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Banche e credito

Nel quadro di riferimento della normativa dell’UE volta a migliorare le politiche di regolazione e vigilanza, sono state introdotte norme dirette al rafforzamento patrimoniale degli istituti finanziari, alla revisione delle politiche remunerative e di governance, fino alle disposizioni per il processo di unificazione della vigilanza bancaria nell’area euro.

Con successivi decreti-legge sono state innanzitutto adottate misure tendenti a favorire un rafforzamento patrimoniale delle banche e a prevedere la possibilità di garanzia dello Stato sui depositi bancari; sono state emanate norme relative, fra l’altro, alla possibilità di rifinanziamento delle banche con meccanismi di scambio di titoli, all’amministrazione straordinaria e alla gestione provvisoria delle banche. E’ stata, in particolare, prevista una modalità di finanziamento dell'economia mediante un adeguato livello di patrimonializzazione del sistema bancario attraverso la sottoscrizione pubblica di obbligazioni bancarie speciali (D.L. n. 185 del 2008).

Più di recente, il D.L. 95 del 2012 ha autorizzato la sottoscrizione, da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, di nuovi strumenti finanziari emessi dalla Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A. (MPS) e computabili nel patrimonio di vigilanza, fino all’importo di euro 3,9 miliardi di euro. L’intervento è finalizzato a rispettare l’impegno preso dall’Italia in occasione del Consiglio europeo del 26 ottobre 2011, a seguito dell’impossibilità di MPS di ricorrere, per una parte dell’importo richiesto dall’Autorità di vigilanza europea, a soluzioni private volte al rafforzamento del patrimonio, a causa delle attuali condizioni di mercato altamente volatili.

Nel luglio 2011 la Commissione europea ha presentato proposte legislative volte a dare attuazione nell’Ue all’accordo di Basilea 3 , definito nel dicembre 2010 dal Comitato di Basilea della Banca dei regolamenti internazionali, che fissa livelli più elevati per i coefficienti patrimoniali delle banche. In particolare, l’accordo impone alle banche di detenere un livello di capitale quantitativamente e qualitativamente più elevato che consenta di assorbire autonomamente eventuali perdite, senza ricorrere a ricapitalizzazioni a carico di fondi pubblici, e di assicurare la continuità nell’operatività.

Le proposte originarie della Commissione prospettavano l’introduzione graduale in misura del 20% all’anno dal 2014 per raggiungere il 100% nel 2018. Si rammenta in proposito che nel corso del mese di gennaio 2013 l’organo direttivo del Comitato di Basilea ha modificato la decorrenza dei requisiti di capitale richiesti agli istituti di credito (in particolare, il cd. “requisito minimo dell’indicatore di breve termine”, Liquidity Coverage Ratio - LCR), la cui piena operatività è stata posticipata dal 2015 al 2019.

Una parziale anticipazione dell’assetto prospettato dalle proposte della Commissione europea è stata peraltro determinata dalla raccomandazione adottata dall'Autorità bancaria europea (EBA) il 9 dicembre 2011, che imponeva - in via eccezionale e temporanea ed entro la fine di giugno 2012 – alle banche europee di creare una riserva supplementare di fondi propri, in particolare al fine di compensare la svalutazione dei titoli di debito sovrano di alcuni Stati membri dell’UE da esse detenuti.

La Commissione Finanze, nel documento finale adottato in esito all’esame delle proposte della Commissione europea sopra richiamate, approvato il 29 febbraio 2012, ha espresso il timore che i forti incrementi richiesti nella capitalizzazione delle banche possano tradursi in una riduzione delle risorse disponibili per il sistema produttivo italiano, costituito soprattutto da piccole e medie imprese, la cui principale fonte di finanziamento è costituita dal canale bancario. La Commissione ha quindi auspicato l’approvazione di alcuni emendamenti per ridurre i potenziali “effetti collaterali” sull'erogazione del credito, tra i quali, in particolare, l’applicazione dell'aumento dei requisiti patrimoniali - laddove i crediti siano concessi alle PMI, con una eventuale estensione anche alle ONLUS e alle cooperative sociali - mediante l'introduzione di uno specifico “fattore correttivo” dei parametri richiesti da Basilea 3.

Nell’ambito del processo di rafforzamento dell'integrazione economica e fiscale dell'eurozona, dopo la creazione, nel corso del 2010, del sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziarie (SEVIF ), nel settembre 2012 la Commissione europea ha presentato proposte legislative volte alla creazione di un sistema di vigilanza bancaria unificata . Dopo un complesso negoziato è stato raggiunto un accordo in seno al Consiglio ECOFIN del 13 dicembre 2012 in base al quale dal 1° marzo 2014 la BCE assumerà i poteri di vigilanza diretta sulle banche che hanno attivi per almeno 30 miliardi di euro o un patrimonio almeno pari al 20% del Pil del Paese (circa 200 su oltre 6.000 banche presenti nell'eurozona). Le banche sotto quella soglia resteranno sotto la vigilanza delle autorità nazionali, ferma restando la responsabilità ultima (e relativo il potere di avocazione) della BCE.

La creazione del sistema di vigilanza unificato costituisce, tra l’altro, la precondizione affinché il Meccanismo europeo di stabilità (ESM) possa ricapitalizzare direttamente gli istituti di credito in difficoltà, evitando in tal modo che il supporto finanziario al sistema bancario vada a gravare sui bilanci pubblici dei Paesi membri.

La Commissione Finanze della Camera ha approvato, in esito all’esame delle proposte sopra indicate, un documento finale (dicembre 2012) con cui ha sollecitato la rapida realizzazione di un'unione bancaria, che viene considerata il primo e più urgente passo per spezzare il legame tra debito sovrano e debito bancario e porre rimedio alla frammentazione del mercato europeo dei servizi finanziari.

Sul medesimo argomento la Commissione Finanze e tesoro del Senato ha svolto un ciclo di audizioni, conclusesi il 12 dicembre 2012  con l'approvazione di una risoluzione  Doc. XVIII, n. 179 .

Con la legge comunitaria 2010 sono state introdotte disposizioni volte complessivamente ad attuare la direttiva 2010/76/CE sul portafoglio di negoziazione e sulla revisione delle politiche remunerative da parte delle autorità di vigilanza, nonché ad ampliare i poteri della Banca d'Italia; in particolare, all’Autorità è stato conferito il potere di emanare norme generali aventi a oggetto il governo societario, l'organizzazione amministrativa e contabile, i controlli interni, i sistemi di remunerazione e incentivazione.

La Banca d'Italia può anche adottare provvedimenti interdittivi specifici nei confronti di singoli istituti e impartire alle società a capo dei gruppi bancari istruzioni anche in tema di governance societaria, controlli interni e sistemi di remunerazione dei pagamenti e di utilizzo della fatturazione elettronica.

Al fine di favorire la trasparenza e la liberalizzazione del mercato bancario-finanziario, il D.L. n. 78 del 2010 ha ripristinato il divieto per i soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione o controllo presso le fondazioni bancarie di ricoprire funzioni di amministrazione, direzione o controllo presso la società bancaria conferitaria o sue controllate o partecipate (divieto di interlocking). Al riguardo il decreto legge n. 1 del 2012 (c.d. liberalizzazioni) ha esteso l’incompatibilità all’esercizio di cariche nelle società concorrenti della banca conferitaria o di società del suo gruppo. Una norma di analogo tenore è stata prevista dal decreto legge n. 201 del 2011 (c.d. Salva Italia) per i titolari di cariche negli organi gestionali, di sorveglianza e di controllo e per i funzionari di vertice di imprese o gruppi di imprese operanti nei mercati del credito, assicurativi e finanziari. Gli statuti delle fondazioni, inoltre, devono prevedere, tra l’altro, modalità di designazione e di nomina dell'organo di indirizzo ispirate a criteri oggettivi e trasparenti, improntati alla valorizzazione dei principi di onorabilità e professionalità.

L'esigenza di rivedere la disciplina del credito al consumo nasce a seguito delle indicazioni fornite in sede europea, ma anche dall'esame in sede parlamentare delle più rilevanti problematiche legate all'istituto, in relazione al protrarsi della crisi economica e finanziaria.

Il recepimento della direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito ai consumatori ha rappresentato l’occasione per un processo di rivisitazione complessiva del Testo Unico Bancario e del Codice del Consumo: sono state quindi ricondotte all’interno del TUB disposizioni in materia di trasparenza dei contratti bancari e di spese addebitabili al cliente, e si è provveduto ad una revisione della disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, con particolare riguardo alla disciplina delle incompatibilità, dei requisiti d’accesso (tecnico-informatici, patrimoniali, di professionalità ed onorabilità) e dell’organismo competente per la gestione degli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi.

Anche a seguito delle risultanze dell'indagine conoscitiva sul credito al consumo svolta dalla Commissione Finanze, sono stati rafforzati i poteri, anche sanzionatori, attribuiti alle autorità di vigilanza, soprattutto per quanto riguarda la trasparenza nei rapporti tra operatori del credito e consumatori ed il contrasto alle pratiche commerciali scorrette, stimolando le autorità stesse ad orientare maggiormente la loro attività verso i profili di tutela dei consumatori. E’ stato istituito un sistema pubblico di prevenzione, sul piano amministrativo, delle frodi nel settore del credito al consumo, con specifico riferimento al furto d’identità.

Tra gli interventi realizzati, si ricorda la legge 3/2012 con la quale è stata disciplinata una nuova tipologia di concordato per comporre le crisi di liquidità del singolo debitore, al quale non si possono applicare le ordinarie procedure concorsuali. Su tale disciplina è poi intervenuto il D.L. 179/2012 che ha modificato alcuni aspetti della procedura e ne ha esteso l'applicazione al sovraindebitamento del consumatore.

Le politiche adottate in questo settore, in sintonia con le decisioni assunte in ambito europeo, sono state finalizzate a contrastare la crisi finanziaria attraverso la garanzia di un sufficiente livello di liquidità alle istituzioni creditizie e dei depositi. Sono state quindi adottate una serie di misure agevolative sui contratti di mutuo immobiliare: tra queste, si ricorda il “Piano famiglie” firmato il 18 dicembre 2009 dall'ABI e dalle Associazioni dei consumatori e successivamente prorogato nel tempo (da ultimo fino a marzo 2013) che ha previsto la sospensione del rimborso delle rate di mutuo per almeno 12 mesi a specifiche condizioni. Diversi interventi hanno consentito di rinegoziare i mutui a tasso variabile; sono state migliorate le condizioni di estinzione anticipata e portabilità dei mutui e semplificate le procedure per estinguere le ipoteche iscritte a garanzia nonché per garantire il diritto di recesso dai contratti bancari; si è inoltre introdotta una più dettagliata disciplina della remunerazione spettante a banche e intermediari in rapporto agli affidamenti e agli sconfinamenti, con particolare riferimento alle commissioni bancarie per le linee di credito. Oltre all’istituzione dell'Osservatorio sull'erogazione del credito, è stato previsto un conto corrente di base che le banche sono tenute ad offrire senza costi di gestione. E’ stato infine rifinanziato il Fondo di solidarietà per i mutui per l’acquisto della prima casa.

Sul versante delle imprese, è stata introdotta la possibilità di finanziamenti da parte della Cassa depositi e prestiti alle piccole e medie imprese tramite banche e intermediari finanziari ed è stata stipulata una convenzione tra il MEF e l'ABI avente ad oggetto una moratoria dei crediti delle piccole e medie imprese, più volte prorogata. E’ stata incrementata la dotazione del Fondo di garanzia per le PMI e sono stati modificati i parametri per la concessione della garanzia e della controgaranzia a valere sul Fondo, aumentando la percentuale di copertura e azzerando la commissione per realtà che si trovano in particolari condizioni di difficoltà.

Sono state previste misure a favore delle società non quotate che emettono cambiali finanziarie e obbligazioni e agevolazioni fiscali e finanziarie in favore delle cd. start-up innovative, con particolare riguardo alla raccolta di capitale di rischio attraverso portali online (c.d. crowdfunding), introducendo una modalità innovativa di raccolta di capitale, volta ad agevolare l'investimento in tali società.

Il pagamento dei debiti commerciali delle amministrazioni centrali e locali

Il problema dei ritardi di pagamento da parte dello Stato e degli enti locali nelle transazioni commerciali è stato affrontato nel corso della legislatura con una serie di interventi normativi finalizzati a dare attuazione alle direttive comunitarie sulla materia. Pur in presenza di tali interventi, l'ammontare dei crediti che le imprese vantano nei confronti della pubblica amministrazione costituisce, nell'attuale fase di crisi economico-finanziaria, un elemento di debolezza della struttura finanziaria delle imprese, per le quali la disponibilità di credito è uno dei driver necessari per allontanare il credit crunch ed acquisire competitività. La problematica dei debiti commerciali assume rilievo particolare per gli enti locali e per le regioni, posto che la parte preponderante dell'intera massa debitoria della P.A. è costituita dalle passività delle amministrazioni locali, nell'ambito delle quali assumono una dimensione importante i debiti del settore sanitario.

La problematica del ritardo dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni nelle transazioni commerciali relative a contratti di fornitura di beni e servizi è stata affrontata in vario modo dal legislatore nel corso della XVI legislatura, attraverso una serie di interventi legislativi finalizzati a dare concreta attuazione alla Direttiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000 e alla successiva Direttiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011, sostitutiva della prima.

Il nuovo provvedimento comunitario, il cui termine di recepimento nel diritto interno degli Stati membri era fissato al 16 marzo 2013, è stato recepito in anticipo nell'ordinamento italiano con il decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192. Il provvedimento dispone, per i contratti conclusi a decorrere dal 1° gennaio 2013:

• che per i pagamenti vige il termine ordinario di trenta giorni, derogabile nell'ambito delle transazioni tra imprese con propria pattuizione;

• se il debitore è una pubblica amministrazione, il prolungamento del temine di pagamento oltre i trenta giorni deve sempre risultare espressamente ed, in ogni caso, non può superare i sessanta giorni;

• che gli interessi moratori, che decorrono automaticamente alla scadenza del termine, determinati nella misura di quelli legali di mora - finora stabiliti al 7 per cento in più rispetto al tasso fissato dalla BCE per le operazioni di rifinanziamento - aumentino all'8 per cento.

Nonostante le misure adottate nel corso della legislatura, l'ammontare dei crediti che le imprese vantano nei confronti della pubblica amministrazione si mantiene elevato. L'Eurostat, in una apposita Nota pubblicata ad ottobre 2012, ha indicato l'ammontare complessivo dei debiti commerciali nell’ordine di oltre 67 miliardi di euro nel 2011.

Tale elevato ammontare continua a costituire, nell’attuale fase di crisi economico-finanziaria, un elemento di debolezza della struttura finanziaria delle imprese che sono più esposte alla variazione dei flussi di cassa e ai maggiori costi da sostenere per il recupero dei crediti.

La problematica dei debiti commerciali assume rilievo particolare per gli enti locali e per le regioni, posto che la parte preponderante dell'intera massa debitoria della pubblica amministrazione è costituita dalle passività delle amministrazioni locali, nell'ambito delle quali assumono una dimensione importante i debiti commerciali del settore sanitario.

La certificazione dei crediti vantati dalle imprese nei confronti delle amministrazioni regionali e locali

Con riferimento specifico ai crediti vantati dalle imprese nei confronti delle amministrazioni regionali e locali per somministrazioni, forniture e appalti, il legislatore è intervenuto, all’inizio della legislatura, con l’articolo 9, comma 3-bis, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, il quale ha introdotto una disciplina specifica che prevede la certificazione, da parte degli enti territoriali debitori, dei crediti in questione nei confronti dei soggetti interessati anche ai fini della cessione pro-soluto dei medesimi crediti nei confronti di banche o intermediari finanziari.

La procedura prevede che, su istanza del creditore di somme dovute per somministrazioni, forniture e appalti, le regioni e gli enti locali certificano, nel rispetto delle disposizioni normative vigenti in materia di patto di stabilità interno, se il relativo credito sia certo, liquido ed esigibile, anche al fine di consentirne la cessione a favore di banche o intermediari finanziari riconosciuti dalla legislazione vigente.

Il termine per la certificazione è stato originariamente fissato in 60 giorni dalla data di ricezione dell'istanza.

La legge di stabilità per il 2012 (articolo 13, legge n. 183/2011) ha modificato la normativa in questione introducendo la previsione secondo la quale, scaduto il termine di sessanta giorni, su nuova istanza del creditore, provvede alla certificazione  la Ragioneria territoriale dello Stato competente per territorio, la quale, ove necessario nomina un commissario ad acta con oneri a carico dell’ente territoriale.

Successivamente, il termine per la certificazione dei crediti da parte degli enti territoriali è stato ridotto da sessanta a trenta giorni dall’articolo 13-bis del D.L. 7 maggio 2012, n. 52 il quale ha inoltre reso obbligatoria – e non più eventuale - la nomina di un Commissario ad acta, su nuova istanza del creditore, qualora, allo scadere del termine previsto, l’amministrazione non abbia provveduto alla certificazione.

Il meccanismo della certificazione dei crediti per somministrazioni, forniture e appalti è stato esteso anche agli enti del Servizio sanitario nazionale dal D.L. n. 52/2012, e alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali, dall’articolo 12 del D.L. 2 marzo 2012, n. 16. Tale ultimo decreto ha in particolare stabilito che la certificazione possa essere finalizzata a consentire al creditore la cessione del credito a favore di banche o intermediari finanziari, oltre che pro soluto - che esonera il cedente dal rispondere dell'eventuale solvibilità del debitore - anche pro solvendo, che implica invece per il cedente l’obbligo di rispondere dell'eventuale inadempienza del debitore.

La certificazione dei crediti non può essere rilasciata, a pena di nullità, dagli enti locali commissariati né dagli enti del servizio sanitario nazionale delle regioni sottoposte a piano di rientro ovvero a programmi operativi di prosecuzione degli stessi.

Le regole per procedere alla certificazione dei crediti sono contenute in due decreti emanati dal Ministro dell’economia e delle finanze: il Decreto 22 maggio 2012, come modificato dal D.M. economia 24 settembre 2012, concernente la certificazione dei crediti da parte delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici nazionali, e il Decreto 25 giugno 2012 relativamente alla certificazione da parte delle Regioni, degli enti locali e degli enti del Servizio Sanitario Nazionale, integrato dal successivo D.M. economia 19 ottobre 2012.

Nonostante che il quadro regolamentare risulti ormai completato, ed il procedimento di certificazione sia disponibile anche su piattaforma elettronica, realizzata dalla Ragioneria Generale dello Stato e gestita da Consip Spa, la certificazione medesima sembra procedere con lentezza, sulla base di primi dati osservabili all’inizio del 2013.

Secondo le indicazioni fornite dal ministro dello sviluppo economico, Corrado Passera, nel corso di un Convegno organizzato da Assolombarda l'11 febbraio 2013, risultavano al momento rilasciate soltanto 71 certificazioni, per un importo di 3 milioni di euro, con solo 1.227 amministrazioni pubbliche abilitate all'utilizzo della piattaforma (di cui oltre 900 comuni del Centro Nord, e con solo 70 sono enti del servizio sanitario) e 289 imprese.

La compensazione dei crediti con somme iscritte a ruolo

Ai fini dell’accelerazione dello smaltimento dei debiti da parte degli enti territoriali, l’articolo 31 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 ha introdotto una ulteriore misura, che consente la compensazione dei crediti, non prescritti, certi, liquidi ed esigibili e certificati secondo la procedura sopra esposta, maturati nei confronti delle regioni, degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale con somme dovute a seguito di   iscrizione a ruolo.

L’articolo 13-bis del D.L. n. 52/2012 ha esteso l’istituto della compensazione con le somme dovute iscritte a ruolo anche ai crediti vantati nei confronti dello Stato e degli enti pubblici nazionali.

La possibilità di utilizzare eventuali crediti per compensare, da parte del medesimo soggetto, i propri debiti con l’amministrazione, è disciplinata dal Decreto 25 giugno 2012, come integrato dal D.M. economia 19 ottobre 2012, emanato dal Ministro dell’economia e delle finanze, nei termini seguenti:

• i titolari di crediti certificati esigibili per somministrazioni, forniture ed appalti possono utilizzare i crediti medesimi per il pagamento (totale o parziale) delle somme iscritte a ruolo entro il 30 aprile 2012 per tributi erariali, regionali o locali, nonché per contributi previdenziali o assistenziali ovvero per entrate spettanti all’amministrazione che ha rilasciato la certificazione ai sensi dei decreti ministeriali sopra illustrati;

• il titolare del credito presenta la certificazione all’agente della riscossione competente per il pagamento che, entro i tre giorni (lavorativi) successivi, deve procedere a verificarne la validità mediante richiesta all’amministrazione debitrice che entro dieci giorni dalla ricezione della richiesta stessa deve comunicare all’agente il relativo esito;

• in caso di verifica positiva il debito si estingue, limitatamente all’importo del credito certificato;

• l’ente debitore dovrà procedere al pagamento dell’importo oggetto della certificazione entro 12 mesi dal rilascio della stessa. In caso di inutile decorso di tale termine, l’agente della riscossione ne dà notizia ai Ministeri dell’interno e dell’economia e finanze che provvedono al recupero dell’importo medesimo mediante riduzione delle somme dovute a qualsiasi titolo da parte dello Stato all’ente territoriale. In caso di impossibilità del recupero potrà altresì procedersi alla riscossione coattiva.

L'intervento di Cassa depositi e prestiti S.p.A. e ABI nello smobilizzo dei crediti delle imprese nei confronti della pubblica amministrazione

Per ciò che specificamente concerne l’intervento di Cassa depositi finalizzato a fronteggiare la problematica dei ritardi di pagamento della pubblica amministrazione, in data 6 marzo 2012, CDP e ABI hanno stipulato una Convenzione che fissa termini e modalità con le quali Cassa mette a disposizione delle banche la cifra massima di 10 miliardi di euro, dei quali 8 miliardi sono destinati al finanziamento di spese di investimento e di esigenze di incremento del capitale circolante del comparto imprenditoriale (Plafond Investimenti) e 2 miliardi di euro destinati alle banche per le operazioni di acquisto ovvero per le altre operazioni consentite sui crediti certificati vantati dalle PMI nei confronti della pubblica amministrazione per somministrazioni, forniture e appalti, (Plafond Crediti vs. PA).

L’accordo del 6 marzo 2012 tra Cassa depositi e prestiti e di ABI si inserisce nel più generale quadro delle recenti iniziative di sostegno all’economia e, in particolare, al tessuto imprenditoriale nazionale, che vedono una stretta collaborazione tra Governo, banche e imprese, anche alla luce di quanto disposto dall’articolo 16 del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149, che disciplina interventi del settore creditizio a favore del pagamento delle imprese creditrici degli enti territoriali.

Tale collaborazione si è concretizzata in un Accordo per il credito alle PMI, firmato il 28 febbraio 2012 dal Ministro dello Sviluppo Economico, Infrastrutture e Trasporti, dal Vice Ministro dell’Economia e delle Finanze, dai rappresentanti dell’ABI e delle Associazioni d’impresa il nuovo Accordo per il credito alle PMI. In tale accordo, le parti si sono impegnate ad agevolare un rapido smobilizzo dei crediti vantati dalle imprese verso la pubblica amministrazione rendendone operativi i meccanismi di certificazione, in modo da qualificare i medesimi certi ed esigibili, ovvero attraverso altre forme di anticipazione dei crediti da parte del settore bancario.

Un successivo Accordo sottoscritto il 22 maggio 2012 tra l’ABI e le Associazioni delle imprese ha definito le modalità operative per lo smobilizzo, presso il settore bancario, dei crediti certificati vantati dalle imprese nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

In tale Accordo, ABI si impegna a mettere a disposizione delle imprese uno specifico plafond per lo smobilizzo dei crediti PA (cd. Plafond “Crediti P.A.”) di ammontare minimo pari a 10 miliardi di euro. Tale ammontare è la risultante di plafond individuali, attivati dalle singole banche aderenti all’iniziativa, utilizzando la provvista acquisita dalla Cassa depositi e prestiti, la provvista acquisita dalla BCE, ovvero acquisita attraverso altri canali di finanziamento particolarmente competitivi che consentano di praticare all’impresa condizioni di accesso al credito vantaggiose. Le modalità per l’utilizzo del plafond sono:

• lo sconto del credito pro soluto, con cessione del credito stesso dall’impresa alla banca,
• l’anticipazione del credito, con cessione del credito medesimo, anche mediante lo sconto pro solvendo,
• l’anticipazione del credito, senza cessione del credito stesso.

L’anticipazione non potrà essere inferiore al 70 per cento dell’ammontare del credito che l’impresa vanta nei confronti della pubblica amministrazione, e la durata verrà rapportata alla data di pagamento prevista nel credito. Le banche aderenti all’operazione dovranno deliberare l’operazione entro 30 giorni dalla presentazione delle richieste, da presentarsi entro la data del 31 dicembre 2012.

L'intervento di SACE S.p.A. come prestatore di garanzia dei crediti vantati dalle imprese verso la P.A.

L’articolo 9 del D.L. n. 185/2008 ha previsto l'intervento delle imprese di assicurazione e della SACE s.p.a. - i cui ambiti operativi sono stati pertanto estesi - nella prestazione di garanzie finalizzate ad agevolare la riscossione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi nei confronti delle amministrazioni pubbliche, con priorità per le ipotesi nelle quali sia contestualmente offerta una riduzione dell'ammontare del credito originario.

Si tratta, specificamente, della concessione di garanzie a banche o intermediari finanziari finalizzate a coprire il rischio del mancato rimborso dei finanziamenti dalle stesse accordati ad imprese fornitrici di beni e servizi che vantano crediti verso la P.A., utilizzati a garanzia dei medesimi finanziamenti.

Secondo l’Accordo SACE – ABI del 30 giugno 2009, la garanzia prestata da SACE copre il 50% dell’importo (in linea di capitale ed interessi) finanziato alle imprese.

L'intervento del Fondo di Garanzia per le PMI nelle operazioni di smobilizzo dei crediti verso la P.A.

Con la finalità di agevolare, da parte dei soggetti interessati, l’utilizzo dei crediti che gli stessi vantano nei confronti delle amministrazioni pubbliche - ma anche, più in generale, per favorire le operazioni finanziarie destinate all’attività d’impresa - l’articolo 13-bis del D.L. n. 52/2012 prevede che le certificazioni dei crediti possono essere utilizzate anche ai fini dell’ammissione al Fondo di Garanzia per le piccole e medie imprese.

Si ricorda che l’intervento del Fondo di garanzia a favore delle piccole e medie imprese è stato previsto dall’articolo 39 del D.L. 201/2011 (cd. Salva Italia). Per ciò che specificamente concerne l’intervento del Fondo a sostegno delle imprese creditrici delle pubbliche amministrazioni, l’articolo 4 del D.M. sviluppo economico 26 giugno 2012, attuativo della misura in questione, stabilisce che:

• la garanzia diretta del Fondo è concessa alle imprese nella misura massima del 70 per cento dell’ammontare delle operazioni finanziarie di anticipazione del credito, senza cessione dello stesso, qualora si tratti di operazioni concernenti crediti vantati dalle imprese stesse nei confronti delle amministrazioni pubbliche.
• la controgaranzia è invece concessa nella misura massima dell’80 per cento dell’importo garantito da confidi o da altro fondo di garanzia per operazioni finanziarie per attività d'impresa poste in essere da piccole o medie imprese ubicate nei territori del Mezzogiorno e da altri soggetti indicati nel decreto medesimo, a condizione che le garanzie da questi rilasciate non superino la percentuale massima di copertura dell’80 per cento.
• l’importo massimo garantibile dal Fondo per singola impresa beneficiaria è pari a 2,5 milioni di euro.

Liquidazione dei debiti in essere delle amministrazioni statali

Con riferimento specifico alla liquidazione dei debiti delle amministrazioni centrali, si ricorda che l’articolo 9 del D.L. n. 78/2009, oltre ad aver introdotto misure volte a prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie – anche attraverso la previsione di una specifica responsabilità disciplinare e amministrativa dei funzionari pubblici chiamati ad adottare provvedimenti che comportano impegni di spesa – ha previsto per i Ministeri l’obbligo di procedere alla liquidazione dei debiti in essere alla data di entrata del 1° luglio 2009 per somministrazioni, forniture ed appalti. Con la direttiva emanata dal Presidente del Consiglio dei Ministri il 3 luglio 2009 le amministrazioni centrali sono state autorizzate ad emettere titoli di pagamento per crediti esigibili vantati dalle imprese private riferibili a somme dovute per somministrazioni, forniture ed appalti, per 7 miliardi di euro.

L’articolo 35 del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1 ha poi introdotto nuove misure per l’estinzione dei debiti pregressi dei Ministeri esistenti alla data del 24 gennaio 2012, connessi a transazioni commerciali per acquisto di servizi e forniture, corrispondenti a residui passivi del bilancio dello Stato, disponendo, da un lato, un incremento dei fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti per complessivi 2,7 miliardi di euro per il 2012 e, dall’altro, introducendo una modalità alternativa di estinzione dei crediti commerciali maturati alla data del 31 dicembre 2011 - in luogo del pagamento attraverso le risorse iscritte sui fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti - consistente nell'estinzione degli stessi mediante assegnazione di titoli di Stato, su richiesta dei soggetti creditori, nel limite massimo di 2 miliardi di euro.

Tale misura alternativa ha trovato attuazione con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 22 maggio 2012 il quale stabilisce che i titolari dei crediti commerciali di ammontare (al netto degli interessi) non inferiore a 1.000 euro, possono chiederne all’Amministrazione statale l’estinzione mediante assegnazione di titoli di Stato.

A tal fine l’Amministrazione debitrice, verificato che i crediti in questione risultano iscritti nel conto dei residui passivi al 31 dicembre 2011, ovvero costituiscono residui passivi perenti iscritti sul conto del patrimonio, trasmettono la documentazione agli uffici finanziari competenti; su tale base il Ministero dell’economia e delle finanze-Dipartimento del tesoro procede all’assegnazione ai creditori di speciali Certificati di credito del Tesoro, con decorrenza 1° novembre 2012 e scadenza 1° novembre 2016, con taglio minimo di mille euro e tasso d’interessa fisso pagabile in rate semestrali posticipate.

L'ammontare dei debiti commerciali

In base a quanto sopra illustrato, la massa finanziaria messa a disposizione delle imprese per lo smobilizzo dei crediti verso la P.A. – non considerando i 2,7 miliardi iscritti sui fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti dei Ministeri per il 2012 - ammonterebbe complessivamente a 14 miliardi, di cui:

• 2 miliardi  messi a disposizione delle banche da Cassa Depositi e prestiti Spa per le operazioni sui crediti certificati vantati dalle PMI nei confronti della P.A. per somministrazioni, forniture e appalti (Plafond Crediti vs. PA);
• 10 miliardi, quale specifico plafond per lo smobilizzo dei crediti P.A. (cd. Plafond“Crediti P.A.”) messo a disposizione da ABI in base all’Accordo sottoscritto il 22 maggio 2012 tra l’ABI e le Associazioni delle imprese;
• 2 miliardi per il pagamento dei crediti con titoli di stato, ai sensi dell’articolo 35 del D.L. n. 1/2012.

Rispetto alle risorse indicate, l’ammontare complessivo dei debiti commerciali delle amministrazioni pubbliche risulta di gran lunga superiore.

In occasione dell’audizione tenuta presso la V Commissione bilancio della Camera in sede di indagine conoscitiva sulla Relazione annuale sulla crescita 2012, il 13 marzo 2012, la Corte dei conti ha espresso alcune valutazioni in merito alle oggettive difficoltà di poter pervenire ad una stima di tali importi.

Secondo la Corte, infatti, se una ricostruzione dei debiti commerciali pregressi dello Stato può essere effettuata a partire dai bilanci pubblici, nell’ambito della categoria economica dei consumi intermedi della spesa corrente (stimati nell’ordine di circa 7 miliardi di euro nel 2010), valutazioni affidabili sulla stima dei debiti commerciali delle amministrazioni locali richiedono istruttorie molto più complesse, in quanto nella massa complessiva dei debiti degli enti locali, individuati nei residui passivi del bilancio, sono inglobate fattispecie molto diversificate, che richiedono prudenza nell’interpretazione. Oltre a ciò, la Corte mette in evidenza il problema delle passività nel settore sanitario, che costituiscono una parte rilevante dell’intera massa debitoria delle amministrazioni locali per l’acquisizione di servizi e forniture.

Da ultimo, l’ammontare complessivo dei debiti commerciali dell'intero comparto delle pubbliche amministrazioni   è stato contabilizzato da Eurostat, in una Nota, Note on stock of liabilities of trade credits and advances dell’ottobre 2012, con riferimento a tutti gli Stati membri dell’Unione europea: per l’Italia, lo stock di debiti commerciali è indicato, sebbene in via ancora provvisoria, in 62,5 miliardi di euro nel 2010, che salgono a 67,3 miliardi di euro nel 2011.

Dossier pubblicati

• La disciplina volta ad accelerare i tempi dei pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni (26/11/2012)

Documenti e risorse web

• EUROSTAT, "Note on stock of liabilities of trade credits and avances" (October 2012)
• CONFINDUSTRIA, audizione D.G. su proposta direttiva Parlamento europeo e Consiglio relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, presso Commissione Giustizia, 3 marzo 2010
• MARCELLO DEGNI, PASQUALE FERRO, I tempi e le procedure dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni, settembre 2012
• NERINA DIRINDIN, MASSIMILIANO PIACENZA, GIUSEPPE SORRENTI, GILBERTO TURATI, I tempi di pagamento della pubblica amministrazione: il caso della sanità
• Circolare Ministero economia 27 novembre 2012, n. 36
• Circolare Ministero economia 27 novembre 2012, n. 35
• Ragioneria Generale dello Stato - Piattaforma per la certificazione dei crediti
• Assolombarda - I ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali - Videoregistrazione del Convegno tenutosi a Milano, in data 11 febbraio 2013.
• Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro - Pagamento imprese con titoli di stato
• CORTE DEI CONTI, Audizione del Presidente della Corte dei Conti, Giampaolino, Indagine conoscitiva preliminare all'esame della Comunicazione della Commissione europea sull'analisi annuale della crescita 2012 (COM(2011) 815 def., 13 marzo 2012.

Basilea 3

Il 20 luglio 2011 la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento ed una proposta di direttiva volti a sostituire le vigenti direttive allo scopo di recepire a livello UE l'accordo di Basilea 3 sui requisiti patrimoniali delle banche.

L’accordo, definito nel dicembre 2010 dal Comitato di Basilea della Banca dei regolamenti internazionali, fissa livelli più elevati per i coefficienti patrimoniali delle banche ed introduce un nuovo schema internazionale per la liquidità. I membri del Comitato avevano inizialmente concordato di attuare l’accordo a partire dal 1° gennaio 2013, secondo una tabella di marcia graduale corredata di disposizioni transitorie. Il 6 gennaio 2013 il Gruppo dei Governatori delle banche centrali e delle Autorità di vigilanza - organo di governo del Comitato di Basilea – ha tuttavia stabilito che le nuove norme in materia di requisiti patrimoniali entreranno in vigore, come previsto, il 1 ° gennaio 2015, ma con applicazione progressiva, che si completerà il 1° gennaio 2019 (si partirà nel 2015 con il 60% del valore del requisito minimo, con un incremento annuo del 10%, fino ad arrivare al 100% nel 2019). Tale decisione è stata accolta con soddisfazione dal Commissario europeo per i servizi finanziari, Michel Barnier.

Il contenuto delle proposte

Le due proposte in esame (COM(2011)452 e COM(2011)453 volte a sostituire le vigenti direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE ) – oltre a dare attuazione all’accordo di Basilea 3, tenendo conto tuttavia di alcune peculiarità ed esigenze del sistema bancario dell’UE – intendono procedere ad un più generale riassetto, in un corpus normativo organico, della legislazione europea in materia.

In particolare, la proposta di regolamento prevede l’obbligo per le banche e le imprese di investimento di detenere un livello di capitale quantitativamente e qualitativamente più elevato che consenta di assorbire autonomamente eventuali perdite, senza ricorrere a ricapitalizzazioni a carico di fondi pubblici, e di assicurare la continuità nell’operatività. A questo scopo, si tiene fermo l’attuale requisito per cui le banche devono detenere un patrimonio di vigilanza totale dell'8% in rapporto alle attività ponderate per il rischio ma, al tempo stesso, ne viene modificata la composizione stabilendo:

• una definizione rafforzata del patrimonio di base di classe 1 (c.d. Tier 1) affinché includa soltanto il common equity (composto dal capitale azionario e riserve di bilancio provenienti da utili non distribuiti al netto delle imposte);
• l’innalzamento del requisito minimo relativo al common equity al 4,5% (a fronte del 2% previsto da Basilea 2), e del requisito minimo complessivo relativo al capitale Tier 1 al 6% (a fronte dell’attuale 4%).

Come ulteriore tutela contro le perdite, oltre ai requisiti patrimoniali minimi, si prevede l’introduzione di due riserve di capitale (c.d. buffer o cuscinetti):

• una cosiddetta “riserva di conservazione del capitale” pari al 2,5% costituita da capitale di qualità primaria, identica per tutte le banche nell’UE, al fine di consentire che il capitale rimanga disponibile per sostenere l’operatività corrente della banca nelle fasi di tensione. Il mancato rispetto di tale requisito comporterà vincoli nella politica di distribuzione degli utili fino alla ricostituzione della riserva;
• una “riserva di capitale anticiclica” specifica per ogni banca al fine di consentirle di creare in tempi di crescita economica una base finanziaria sufficiente che consenta loro di assorbire le perdite in periodi di crisi.

La proposta mira altresì:

• a garantire una migliore gestione del rischio di liquidità mediante l’introduzione, nel 2015, dopo un periodo di osservazione, di un coefficiente di copertura di liquidità (liquidity coverage ratio - LCR);
• a ridurre il ricorso ai rating di credito esterni, in particolare introducendo l’obbligo per gli istituti di credito di non basare le proprie decisioni di investimento o il calcolo dei requisiti di fondi propri esclusivamente sui rating esterni, ma anche su metodi interni di valutazione del credito.

Esame presso le Istituzioni dell'UE

Le proposte seguono la procedura legislativa ordinaria (già procedura di codecisione). Il 28 febbraio 2013 Consiglio dell'UE, Parlamento europeo e Commissione hanno raggiunto, in sede di trilogo, un accordo su un testo comune, che dovrebbe essere approvato dal PE nella sessione del 15-18 aprile 2013, e successivamente, in via definitiva, in una delle prossime sessioni del Consiglio.

L’accordo prevede, tra le altre cose, quanto segue:

• il requisito minimo complessivo relativo al capitale Tier 1 dovrebbe salire a un minimo del 7% dell’attivo (9,5% per le banche sistemiche) entro il 2019;
• l’introduzione di un moltiplicatore pari a 0,7619 (cd. "PMI supporting factor ") da applicare all’ammontare destinato a riserva, che recepisce una richiesta formulata dal Parlamento europeo nonché da numerose associazioni di categoria (Confindustria, Rete Imprese Italia, Alleanza delle Cooperative Italiane e ABI), intesa a neutralizzare i possibili effetti restrittivi delle nuove regole sull’erogazione del credito alle PMI;
• il rapporto tra stipendio base e bonus dei banchieri verrebbe fissato a 1:1, con possibilità di elevarlo fino a un massimo di 1:2 con il voto favorevole di almeno il 65% degli azionisti che rappresentino almeno il 50% del capitale. Inoltre, per ridurre il rischio dell’azzardo morale mirato all’arricchimento a breve termine, qualora il bonus aumentasse oltre il rapporto di 1:1, la corresponsione di un quarto del bonus stesso verrebbe posticipata di almeno cinque anni;
• ai fini della trasparenza, le banche sarebbero tenute a comunicare alla Commissione europea, a partire dal 2014, e a pubblicare, dal 2015, gli utili realizzati, le tasse pagate e le eventuali sovvenzioni pubbliche ricevute, così come il fatturato e il numero di dipendenti.

La raccomandazione dell'EBA

L’ Autorità bancaria europea (European banking authority, EBA) in data 8 dicembre 2011 ha adottato una raccomandazione che prevedeva, entro la fine di giugno 2012, la creazione, in via eccezionale e temporanea, di una riserva supplementare di fondi propri da parte delle banche per raggiungere un livello pari al 9% del capitale di classe 1 (Core Tier 1).

La costituzione di tale riserva supplementare era stata motivata dall’EBA richiamando l’esigenza di creare un cuscinetto di capitale, a fronte delle esposizioni delle banche interessate verso gli emittenti sovrani. La quantificazione delle necessità di ricapitalizzazione delle singole istituzioni finanziarie è stata operata in base ai prezzi di mercato rilevati a settembre 2011 (criterio market to market).

Secondo le indicazioni della Banca d’Italia, la raccomandazione imponeva a quattro gruppi bancari italiani (Unicredit, Banca Monte dei Paschi di Siena, Banco Popolare e Unione di Banche Italiane) una ricapitalizzazione di ammontare pari complessivamente a 15,366 miliardi (ai fronte dei circa 30 miliardi di euro chiesti alle banche greche, 26 miliardi di euro per quelle spagnole, 13 per le tedesche e 7 miliardi per le francesi).

Il 4 ottobre 2012 l’Autorità bancaria europea (ABE) ha pubblicato un rapporto in cui rileva che la ricapitalizzazione complessiva ha superato i 200 miliardi di euro, e che le 27 banche a cui era stato richiesto un aumento di capitale, hanno immesso 116 miliardi di euro, riportando il Core Tier al livello medio del 9,7%. Tra le banche italiane esaminate, Intesa Sanpaolo, Unicredit, Ubi e Banco popolare sono risultate in linea con l’obiettivo del 9%, mentre il Monte dei Paschi ha registrato un deficit patrimoniale (shortfall) al 30 giugno scorso di 1,72 miliardi di euro. In un comunicato stampa successivo alla pubblicazione del rapporto, Monte dei Paschi ha precisato che “la cessione di Biver Banca e l’operazione di riacquisto di titoli subordinati” ridurrebbero il dato a 1,44 miliardi. 

I documenti delle Commissioni Finanze di Camera e Senato

La Commissione Finanze della Camera ha esaminato le proposte legislative relative all’attuazione dell’accordo di Basilea 3 approvando, il 29 febbraio 2012, un documento finale.

Il documento – che è stato trasmesso, oltre che al Governo al quale rivolge indirizzi, anche alle Istituzioni dell’UE nell’ambito del dialogo politico informale –esprime condivisione in linea generale per le proposte della Commissione, considerando al tempo stesso necessari:

• l’introduzione, in coerenza con il principio di proporzionalità, di requisiti patrimoniali e coefficienti differenziati per le varie tipologie di banche e di imprese di investimento tenendo conto delle rispettive specificità legali, operative e organizzative, della dimensione, del modello di business e della propensione al rischio e, in particolare, distinguendo le banche rilevanti da un punto di vista sistemico dalle altre banche;
• la previsione di un “fattore correttivo” del 76,19% nella formula per il calcolo del Risk Weighted Assets associato alle PMI e alle imprese del Terzo Settore, in modo da ricondurre il fabbisogno di copertura patrimoniale per i crediti concessi alle PMI a seguito dell’introduzione dei nuovi requisiti, ad un livello equivalente a quello calcolato in base ai requisiti vigenti;
• una applicazione più graduale e flessibile dei nuovi requisiti, tenuto conto dell’andamento dell’economia europea e delle scadenze fissate, ai fini dell’applicazione delle regole previste dall’Accordo di Basilea 3, dagli Stati Uniti e da altri competitori globali;
• la contestuale applicazione di requisiti patrimoniali e regole prudenziali tendenzialmente uniformi in tutti i principali paesi che partecipano al sistema finanziario globale;
• la trasparenza nonché l’informazione e l’intervento dei parlamenti nazionali nel corso dell’iter di elaborazione e approvazione delle norme tecniche dell’EBA e delle misure delegate ed esecutive della Commissione che le recepiscono;
• una revisione dei criteri stabiliti nella raccomandazione dell’ Autorità bancaria europea del 9 dicembre 2011.

La Commissione Finanze e tesoro del Senato ha approvato il 15 maggio 2012 una risoluzione Doc. XVIII n. 160 con la quale sono state condivise in linea generale le proposte presentate in ambito comunitario.

Secondo la Commissione l’azione dell’EBA, pienamente giustificata in quanto a controllo e monitoraggio degli effetti della situazione, ha tuttavia comportato conseguenze non positive sul settore creditizio italiano; i tempi e le modalità di calcolo del cuscinetto straordinario di capitale e la sua stessa elevatezza, hanno gravemente appesantito i corsi azionari delle banche italiane, esponendole a rischi di scalate. La Commissione ha rilevato peraltro che la proposta di regolamento non reca uno specifico riferimento alla definizione dei titoli pubblici, con qualunque durata e scadenza, ai fini del calcolo dei fondi propri o del capitale di vigilanza, ed ha sollecitato un approfondimento in tal senso. Rispetto alla raccomandazione dell’EBA, viene sollecitato il Governo nazionale affinché nelle sedi negoziali appropriate proponga di ampliare i termini temporali entro cui le banche dovranno procedere all’attuazione dei piani di ricapitalizzazione. La Commissione ha inoltre confidato nell’adozione da parte della Banca d’Italia di misure attuative in grado di considerare adeguatamente le esigenze e le specificità del sistema creditizio italiano. La Commissione ha infine richiamato le specificità degli intermediari finanziari, e segnatamente di quelli operanti del settore del leasing, osservando che poiché i nuovi parametri appaiono riferibili più correttamente solo agli intermediari che raccolgono depositi andrebbe esclusa l’applicazione dei requisiti di liquidità ai soggetti non bancari.

Dossier pubblicati

• Attività parlamentare in materia bancaria: crisi finanziaria e politiche europee Incontro della VI Commissione (Finanze) con una delegazione della Commissione Finanze del Bundestag della Repubblica federale di Germania 30 ottobre 2012 (30/10/2012)
• Requisiti patrimoniali delle banche e delle imprese di investimento

Documenti e risorse web

• Mozione 1/00902 sulle operazioni di rifinanziamento straordinarie della BCE (LTRO, long term refinancing operation) a favore delle banche
• Mozione 1/00587 sulle operazioni LTRO

Credito al consumo e operatori finanziari

L'esigenza di rivedere la disciplina del credito al consumo nasce a seguito delle indicazioni fornite in sede europea (direttiva 2008/48/CE del 23 aprile 2008), ma anche dall'esame in sede parlamentare delle più rilevanti problematiche legate all'istituto, in relazione alla disciplina degli operatori finanziari.

La tutela dei consumatori

La direttiva 2008/48/CE del 23 aprile 2008 è stata emanata al fine di armonizzare il quadro normativo, regolamentare ed amministrativo degli Stati membri in tema di contratti di credito ai consumatori; le autorità europee hanno infatti osservato che lo stato di fatto e di diritto risultante da tali disparità nazionali in taluni casi comporta distorsioni della concorrenza tra i creditori all'interno della Comunità e fa sorgere ostacoli nel mercato interno quando gli Stati membri adottano disposizioni cogenti diverse e più rigorose rispetto a quelle previste dalla direttiva 87/102/CEE. Tali distorsioni e restrizioni possono a loro volta avere conseguenze sulla domanda di merci e servizi. La delega ad operare tali interventi di riordino è contenuta nell’articolo 33 della legge 7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria 2008), come modificato dalla legge comunitaria 2009 (articolo 13 della legge n. 96 del 2010).

Il D.Lgs. n. 141 del 2010 ha recepito nell’ordinamento italiano in primo luogo le norme in materia di contratti di credito ai consumatori (al Titolo I), recando le modifiche al Testo Unico Bancario – TUB ed al Codice del Consumo. Accanto a tale intervento, il provvedimento ha ricondotto all’interno del TUB altre disposizioni, contenute in leggi speciali, intervenute nel tempo in materia di trasparenza dei contratti bancari (Titolo II). Il Titolo III del D.Lgs. n. 141/2010 ha operato una revisione della disciplina degli operatori finanziari. Il Titolo IV è intervenuto in materia di agenti in attività finanziaria e di attività di mediazione creditizia. Accanto alle modifiche al TUB, sono state inoltre emanate disposizioni in materia di incompatibilità e di requisiti (tecnico-informatici, patrimoniali, di professionalità ed onorabilità) richiesti ai predetti soggetti. E’ stato compiutamente disciplinato l’organismo competente per la gestione degli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi; infine, è stata introdotta la fattispecie criminosa di esercizio abusivo dell’attività di mediazione creditizia e di agenzia in attività finanziaria.

In materia di credito al consumo, la Commissione VI (Finanze) ha approvato il 23 febbraio 2010 il documento conclusivo della relativa indagine conoscitiva. L’indagine ha esaminato le principali problematiche che presenta tale forma di finanziamento, anche in relazione all'impatto della normativa comunitaria sulla legislazione interna e ai dati statistici concernenti la diffusione del fenomeno, allo scopo di elaborare linee-guida di revisione.

La medesima Commissione il 27 maggio 2010 ha approvato la risoluzione 7-00340 (Pagano) con la quale ha impegnato il Governo a introdurre norme specifiche relative all'operatività dei sistemi di informazione creditizia, prevedendosi nel dettaglio che il consumatore debba essere informato esplicitamente delle conseguenze, rispetto all'accesso al credito, di eventuali segnalazioni negative a suo carico inserite nei predetti sistemi, e che tali segnalazioni negative, prima di essere inserite nei predetti sistemi, siano previamente comunicate al consumatore interessato, consentendo a quest'ultimo di avanzare, entro un determinato termine, eccezioni rispetto alle segnalazioni effettuate, al fine di evitarne l'inserimento nei sistemi di informazione creditizia.

Il D.Lgs. n. 218 del 2010 ha recato integrazioni e correzioni al predetto D.Lgs. 141 /2010, al fine di riallineare e a chiarire i tempi di entrata in vigore della disciplina da esso dettata, nonché per ricondurre alla fonte legislativa la relativa disciplina di attuazione. Il D.Lgs. n. 64 del 2011, in ottemperanza alle disposizioni della citata legge comunitaria 2008, ha istituito un sistema pubblico di prevenzione, sul piano amministrativo, delle frodi nel settore del credito al consumo, con specifico riferimento al furto d’identità. Da ultimo, il decreto legislativo n. 169 del 2012 ha apportato ulteriori modifiche ed integrazioni al D.Lgs. 141 del 2010. Tra le novità più rilevanti si ricorda l'ampliamento dell'ambito operativo delle norme poste a tutela dei consumatori, in particolare di quelle relative alla trasparenza delle condizioni contrattuali.

Mediatori creditizi ed agenti in attività finanziaria

L’articolo 33 della legge 7 luglio 2009, n. 88 ha delegato il Governo a rimodulare la disciplina delle attività e dei soggetti operanti nel settore finanziario, nonché a dettare nuove regole sull'attività di mediatori creditizi e agenti in attività finanziaria. In ordine a questi ultimi soggetti, è stato previsto che l'attuazione della delega assicuri trasparenza dell’operato e professionalità tramite l’innalzamento dei requisiti professionali, con la creazione di un organismo rappresentativo di tali professionisti, avente il compito di gestire gli elenchi dei mediatori creditizi e degli agenti in attività finanziaria e sottoposto alla vigilanza della Banca d’Italia.

In attuazione della delega, il Titolo IV del D. Lgs. n. 141 del 2010 ha ridisegnato l'assetto delle predette professioni. Accanto alle modifiche al Testo Unico Bancario, sono state emanate anche disposizioni in materia di incompatibilità e di requisiti (tecnico-informatici, patrimoniali, di professionalità ed onorabilità) richiesti a mediatori ed agenti; è stato disciplinato l’organismo competente alla gestione degli elenchi.

Da ultimo, il decreto legislativo n. 169 del 2012 ha apportato ulteriori modifiche ed integrazioni al D.Lgs. 141 del 2010. Tra le novità più rilevanti si ricordano le norme volte ad accelerare l'avvio del nuovo assetto dei soggetti operanti nel settore finanziario, ivi compresi quelli che esercitano l'attività di microcredito; è recata una disciplina compiuta dei cambiavalute, nei confronti dei quali è modificata la disciplina sull'uso del contante e quella antiriciclaggio.

Approfondimenti

• Confidi
• Gli operatori finanziari

Dossier pubblicati

• Attuazione della direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito ai consumatori, coordinamento del titolo VI del testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, con altre disposizioni legislative in tema di trasparenza nonché revisione della disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi - Schema di D.Lgs. n. 225 (23/06/2010)
• Modifiche ed integrazioni al D.Lgs. n. 141/2010 in materia di contratti di credito ai consumatori, nonché modifiche alla disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi - Schema di D.Lgs. n. 287 - (art. 1, co. 5, e 33, L. 88/2009) (16/11/2010)
• Modifiche ed integrazioni al D.Lgs. n. 141/2010 per l'istituzione di un sistema pubblico di prevenzione, sul piano amministrativo, delle frodi nel settore del credito al consumo, con specifico riferimento al furto d'identità Schema di D.Lgs. n. 321 - (art. 1 e 33, co. 1, lettera d-ter, L. 88/2009) (26/01/2011)
• Credito al consumo. Correttivo al decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141 Schema di D.Lgs. n. 486 (artt. 1, co. 3 e 5, e 3, L. 88/2009) (03/07/2012)
• Ulteriori modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141, recante attuazione della direttiva 2008/48/CE, relativa ai contratti di credito ai consumatori, nonché modifiche del titolo V del testo unico bancario in merito alla disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi D.Lgs. n. 19 settembre 2012, n. 169 Esito pareri (18/10/2012)

Approfondimento: Confidi

I confidi - consorzi e cooperative di garanzia collettiva fidi – sono i soggetti che, ai sensi della cosiddetta legge sui confidi (art. 13 del D.L. 269/2003), svolgono l'attività di rilascio di garanzie collettive dei fidi e i servizi connessi o strumentali, a favore delle piccole e medie imprese associate, nel rispetto delle riserve di attività previste dalla legge. La garanzia dei confidi è rappresentata da un fondo al quale contribuiscono tutti i soci del consorzio.

Nel corso della XVI legislatura si è manifestata una rinnovata considerazione per l’operato dei confidi, testimoniata anche dal sostegno finanziario dell’operatore pubblico a favore dei consorzi. L’utilizzo dei confidi per veicolare i fondi verso le micro-aziende beneficiarie rappresenta una peculiarità rilevante dell’intervento pubblico per favorire l’accesso al credito delle piccole e medie imprese in Italia.

I principali interventi legislativi sul tema hanno inteso riformare il sistema di vigilanza sui confidi (D.Lgs. n. 141 del 2010 e successivi interventi correttivi, in particolare il D.Lgs. n. 169 del 2012) e rafforzare la patrimonializzazione degli stessi (D.L. n. 201 del 2011 e D.L. n. 179 del 2012).

Il D.Lgs. n. 141/2010, attuativo della direttiva n. 48/2008 in tema di credito al consumo, ha riformato la disciplina relativa ai confidi, confermando la previsione di due distinte tipologie di confidi sottoposti a regimi di controllo differenziati, ma nel complesso più rigorosi e potenzialmente più efficaci rispetto al passato. Attraverso modifiche al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (D.Lgs. 1° settembre 1993, n. 385, TUB) si prevede l'istituzione di un nuovo elenco dei confidi, anche di secondo grado, che esercitano in via esclusiva l'attività di garanzia collettiva dei fidi, tenuto da un apposito Organismo. I confidi maggiori sono invece autorizzati all’iscrizione nel nuovo albo unico degli intermediari finanziari, previa verifica della sussistenza dei requisiti richiesti dalla nuova disciplina.

I confidi iscritti ai sensi dell'art. 155, comma 4, del TUB nell'apposita sezione dell'elenco generale, possono svolgere esclusivamente l'attività di garanzia collettiva dei fidi, che consiste nella "prestazione mutualistica e imprenditoriale di garanzie" volta a favorire l'accesso delle piccole e medie imprese associate al credito di banche e degli altri soggetti operanti nel settore finanziario (art. 13, comma 1, del D.L. 269/2003). A tali operatori è pertanto precluso l'esercizio di prestazioni di garanzie diverse da quelle indicate e, in particolare, nei confronti del pubblico nonché l'esercizio delle altre attività riservate agli intermediari finanziari ex art. 106.

I confidi devono avere una compagine sociale costituita da piccole e medie imprese industriali, commerciali, turistiche e di servizi, da imprese artigiane e agricole, come definite dalla disciplina comunitaria.

In relazione ai descritti limiti operativi e alla finalità di sostegno delle PMI, tali confidi sono espressamente sottratti all'applicazione delle disposizioni del Titolo V del TUB relative agli intermediari finanziari e la loro operatività non è sottoposta al regime di vigilanza prudenziale della Banca d'Italia, che viene invece esercitato nei confronti dei confidi “maggiori”. Più specificatamente nei confronti dei confidi iscritti ex art. 155, comma 4, i poteri e gli interventi di controllo della Banca d'Italia sono finalizzati a verificare l'osservanza delle norme sulla trasparenza delle operazioni loro consentite.

Il D.Lgs. n. 141/2010 ha modificato la disciplina dei confidi (articolo 112 del TUB) e ha introdotto una nuova forma di vigilanza sui confidi “minori”. I confidi, anche di secondo grado, sono iscritti in un elenco tenuto da un Organismo (dotato di autonomia organizzativa, statutaria e finanziaria competente per la gestione dell'elenco dei confidi) ed esercitano in via esclusiva l'attività di garanzia collettiva dei fidi e i servizi a essa connessi o strumentali, nel rispetto delle disposizioni dettate dal Ministro dell'economia e delle finanze e delle riserve di attività previste dalla legge. L'iscrizione nell’elenco è subordinata al ricorrere delle condizioni di legge (articolo 13 del D.L. 269/2003) nonché al possesso da parte degli amministratori di requisiti di onorabilità.

I confidi iscritti nell'albo esercitano in via prevalente l'attività di garanzia collettiva dei fidi e possono svolgere, prevalentemente nei confronti delle imprese consorziate o socie, attività connesse (prestazione di garanzie a favore dell'amministrazione finanziaria dello Stato, al fine dell'esecuzione dei rimborsi di imposte alle imprese consorziate o socie; gestione di fondi pubblici di agevolazione; stipula di contratti con le banche assegnatarie di fondi pubblici di garanzia per disciplinare i rapporti con le imprese consorziate o socie, al fine di facilitarne la fruizione). I confidi iscritti nell'albo possono, in via residuale, concedere altre forme di finanziamento ai sensi dell'articolo 106, comma 1, nei limiti massimi stabiliti dalla Banca d'Italia.

Il nuovo articolo 112-bis del TUB disciplina l’Organismo per la tenuta dell'elenco dei confidi. L'Organismo svolge ogni attività necessaria per la gestione dell'elenco e vigila sul rispetto, da parte degli iscritti, della disciplina cui sono sottoposti. Nell'esercizio di tali attività può avvalersi delle Federazioni di rappresentanza dei Confidi espressione delle Organizzazioni nazionali di impresa. Resta fermo il coinvolgimento della Banca d’Italia nel comparto, chiamata a sua volta a vigilare, secondo criteri di proporzionalità ed economicità, sull’Organismo al fine di verificare l’adeguatezza delle procedure adottate per lo svolgimento dell’attività.

Il D.Lgs. 169/2012 ha eliminato l’obbligo per tale soggetto di costituirsi in forma di associazione e ha affidato al MEF, sentita la Banca d’Italia, sia l’approvazione del relativo statuto, sia la nomina di un proprio rappresentante nell’organo di controllo. L’Organismo dei confidi si intende costituito, ai fini dell’applicazione della nuova disciplina, nel momento in cui l’Organismo, fornito di tutte le risorse – umane e materiali – necessarie, è in grado di avviare la gestione dell’elenco secondo le nuove norme.

In caso di violazioni legislative o amministrative da parte degli iscritti all’elenco tenuto dall’Organismo, il medesimo (e non più la Banca d’Italia, previa istruttoria dell’Organismo) può irrogare sanzioni, nella forma del divieto di intraprendere nuove operazioni o dell’obbligo di ridurre le attività.

Al Ministro dell’economia e delle finanze – su proposta della Banca d’Italia – è assegnato il potere di scioglimento degli organi di gestione e di controllo dell’Organismo, qualora risultino gravi irregolarità nell’amministrazione, ovvero gravi violazioni delle disposizioni legislative, amministrative o statutarie che regolano l’attività dello stesso.

I confidi che hanno un volume di attività finanziaria pari o superiore a 75 milioni di euro, erano tenuti, ai sensi dell'art. 15 del D.M. 17 febbraio 2009, n. 29, ad iscriversi nell'elenco speciale (previgente articolo 107 del TUB). Il D.Lgs. n. 141/2010 (riforma del Titolo V del TUB) ha sostituito il precedente sistema, caratterizzato da un doppio elenco (uno generale e uno speciale), con l’obbligo di iscrizione in un albo unico per gli intermediari finanziari autorizzati (nuovo articolo 106 del TUB), i quali esercitano nei confronti del pubblico l'attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma. Tali soggetti sono sottoposti all’attività di vigilanza della Banca d’Italia (art. 108). I confidi tenuti ad iscriversi nell'albo di cui all'articolo 106 sono esclusi dall'obbligo di iscrizione nell'elenco tenuto dall'Organismo previsto all'articolo 112-bis.

Il nuovo articolo 112, comma 3, prevede che il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Banca d'Italia, determini i criteri oggettivi, riferibili al volume di attività finanziaria in base ai quali sono individuati i confidi che sono tenuti a chiedere l'autorizzazione per l'iscrizione nell'albo previsto dall'articolo 106. La Banca d'Italia stabilisce, con proprio provvedimento, gli elementi da prendere in considerazione per il calcolo del volume di attività finanziaria. In deroga all'articolo 106, per l'iscrizione nell'albo i confidi possono adottare la forma di società consortile a responsabilità limitata.

Nel disegno del D.Lgs. 141/2010, i confidi maggiori sono autorizzati all’iscrizione nel nuovo albo unico degli intermediari finanziari, previa verifica della sussistenza dei requisiti richiesti dalla nuova disciplina. Rispetto all’attuale assetto di vigilanza, che è confermato nel suo impianto, la supervisione sugli intermediari finanziari e, quindi, anche sui confidi maggiori, risulta in via generale rafforzata attraverso:

- la previsione di un formale provvedimento di autorizzazione all’esercizio dell’attività;

- l’introduzione ex novo di poteri di controllo sugli assetti proprietari, subordinando ad autorizzazione della Banca d’Italia l’acquisizione di partecipazioni rilevanti nel capitale;

- l’incremento dei poteri di intervento (ad es. restrizione della struttura territoriale, divieto di effettuare determinate operazioni, anche di natura societaria);

- l’introduzione della disciplina di vigilanza consolidata, con la definizione della nozione di gruppo finanziario;

- l’applicazione di procedimenti di gestione delle crisi (gestione provvisoria, revoca dell’autorizzazione e liquidazione coatta amministrativa).

Il ricorso al Fondo di garanzia per le PMI (di cui all'art. 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662) gestito dal Mediocredito Centrale è aumentato soprattutto in relazione al riconoscimento della garanzia dello Stato di ultima istanza, avvenuto con i provvedimenti anti-crisi del 2008, che consente di applicare la ponderazione zero alla quota parte di finanziamento coperta dalla garanzia del Fondo.

L'articolo 8, comma 5, lettera b), del D.L. n. 70 del 2011 ha demandato ad un decreto ministeriale la modifica dei criteri e delle modalità per la concessione della garanzia e per la gestione del Fondo, anche introducendo differenziazioni in termini di percentuali di finanziamento garantito e di onere della garanzia e che a tali fini, il Fondo può anche sostenere con garanzia concessa a titolo oneroso il capitale di rischio investito da fondi comuni d'investimento mobiliari chiusi.

Con Dm del 26 giugno 2012 (pubblicato sulla G.U. del 20 agosto 2012) il ministro dello Sviluppo economico e quello dell'Economia e delle finanze hanno aumentato la percentuale di copertura e azzerato la commissione per realtà che si trovano in particolari condizioni di difficoltà.

Secondo quanto emerge nella Relazione annuale della Banca d'Italia per il 2011, il comparto dei confidi iscritti all'elenco speciale ha evidenziato un marcato deterioramento delle garanzie rilasciate. Le cause di questo indebolimento sono imputabili: alla crescita dei fallimenti delle imprese e la conseguente insolvenza dei confidi; al fatto di rientrare nella categoria dei confidi vigilati dalla Banca d'Italia che comporta costi crescenti; ai requisiti di Basilea in base ai quali, non tutti i contributi dati ai confidi vengono attribuiti al patrimonio ma sono considerati debito, il che comporta l’obbligo di una maggiore patrimonializzazione per la società (dato che il capitale deve essere proporzionato al credito garantito).

Da più parti si sollecita pertanto un processo di razionalizzazione dei confidi: questi, infatti, hanno un assetto frammentato a fronte di una grande concentrazione del mercato delle garanzie.

Alla luce del deterioramento del patrimonio dei confidi, che riduce la possibilità di concedere garanzie alle imprese, le associazioni di categoria hanno chiesto di poter computare strumenti ibridi di patrimonio derivanti dalla contribuzione pubblica, a patrimonio di primo pilastro dei confidi; in più chiedono la possibilità di aprire i confidi a sinergie con Cassa Depositi e Prestiti.

Tra le misure volte a rafforzare i confidi, si ricorda l’articolo 39, comma 7, del D.L. 201 del 2011, il quale ha consentito alle imprese non finanziarie di grandi dimensioni e agli enti pubblici e privati l’ingresso nel capitale sociale dei confidi e delle banche cooperative di garanzia collettiva dei fidi, anche in deroga alle disposizioni di legge che prevedono divieti o limiti di partecipazione. Tale ingresso, tuttavia, deve essere minoritario: le piccole e medie imprese socie devono disporre di almeno la metà più uno dei voti esercitabili nell’assemblea; inoltre la nomina dei componenti degli organi che esercitano funzioni di gestione e di supervisione strategica deve essere riservata all’assemblea.

Successivamente, l’articolo 10 del D.L. n. 1 del 2012 ha esteso tale facoltà anche ai confidi costituiti tra liberi professionisti, la cui costituzione era stata precedentemente prevista dal decreto-legge 70/2011.

L'articolo 36, commi 1 e 2, del D.L. 179 del 2012 ha poi introdotto norme volte a rafforzare patrimonialmente i confidi, senza porre oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, consentendo di imputare al fondo consortile, al capitale sociale o ad apposita riserva, i fondi rischi alimentati da contributi pubblici oggetto di vincoli di destinazione, mediante una delibera dell’assemblea ordinaria. E’ possibile altresì accantonare i predetti contributi per la copertura dei rischi. In tal modo i fondi perdono i vincoli preesistenti, acquisendo la possibilità di essere computati nel patrimonio di vigilanza.

In realtà, le risorse interessate dalla disposizione in esame farebbero già parte dei mezzi propri dei confidi ma su di esse potrebbero gravare dei vincoli di destinazione (per esempio territoriali) che non consentono il loro utilizzo a presidio dei rischi complessivamente assunti. Attraverso la destinazione di tali contributi al fondo consortile o al capitale sociale tali vincoli verrebbero pertanto fatti cadere ope legis.

Le risorse vengono attribuite unitariamente al patrimonio, anche a fini di vigilanza, dei relativi confidi, senza vincoli di destinazione, nel caso siano destinati ad incrementare il patrimonio; la relativa delibera è di competenza dell’assemblea ordinaria.

Viene poi precisato che le eventuali azioni o quote corrispondenti, costituiscono azioni o quote proprie dei confidi e non attribuiscono alcun diritto patrimoniale o amministrativo, né sono computate nel capitale sociale o nel fondo consortile ai fini del calcolo delle quote richieste per la costituzione e per le deliberazioni dell’assemblea.

La disposizione si applica:

• ai confidi sottoposti entro il 31 dicembre 2013 a vigilanza diretta da parte della Banca d’Italia, nei termini sopra specificati;
• ai confidi che si sono rafforzati patrimonialmente e organizzativamente a seguito di operazioni di fusione realizzate a partire dal 1° gennaio 2007 ovvero di operazioni di fusione che verranno realizzate entro il 31 dicembre 2013. Con riferimento a tale ultima ipotesi (confidi interessati da processi di aggregazione) viene specificato che la delibera assembleare con cui vengono imputate le risorse potrà essere adottata entro il 30 giugno 2014.

La legge di stabilità per il 2013 (legge n. 228 del 2012, comma 481 dell’articolo 1) ha prorogato per il 2013 le misure sperimentali per l’incremento della produttività del lavoro. Ove la disciplina di attuazione non sia emanata entro il 15 gennaio 2013, il Governo – previa comunicazione alle Camere – dovrà promuovere un'apposita iniziativa legislativa per finalizzare le risorse stanziate:

• a politiche per incremento della produttività;
• al rafforzamento del sistema dei confidi per migliorare l’accesso al credito delle piccole e medie imprese, e per incrementare le risorse del fondo di garanzia per le piccole e medie imprese.

Il D.Lgs. 169 del 2012, mediante modifiche all’articolo 25 del D.Lgs. 231 del 2007 (antiriciclaggio) ha incluso i confidi tra i soggetti che possono avvalersi del regime semplificato di adeguata verifica della clientela. E’ stato inoltre allineato l’impianto sanzionatorio previsto dagli articoli 55, 56, 58 e 60 del D.Lgs. 231 del 2007 alle modifiche introdotte dal D.Lgs. 141/2010. In particolare:

• viene esclusa l’applicazione di sanzioni pecuniarie a carico dei soggetti esercenti il microcredito e dei confidi per prevedere, nei loro confronti, la sanzione della cancellazione;
• sono articolate con precisione le competenze delle Autorità di settore coinvolte nel processo di irrogazione delle sanzioni. In particolare, le norme intendono individuare l’autorità preposta ad attivare la sanzione della cancellazione dagli elenchi di riferimento negli Organismi individuati dal D.Lgs. 141/2010, come novellato dallo schema in esame (con riferimento al microcredito, a confidi, agli agenti e ai mediatori).

Approfondimento: Gli operatori finanziari

Nel corso della XVI legislatura la disciplina degli operatori finanziari è stata modificata in maniera molto incisiva da due interventi di riforma, sulla scia del recepimento nell’ordinamento interno di direttive comunitarie: si tratta del D.Lgs. n. 141 del 2010 sui contratti di credito ai consumatori e del D.Lgs. n. 11 del 2010 sui servizi di pagamento, e dei successivi interventi correttivi (si citano in particolare: il D.Lgs. n. 218 del 2010; il D.Lgs. 230 del 2011, il D.Lgs. 169 del 2012, il D.Lgs. n. 45 del 2012). Entrambi i decreti sono intervenuti sul Testo Unico Bancario - T.U.B. (D.Lgs. n. 385 del 1993) modificando e introducendo nuovi Titoli, riguardanti rispettivamente: i Soggetti operanti nel settore finanziario (Titolo V), la moneta elettronica e gli Istituti di moneta elettronica (Titolo V-bis) e gli Istituti di pagamento (Titolo V-ter). Successivamente sono stati adottati diversi decreti legislativi correttivi.

La concessione di finanziamenti nei confronti del pubblico è riservata a intermediari soggetti a una regolamentazione sostanzialmente equivalente – per gli aspetti disciplinati e per incisività – a quella degli altri intermediari regolamentati (banche, SIM, istituti di pagamento). Sono previsti controlli più incisivi al momento dell’accesso al mercato, nel corso dell’operatività, in caso di crisi.

Alcune tipologie di attività (microcredito, confidi), caratterizzate dal rilievo sociale e solidaristico, godono di un alleggerimento degli oneri regolamentari. La loro vigilanza è affidata a organismi di autoregolamentazione, sottoposti a forme di controllo della Banca d'Italia; per il microcredito, in via transitoria tale compito spetterà alla Banca d’Italia sino a quando non verrà raggiunto un numero di iscritti congruo per consentire la costituzione e il funzionamento dell’organismo ad hoc.

Il D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 141 ha operato numerose innovazioni all’interno del Testo Unico Bancario (TUB), al fine di recepire nell’ordinamento italiano la direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito ai consumatori. In particolare il D.Lgs. 141 del 2010 ha unificato la disciplina degli intermediari finanziari, ovvero di quei soggetti che esercitano nei confronti del pubblico l'attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma. Si è passati in sostanza da un sistema in cui la vigilanza in capo a tali soggetti era graduata in base alle dimensioni operative degli stessi - con iscrizione in due elenchi separati, ex articoli 106 e 107 del TUB - alla riconduzione ad unum della disciplina di tutti gli intermediari, assoggettati complessivamente ad autorizzazione preventiva da parte di Banca d'Italia, con forme di vigilanza equivalente e con iscrizione in un unico albo.

Oltre all’attività di concessione di finanziamenti gli intermediari finanziari possono altresì: prestare servizi di pagamento ed emettere moneta elettronica, a condizione che siano a ciò autorizzati (articoli 114-novies e 114-quinquies del TUB); prestare servizi di investimento, ove autorizzati ai sensi dell’articolo 18, D.Lgs. n. 58/1998 (TUF); esercitare altre attività eventualmente consentite dalla legge nonché connesse o strumentali.

Non sono più considerate attività riservate l’assunzione di partecipazioni né quella di intermediazione in cambi: la riserva di attività a favore degli intermediari finanziari è circoscritta alla sola erogazione del credito. Inoltre, non assume più rilevanza la distinzione tra l’attività esercitata nei confronti del pubblico e quella non esercitata nei confronti del pubblico.

E' prevista pertanto l’istituzione dell’albo unico degli intermediari finanziari che esercitano nei confronti del pubblico l’attività di concessione di finanziamento sotto qualsiasi forma, la cui tenuta è affidata alla Banca d’Italia (articolo 106 del TUB). Nell’albo unico si devono iscrivere anche i confidi di maggiori dimensioni e le agenzie di prestito su pegno, mentre è prevista l’iscrizione in una sezione separata del medesimo albo delle società fiduciarie controllate da una banca o aventi un capitale versato non inferiore al doppio di quello previsto dal codice civile per le società per azioni (art. 199 del TUF).

Le forme giuridiche richieste ai fini dell’iscrizione nell’albo degli intermediari finanziari sono quelle di società per azioni, in accomandita per azioni, a responsabilità limitata e cooperativa per azioni a responsabilità limitata. Ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di intermediazione finanziaria anche gli esponenti aziendali del richiedente debbano possedere specifici requisiti di professionalità, indipendenza e onorabilità. È, infine, introdotto un regime di vigilanza consolidata sui gruppi finanziari.

La completa attuazione della riforma richiede l’emanazione della normativa secondaria da parte del Ministero dell’economia e delle finanze e della Banca d’Italia, la quale nel gennaio 2012 ha pubblicato come documento per la consultazione le “Disposizioni di vigilanza per gli intermediari finanziari”.

La disciplina degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi è stata modificata dal D.Lgs. 141/2010, con l’obiettivo di assicurare operatori finanziari professionalmente idonei, patrimonialmente solidi, adeguati dal punto di vista organizzativo; canali distributivi diversificati, competenti, affidabili, anche a beneficio della concorrenza; regole adeguate di tutela della clientela; un sistema di enforcement efficace. Il decreto ha previsto l’istituzione di un organismo responsabile della tenuta degli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi (in precedenza la vigilanza sugli agenti in attività finanziaria era esercitata dalla Banca d’Italia).

Agente in attività finanziaria è il soggetto che promuove e conclude contratti relativi alla concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma o alla prestazione di servizi di pagamento, su mandato diretto di intermediari finanziari, istituti di pagamento, istituti di moneta elettronica, banche o Poste Italiane. Gli agenti in attività finanziaria possono svolgere esclusivamente le attività indicate, nonché attività connesse o strumentali. Per gli agenti che svolgono esclusivamente servizi di pagamento è prevista l’istituzione di un’apposita sezione del citato elenco (articolo 128-quater del TUB; D.M. 28 dicembre 2012, n. 256).

Mediatore creditizio è il soggetto (non persona fisica) che mette in relazione, anche attraverso attività di consulenza, banche o intermediari finanziari con la potenziale clientela per la concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma (articolo 128-sexies del TUB). I collaboratori dei mediatori creditizi e degli agenti in attività finanziaria non possono essere persone giuridiche, ma soltanto persone fisiche.

Il D.Lgs. 141 del 2010 ha riformato la disciplina relativa ai confidi, confermando la previsione di due distinte tipologie di confidi sottoposti a regimi di controllo differenziati, ma nel complesso più rigorosi e potenzialmente più efficaci rispetto al passato. Attraverso modifiche al TUB si prevede l'istituzione di un nuovo elenco dei confidi, anche di secondo grado, che esercitano in via esclusiva l'attività di garanzia collettiva dei fidi, tenuto da un apposito organismo. I confidi maggiori sono invece autorizzati all’iscrizione nel nuovo albo unico degli intermediari finanziari, previa verifica della sussistenza dei requisiti richiesti dalla nuova disciplina. Per una completa disamina dei confidi si rinvia al relativo approfondimento.

I soggetti operanti nel microcredito sono stati sottoposti ad un regime meno severo di vigilanza (analogamente a quanto avviene per gli agenti e i mediatori creditizi): si tratta dei soggetti che soddisfano il bisogno di credito di una fascia di operatori economici non in grado di ottenere finanziamenti dai canali bancari tradizionali. Per effetto del D.Lgs. 141/2010 i soggetti che vorranno esercitare l'attività di microcredito dovranno iscriversi in un apposito elenco tenuto da un organismo di diritto privato, istituito in forma di associazione e vigilato da Banca d'Italia. L’organismo per i microcredito sarà istituito in un secondo momento. Ai fini dell’iscrizione nell’albo degli intermediari e nell’elenco degli operatori del microcredito, le forme giuridiche richieste agli enti sono quelle di società per azioni, in accomandita per azioni, a responsabilità limitata e cooperativa per azioni a responsabilità limitata.

I finanziamenti concessi per l'avvio o l'esercizio di attività di lavoro autonomo o di microimpresa hanno le seguenti caratteristiche: sono di ammontare non superiore a euro 25.000, non assistiti da garanzie reali; sono finalizzati all'avvio o allo sviluppo di iniziative imprenditoriali o all'inserimento nel mercato del lavoro; sono accompagnati dalla prestazione di servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio dei soggetti finanziati. Possono essere erogati in via non prevalente finanziamenti anche a favore di persone fisiche in condizioni di particolare vulnerabilità economica o sociale, per un importo massimo di euro 10.000, non assistiti da garanzie reali, accompagnati dalla prestazione di servizi ausiliari di bilancio familiare, allo scopo di consentire l'inclusione sociale e finanziaria del beneficiario, a condizioni più favorevoli di quelle prevalenti sul mercato

E' eliminato l’obbligo di iscrizione ad apposita sezione dell’elenco degli esercenti il microcredito per i soggetti diversi dalle banche che, costituiti prima della vigenza del D.Lgs. 141/2010, senza fine di lucro raccolgono tradizionalmente in ambito locale somme di modesto ammontare ed erogano piccoli prestiti (cd. “casse peota”). Tali soggetti possono dunque continuare a svolgere la propria attività, in considerazione del carattere marginale della stessa, nel rispetto delle modalità operative e dei limiti quantitativi determinati dal CICR. La stessa impostazione si applica agli organismi costituiti tra i dipendenti di una medesima P.A. (articolo 112, comma 7, TUB).

Cambiavalute sono i soggetti che esercitano professionalmente l'attività consistente nella negoziazione (acquisto e vendita) a pronti di mezzi di pagamento in valuta (articolo 155, comma 5, del TUB). I cambiavalute possono altresì esercitare attività strumentali e connesse, attività connesse al turismo o alla prestazione di servizi di trasporto di persone e attività numismatica, in conformità al regime proprio di ciascuna di esse (art. 14 del D.M. 29/2009).

L’agenzia in attività finanziaria è compatibile con l’attività di cambiavalute soltanto nel caso di agenzia limitata alla prestazione di servizi di pagamento (inclusi i money transfer). Il cambiavalute non può essere però mediatore; la normativa sui cambiavalute non consente agli stessi l'esercizio di altre attività se non quelle connesse al turismo o alla prestazione di servizi di trasporto di persone e attività numismatica.

L’attività di cambiavalute è riservata ai soggetti iscritti in un apposito registro tenuto presso l’Organismo relativo ad agenti e mediatori (art. 128-undecies T.U.B.); sono previste sanzioni amministrative per l’esercizio abusivo dell’attività. Fino all'emanazione del provvedimento ministeriale che illustra l'obbligo e le specifiche di segnalazione, l'attività di cambiavalute continua a essere regolata dalla disciplina previgente (articolo 155 TUB). Per svolgere l’attività di cambiavalute è necessario ottenere una licenza da parte della Questura.

L’attività di money transfer è definita come il servizio di pagamento dove, senza l’apertura di conti di pagamento a nome del pagatore o del beneficiario, il prestatore di servizi di pagamento riceve i fondi dal pagatore con l’unico scopo di trasferire un ammontare corrispondente al beneficiario o a un altro prestatore di servizi di pagamento che agisce per conto del beneficiario, e/o dove tali fondi sono ricevuti per conto del beneficiario e messi a sua disposizione (articolo 1, comma 1, lettera n), del D.Lgs. n. 11 del 2010, attuativo della Direttiva sui servizi di pagamento, Payment Services Directive - PSD).

L’attività di money transfer può essere svolta da istituti di pagamento (disciplinati dal Titolo V-ter del TUB, inserito dal citato D.Lgs. n. 11 del 2010) ovvero per il tramite di agenti in attività finanziaria (disciplinati dal Titolo VI-bis del TUB, inserito dal D.Lgs. n. 141 del 2010 e successive modificazioni).

Si segnala che la circolare del MEF del 15 novembre 2011, in materia di attività di prestazione di servizi di pagamento per conto di istituti comunitari, ha chiarito che gli agenti money transfer che svolgono la propria attività per conto di istituti di pagamento comunitari sono sottoposti alla disciplina di settore del paese in cui l’intermediario ha ottenuto l’autorizzazione (home country control) e pertanto, per il combinato disposto degli articoli 144-decies e 128-quater, comma 7, del TUB, tali soggetti pur operanti in Italia, non sono tenuti ad iscriversi nella citata sezione speciale dell’albo degli agenti in attività finanziaria, ma devono essere iscritti nel registro pubblico tenuto dalle autorità del paese di origine in cui viene data evidenza degli istituti di pagamento autorizzati, dei relativi agenti e delle succursali.

Gli agenti in attività finanziaria che svolgono l’attività di money transfer devono conservare per dieci anni i dati del titolo di soggiorno (in luogo della copia del documento) di chi dispone il trasferimento, ove l’ordinante sia un cittadino extracomunitario; sono adeguate a tale nuovo obbligo sia le modalità di conservazione dei suddetti dati, sia la loro mancata trasmissione alle autorità preposte.

Il D.Lgs. n. 11 del 2010, emanato in attuazione della direttiva 2007/64/CE, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno (Payment Services Directive - PSD), ha introdotto nell’ordinamento italiano la figura degli istituti di pagamento, intermediari che insieme a banche e Istituti di moneta elettronica effettuano servizi di pagamento (nuovi Titoli V-bis e Titolo V-ter del T.U.B.). Si ricorda che in ambito comunitario è stata istituita la SEPA ovvero la Single Euro Payments Area (Area Unica dei Pagamenti in Euro), l'area in cui i cittadini, le imprese, le pubbliche amministrazioni e gli altri operatori economici possono effettuare e ricevere pagamenti in euro con strumenti diversi dal contante, sia all'interno dei confini nazionali che fra i paesi che ne fanno parte, secondo condizioni di base, diritti ed obblighi uniformi.

Gli istituti di pagamento sono le imprese, diverse dalla banche e dagli IMEL (istituti di moneta elettronica), autorizzati a prestare i servizi di pagamento. Sono iscritti, previa autorizzazione, in un Albo tenuto dalla Banca d’Italia. Possono esercitare attività accessorie alla prestazione di servizi di pagamento, quali la concessione di crediti e la prestazione di garanzie connesse al servizio di pagamento.

In particolare gli istituti di pagamento operano direttamente nei confronti del pubblico e possono, ove autorizzati alla prestazione dello specifico servizio: emettere strumenti di pagamento, incluse le carte di credito; detenere conti intestati ai cliente (“conti di pagamento”) sui quali possono essere disposte operazioni quali depositi e prelievi, bonifici o addebiti diretti; erogare credito con durata non superiore ai 12 mesi, a condizione che sia strumentale all’erogazione di servizi di pagamento; effettuare servizi di trasferimento fondi e di rimesse di denaro (money transfer).

Con il D.Lgs. n. 230 del 2011 sono state apportate disposizioni correttive al D.Lgs. n. 11/2010, al fine di allineare la disciplina degli Istituti di pagamento a quella vigente per gli Istituti di moneta elettronica sotto il profilo contabile.

Si segnala che la Banca d'Italia il 20 giugno 2012 ha pubblicato il Provvedimento recante "Disposizioni di Vigilanza per gli istituti di pagamento e di moneta elettronica".

Gli istituti di moneta elettronica sono soggetti diversi dalle banche che svolgono in via esclusiva l'attività di emissione di moneta elettronica. Possono anche svolgere attività connesse e strumentali all'emissione di moneta elettronica e offrire servizi di pagamento. Non possono svolgere l'attività di concessione di crediti, in alcuna forma, né possono concedere interessi o qualsiasi altro beneficio commisurato alla giacenza della moneta elettronica. Sono iscritti in un apposito Albo tenuto dalla Banca d’Italia (si veda il Titoli V-bis del T.U.B.).

Il D.Lgs. n. 45 del 2012 ha recepito nell’ordinamento italiano la direttiva 2009/110/CE concernente gli istituti di moneta elettronica. Rispetto alla previgente regolamentazione sono state ampliate le possibilità operative degli IMEL: oltre a poter svolgere l'attività di emissione di moneta elettronica possono anche prestare i servizi di pagamento nonché ulteriori attività imprenditoriali (c.d. "IMEL ibridi"); quanto poi al capitale sociale, l'ammontare minimo è diminuito da 1 milione di euro a 350.000 euro; è stata altresì introdotta la figura del c.d. "IMEL a operatività limitata", ovvero un IMEL cui si applicano specifiche limitazioni operative (limitato ammontare di moneta elettronica in circolazione) a fronte dell'esenzione da talune disposizioni previste nella normativa di vigilanza.

Si ricorda che la Banca d'Italia il 20 giugno 2012 ha pubblicato il Provvedimento recante "Disposizioni di Vigilanza per gli istituti di pagamento e di moneta elettronica".

Il promotore finanziario è la persona fisica che, in qualità di agente collegato ai sensi della direttiva 2004/39/CE (MiFID), esercita professionalmente l'offerta fuori sede - come dipendente, agente o mandatario - esclusivamente nell'interesse di un solo soggetto: egli è abilitato alla promozione e al collocamento di prodotti finanziari e servizi di investimento in luogo diverso dalla sede e dalle dipendenze del soggetto abilitato per cui opera (SIM, SGR, banche). La relativa attività è disciplinata dall’articolo 31 del D.Lgs. n. 58 del 1998 (T.U.F.).

I promotori finanziari devono iscriversi all'Albo unico dei promotori finanziari (APF), tenuto dall'organismo appositamente costituito. La nuova regolamentazione prevede la compatibilità tra l'attività di promotore finanziario e agente in attività finanziaria e dispone l'incompatibilità tra l'attività di promotore finanziario e quella di mediatore creditizio. L'attività di promozione e collocamento di contratti relativi alla concessione di finanziamenti o alla prestazione di servizi di pagamento, effettuate per conto del soggetto abilitato che ha conferito loro l'incarico di promotore finanziario, non richiede per essere svolta l'iscrizione all'elenco degli agenti in attività finanziaria tenuto dall'OAM, non costituendo esercizio di agenzia in attività finanziaria.

E' previsto un regime transitorio per l'iscrizione, qualora necessaria, entro il 31 dicembre 2012 al nuovo elenco degli agenti in attività finanziaria, per i promotori finanziari che abbiano svolto l'attività di agenzia in attività finanziaria per uno o più periodi di tempo complessivamente pari a tre anni nel quinquennio precedente la data di istanza di iscrizione. I promotori già iscritti nell’elenco degli agenti in attività finanziaria ovvero nell’albo dei mediatori creditizi presso Banca d’Italia alla data del 30 giugno 2011 possono chiedere l’iscrizione nei nuovi elenchi in regime di esonero dalla specifica prova valutativa, in seguito alla presentazione della documentazione attestante il possesso dei requisiti previsti per l’iscrizione nei nuovi elenchi.

I soggetti che svolgono l’attività di intermediazione assicurativa e riassicurativa sul territorio italiano, residenti o con sede legale in Italia, devono iscriversi nel Registro Unico degli Intermediari assicurativi e riassicurativi (RUI), istituito dal D.Lgs. n. 209 del 2005 (Codice delle Assicurazioni), in attuazione della Direttiva 2002/92/CE sull’intermediazione assicurativa, e disciplinato dal Regolamento ISVAP n. 5 del 16 ottobre 2006. In base a tale normativa, l’esercizio dell’attività di intermediazione è riservato ai soli iscritti nel Registro. Il Registro è suddiviso in 5 sezioni:

• sezione A (agenti),
• sezione B (broker),
• sezione C (produttori diretti di imprese di assicurazione),
• sezione D (banche, intermediari finanziari ex art. 107 del Testo Unico Bancario, Sim e Poste italiane - Divisione servizi di bancoposta),
• sezione E (collaboratori degli intermediari iscritti nelle sezioni A, B e D che operano al di fuori dei locali di tali intermediari).

Non è consentita la contemporanea iscrizione dello stesso intermediario in più sezioni del Registro, con l’eccezione degli intermediari iscritti nelle sezioni A ed E per i soli incarichi di distribuzione relativi al ramo r.c.auto.

L'attività di agente di assicurazione è compatibile con quella di agente in attività finanziaria, mentre quella di broker lo è con quella di mediatore creditizio, sempreché siano rispettati i rispettivi requisiti e obblighi d'iscrizione. L'obbligo d'iscrizione negli elenchi OAM per agenti e broker assicurativi entrerà comunque in vigore decorsi 30 giorni dall'emanazione del regolamento per gli agenti che prestano in via esclusiva servizi di pagamento (decreto 28 dicembre 2012, n. 256, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 35 dell’11 febbraio 2013). Inoltre, sulla base delle nuove disposizioni, l’iscrizione nell’apposito elenco costituisce presupposto necessario per lo svolgimento della cosiddetta attività di "segnalazione", che risulta pertanto esclusa ai soggetti non iscritti, come, ad esempio, nel caso degli agenti immobiliari.

Si segnala che il D.L. n. 179 del 2012 consente agli intermediari assicurativi di poter collaborare tra loro, anche mediante l’utilizzo dei rispettivi mandati, garantendo piena informativa e trasparenza nei confronti dei consumatori. Ogni patto contrario tra compagnia assicurativa e intermediario mandatario è nullo. L’intento dichiarato della norma è quello di favorire il superamento dell'attuale segmentazione del mercato assicurativo ed accrescere il grado di libertà dei diversi operatori. Lo stesso provvedimento ha stabilito che non costituiscono esercizio di agenzia in attività finanziaria la promozione e il collocamento, su mandato diretto di banche e intermediari finanziari, di contratti relativi alla concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma da parte degli agenti di assicurazione regolarmente iscritti nel Registro unico degli intermediari. La norma ricalca la disciplina introdotta con il D.Lgs. n. 169 del 2012 per i promotori finanziari, i quali nel proporre contratti di finanziamento o di servizi di pagamento per conto del soggetto abilitato che ha conferito loro l’incarico non sono qualificati come agenti in attività finanziaria.

Si prevede, inoltre, che il soggetto mandante debba curare l'aggiornamento professionale degli agenti assicurativi mandatari e assicurare il rispetto da parte loro della disciplina in tema di trasparenza delle condizioni contrattuali e dei rapporti con i clienti; il soggetto mandante, infine, risponde per i danni cagionati dagli agenti assicurativi mandatari nell'esercizio dell'attività prevista dal presente comma, anche se conseguenti a responsabilità accertata in sede penale.

In merito alle operazioni relative alla cessione del quinto, resta la possibilità, per i soggetti eroganti i finanziamenti, di fare ricorso, in fase di distribuzione del servizio, a soggetti terzi rispetto alla propria organizzazione. In tali ipotesi, tuttavia, viene chiarito che i terzi devono essere in possesso di specifici requisiti soggettivi: deve infatti trattarsi di banche, intermediari finanziari, Poste italiane S.p.A., ivi comprese le rispettive strutture distributive, agenti in attività finanziaria o mediatori creditizi iscritti negli appositi elenchi, nei limiti delle riserve di attività previste dalla legislazione vigente.

La stipulazione di prestiti estinguibili mediante la cessione del quinto della retribuzione è disciplinata dal testo unico delle leggi concernenti il sequestro, il pignoramento e la cessione degli stipendi, salari e pensioni dei dipendenti dalle Pubbliche Amministrazioni, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1950, n. 180. A norma dell’articolo 15, sono ammessi a concedere prestiti, verso cessione di quote di stipendio o salario, soltanto:

• gli istituti di credito e di previdenza costituiti fra impiegati e salariati delle pubbliche amministrazioni;
• l'Istituto nazionale delle assicurazioni (ora privatizzato);
• le società di assicurazione legalmente esercenti;
• gli istituti e le società esercenti il credito, escluse quelle costituite in nome collettivo e in accomandita semplice, le casse di risparmio e i monti di credito su pegno.

L’estensione ai dipendenti delle aziende private è stata disposta dall’articolo 1, comma 137, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. L’articolo 13-bis, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, ha previsto che i pensionati pubblici e privati possono contrarre con banche e intermediari finanziari, prestiti da estinguersi con cessione di quote della pensione fino al quinto della stessa, valutato al netto delle ritenute fiscali e per periodi non superiori a dieci anni.

Fondazioni bancarie

Le fondazioni di origine bancaria, nate nell'ambito del processo di privatizzazione delle banche pubbliche (c.d. legge Amato, n. 218 del 1990), sono soggetti non profit, privati e autonomi, che perseguono scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico. Attualmente le fondazioni sono 88 e dispongono di ingenti patrimoni che devono investire in attività diversificate, prudenti e fruttifere; dagli utili derivanti dalla buona gestione di questi investimenti traggono le risorse per sostenere attività d'interesse collettivo sulla base della legge (D.Lgs. n. 153 del 1999) e del loro statuto.

In origine le fondazioni bancarie furono pensate prevalentemente come depositarie dei patrimoni delle Casse da privatizzare. Con la cosiddetta legge Ciampi, la n. 461 del 1998 e il successivo decreto legislativo n. 153 del 1999, fu invece imposto loro l’obbligo di rinunciare al controllo delle relative banche. Un obbligo tuttora vigente, salvo per le fondazioni con patrimonio contabile netto inferiore a 200 milioni di euro nel 2002 o con sede in regioni a statuto speciale.

Il ruolo delle fondazioni bancarie e la natura giuridica di soggetti privati non profit sono stati definitivamente chiariti dalla sentenza n. 300 del 2003 della Corte Costituzionale che le ha confermate come "persone giuridiche private dotate di piena autonomia statutaria e gestionale" il cui scopo è quello di contribuire alla realizzazione di interessi di carattere generale in determinati settori.

Le fondazioni bancarie non hanno un ruolo gestionale nelle banche di cui sono azioniste. Esse sono, infatti, investitori istituzionali che dall'investimento dei loro patrimoni traggono gli utili necessari per svolgere l'attività filantropica, che si concretizza in oltre un miliardo di donazioni all'anno, rivolte a vari settori di interesse collettivo, fra i quali i principali sono: arte, attività e beni culturali; ricerca; educazione, istruzione e formazione; volontariato, filantropia e beneficenza; sviluppo locale; assistenza sociale; salute pubblica; protezione e qualità ambientale; sport e ricreazione. In questi settori le Fondazioni intervengono sia direttamente sia tramite progetti realizzati da soggetti terzi, privati e pubblici, purché non profit; non possono, infatti, fare donazioni a soggetti profit o a singoli cittadini.

L'articolo 52 del D.L. n. 78 del 2010, con una norma interpretativa, ha chiarito che la vigilanza di legittimità sulle fondazioni di origine bancaria, di cui all'articolo 10 del D.Lgs. n. 153 del 1999, è attribuita al Ministero dell'Economia e delle Finanze fino a quando, nell'ambito di una riforma organica delle persone giuridiche private di cui al Titolo II del Libro I del Codice Civile, non verrà istituita una nuova Autorità sulle medesime. Le fondazioni che manterranno direttamente o indirettamente il controllo sulle società bancarie rimarranno sottoposte alla vigilanza del Ministero dell'Economia e delle Finanze anche successivamente all'istituzione della nuova Autorità.

Lo stesso articolo 52, come modificato dalla legge di conversione, prevede inoltre che il Ministero dell'Economia e delle Finanze, come tutte le Authority, relazioni ogni anno al Parlamento, entro il 30 giugno, circa l'attività svolta dalle fondazioni nell'anno precedente con riferimento, tra l'altro, agli interventi finalizzati a promuovere lo sviluppo economico-sociale nei territori locali in cui operano le medesime fondazioni. La prima Relazione sull’attività delle fondazioni bancarie (relativa agli esercizi 2009 e 2010) è stata trasmessa alla Camera dei deputati il 16 settembre 2011.

L’articolo 23, comma 16 del decreto legge n. 98 del 2011 ha previsto la disapplicazione delle sanzioni irrogate alle fondazioni bancarie per le indebite detrazioni agevolative (aliquota Irpeg ridotta a metà, esonero dalla ritenuta sui dividendi) indicate nelle proprie dichiarazioni dei redditi. In questo modo, le fondazioni bancarie possono chiudere i loro contenziosi con l’Agenzia delle Entrate, subentrata al Ministero delle finanze nella gestione dei contenziosi riferiti al periodo antecedente alla disciplina fiscale delle fondazioni bancarie.

In tema di incompatibilità il citato articolo 52 del D.L. n. 78 del 2010 ha ripristinato  il divieto per i soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione o controllo presso la fondazione di ricoprire funzioni di amministrazione, direzione o controllo presso la società bancaria conferitaria o sue controllate o partecipate. I soggetti che svolgono funzioni di indirizzo presso la fondazione non possono ricoprire funzioni di amministrazione, direzione o controllo presso la società bancaria conferitaria (articolo 4, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 153 del 1999). Al riguardo l'articolo 27-quater del decreto legge n. 1 del 2012 (c.d. liberalizzazioni) ha esteso l’incompatibilità all’esercizio di cariche nelle società concorrenti della banca conferitaria o di società del suo gruppo. Una norma di analogo tenore è stata prevista dall’articolo 36 del decreto legge n. 201 del 2011 (c.d. Salva Italia) per i titolari di cariche negli organi gestionali, di sorveglianza e di controllo e per i funzionari di vertice di imprese o gruppi di imprese operanti nei mercati del credito, assicurativi e finanziari. Gli statuti delle fondazioni, inoltre, devono prevedere, tra l’altro, modalità di designazione e di nomina dell'organo di indirizzo ispirate a criteri oggettivi e trasparenti, improntati alla valorizzazione dei principi di onorabilità e professionalità.

Le misure di contrasto al cosiddetto interlocking directorates, cioè la co-presenza di un individuo in due o più Consigli di Amministrazione, sono volte ad evitare fenomeni di incroci personali tra gruppi bancari concorrenti e ad impedire a chi svolge funzioni di indirizzo, gestione e controllo nelle fondazioni di sedere allo stesso tempo negli organi di gestione e di controllo di società bancarie concorrenti della banca conferitaria. Si intende in tal modo favorire la concorrenza, la trasparenza nonché la liberalizzazione del mercato bancario-finanziario, nell’ottica di introdurre benefici per i consumatori.

Il decreto-legge n. 63 del 2012, per effetto delle modifiche apportate durante l'esame parlamentare, annovera tra gli enti sovvenzionabili o finanziabili dalle fondazioni bancarie, accanto alle imprese strumentali, alle imprese sociali e alle cooperative sociali, anche le cooperative che operano nel settore dell’informazione – tra le quali, dunque, rientrano le cooperative giornalistiche – e quelle che operano nei settori dello spettacolo e del tempo libero.

Il D.L. n. 174 del 2012 (articolo 9, comma 6-quinquies) ha sottratto gli immobili delle fondazioni bancarie dall’esenzione IMU disposta, in favore degli enti non commerciali, dall’articolo 7, comma 1, lettera i) del decreto legislativo n. 504 del 1992, in relazione allo svolgimento di determinate attività. Di conseguenza anche per gli immobili delle fondazioni bancarie su cui insistono attività non qualificabili come “commerciali” (ai sensi delle norme di legge e delle relative disposizioni attuative) sarà dovuta l’imposta municipale, in deroga alle citate disposizioni generali.

L'articolo 36 (ai commi da 3-bis a 3-decies) del D.L. n. 179 del 2012 ha disciplinato il futuro assetto azionario di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. In particolare, le norme individuano i meccanismi per la conversione in azioni ordinarie delle azioni privilegiate in circolazione, attualmente in possesso delle Fondazioni bancarie e disciplinano, in alternativa, le modalità di esercizio del diritto di recesso da parte degli azionisti privati.

Approfondimenti

• La partecipazione delle fondazioni bancarie in Cassa Depositi e Prestiti
• Le fondazioni bancarie: ricostruzione normativa (profili soggettivi)

Documenti e risorse web

• Relazione al Parlamento sull'attività delle fondazioni bancarie (Doc CCXLII, n. 2)

Approfondimento: La partecipazione delle fondazioni bancarie in Cassa Depositi e Prestiti

Il decreto-legge n. 179 del 2012 (articolo 36, commi da 3-bis a 3-decies) ha recato disposizioni concernenti l’assetto azionario di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A.

In particolare, le norme hanno individuato i meccanismi per la conversione in azioni ordinarie delle azioni privilegiate in circolazione, attualmente in possesso delle Fondazioni bancarie: hanno disciplinato, in alternativa, le modalità di esercizio del diritto di recesso da parte degli azionisti privati.

L’assetto azionario di CDP e la conversione delle azioni privilegiate in possesso dell’azionista privato

Si ricorda che Cassa depositi e prestiti (CDP) S.p.A. è una società per azioni non quotata, costituita in tale forma giuridica ai sensi dell’articolo 5 del decreto-legge 30 settembre 2003 n. 269. Essa è controllata dallo Stato, che possiede il 70per cento del capitale, mentre il restante 30per cento è posseduto da 66 Fondazioni di origine bancaria.^, Tale assetto azionario è frutto dell’operazione di dismissione effettuata nel dicembre 2003, all’atto della trasformazione della Cassa in società per azioni. Il citato articolo 5 del D.L. n. 269 del 2003, oltre alla trasformazione di CDP in società per azioni, ha infatti disposto l’attribuzione delle relative quote azionarie allo Stato, con esercizio dei diritti dell’azionista da parte del MEF, consentendo a fondazioni bancarie ed altri soggetti pubblici o privati di detenere quote complessivamente di minoranza del capitale della società.

In attuazione della legge citata, il capitale sociale è stato determinato (D.M. del 5 dicembre 2003) in 3,5 miliardi di euro, suddiviso in 350.000.000 di azioni del valore nominale di 10 euro, di cui 245.000.000 di azioni ordinarie (70per cento del capitale sociale) e 105.000.000 di azioni privilegiate (30per cento del capitale sociale).

In data 5 dicembre 2003 sono stati poi emanati due D.P.C.M. che, rispettivamente, hanno disposto: a) l’approvazione dello Statuto di CDP contenente, tra l’altro, la trasferibilità delle azioni a favore di fondazioni bancarie nonché di banche ed intermediari finanziari vigilati e le regole per la conversione delle azioni privilegiate in azioni ordinarie a far data dal 1° gennaio 2010; b) la cessione e le modalità di alienazione delle azioni privilegiate ai sensi della disciplina di legge.

A tal fine il MEF ha perfezionato la dismissione del 30 per cento del capitale della società a 65 Fondazioni bancarie, cedendo 105.000.000 azioni privilegiate del valore nominale complessivo di euro 1,05 ad un prezzo di vendita corrispondente al valore nominale delle azioni.

I contratti di compravendita sono stati stipulati con le singole fondazioni con accettazione da parte delle stesse dell’information memorandum e dello Statuto di CDP. La fissazione del prezzo di vendita delle azioni privilegiate è stata effettuata, ai sensi della legge n. 474 del 1994, sulla base di valutazione delle stesse azioni privilegiate rilasciate dai consulenti finanziari del Ministero, JP Morgan e Deutsche Bank. Le analisi svolte dai valutatori costituivano un parere sulla congruità del prezzo delle azioni privilegiate, al loro valore nominale, tenuto conto anche delle norme statutarie che attribuivano particolari diritti alle stesse. Tali pareri, pertanto, non rappresentavano una perizia di stima del patrimonio effettivo di CDP.

Lo statuto di CDP, nel 2003, prevedeva alcune specifiche caratteristiche delle azioni privilegiate. Ad esse erano infatti attribuiti particolari diritti di governance (tra cui il potere di blocco per l’approvazione delle delibere da assumere in assemblea, la nomina di un terzo dei componenti degli Organi sociali e la designazione di tutti i componenti del Comitato di supporto degli azionisti privilegiati) Venivano altresì riconosciuti peculiari diritti economici, in particolare:

• un “dividendo preferenziale”, ragguagliato al valore nominale e commisurato al tasso di inflazione più il 3 per cento e la postergazione nelle perdite;
• la conversione automatica delle azioni privilegiate, a decorrere dal 1° gennaio 2010, secondo un “rapporto di conversione determinato dal Consiglio di amministrazione sulla base di una perizia del valore effettivo del patrimonio netto della società redatto da un esperto nominato dal Consiglio di amministrazione d’intesa con il Comitato di supporto degli azionisti privilegiati” e sulla base della valorizzazione delle azioni privilegiate come illustrata al punto successivo (articolo 7, comma 10 dello Statuto);
• specifiche modalità di determinazione del valore delle azioni privilegiate nei casi di recesso, conversione ovvero liquidazione della società;
• la facoltà di recesso convenzionale, accanto a quelle già previste ex lege, limitatamente al periodo tra il 1 gennaio 2005 ed il 31 dicembre 2009, nel caso in cui il dividendo spettante alle azioni privilegiate fosse stato inferiore, anche per un solo esercizio, al dividendo preferenziale, esercitabile per l’intera partecipazione.

Nell’imminente scadenza del termini per la conversione automatica delle azioni privilegiate, le fondazioni hanno prospettato al Ministro dell’economia e delle finanze l’opportunità di posticipare di tre anni il termine di conversione delle azioni privilegiate, dal 1° gennaio 2010 al 1° gennaio 2013, con la contestuale eliminazione del privilegio di rendimento per le fondazioni previsto dalla Statuto (pari al dividendo preferenziale del 3 per cento, maggiorato dell’inflazione del periodo). Pertanto, nel corso del 2009, l’assemblea di CDP – fermo restando il meccanismo di calcolo del valore delle azioni privilegiate in caso di conversione o di recesso – ha modificato lo statuto nel senso di rinviare di tre anni il termine di conversione delle azioni privilegiate, dal 1° gennaio 2010 al 1° gennaio 2013; di eliminare il diritto al dividendo preferenziale e diritto di recesso ad esso connesso ed attribuire la facoltà di recesso in caso di mancata percezione di utili per due esercizi consecutivi.

Con lettera del 14 settembre 2012, indirizzata al Ministero dell’economia e delle finanze, il Presidente di CDP annunciava l’affidamento, in relazione all’imminente avvio delle procedure per la conversione, da parte del CdA della società del mandato di redigere una valutazione del patrimonio netto effettivo di CDP a Deloitte & Touche, successivamente depositata presso CDP.

Rendeva inoltre noti i dubbi delle fondazioni bancarie sulla legittimità della clausola statutaria concernente la determinazione del valore delle azioni privilegiate da applicarsi in caso di conversione o recesso (articolo 9, comma 3), ritenendo che la valorizzazione delle quote dovesse effettuarsi non a termini di statuto (valore nominale decurtato dell’extradividendo) ma a valori patrimoniali, secondo quanto previsto dall’articolo 2437-ter del codice civile, norma modificata dalla riforma diritto societario entrata in vigore dal 2004 (legge sopravvenuta rispetto al quadro normativo vigente al momento della trasformazione di CDP in S.p.A. ed al momento di approvazione dello statuto di CDP).

Le opzioni riservate alle fondazioni, nel caso della conversione delle azioni privilegiate in azioni ordinarie e considerando l’adesione di tutte le fondazioni alla medesima opzione per l’intera loro partecipazione, venivano ipotizzate nella relazione trasmessa il 27 settembre 2012 al Consiglio di Stato dal Ministro dell’economia e delle finanze, con la quale era richiesto un parere sulla legittimità delle clausole statutarie della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. relative alla conversione delle azioni privilegiate in azioni ordinarie.

In particolare, si contemplavano le seguenti possibilità:

• conversione alla pari: le fondazioni mantengono la partecipazione al 30per cento del capitale sociale di CDP, versando il conguaglio che dipende dalla perizia sul valore effettivo del patrimonio netto. Assumendo, a titolo esemplificativo, quale valore effettivo del patrimonio netto il valore del patrimonio netto contabile al 2011 pari a 14,5 miliardi di euro, il Ministero prospettava un conguaglio superiore a 5 miliardi di euro, tenuto conto della decurtazione dell’extradividendo pari a circa 388 milioni di euro;
• conversione non alla pari delle azioni privilegiate in azioni ordinarie: le fondazioni non avrebbero versato alcun conguaglio con diluizione della partecipazione ad una percentuale inferiore al 30 per cento. A titolo sempre esemplificativo, sempre assumendo come riferimento il valore contabile del patrimonio netto al 2011, la quota di spettanza delle fondazioni bancarie sarebbe stata il 45 per cento del capitale;
• esercizio del diritto di recesso con uscita dalla compagine azionaria previa liquidazione delle quote da parte di CDP. In questo caso le fondazioni avrebbero ricevuto 662 milioni di euro, calcolati a norma di statuto, come differenza tra il valore nominale della partecipazione (1.050 milioni) e l’extradividendo percepito (388 milioni).

La facoltà di conversione alla pari con conguaglio e la facoltà di recedere avrebbero potuto essere esercitate nel periodo dal 1° ottobre 2012 al 15 dicembre 2012.

Il Ministero chiedeva dunque l’avviso del Consiglio di Stato in relazione alla legittimità delle clausole statutarie e su una possibile soccombenza del Ministero/CDP in sede di eventuale contenzioso civile con le fondazioni bancarie.

Nel caso di dubbi di legittimità dello Statuto o sulla eventuale soccombenza, era dunque chiesto al Consiglio di Stato di individuare un percorso alternativo per la determinazione del corretto criterio di valorizzazione delle azioni privilegiate in sede di conversione o di recesso, anche mediante modifiche statutarie.

Con decreto del 4 ottobre 2012 veniva costituita una Commissione speciale, presieduta dal Presidente del Consiglio di Stato, al fine di rendere tale parere.

 In estrema sintesi, la Commissione rendeva noto che, al fine di scongiurare un eventuale contenzioso tra CdP e l’azionariato delle Fondazioni, potesse essere ritenuto equo e quindi meritevole di tutela l’interesse a conseguire quote del patrimonio nel caso di exit: l’interesse tutelabile sarebbe stato, in particolare, quello al conseguimento da parte delle fondazioni di una quota – corrispondente alla frazione detenuta del capitale sociale – degli incrementi patrimoniali (e solo di tali incrementi patrimoniali) conseguiti da CDP dal momento dell’ingresso delle fondazioni al momento dell’esercizio del diritto di recesso.

In ordine agli interventi coi quali si poteva prefigurare tale risultato, la Commissione non ravvisava utile la modifica statutaria, atteso che a fronte di modifiche statutarie di tale fatta, ove i soci di minoranza non fossero stati soddisfatti, avrebbero potuto invocare il diritto di recesso (di cui all’art. 2437 comma 1 lett. f) del codice civile).

Né il CdS valutava utile un intervento arbitrale, in quanto lo si reputava limitato alla mera (e non facilmente prevedibile) determinazione dei valori economici delle partecipazioni.

Il Consiglio di Stato ha dunque rinvenuto una possibile soluzione in un intervento normativo che determinasse il valore di concambio delle azioni privilegiate e di liquidazione, in modo da tener conto della necessità di circoscrivere la meritevolezza della partecipazione delle fondazioni agli incrementi patrimoniali conseguiti successivamente al loro ingresso nell’azionariato CdP.

Aderendo a quanto prospettato dal Consiglio di Stato, il legislatore è intervenuto con il richiamato decreto-legge n. 179 del 2012.

 In particolare, è stato fissato il termine del 31 gennaio 2013 perché CDP provveda a determinare il rapporto di conversione delle azioni privilegiate in azioni ordinarie.

Tale conversione è stata pianificata secondo i seguenti passaggi:

• determinazione del valore di CDP in due momenti diversi: alla data di trasformazione in società per azioni (ovvero al 12 dicembre 2003, secondo il combinato disposto del richiamato D.L. 269/2003 e del DM del 5 dicembre 2003).e alla data 31 dicembre 2012. Tale determinazione è da effettuarsi sulla base di perizie giurate di stima che dovranno tenere conto, tra l’altro, della presenza della garanzia dello Stato sulla raccolta del risparmio postale.

Si ricorda infatti che l’articolo 5, comma 7, lettera a) del decreto-legge n. 269 del 2003 consente a CDP S.p.A. di utilizzare i fondi derivanti dalla raccolta del risparmio postale (fondi rimborsabili sotto forma di libretti di risparmio postale e di buoni fruttiferi postali, assistiti dalla garanzia dello Stato e distribuiti attraverso Poste italiane S.p.A. o società da essa controllate) per finanziare, sotto qualsiasi forma, lo Stato, le regioni, gli enti locali, gli enti pubblici e gli organismi di diritto pubblico. Il secondo periodo della lettera a) consente l’utilizzo delle suddette risorse anche per il compimento di ogni altra operazione di interesse pubblico prevista dallo statuto sociale di CDP S.p.A., nei confronti dei suindicati soggetti o dai medesimi promossa, tenuto conto della sostenibilità economico-finanziaria di ciascuna operazione;

• calcolo del rapporto tra il valore nominale delle azioni privilegiate e il valore di CDP alla data del 12 dicembre 2003 (data di trasformazione di CDP in società per azioni), come sopra determinato;
• calcolo del valore riconosciuto alle azioni privilegiate ai fini della conversione, come una quota - corrispondente alla predetta percentuale - del valore di CDP al 31 dicembre 2012.

 Nel caso in cui il rapporto di conversione non risulti pari, le norme consentono ai titolari delle azioni privilegiate di beneficiare di un rapporto di conversione alla pari (nel quale il valore nominale delle azioni privilegiate coinciderà col valore nominale delle azioni ordinarie) versando alla CDP un conguaglio di importo pari alla differenza tra il valore di una azione ordinaria e il valore di una azione privilegiata.

 Ove i titolari delle azioni privilegiate non esercitano il diritto di recesso nella finestra temporale compresa tra il 15 febbraio 2013 e il 15 marzo 2013, essi devono versare al Ministero dell’economia e delle finanze, a titolo di compensazione, un importo forfetario pari al 50 per cento dei maggiori dividendi corrisposti da CDP dal 12 dicembre 2003 per le azioni privilegiate per cui avviene la conversione, rispetto a quelli che sarebbero spettati per una partecipazione azionaria corrispondente alla percentuale di concambio delle azioni privilegiate in ordinarie (ovvero per una partecipazione azionaria corrispondente alla percentuale di concambio).

Tale importo può essere versato ratealmente: in una quota non inferiore al 20 per cento entro il 1° aprile 2013, e per la quota residua (l’80 per cento o una quota inferiore) in quattro rate uguali alla data del 1° aprile dei quattro anni successivi, con applicazione degli interessi legali.

Il periodo per l’esercizio del diritto di recesso decorre dal 15 febbraio 2013 e termina il 15 marzo 2013 e le azioni privilegiate sono automaticamente convertite in azioni ordinarie a far data dal 1° aprile 2013. Le condizioni economiche per la conversione sono riconosciute al fine di consolidare la permanenza di soci privati nell’azionariato di CDP. Esse opereranno dunque solo ove i soci privati (le Fondazioni bancarie) decidano di mantenere la propria partecipazione in CDP.

Di conseguenza, le norme precisano che i soggetti che esercitino il diritto di recesso vedranno applicate, quanto alla determinazione del valore di liquidazione delle azioni privilegiate, le vigenti disposizioni dello statuto della CDP.

Si rammenta che l’articolo 9, comma 3 dello Statuto prevede che, in tutti i casi di esercizio del diritto di recesso, il valore di liquidazione delle azioni privilegiate risulta pari alla differenza tra la quota del capitale sociale per cui è esercitato il recesso (ovvero il valore nominale della partecipazione) e - con riferimento agli utili degli esercizi sociali chiusi sino al 31 dicembre 2008 compreso - e “l’extradividendo” percepito dalle azioni privilegiate (la differenza fra il dividendo effettivamente percepito e il “dividendo preferenziale”, che in origine spettava per le azioni privilegiate in base al vecchio testo del'articolo 30, comma 2, dello Statuto, come già esposto supra).

 Inoltre, dal 1° aprile 2013 e fino alla data di approvazione da parte dell’assemblea degli azionisti CDP del bilancio d’esercizio al 31 dicembre 2012, a ciascuna fondazione bancaria azionista di CDP è concessa la facoltà di acquistare dal Ministero dell’economia e delle finanze, che è obbligato a vendere, un certo numero di azioni ordinarie di CDP; esso non può risultare superiore alla differenza tra il numero di azioni privilegiate già detenuto e il numero di azioni ordinarie ottenuto ad esito della conversione. Tale facoltà di acquisto è trasferibile a titolo gratuito tra le fondazioni bancarie azioniste di CDP.

La facoltà di acquisto di cui al comma precedente viene esercitata al prezzo corrispondente al valore di CDP al 31 dicembre 2012 (come calcolato ai sensi delle norme in commento).

Tale importo può essere corrisposto al Ministero dell’economia e delle finanze in più soluzioni: una quota non inferiore al 20 per cento è versata entro il 1° luglio 2013, mentre la quota residua è corrisposta in quattro rate uguali, alla data del 1° luglio dei quattro anni successivi, con applicazione dei relativi interessi legali.

 Le dilazioni previste dalle norme sono accordate dal MEF su richiesta dell’azionista e a fronte della costituzione in pegno di azioni ordinarie a favore del Ministero, fino al completamento dei pagamenti dovuti. Il numero delle azioni da costituire in pegno è determinato sulla base degli importi dovuti per i pagamenti dilazionati comprensivi degli interessi, tenendo conto del valore delle azioni ordinarie corrispondente al valore di CDP al 31 dicembre 2012. Il pegno di azioni non implica la sospensione del diritto di voto e del diritto agli utili, che comunque spettano alla fondazione concedente garanzia. In caso di inadempimento delle obbligazioni assunte, il Ministero dell’economia e delle finanze acquisisce a titolo definitivo le azioni corrispondenti all’importo del mancato pagamento.

il Consiglio di Amministrazione di CDP del 29 gennaio 2013 ha determinato il rapporto di conversione delle azioni privilegiate in azioni ordinarie nella misura di 49 azioni ordinarie ogni 100 azioni privilegiate, corrispondente a un rapporto unitario di conversione di 0,49 azioni ordinarie per ciascuna azione privilegiata.

E’ stato calcolato, secondo le modalità previste dalla legge e dello Statuto CDP, sulla base delle risultanze delle perizie giurate di stima di Deloitte Financial Advisory Srl, nelle quali il valore di CDP alla data di trasformazione in società per azioni è stato stimato in 6.050.000.000 di euro, mentre il valore di CDP al 31 dicembre 2012 è stato stimato in 19.030.000.000 di euro.

Nel periodo compreso tra il 15 febbraio e il 15 marzo 2013 gli azionisti privilegiati possono esercitare la facoltà di beneficiare di un rapporto di conversione alla pari, al fine di conservare la propria quota partecipativa, versando a CDP, a titolo di conguaglio, circa 32,74 euro per ogni azione privilegiata da convertire in ordinaria.

Il Consiglio di Amministrazione ha inoltre determinato il valore di liquidazione delle azioni privilegiate. Per ciascuna azione privilegiata per la quale sia esercitato il diritto di recesso, il valore di liquidazione, determinato sulla base delle specifiche disposizioni dello statuto, è pari a 6,299 euro. La determinazione del valore di liquidazione sarà applicata alle richieste di recesso pervenute, nel periodo 1 ottobre – 15 dicembre 2012, da due soci di CDP, titolari complessivamente di n. 9.084.000 azioni privilegiate (pari al 2,60% del capitale sociale), e alle eventuali richieste che potranno pervenire nel prossimo periodo di recesso previsto dal vigente Statuto (15 febbraio - 15 marzo 2013).

Approfondimento: Le fondazioni bancarie: ricostruzione normativa (profili soggettivi)

Le Fondazioni bancarie sono i soggetti che hanno effettuato le operazioni di conferimento dell'azienda bancaria, ai sensi delle disposizioni della cd “legge Amato (legge 30 luglio 1990, n. 218), attuata con il D.Lgs. n. 356/90.

Per la trasformazione delle aziende bancarie in Spa, la legge Amato aveva individuato infatti una complessa procedura, tale da comportare il conferimento dell’azienda bancaria, da parte degli istituti di credito, in apposita società per azioni: in tal modo si è prevenuti alla costituzione di due distinti soggetti, l'ente conferente (comunemente noto come “fondazione bancaria”) e la società conferitaria, ovvero la banca vera e propria. Per incentivare la trasformazione in società per azioni delle banche pubbliche, la legge n. 218 aveva previsto uno speciale regime tributario volto ad agevolare le operazioni di fusione, scissione, trasformazione e conferimento.

Con l'approvazione della legge delega 23 dicembre 1998, n.461 (cd. “legge Ciampi”) ed il successivo decreto legislativo n. 153 del 1999  si è inteso mutare significativamente l’assetto delle fondazioni. In base ad esso, l’adeguamento degli statuti delle fondazioni alla disciplina individuata dal decreto medesimo avrebbe sancito la definitiva trasformazione delle fondazioni in enti di diritto privato con piena autonomia statutaria e gestionale, in coerenza con quanto previsto dalla citata legge Amato.

In particolare, il decreto legislativo prevedeva che le fondazioni fossero tenute a perseguire fini di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico, operando nel rispetto del principio di economicità e gestendo il patrimonio in modo da ottenerne un’adeguata redditività. Venivano indicati alcuni settori rilevanti: ricerca scientifica, istruzione, arte, sanità, conservazione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali, assistenza alle categorie sociali più deboli. Per quel che concerne gli organi di governo delle fondazioni, si individuavano tre organi necessari con funzioni, rispettivamente, d’indirizzo, di amministrazione e di controllo. Nell’organo d’indirizzo doveva essere assicurata un’adeguata e qualificata rappresentanza del territorio.

Inoltre, l'iniziale obbligo di detenere la maggioranza del capitale sociale delle banche conferitarie era sostituito da un obbligo di segno opposto: il decreto prevedeva infatti che, entro quattro anni dalla sua entrata in vigore (quindi entro il 15 giugno 2003), le fondazioni dovessero dismettere le partecipazioni di controllo nelle aziende bancarie. Era consentito alle fondazioni di mantenere le partecipazioni per ulteriori due anni oltre il termine; decorso tale ulteriore termine, il compito di provvedere alla dismissione veniva affidato all’autorità di vigilanza (individuata nel Ministero del tesoro e, quindi, nel Ministero dell’economia e delle finanze). Il termine per la dismissione è stato poi prorogato al 31 dicembre 2005 dal decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143.

A tale disposizione si accompagnava l’assimilazione del regime fiscale delle fondazioni a quello degli “enti non commerciali”, con l’applicazione dell’imposta sui redditi (ora IRES) con aliquota dimezzata rispetto a quella ordinaria. Tale agevolazione sarebbe venuta meno qualora entro il termine di quattro anni le fondazioni non avessero provveduto alla dismissione delle partecipazioni di controllo nelle aziende bancarie. In altre parole, le fondazioni che si fossero avvalse della facoltà di detenere, per ulteriori due anni rispetto al termine del 15 giugno 2003, le partecipazioni di controllo avrebbero perso l’agevolazione.

Alle disposizioni recate dal d.lgs. n. 153/99 hanno fatto seguito, ad opera del Ministero del Tesoro nelle vesti di Autorità di vigilanza pro-tempore sulle fondazioni, un atto di indirizzo a carattere generale in materia di adeguamento degli statuti (Provvedimento 5 agosto 1999) ed uno recante le indicazioni per la redazione, da parte delle fondazioni, del bilancio chiuso al 31 dicembre 2000 (Provvedimento 19 aprile 2001).

Una profonda riforma delle fondazioni bancarie è stata recata con la legge finanziaria 2002 (articolo 11 della legge 28 dicembre 2001, n. 448)

In particolare:

a) sono stati estesi gli ambiti d’intervento delle fondazioni bancarie, con riferimento a settori caratterizzati da rilevante valenza sociale;

b)  sono state rafforzate le previsioni in ordine alla rappresentanza degli enti territoriali nell’organo di indirizzo della fondazione: tale partecipazione doveva essere non già “adeguata e qualificata”, come originariamente previsto dal decreto legislativo n. 153 del 1999, ma “prevalente e qualificata”; sono state altresì rafforzate le disposizioni in materia di incompatibilità, nel senso di prevedere che sia i soggetti ai quali è attribuito il potere di designare i componenti dell’organo di indirizzo, sia i componenti stessi degli organi delle fondazioni non debbono essere destinatari degli interventi delle fondazioni

c) è stato modificato il regime delle partecipazioni delle fondazioni nel capitale delle banche: il divieto di detenere interessenze di controllo è stato esteso dalle ipotesi di controllo individuale ai casi in cui esso sia esercitato congiuntamente da più fondazioni; al tempo stesso, per le fondazioni veniva differito  di tre anni (fino al giugno 2006) il termine per la dismissione della partecipazione nelle banche conferitarie, a condizione che essa venisse affidata, prima del 15 giugno 2003, a una società di gestione del risparmio (SGR) che la gestisse in nome proprio. In tal caso la fondazione avrebbe conservato le descritte agevolazioni fiscali.

Sulla materia è poi intervenuta la  Corte costituzionale, che con le sentenze n. 300 e 301 del 2003 si è pronunciata sulla legittimità costituzionale delle disposizioni introdotte nel 2001.

In sintesi:

d) è stata ribadita la natura privatistica delle fondazioni bancarie, affermando che l'evoluzione legislativa intervenuta dal 1990 ha spezzato quel "vincolo genetico e funzionale", "che in origine legava l'ente pubblico conferente e la società bancaria, e ha trasformato la natura giuridica del primo in quella di persona giuridica privata senza fine di lucro […] della cui natura il controllo della società bancaria, o anche solo la partecipazione al suo capitale, non è più elemento caratterizzante" (sentenza n. 300);

e) ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni del decreto legislativo n. 153 del 1999 e, in particolare, quelle che disponevano la prevalenza negli organi di indirizzo delle fondazioni di rappresentanti di Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane, anziché “una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, pubblici e privati, espressivi delle realtà locali”; quelle che prevedevano forme d’indirizzo del Ministero del tesoro; la Corte ha poi dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizioni che attribuivano agli enti territoriali una rappresentanza prevalente negli organi d’indirizzo delle fondazioni bancarie.

Con il D.M. 18 maggio 2004, n. 150, il Ministro dell’economia e delle finanze ha emanato un nuovo regolamento, che ha recepito sostanzialmente gli indirizzi dettati dalle predette sentenze della Consulta.

Il regolamento ha infatti previsto che l’organo d’indirizzo della fondazione debba essere composto in via prevalente da rappresentanti di enti, pubblici e privati, espressione delle realtà locali; ha stabilito l’incompatibilità tra le funzioni di amministrazione, direzione, indirizzo e controllo presso la fondazione e gli incarichi presso la società bancaria conferitaria o le società da questa controllate o partecipate. La nozione di controllo congiunto su una banca viene circoscritta ai casi in cui più fondazioni, mediante accordi da provare in forma scritta, realizzino una delle situazioni rilevanti ai fini del controllo individuale.

La cd. “legge sul risparmio” (legge 28 dicembre 2005, n. 262), con decorrenza dal 1° gennaio 2006, ha introdotto il divieto per le fondazioni di esercitare il diritto di voto nelle assemblee ordinarie e straordinarie delle società bancarie conferitarie e delle altre società non strumentali da esse partecipate per le azioni eccedenti il 30 per cento del capitale rappresentato da azioni aventi diritto di voto nelle medesime assemblee. Sono escluse dall’applicazione di questa disposizione le fondazioni con patrimonio netto contabile risultante dall'ultimo bilancio approvato non superiore a 200 milioni di euro, nonché quelle con sedi operative prevalentemente in regioni a statuto speciale.

Da ultimo, l'articolo 52 del D.L. n. 78 del 2010  ha chiarito che la vigilanza di legittimità sulle fondazioni di origine bancaria è attribuita al Ministero dell'economia e delle finanze fino a quando, nell'ambito di una riforma organica delle persone giuridiche private di cui al Titolo II del Libro I del Codice Civile, non verrà istituita una nuova Autorità sulle medesime.

Le fondazioni che manterranno direttamente o indirettamente il controllo sulle società bancarie rimarranno sottoposte alla vigilanza del Ministero dell'economia e delle finanze anche successivamente all'istituzione della nuova Autorità.

Lo stesso articolo 52 ha previsto che il MEF invii entro il 30 giugno di ogni anno una relazionare al Parlamento circa l'attività svolta dalle fondazioni nell'anno precedente, con riferimento, tra l’altro, agli interventi finalizzati a promuovere lo sviluppo economico-sociale nei territori locali in cui operano le medesime.

Gli interventi per la stabilità e la liquidità del sistema creditizio

Anche a seguito della grave crisi dei mercati finanziari - che all'estero ha condotto al fallimento di banche e intermediari finanziari - sono stati adottati specifici provvedimenti volti a promuovere la stabilità del sistema creditizio e la tutela dei depositanti. La linea adottata dal Governo italiano, in sintonia con le decisioni assunte in ambito europeo, ha seguito una strategia finalizzata a contrastare la crisi finanziaria attraverso la garanzia di un sufficiente livello di liquidità alle istituzioni creditizie e ai depositi bancari.

Interventi a favore del sistema bancario

Un primo gruppo di disposizioni relative al settore creditizio è stato inizialmente inserito nel decreto-legge 9 ottobre 2008, n. 155 e nel decreto-legge 13 ottobre 2008, n. 157, accorpati nel corso dell’esame in sede referente del D.L. n. 155.

Tali provvedimenti hanno introdotto misure straordinarie per garantire la stabilità del sistema bancario e la tutela del risparmio, in linea con le conclusioni assunte già in sede europea. Si ricordano in questa sede i seguenti interventi:

• misure di ricapitalizzazione delle banche; a tal fine il Ministero dell’economia e delle finanze è stato autorizzato, fino al 31 dicembre 2009, a intervenire presso le banche in situazione di inadeguatezza patrimoniale accertata dalla Banca d’Italia, attraverso la sottoscrizione o la garanzia di aumenti del capitale sociale;
• garanzia statale sulle passività bancarie e la possibilità di scambio tra titoli di Stato e strumenti finanziari detenuti dalle banche. Il MEF è stato autorizzato, sino al 31 dicembre 2009, a concedere la garanzia dello Stato sulle passività delle banche con scadenza fino a 5 anni, emesse successivamente al 13 ottobre 2008;
• estensione delle procedure di amministrazione straordinaria e gestione provvisoria anche al caso di grave crisi “sistemica”, ovvero grave crisi di banche o di gruppi bancari italiani, anche di liquidità, che possa recare pregiudizio alla stabilità del sistema finanziario,
• novelle al sistema delle garanzie sui depositi bancari. In particolare sono state integrate le vigenti disposizioni italiane in materia, in particolare aggiungendo ai sistemi di natura privatistica già presenti nell’ordinamento la possibilità di rilascio, da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, di una garanzia statale a favore dei depositanti delle banche italiane per i 36 mesi successivi al 9 ottobre 2008 (dunque fino al 9 ottobre 2011).

 Un secondo gruppo di interventi sul settore è stato poi previsto dal decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, provvedimento che ha introdotto altresì misure di sostegno dell’economia reale.

In particolare (articolo 12 del D.L. 185/2008) il Ministero dell'economia e delle finanze è stato autorizzato a sottoscrivere, su richiesta delle banche interessate, strumenti finanziari, privi dei diritti tipicamente incorporati nelle azioni, emessi da banche italiane quotate, aventi anche la forma di strumenti convertibili in azioni ordinarie, fino al 31 dicembre 2010. Finalità dell’intervento è di assicurare un adeguato flusso di finanziamenti all'economia e un adeguato livello di patrimonializzazione del sistema bancario.

La sottoscrizione di tali strumenti è stata subordinata a specifiche condizioni, quali l’economicità dell’operazione, l’obbligo di tener conto delle condizioni di mercato e di essere funzionale al perseguimento delle finalità indicate dalla legge e, soprattutto, l’obbligo per gli emittenti di assumere gli impegni definiti in un apposito protocollo con il Ministero dell'economia e delle finanze (relativi al livello e alle condizioni del credito da assicurare alle piccole e medie imprese e alle famiglie, al perseguimento di politiche dei dividendi coerenti con l'esigenza di mantenere adeguati livelli di patrimonializzazione, nonché all’impegno di garantire adeguati livelli di liquidità per i creditori delle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi, anche attraverso lo sconto di crediti e senza alcun onere a carico per la finanza pubblica). Agli emittenti è stato fatto obbligo di adottare un codice etico contenente, tra l'altro, previsioni in materia di politiche di remunerazione dei vertici aziendali.

La sottoscrizione degli strumenti è stata subordinata ad una previa valutazione della Banca d'Italia delle condizioni economiche dell'operazione e della computabilità degli strumenti finanziari nel patrimonio di vigilanza. Le norme hanno poi previsto il monitoraggio parlamentare dell’attività svolta in relazione a tali strumenti finanziari.

In attuazione delle prescrizioni recate dall’articolo 12 è stato emanato il D.M.25 febbraio 2009 del Ministero dell’economia e delle finanze: esso reca criteri, modalità e condizioni della sottoscrizione degli strumenti finanziari speciali.

 L’articolo 8 del decreto-legge n. 201 del 2011 ("salva-Italia") ha introdotto norme volte alla concessione della garanzia dello Stato sulle passività delle banche italiane. In particolare, fino al 30 giugno 2012 è stata riconosciuta al Ministero dell'economia e delle finanze la facoltà di rilasciare la garanzia statale su finanziamenti erogati dalla Banca d'Italia alle banche italiane e alle succursali di banche estere in Italia per fronteggiare gravi crisi di liquidità, richiamando in particolare i cosiddetti casi di emergency liquidity assistance (i.e. offerta di liquidità di ultima istanza).

Interventi per il Mezzogiorno

La legge finanziaria 2010 (articolo 2, commi da 161 a 182 della legge 23 dicembre 2009, n. 191) ha recato un’articolata disciplina volta alla costituzione della Banca del Mezzogiorno.

La Banca del Mezzogiorno è stata concepitacomeistituzione finanziaria di secondo livello, partecipata dallo Stato (in qualità di socio fondatore) e da altri soggetti creditizi privati, invitati a parteciparvi da un Comitato promotore all’uopo istituito. Decorsi cinque anni dall’inizio dell’operatività della Banca, l’intera partecipazione posseduta dallo Stato, tranne un’azione, verrà ridistribuita tra i soci fondatori privati.

A tal fine, la Banca agisce attraverso la rete delle banche e delle istituzioni che aderiscono all’iniziativa con l’acquisto di azioni e può stipulare apposite convenzioni con la società Poste italiane Spa. Scopo della Banca è quello di sostenere i progetti di sviluppo delle PMI aumentando la disponibilità di credito a medio – lungo termine; l'offerta dell’istituto è riservata alle piccole, medie e microimprese con sede legale nel mezzogiorno. Nell’agosto 2011 Poste italiane (società integralmente partecipata dallo Stato, e in particolare dal MEF) ha acquisito il controllo di MedioCredito Centrale S.P.A., istituto specializzato nell’erogazione di credito industriale e agevolato nonché nella gestione di fondi agevolativi, al fine di costituire la Banca del Mezzogiorno coi suindicati scopi.

 Per favorire il riequilibrio territoriale dei flussi di credito per gli investimenti a medio-lungo termine delle piccole e medie imprese del Mezzogiorno e sostenere progetti etici, l'articolo 8, comma 4 del cd. "Decreto Sviluppo" (decreto-legge n. 70 del 2011) ha autorizzato l’emissione – fino ad un massimo di 3 miliardi di euro - di specifici Titoli di Risparmio per l’Economia Meridionale, fiscalmente agevolati e dedicati ai soli investitori privati, da parte di banche italiane, comunitarie ed extracomunitarie autorizzate ad operare in Italia. Si tratta di titoli obbligazionari che possono essere emessi da qualunque banca, ideati per favorire l’incremento dell’offerta di credito nel Mezzogiorno e ridurre lo squilibrio esistente tra Regioni meridionali e altre aree del Paese. L’obiettivo è attrarre risorse incrementali per sostenere lo sviluppo di lungo termine delle imprese del Mezzogiorno. Le risorse raccolte con l’emissione dei titoli sono impiegate per finanziare progetti di investimento di durata superiore a 18 mesi di PMI del Mezzogiorno (Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sardegna e Sicilia). Tali titoli sono tassati con un’aliquota agevolata al 5 per cento.

Il sostegno a MPS

Il Capo II del decreto legge n. 87 del 2012, confluito negli articoli 23-sexies e seguenti del D.L. 95 del 2012, reca misure finalizzate alla ripatrimonializzazione della Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A. (MPS). L’intervento normativo si inserisce nel solco delle indicazioni e delle direttive fornite in sede europea per il rafforzamento dei requisiti di capitale degli istituti di credito, stante le perduranti tensioni sui mercati finanziari con particolare riferimento ai titoli di debito sovrano. Le citate norme del D.L. 95 del 2012 hanno autorizzato il Ministero dell'economia e delle finanze a sottoscrivere nuovi strumenti finanziari, emessi da MPS, per l’importo massimo di 2 miliardi; a tale importo si aggiunge l’emissione di ulteriori 1,9 miliardi, destinata a sostituire le obbligazioni emesse dalla banca nel 2009 (ai sensi del citato D.L. n. 185 del 2008) e non ancora rimborsati. L’importo complessivo dell’emissione autorizzato è stato dunque pari ad un massimo di 3,9 miliardi.

Il 28 novembre 2012 il Consiglio di Amministrazione di MPS ha autorizzato la predetta emissione di strumenti finanziari governativi per l’importo complessivo massimo fissato ex lege, ovvero 3,9 miliardi di euro. Il 17 dicembre 2012 la Commissione europea ha approvato temporaneamente, in base alle norme UE sugli aiuti di Stato, la predetta operazione di ricapitalizzazione per ragioni di stabilità finanziaria.

Le caratteristiche degli strumenti finanziari sono recate dagli articoli 23-sexies e seguenti del citato D.L. n. 95 del 2012, come modificato dalla legge di stabilità 2013 (legge n. 228 del 2012). In particolare:

• i nuovi strumenti finanziari sono remunerati a un tasso del 9 per cento annuo, per l’esercizio in corso dalla data di sottoscrizione; tale tasso di interesse è poi incrementato dello 0,5 per cento ogni due esercizi, a partire dall’anno successivo a quello di sottoscrizione, fino al limite massimo del 15 per cento;
• tali interessi sono dovuti anche nel caso di incapienza di utili, e in tal caso sono vengono corrisposti in azioni valutate al prezzo di mercato;
• è possibile il riscatto degli strumenti finanziari su autorizzazione della Banca d’Italia. Il rimborso avverrà ad un valore nominale pari al 100 per cento nel caso di riscatto esercitato entro il 30 giugno del 2015. Successivamente, la percentuale viene incrementata di 5 punti percentuali ogni due anni, fino al raggiungimento del 160 per cento.
• MPS è autorizzato a convertire i nuovi strumenti finanziari in azioni, con un tasso di conversione basato su uno sconto del 30 per cento;
• le condizioni di remunerazione dei nuovi strumenti finanziari sono applicate anche agli strumenti finanziari ex articolo 12 del D.L. 185 del 2008 per l’esercizio 2012;
• la sottoscrizione dei nuovi strumenti finanziari assoggetta l’istituto a specifici vincoli in termini di governance e di operatività (limiti alle strategie commerciali e di espansione, all’acquisizione di partecipazioni in altre imprese; divieto, fino all’approvazione del piano di ristrutturazione da parte della Commissione europea, di distribuzione dei dividendi ordinari e straordinari; vincoli alla politica di remunerazione; divieto, fino all’adozione della decisione sul Piano da parte della Commissione europea, di corrispondere interessi su altri strumenti finanziari computati nel patrimonio di vigilanza, ad esclusione dei casi ove sussista un obbligo legale di procedere al pagamento, anche in assenza di utili distribuibili, o vi sia solo la possibilità di differire il pagamento).

 La Banca d’Italia ha trasmesso con nota del 26 gennaio 2013 il parere (previsto dall’articolo 23-novies del decreto-legge n. 95 del 2012) che subordina la sottoscrizione dei nuovi strumenti finanziari alla positiva valutazione della medesima Autorità.

Le misure adottate dalla BCE per la liquidità e la stabilità del sistema creditizio

Il peggioramento del ciclo economico e, soprattutto, l’insorgere delle tensioni sui titoli del debito sovrano dei paesi dell’Area Euro hanno indotto la Banca Centrale Europea a porre in essere un piano di rifinanziamento a lungo termine (long term refinancing operation - LTRO), consistente in una “asta di liquidità”: la Banca Centrale ha concesso prestiti alle banche richiedenti della durata di 3 anni, con un tasso di interesse pari alla media del tasso sulle operazioni di rifinanziamento principale calcolata nel periodo dell'operazione stessa. In cambio la BCE riceve dalle banche una garanzia “collaterale” sul prestito così concesso, composta da obbligazioni governative (titoli degli stati membri dell'UE). La lista degli asset eligibili per essere usati come collaterale viene pubblicata sul sito della BCE ed è aggiornata più volte al mese. Le due tranche di operazioni sono avvenute il 21 dicembre 2011 ed il 29 febbraio 2012.

Approfondimenti

• Francia: legge di regolamentazione bancaria e finanziaria

Dossier pubblicati

• Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini D.L. 95/2012 ' A.C. 5389 - Schede di lettura (Articoli da 13 a 25)- Parte I, Tomo 2 (31/07/2012)
• Legge di stabilità 2013 - Legge 24 dicembre 2012, n. 228 - Schede di lettura - (Articolo 1, commi 301-561) (31/01/2013)

Documenti e risorse web

• Interrogazione Fugatti 5-01883
• Risoluzione Pagano 7-00754 sul capitale bancario
• Decreto MPS per emissione strumenti finanziari
• Interventi della Banca d'Italia in materia di vigilanza sul MPS

Approfondimento: Francia: legge di regolamentazione bancaria e finanziaria

 Loi n. 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière (Journal Officiel, 23 octobre 2010) 

La Legge di regolamentazione bancaria e finanziaria, approvata il 22 ottobre 2010, dà attuazione a livello nazionale alle decisioni del G20 adottate per rafforzare la regolamentazione, la sorveglianza e il controllo degli attori e dei mercati finanziari. La Francia è il primo Paese ad aver riformato il dispositivo nazionale di supervisione del sistema finanziario.

La nuova legge istituisce un Consiglio per la regolamentazione finanziaria e per il rischio sistemico e regola la registrazione delle agenzie di rating e il controllodelle vendite allo scoperto e dei mercati derivati. I poteri di controllo e di sanzione della “Autorità di controllo dei mercati finanziari” (AMF) sono stati rafforzati e ad essa sono stati attribuiti poteri speciali per permetterne l’intervento in caso di urgenza.

Le nuove disposizioni recepiscono nell’ordinamento francese la Direttiva 2009/65/CE sugli organismi d’investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM) e la Direttiva 2009/44/CE relativa ai sistemi di pagamento e di regolamento titoli, nonché ai contratti di garanzia finanziaria; il dispositivo legislativo approvato completa anche la trasposizione delle norme fissate in sede di G20 per l’inquadramento giuridico delle remunerazioni degli operatori bancari che svolgono attività a rischio per gli istituti bancari di appartenenza (in parte già regolate dall’arrêté del 3 novembre 2009).

La Legge ratifica inoltre l’ordinanza relativa alla fusione delle autorità di autorizzazione e controllo “Banche e Assicurazioni” in un’unica Autorità, la nuova “Autorità di Controllo prudenziale” (ACP), che avrà il compito di tutelare i consumatori di prodotti finanziari.

Altre disposizioni della legge mirano al sostegno della ripresa economica. Al fine di modernizzare il regime dell’offerta pubblica, è previsto un rafforzamento dei meccanismi di finanziamento delle piccole e medie imprese (PMI). In particolare la nuova legge detta regole per un finanziamento “garantito” da parte delle banche e per la fusione delle tre banche dell’OSEO, l’organismo pubblico dedicato a supportare il finanziamento delle PMI durante tutte le tappe della loro crescita, attraverso l’aiuto all’innovazione, la garanzia della partecipazione creditizia delle banche e degli investitori con fondi propri ovvero un finanziamento in partenariato.

La legge prevede inoltre la creazione di obbligazioni che dovrebbero favorire il rifinanziamento dei prestiti immobiliari.

Il provvedimento si collega, infine, alla  Loi de finances 2011 (Loi n. 2010-1657, du 29 décembre 2010),che completa la regolamentazione dei mercati finanziari, rafforzandola ulteriormente con due disposizioni: l’istituzione di una tassa sistemica sulle attività più a rischio delle grandi banche e l’aumento delle risorse destinate all’AMF al fine di fornire all’Autorità dei mercati i mezzi per allargare il suo campo d’intervento.

Il Sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziarie (SEVIF)

Il sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziarie (SEVIF) è stato creato nel corso del 2010 mediante l'istituzione, con appositi regolamenti di tre nuove autorità di vigilanza europee competenti, rispettivamente per le banche, i mercati finanziari e le assicurazioni, e di un Comitato europeo per il rischio sistemico incaricato della vigilanza macroprudenziale.

Si tratta in particolare dei regolamenti (UE) n. 1093/2010, che istituisce l'Autorità bancaria europea (EBA), n. 1094/2010 che istituisce l'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA), n. 1095/2010 che istituisce l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA), n. 1092/2010 relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell’Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS).

 La creazione del SEVIF fa seguito alle proposte elaborate da un gruppo di esperti (cd. gruppo “de Larosière”) incaricato dalla Commissione europea, nel novembre 2008, di formulare delle raccomandazioni su come rafforzare i meccanismi di vigilanza europei a fronte della crisi finanziaria.

 In base ai regolamenti istitutivi nei settori di pertinenza le Autorità europee di vigilanza (AEV) possono:

1) elaborare progetti di norme tecniche da presentare alla Commissione per l'adozione mediante atti delegati o di esecuzione (decisioni o regolamenti).

La direttiva 2010/78/UE (cd. Omnibus) del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 novembre 2010 individua una prima serie di tali settori - senza ostare all'inclusione di altri settori in futuro - per creare un corpus normativo armonizzato che non complichi la regolamentazione vigente e faccia salve le competenze attribuite agli Stati membri. I progetti di norme tecniche così elaborati sono sottoposti alla Commissione entro tre anni dall'istituzione delle AEV. Entro il 10 gennaio 2014 la Commissione dovrà sottoporre al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulla presentazione da parte delle AEV di progetti di norme tecniche previsti dalla direttiva e formulare proposte appropriate.

2) gestire un meccanismo di risoluzione delle controversie tra autorità nazionali competenti (cd. binding mediation) nei casi in cui esse non possano risolvere tra di loro  problemi procedurali o di merito legati all'osservanza degli atti giuridici dell'Unione.

La direttiva 2010/78/UE individua i casi in cui è necessario risolvere una questione, procedurale o di merito, di conformità al diritto dell'Unione ove le autorità nazionali competenti non siano in grado di risolverla da sole: in tale ipotesi una delle autorità nazionali competenti interessate può sottoporre il problema alla propria Autorità europea di vigilanza. L'Autorità europea di vigilanza interessata può prescrivere alle autorità competenti interessate di adottare provvedimenti specifici, o astenersi dal farlo, per risolvere la questione e assicurare la conformità al diritto dell'Unione, con effetti vincolanti per le autorità coinvolte. Nei casi in cui il pertinente atto giuridico dell'Unione conferisca un potere discrezionale agli Stati membri, le decisioni adottate da un'Autorità europea dì vigilanza non si sostituiscono all'esercizio del potere discrezionale da parte delle autorità competenti, conformemente al diritto dell'Unione;

3) stabilire contatti con le autorità di vigilanza di paesi terzi volte all'elaborazione delle decisioni in materia di equivalenza dei regimi di vigilanza nei paesi terzi. A tal fine la direttiva modifica la direttiva 2004/39/CE, relativa ai mercati degli strumenti finanziari (direttiva MiFlD), e la direttiva 2006/48/CE relativa all'accesso e all'esercizio della funzione creditizia.

4) redigere, pubblicare e aggiornare regolarmente gli elenchi di tutti gli operatori finanziari dell'Unione.

In particolare tali elenchi riguardano:

• l’elenco delle autorizzazioni di enti creditizi concesse dalle autorità nazionali competenti, a cura dell'ABE;
• l'elenco di tutte le imprese di investimento, a cura dell'AESFEM;
• l'elenco dei mercati regolamentati, a cura dell'AESFEM;
• l'elenco dei prospetti approvati, a cura dell’AESFEM.

Il recepimento della direttiva 2010/78/UE

Con l’articolo 15 della legge comunitaria 2010 (legge n. 217 del 2011) il legislatore ha delegato il Governo a recepire la suddetta direttiva 2010/78/UE.

Il richiamato articolo 15 enuncia i princìpi e criteri direttivi da rispettare nell’esercizio della delega, tra cui: l’obbligo di tener conto dell’integrazione del sistema di vigilanza nazionale nel nuovo assetto di vigilanza del settore finanziario dell’Unione; la previsione di sistemi di cooperazione tra le Autorità nazionali e quelle europee, nonché di metodi volti a consentire l’esercizio della delega di compiti tra Autorità nazionali competenti, e tra le stesse e le Autorità europee; la previsione di modalità attraverso le quali le autorità nazionali tengano conto, nell'esercizio delle loro funzioni, della convergenza in ambito europeo degli strumenti e delle prassi di vigilanza; la disciplina delle ipotesi in cui le Autorità europee possono chiedere informazioni direttamente ai soggetti vigilati dalle Autorità nazionali.

Inoltre, l’articolo 15 specifica che, nell’esercizio della delega, si tenga conto della natura direttamente vincolante delle norme tecniche di attuazione e delle norme tecniche di regolamentazione adottate dalla Commissione europea in conformità ai regolamenti istitutivi delle Autorità di vigilanza europee, nonché delle raccomandazioni formulate nelle conclusioni del Consiglio dell'Unione europea del 14 maggio 2008 affinché le autorità di vigilanza nazionali, nell'espletamento dei loro compiti, prendano in considerazione gli effetti della loro azione in relazione alle eventuali ricadute sulla stabilità finanziaria degli altri Stati membri, anche avvalendosi degli opportuni scambi di informazioni con le Autorità di vigilanza europee e degli altri Stati membri.

 Il D.Lgs. 30 luglio 2012, n. 130 ha dato attuazione alla predetta direttiva.

 Si ricorda che il ddl comunitaria 2012 (A.C. 4925) – che non ha concluso il proprio iter parlamentare prima della fine della legislatura - recava la delega per il recepimento della direttiva 2011/89/UE in materia di vigilanza supplementare sulle imprese finanziarie appartenenti a un conglomerato finanziario, da attuare entro il 10 giugno 2013. Lo scopo principale della direttiva è quello di garantire una portata appropriata alla vigilanza dei conglomerati finanziari, colmando le distanze che si sono venute a creare tra la disciplina della vigilanza supplementare dell’Unione e le direttive di settore relative ai servizi bancari e assicurativi.

In sede di relazione sul ddl, la Commissione Finanze della Camera ha rilevato come una maggiore coesione nelle scelte adottate a livello UE, un più marcato accentramento delle decisioni in capo alle autorità di settore, il ricorso ad una più chiara ripartizione di competenze tra le autorità stesse secondo il principio della vigilanza per finalità, dovrebbero favorire la prevenzione e la gestione delle crisi finanziarie, scongiurando il rischio che alcuni Paesi o soggetti possano avvantaggiarsi degli arbitraggi normativi e delle lacune esistenti, a danno della stabilità dei mercati, e, soprattutto, dei risparmiatori nel loro complesso.

La Commissione ha altresì evidenziato come la gravissima crisi economico - finanziaria mondiale, le cui vicende sono tuttora fonte di forte preoccupazione, dimostri come il rafforzamento della normativa prudenziale e della vigilanza sui principali attori del sistema finanziario internazionale, tra i quali sono certo da annoverarsi i conglomerati finanziari, rappresenti un obiettivo cui occorre puntare con determinazione, sia a livello nazionale sia a livello globale, al fine di evitare che le distorsioni ed i rischi eccessivi emersi nell'operatività di molti operatori finanziari determini conseguenze distruttive per gli stessi mercati, e per le prospettive dell'economia mondiale.

I rilievi della Consob

In occasione dell’incontro annuale con il mercato finanziario svoltosi il 14 maggio 2012, il Presidente della Consob, Giuseppe Vegas, nel proprio discorso al mercato finanziario ha evidenziato alcuni rilievi sul nuovo assetto delle AEV.

In particolare, il Presidente ha evidenziato la necessità, in ragione della dinamica congiunturale dei mercati, di ripensare alcuni aspetti strutturali della vigilanza in ambito europeo: ha rilevato in proposito che un primo livello di criticità è rappresentato dalla ripartizione dei ruoli in seno alla nuova architettura europea, entrata in vigore il 1° gennaio 2011. Le Autorità condividono i medesimi obiettivi di carattere generale (la protezione degli investitori, l’integrità dei mercati e la stabilità del mercato finanziario europeo), con possibili duplicazioni e sovrapposizioni di competenze, particolarmente perniciose in periodi di crisi. Inoltre, un secondo profilo problematico è stato individuato nelle modalità con cui ciascuna autorità europea dovrebbe favorire il coordinamento tra le autorità nazionali in caso di crisi, anche mediante l’elaborazione di piani di intervento comuni. La difficoltà di conciliare interessi e visioni, talvolta contrastanti, e la mancanza di un decalogo di misure di emergenza possono pregiudicare, tuttavia, il raggiungimento di questo obiettivo. Un più marcato accentramento delle decisioni in capo alle autorità europee di settore, secondo una puntuale divisione di competenze per finalità, potrebbe consentire una migliore prevenzione e gestione di eventuali crisi future e scongiurare il rischio di free riding da parte di alcuni paesi, a danno dei risparmiatori di altri.

Il Presidente Vegas ha auspicato dunque che la revisione del regolamento istitutivo delle Autorità europee, che dovrà essere avviata dalla Commissione Europea entro il 2 gennaio 2014, potrebbe costituire l’occasione per eliminare le attuali sovrapposizioni di competenze delle tre Autorità e modificare i poteri dell’Esma, per renderne più efficace ed efficiente l’operato, particolarmente in caso di crisi.

La vigilanza bancaria

Nell'ambito del processo di rafforzamento dell'integrazione economica, finanziaria e fiscale dell'eurozona, nel settembre 2012 la Commissione europea ha presentato alcune proposte legislative volte alla creazione di un sistema di vigilanza bancaria unificata nell'area euro.

Nel quadro del Sistema europeo delle autorita' di vigilanza finanziarie, le proposte della Commissione europea danno seguito ad una richiesta del Consiglio europeo di giugno 2012. Il pacchetto si articola in due proposte di regolamento e in una comunicazione:

• una comunicazione che delinea la visione complessiva della Commissione per l'unione bancaria, comprese le prossime iniziative per l'istituzione di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie (COM(2010)510);
• una proposta di regolamento che conferisce alla Banca centrale europea (BCE) poteri per la vigilanza di tutte le banche della zona euro (COM(2010)511);
• una proposta di regolamento che allinea al nuovo assetto della vigilanza bancaria il vigente regolamento istitutivo dell’Autorità bancaria europea – EBA (COM(2010)512).

Contenuto delle proposte

Le due proposte legislative prospettano in estrema sintesi:

• l’attribuzione alla BCE di compiti specifici di vigilanza prudenziale degli enti creditizi stabiliti negli Stati membri la cui moneta è l'euro, mantenendo le competenze residue in capo alle autorità nazionali di vigilanza;
• l’assolvimento di tali compiti da parte della BCE nel quadro del Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF) e in stretta cooperazione con le autorità di vigilanza nazionali e l’Autorità bancaria europea  (EBA);
• la responsabilità della BCE per i compiti ad essa attribuiti dinanzi al Parlamento europeo, al Consiglio dell’UE e all'Eurogruppo;
• la rigorosa separazione dei compiti di politica monetaria da quelli di vigilanza per scongiurare potenziali conflitti di interesse;
• la conferma in capo all'EBA dei poteri e compiti di elaborazione di standard tecnici, ai fini dello sviluppo di un corpus unico di norme europee, alla convergenza e coerenza delle pratiche di vigilanza e alla mediazione tra le autorità di vigilanza nazionali. Sarebbero peraltro modificate le procedure di funzionamento dell’EBA per tenere conto dei nuovi poteri della BCE.

Esame presso le Istituzioni dell'UE

Le proposte sono state oggetto di un complesso negoziato in esito al quale è stato raggiunto un accordo in seno al Consiglio ECOFIN che ha adottato, in data 12 dicembre 2012 un orientamento generale, avallato dal Consiglio europeo del 13-14 dicembre 2012. L’accordo prevede quanto segue:

• dal 1° marzo 2014 la BCE assumerà, nel quadro del meccanismo di sorveglianza unico, i poteri di vigilanza diretta sulle banche che hanno attivi per almeno 30 miliardi di euro o un patrimonio almeno pari al 20% del Pil del Paese (secondo fonti informali, 187 banche su un totale di 6.000 attive nell’eurozona). Le banche sotto quella soglia resteranno sotto la vigilanza diretta delle autorità nazionali, ferma restando la facoltà di avocazione e la responsabilità ultima della BCE;
• è prevista l’istituzione di un comitato di sorveglianza (supervisory board), incaricato dell’istruttoria delle decisioni in materia di sorveglianza e nel quale i Paesi dell’area euro e quelli non-euro avranno pieni ed eguali diritti di voto. Le decisioni del supervisory board si considerato adottate a meno che non siano respinte dal Consiglio dei governatori della BCE;
• per evitare il rischio di penalizzare i Paesi non aderenti al sistema unico di vigilanza, le decisioni in seno all’Autorità bancaria europea (EBA) dovrebbero essere adottate con il criterio della doppia maggioranza, ovvero con il voto favorevole dei Paesi membri dell’eurozona e di quelli che non hanno adottato la moneta unica.

L’orientamento generale dell’ECOFIN costituisce la base negoziale del Consiglio dell’UE nelle trattative con il Parlamento europeo, in vista dell’adozione definitiva delle proposte che, come raccomandato dal Consiglio europeo di dicembre, dovrebbe avvenire entro la fine del 2013.

L'architettura dell'unione bancaria

Nel disegno della Commissione europea, avallato dal Consiglio europeo di dicembre 2012, la vigilanza centralizzata costituisce il primo pilastro della futura unione bancaria dell’eurozona, unitamente ad altri tre interventi legislativi:

• il quadro comune sugli strumenti nazionali di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi, già oggetto di una proposta di direttiva presentata nello scorso giugno 2012 (COM(2012)280), in base alla quale gli Stati membri sarebbero tenuti a istituire un fondo di risoluzione ex ante finanziato dai contributi delle banche ed un meccanismo di prestiti obbligatori tra i sistemi nazionali;
• l’approvazione della proposta di direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, presentata dalla Commissione europea nel 2010  (COM(2010)369);
• l’istituzione di un meccanismo unico europeo per la risoluzione delle crisi bancarie nell’area euro (e per gli altri Paesi aderenti al sistema di vigilanza unico) e per il coordinamento dell’applicazione degli strumenti di risoluzione alle banche. La Commissione intende presentare una proposta legislativa al riguardo una volta approvate quelle relative alla vigilanza e ai sistemi nazionali di risanamento e risoluzione.

Esame presso la Camera dei deputati

Il 12 dicembre 2012 la Commissione Finanze ha approvato, in esito all’esame delle proposte sopra indicate, un documento finale. Il documento finale ha anzitutto evidenziato quale prioritaria la rapida adozione delle proposte di regolamento relative alla vigilanza bancaria unificata e, successivamente delle altre proposte relative alla creazione di un'unione bancaria, con particolare riferimento alla proposta di direttiva sul quadro comune per la risoluzione delle crisi e alla futura proposta relativa ad uno strumento unico di risoluzione delle crisi a livello europeo, contestualmente procedendo a definire le modalità con le quali il Meccanismo europeo di stabilità (MES) potrà erogare un sostegno diretto alle banche.

Il documento ha quindi sottolineato l'esigenza di:

• mantenere il nuovo sistema di vigilanza unificata a tutte le banche dell'area euro e degli altri Paesi dell'Unione europea che intendano aderire al sistema, indipendentemente dalle loro dimensioni, dalla forma giuridica e dalla relativa propensione al rischio;
•  stabilire - ferma restando la responsabilità ultima della BCE - criteri puntuali ed omogenei per l'attribuzione da parte della medesima BCE di compiti specifici alle autorità nazionali, e per la reciproca collaborazione tra la BCE e queste ultime, anche al fine di distinguere con certezza i provvedimenti di diretta competenza della BCE, impugnabili dinanzi alla Corte di Giustizia, e quelli di competenza delle autorità nazionali, sui quali sarebbero competenti le giurisdizioni di ciascuno Stato membro;
• procedere, contestualmente alla creazione del sistema di vigilanza centralizzata, all'ulteriore armonizzazione delle normative applicabili alle banche, anche attraverso l'elaborazione degli standard tecnici dell'EBA e il loro recepimento in atti delegati della Commissione;
• in tale ambito, è stato ritenuto necessario valutare i diversi profili di rischio all'interno del sistema bancario, valorizzando, come peraltro già espressamente previsto nella proposta di direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, l'azione di prevenzione e risanamento, soprattutto in presenza di meccanismi di protezione istituzionale, anche riconoscendo la forma organizzativa a rete integrata, ed assicurando comunque la massima omogeneità, a livello europeo, delle regole e delle prassi di vigilanza applicate nell'ambito delle diverse tipologie di banche;
• valutare l'opportunità di escludere, per i Paesi che, pur non facendo parte dell'eurozona, volessero aderire al sistema di vigilanza unica, la possibilità di avvalersi di clausole di opt out in caso di dissenso con le decisioni adottate dal consiglio direttivo della BCE prevedendo, in alternativa, che le proposte dell'istituendo consiglio di sorveglianza, qualora adottate all'unanimità, possano essere operative anche senza successiva pronuncia espressa del consiglio direttivo della stessa BCE.

La risoluzione della 6a Commissione del Senato

 Lo stesso 12 dicembre 2012 la Commissione Finanze e tesoro del Senato ha approvato una risoluzione Doc. XVIII, n. 179 formulando nel complesso un parere positivo sulle proposte presentate.

Secondo la Commissione la proposta per la creazione di un sistema europeo di vigilanza bancaria rappresenta un passo coraggioso che contiene, tuttavia, anche alcuni profili critici. La scelta di accentrare in capo alla BCE l’esercizio dei poteri di vigilanza sugli enti creditizi essenzialmente per gli Stati membri dell’area euro, lasciando fuori i soggetti vigilati residenti negli Stati la cui moneta non è l’euro, a meno di un’adesione volontaria, potrebbe creare a parere della Commissione rischi di frammentazione del mercato: da qui l'opportunità di valutare un’estensione dell’applicazione delle nuove regole comuni sulla vigilanza.

Per quanto riguarda l’impostazione dei rapporti tra le autorità nazionali di vigilanza e la BCE, la Commissione, apprezzato l’obiettivo di garantire l’esistenza di un solo sistema di regole, ha evidenziato l’opportunità di ricalibrare l’intervento diretto delle autorità europee, limitandolo, di norma, alle banche cross-border di dimensioni maggiori, assegnando così alle autorità nazionali la vigilanza sulle banche minori sotto la sorveglianza dell’autorità europea, che assicurerebbe la corretta applicazione degli standard comuni fissati dall’EBA.

In relazione al modello di governance del sistema, a parere della Commissione andrebbe assicurata una più efficace separazione tra le funzioni di politica monetaria e quelle di supervisione bancaria all’interno della BCE; riguardo invece al ruolo dell’Autorità bancaria europea, al fine di assicurare un maggiore coordinamento tra tale organismo e la BCE, andrebbe valutata l’opportunità di attribuire al presidente dell’EBA il diritto di voto nelle riunioni del consiglio di vigilanza (anziché assegnargli il ruolo di semplice osservatore).

Nella costruzione del sistema unico di supervisione bancaria europea, la Commissione ha altresì rimarcato l’esigenza di tenere conto – in relazione agli intermediari sottoposti a vigilanza – della dimensione, dei modelli di business e dei diversi profili di rischiosità all’interno del sistema bancario, evitando il rischio di un’omologazione delle regole e delle pratiche di vigilanza. Tale esigenza riguarda in particolare le specificità del modello societario delle banche cooperative italiane, tradizionalmente impegnate nel sostegno alle piccole comunità ed economie locali.

Dossier pubblicati

• Vigilanza bancaria europea

Documenti e risorse web

• Audizione del Direttore Centrale per l'Area Vigilanza Bancaria e Finanziaria della Banca d'Italia, Luigi Federico Signorini - 22 novembre 2012
• Audizione del 5 dicembre 2012, Avv. Alessandro AZZI, Presidente della Federazione Italiana delle Banche di Credito Cooperativo Federcasse
• Allegato all'audizione del 5 dicembre 2012

Le banche popolari

In linea con le risultanze dell'istruttoria parlamentare, il decreto legge n. 179 del 2012 ha modificato la governance e la struttura delle banche popolari e delle società cooperative quotate, al fine di affidare all'autonomia statutaria la determinazione delle quote di capitale rilevanti, ai fini dell'esercizio di specifici diritti azionari (relativi all'ordine del giorno in assemblea e all'elezione con voto di lista del CdA).

Le banche popolari, sono istituti di credito, di norma costituiti come società cooperative, che operano sostanzialmente nel mercato nazionale, lasciando agli Istituti di credito classici le opportunità di investimenti in mercati esteri. Si distinguono dagli enti aventi natura giuridica di S.p.A., per alcune peculiarità, tra cui: il limite di possesso di capitale sociale di ogni socio; la mutualità non prevalente, che prevede la detenzione della maggioranza delle quote da clienti dell'istituto; il voto capitario, con cui ogni socio è titolare di un singolo voto e la clausola di gradimento che prevede la subordinazione del trasferimento dei titoli al preventivo consenso del Cda.

Il dibattito parlamentare

Nel corso della XVI legislatura, l’attenzione del legislatore si è concentrata a lungo su progetti di riforma delle banche popolari (con i progetti di legge nn. 437, 709, 799, 926, 940 e 1084 esaminati dalla Commissione Finanze del Senato).

Le Autorità di vigilanza, Banca d’Italia e Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, avevano più volte rilevato la necessità di una riforma relativamente alla disciplina delle banche popolari, in relazione alle caratteristiche di tali enti e al loro impatto sul territorio.

Tra le questioni emerse nel corso dell’esame parlamentare si ricorda, in particolare, che nel corso dell’Audizione tenutasi presso la Commissione 6° del Senato il 22 giugno 2011, il Vice Direttore Generale della Banca d’Italia ha evidenziato alcuni punti rilevanti da tenere in considerazione nel realizzare una riforma, ovvero: l’opportunità di innalzare i limiti al possesso azionario, specialmente per le popolari quotate, con maggiori possibilità di possesso azionario in capo agli investitori istituzionali; il riconoscimento per questi ultimi di strumenti atti a proteggere il valore del capitale da essi apportato; infine la libera trasferibilità delle azioni e una semplificazione dell’iter procedurale di ammissione a socio.

E’ stata presa in considerazione la proposta che permette la trasformazione volontaria da banca popolare a società per azioni, soprattutto nel caso di banche popolari quotate e di grandi dimensioni.

Inoltre data la scarsa partecipazione dei soci in assemblea, è stata ventilata una estensione della possibilità per un socio di farsi rappresentare tramite delega, oppure l’introduzione di mezzi di telecomunicazione, in modo tale che si possa tenere l’assemblea contestualmente in luoghi diversi.

La Banca d’Italia ha inoltre rilevato che, in sede di recepimento della direttiva sui diritti degli azionisti, le banche popolari quotate sono state escluse dalle novità introdotte per le S.p.A., volte a rimuovere i vincoli alla partecipazione dei soci all’assemblea e ad accrescere il loro livello di tutela; tale scelta ha comportato l’inopportuna coesistenza di regole differenziate tra S.p.A. e cooperative quotate.

Analogamente, nella segnalazione inviata al Parlamento dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Marcato, l’Antitrust segnalava i profili problematici attinenti alla governance e alla struttura delle banche popolari, in particolare quelle quotate.

Da un lato, l’Antitrust rileva che le banche popolari quotate stanno diventando complessi gruppi societari, di dimensione nazionale, con al vertice la banca popolare/holding finanziaria, che controlla numerose società per azioni e beneficia degli utili delle controllate. Il perseguimento dello scopo degli utili, appare quindi, prevalente rispetto allo spirito mutualistico. Inoltre, la disciplina legale agevola assetti societari gestiti da un ristretto numero di soci, che controllano la holding popolare, senza però rappresentare la maggioranza del capitale sociale. Non c’è pertanto coincidenza tra potere di controllo di una società e rischio assunto mediante investimento del capitale.

L’Antitrust suggerisce quindi che il loro status giuridico sia funzionale ad assicurare lo scopo mutualistico, che la banca “rimanga in mano ai soci”, con un forte legame di appartenenza con il territorio di riferimento.

Per le banche popolari quotate, l’Antitrust ipotizza una riforma che le renda sempre più assimilabili alle S.p.A., attraverso l’eliminazione della clausola di gradimento, l’abolizione del limite all’uso delle deleghe e un ripensamento sul voto per testa e i limiti alla partecipazione azionaria.

La riforma della governance

In linea con le risultanze dell’istruttoria parlamentare, l’articolo 23-quater,del decreto legge n. 179 del 2012 ha modificato le disposizioni concernenti la governance e la struttura delle banche popolari e delle società cooperative quotate, al fine di affidare all’autonomia statutaria la determinazione delle quote di capitale rilevanti, ai fini dell’esercizio di specifici diritti azionari (relativi all’ordine del giorno in assemblea e all’elezione con voto di lista del CdA).

Si modifica in più punti il Testo Unico Bancario, elevando in primo luogo il limite del possesso azionario, diretto o indiretto, nelle banche popolari dallo 0,5 all’1 per cento del capitale sociale. E’ fatta salva la facoltà di prevedere nello statuto limiti più contenuti, comunque non inferiori allo 0,5 per cento.

In deroga ai limiti così previsti, gli statuti possono fissare al 3 per cento la partecipazione delle fondazioni di origine bancaria, ciò a condizione che il superamento del limite sia dovuto ad operazioni di aggregazione.

E’ anche consentito allo statuto delle Banche Popolari di subordinare l’ammissione a socio, oltre che a requisiti soggettivi, al possesso di un numero minimo di azioni, il cui venir meno comporta la decadenza dalle qualità assunte, ciò al fine di favorire la patrimonializzazione della società.

Si affida agli statuti delle Banche Popolari la determinazione del numero massimo di deleghe che possono essere conferite ad un socio, fermo restando il limite di 10 deleghe previsto dal codice civile.

In materia di integrazione dell'ordine del giorno dell'assemblea e di presentazione di nuove proposte di delibera delle società quotate, i soci che rappresentino almeno un quarantesimo del capitale sociale possono chiedere, entro dieci giorni dalla pubblicazione dell'avviso di convocazione dell'assemblea (ovvero entro cinque giorni nei casi specificamente previsti dalla legge), l'integrazione dell'elenco delle materie da trattare. Le domande, unitamente alla certificazione attestante la titolarità della partecipazione, sono presentate per iscritto, anche per corrispondenza, ovvero in via elettronica.

Per effetto della nuova disciplina, si dispone che, per le società cooperative quotate, la misura rilevante del capitale venga determinata dagli statuti, anche in deroga alle disposizioni (articolo 135 del TUF) che impongono che le percentuali di capitale siano rapportate al numero complessivo dei soci.

In tema di elezione e composizione del Cda, lo statuto dovrà prevedere sia che i componenti del consiglio di amministrazione vengano eletti sulla base di liste di candidati, sia la quota minima di partecipazione richiesta per la loro presentazione. Queste non devono superare un quarantesimo del capitale sociale o la diversa misura stabilita dalla Consob. Ove la società abbia forma di cooperativa, la misura è stabilita dagli statuti anche in deroga alle richiamate disposizioni del TUF.

Liberalizzazioni, concorrenza e tutela dei consumatori nel sistema bancario

Alla luce del contesto socio-economico dell'ultimo quinquennio, caratterizzato da una profonda crisi economico-finanziaria e dalla conseguente riduzione dell'offerta creditizia nei confronti, in particolare, delle famiglie e dei clienti retail, il legislatore è intervenuto allo scopo di garantire una maggiore trasparenza nei rapporti tra banche e clienti e, complessivamente, per potenziare gli strumenti di tutela dei consumatori.

Contenimento dei costi delle commissioni bancarie

Con un primo gruppo di misure legislative, Parlamento e Governo hanno introdotto una compiuta disciplina orientata al contenimento dei costi delle commissioni bancarie: in particolare, è stata predeterminata ex lege sia la misura, sia la modalità di computo della remunerazione spettante alle banche per il servizio di messa a disposizione di somme al cliente oltre l’effettiva disponibilità (cd. affidamenti e sconfinamenti). Tale compiuta disciplina è confluita nell’articolo 6-bis del D.L. 201 del 2011, il quale ha introdotto l'articolo 117-bis nel D.Lgs. n. 385 del 1993 (Testo Unico Bancario), successivamente modificato e integrato. Per ulteriori informazioni - e per una breve disamina dell’evoluzione della disciplina nel corso della legislatura - si rimanda al relativo approfondimento.

Credito al consumo

In materia di credito al consumo, il D.Lgs. 141/2010 (successivamente modificato e integrato nel tempo), oltre al recepire la direttiva 2008/48/CE, ha introdotto norme in materia di trasparenza dei contratti e, più in generale, in materia di tutela dei consumatori. Ha altresì recato una compiuta disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario. Si rinvia all’apposito tema web per ulteriori informazioni.

Conti correnti "di base"

In considerazione della riduzione della soglia massima di utilizzo del contante a 1.000 euro, nonché dell’obbligo alle Pubbliche Amministrazioni di effettuare le operazioni di pagamento di importo superiore a tale ammontare mediante strumenti di pagamento elettronici, il legislatore ha avvertito l’esigenza di tutelare maggiormente i consumatori – e in particolare quelli appartenenti, per ragioni anagrafiche o sociali, alle fasce più deboli - imponendo agli istituti di credito di predisporre forme semplificate e non onerose di gestione dei risparmi.

In particolare, l'articolo 12 del D.L. 201 del 2011 (ai commi da 3 a 8) ha demandato ad una apposita convenzione tra il Ministero dell’economia e delle finanze, la Banca d’Italia, l’Associazione bancaria italiana, Poste italiane SpA e le associazioni dei prestatori di servizi di pagamento, il compito di definire le caratteristiche di un conto corrente semplificato, detto “conto corrente di base” (o un conto di pagamento di base) che le banche sono tenute ad offrire senza costi di gestione.

 La convenzione, che definisce modalità e caratteristiche del conto, firmata il 28 marzo 2012, è operativa dal 1° giugno 2012. Il conto di base è rivolto:

•  a tutti i consumatori, cui i prestatori di servizi a pagamento sono tenuti a offrirlo, inclusi coloro che sono già clienti, che hanno quindi già in essere un rapporto di conto corrente;

• alle fasce socialmente svantaggiate della clientela, con un reddito ISEE annuo minore di 7.500 € , alle quali il conto corrente è offerto senza spese e con l’esenzione dall’imposta di bollo;
• agli aventi diritto a trattamenti pensionistici fino a 1.500,00 euro mensili, ai quali verrà in ogni caso garantita la gratuità delle spese di apertura e di gestione dei conti di base destinati all’accredito e al prelievo della pensione del titolare, ferma restando l’onerosità di eventuali servizi aggiuntivi richiesti dal titolare.

 Il conto di base include, a fronte di un canone annuale onnicomprensivo, un certo numero di operazioni annue per determinati servizi (incluse le relative eventuali scritturazioni contabili). E’ prevista la gratuità del canone per i consumatori rientranti nelle fasce socialmente svantaggiate, nonché la gratuità di particolari servizi per i titolari di trattamenti pensionistici fino a 1.500 euro mensili.

Contratti bancari

La disciplina positiva dei contratti bancari è stata oggetto, nel corso dell’ultimo quinquennio, di una complessa e stratificata serie di novelle.

In primo luogo è stata modificata la disciplina del Testo Unico Bancario in materia di. “jus variandi”, e cioè la facoltà di modifica unilaterale delle condizioni contrattuali (D.Lgs. n. 141 del 2010, che ha novellato l’articolo 118 del D.Lgs. n. 385 del 1993; sulla materia è poi intervenuto il D.L. n. 70 del 2011). Nel dettaglio, sono state precisate le condizioni alle quali banca e cliente possono convenire la facoltà dell’istituto di modificare unilateralmente alcune condizioni contrattuali; è stato circoscritto l’ambito di tali modifiche; è stata compiutamente disciplinata anche l’informazione da fornire a cliente in rapporto a tali modifiche (anche in considerazione della tipologia di clienti, privati o imprese).

Il D.Lgs. n. 141 del 2010 ha condotto nell’alveo del Testo Unico Bancario la disciplina del diritto di recesso e delle spese addebitabili al cliente. Si rinvia alla scheda di approfondimento per ulteriori informazioni.

Portabilità dei mutui

Anche la materia della cd. “portabilità” dei mutui è stata trasfusa nel Testo Unico Bancario ad opera del D.Lgs. 141/2010; attualmente è contenuta nell’articolo 120-quater del predetto Testo Unico.

Il citato articolo 120-quater consente al debitore di avvalersi della portabilità senza penali o altri oneri di qualsiasi natura. Sono nulli i patti che impediscono o rendono oneroso l'esercizio della "portabilità”. In materia è da ultimo intervenuto il decreto-legge “liberalizzazioni” (articolo 27-quinquies del D.L. n. 1 del 2012) che ha abbreviato i termini utili per il tempestivo perfezionamento della procedura ed ha modificato l’importo del danno risarcibile in caso di ritardo.

Si rinvia alla scheda di approfondimento per una disamina più approfondita delle ultime novità in materia di contratti bancari.

Si veda inoltre il tema web in materia di [tema: disciplina_mutui|mutui e finanziamenti al settore produttivo]] per quanto riguarda le misure volte ad incentivare la concessione di credito a famiglie e imprese.

Bancoposta

L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nella segnalazione trasmessa il 2 ottobre 2012, ha segnalato al Parlamento l’esigenza di disporre la separazione societaria dell'attività di BancoPosta dalle attività postali tradizionali, con lo scopo di aumentare il grado di concorrenza nel settore bancario e di garantire maggior trasparenza nel settore postale tradizionale.

L’articolo 24-ter del D.L. 179 del 2012 ha modificato in più punti la disciplina dell’attività di bancoposta svolta da Poste italiane S.p.a.. Accanto al recepimento di alcune novità intervenute nel corso del tempo nella legislazione bancaria (tra l’altro in materia di servizi di pagamento e tutela dei consumatori), il suindicato provvedimento ha incluso tra le attività di bancoposta l’esercizio in via professionale del commercio di oro; ha consentito a Poste Italiane di stabilire succursali negli altri Stati comunitari ed extracomunitari per l’esercizio di attività di bancoposta; ha previsto che la comunicazione ai clienti delle variazioni contrattuali unilaterali sfavorevoli sia effettuata, in luogo della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale o avviso inviato ai correntisti, con le medesime garanzie e tutele previste dal testo unico bancario in materia di contratti di durata e di servizi di pagamento; ha autorizzato Poste a svolgere nei confronti del pubblico il servizio di collocamento di strumenti finanziari (senza assunzione a fermo né assunzione di garanzia nei confronti dell'emittente).

Approfondimenti

• Concorrenza, liberalizzazione, tutela del cliente bancario
• Portabilità dei mutui: evoluzione della disciplina
• Progetti di legge in Francia, Germania e Regno Unito sulla separazione tra banche commerciali e d'investimento

Dossier pubblicati

• Attuazione della direttiva 2007/64/CE del 13 novembre 2007, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, recante modifica delle direttive 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE e 2006/48/CE, che abroga la direttiva 97/5/CE. Schede di lettura (16/11/2009)
• Concorrenza, sviluppo delle infrastrutture e competitività (Decreto liberalizzazioni) - D.L. 1/2012 - A.C. 5025 - Schede di lettura (Articoli da 1 a 40-bis) - Tomo I (06/03/2012)
• Concorrenza, sviluppo delle infrastrutture e competitività (Decreto liberalizzazioni) - D.L. 1/2012 - A.C. 5025 - Schede di lettura (Articoli da 41 a 98) - Tomo II (06/03/2012)
• Commissioni bancarie D.L. 29/2012 - A.C. 5178-A Elementi per l'esame in Assemblea (10/05/2012)

Approfondimento: Concorrenza, liberalizzazione, tutela del cliente bancario

La normativa in materia di contenimento dei costi delle commissioni bancarie ha lo scopo di disciplinare sistematicamente la remunerazione dovuta a banche e intermediari per i cd. “affidamenti” (ovvero per l’utilizzo di fidi bancari concordati con la banca) e gli “sconfinamenti” (nel caso di utilizzo di somme oltre la disponibilità effettiva, per conti correnti non affidati), per esigenze sia di certezza del diritto, sia di tutela del cliente bancario, in particolar modo se quest’ultimo è un consumatore.

 Sino alla fine del 2008 vigeva, per gli affidamenti in conto corrente e per i conti non affidati (in caso di saldo negativo) un sistema di commissioni che si aggiungevano al tasso debitore, dette di “massimo scoperto”. Tale strumento consentiva di remunerare l’intermediario per il fatto di dover fronteggiare l’utilizzo di somme oltre il fido accordato (ovvero in assenza di fido) al cliente sul conto corrente. Le commissioni erano solitamente determinate applicando una percentuale, pattuita contrattualmente, al livello massimo di utilizzo del fido o di scoperto in conto raggiunto nel periodo di rendicontazione (normalmente trimestrale), indipendentemente dalla durata di tale utilizzo/scoperto.

Con una prima serie di interventi, il legislatore (secondo l’originario articolo 2-bis del D.L. n. 185 del 2008) aveva inizialmente disposto la nullità - a determinate condizioni - di alcune clausole bancarie particolarmente onerose per il cliente, tra cui:

• la “clausola di massimo scoperto”
• le clausole che accordassero alla banca una remunerazione per il solo fatto di mettere a disposizione fondi a favore del cliente titolare di conto corrente, indipendentemente dall'effettivo prelevamento dei predetti fondi;
• le clausole che prevedessero una remunerazione per la banca indipendentemente dall'effettiva durata dell'utilizzazione dei fondi da parte del cliente.

Tale nullità non avrebbe operato ove il corrispettivo fosse stato predeterminato, unitamente al tasso debitore per le somme effettivamente utilizzate, in forma scritta e con specifiche cautele per il consumatore, volte a garantirne l’effettiva consapevolezza.

 L’Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato, nell’audizione del 21 aprile 2010 presso la Commissione Finanze del Senato (in materia di problematiche relative alle commissioni di massimo scoperto), rilevava come - a seguito dell’entrata in vigore di tale disposizione - la generalità delle banche avesse eliminato la commissione di massimo scoperto e tuttavia introdotto nuove commissioni, distinte per gli affidamenti e gli scoperti in conto.

Per gli affidamenti, tali commissioni erano volte a remunerare l’impegno della banca a mettere a disposizione del cliente una certa somma per un determinato periodo di tempo. Esse, pertanto, non erano più commisurate al livello massimo di utilizzo della linea di credito messa a disposizione, ma all’importo complessivo della medesima; le nuove spese erano applicate in modo fisso, poiché non proporzionali al maggior utilizzo del fido, costituendo esse delle “flat fee” per la disponibilità di quest’ultimo.

Nel caso degli scoperti, le commissioni erano mirate a compensare l’attività istruttoria della banca necessaria per valutare correttamente l’affidabilità del cliente in caso di richieste di credito improvvise.

 La 6ª Commissione del Senato, nella risoluzione Doc. XXIV, n. 10 approvata il 29 giugno 2010 proprio in relazione alla segnalazione dell’Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato, per quanto concerne i costi degli affidamenti e degli extrafidi ha individuato come un presupposto errato quello di prevedere, in aggiunta al tasso di interesse, una commissione espressa in percentuale fissa o commisurata alle spese di istruttoria veloce. La Commissione si è pertanto espressa per un meccanismo di determinazione del costo dell’utilizzo di somme non a disposizione sul conto corrente ovvero eccedenti il fido in base al quale l’estratto del conto corrente, comunicato dalla banca al cliente, esponga univocamente il tasso effettivo di costo del rapporto.

 Con un secondo intervento (articolo 2, comma 2 del D.L. n. 78 del 2009), per accelerare i benefici derivanti dal divieto della commissione di massimo scoperto, veniva successivamente posto un tetto al corrispettivo omnicomprensivo previsto per il servizio di messa a disposizione delle somme (per i rapporti affidati), nella misura massima dello 0,5 per cento, per trimestre, dell’importo dell’affidamento a pena di nullità della relativa clausola contrattuale.

 Considerazioni di tenore analogo a quelle dell’AGCM erano formulate anche dalla Banca d’Italia in occasione dell’audizione presso la Commissione Finanze del Senato del 17 novembre 2010. In particolare, l’Istituto segnalava che la disciplina del 2008-2009, oltre a contemplare alcune ipotesi di legittimità della commissione di massimo scoperto, non chiariva il regime commissionale per gli utilizzi extra-fido e per gli sconfinamenti.

 Con il D.L. 201 del 2011 (articolo 6-bis) è stata introdotta nel Testo Unico Bancario una complessiva disciplina delle remunerazioni per affidamenti e sconfinamenti, in relazione a determinate tipologie contrattuali (articolo 117-bis).

Ai sensi del comma 1 del richiamato articolo 117-bis, gli unici oneri a carico del cliente per i contratti di apertura di credito sono costituiti da:

• una commissione onnicomprensiva, calcolata proporzionalmente rispetto alla somma messa a disposizione del cliente e alla durata dell’affidamento, che non può superare lo 0,5 per cento, per trimestre, della somma messa a disposizione del cliente; per effetto delle modifiche apportate dal D.L. n. 29 del 2012, il suo ammontare deve essere determinato in coerenza con apposita delibera del CICR – Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio - anche in relazione alle specifiche tipologie di apertura di credito e con particolare riguardo peri conti correnti.

• un tasso di interesse debitore sulle somme prelevate.

 Per quanto concerne l’onere a carico del cliente a fronte di sconfinamenti in assenza di affidamento, ovvero oltre il fido, nei contratti di apertura di credito e di conto corrente, è prevista l’applicazione

• di una cd “commissione di istruttoria veloce”, determinata in misura fissa, espressa in valore assoluto, commisurata ai costi; essa (articolo 1 del D.L. n. 29 del 2012) non si applica alle famiglie consumatrici titolari di conto corrente, nel caso di sconfinamenti pari o inferiori a 500 euro in assenza di affidamento ovvero oltre il limite del fido, per un solo periodo, per ciascun trimestre bancario, non superiore a sette giorni consecutivi.
• un tasso di interesse debitore sull'ammontare dello sconfinamento.

Sono nulle ex lege le clausole che prevedano oneri diversi o non conformi a quelli previsti dai precedenti commi: tale nullità non si estende al contratto. Si demanda (comma 4) al Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio – CICR l’emanazione di norme di applicazione della disciplina in esame, con la possibilità che i suddetti provvedimenti estendano la disciplina su affidamenti e sconfinamenti anche ad altri contratti per i quali si pongano analoghe esigenze di tutela del cliente. Lo stesso CICR prevede i casi in cui, in relazione all’entità e alla durata dello sconfinamento, non è dovuta la commissione di istruttoria veloce.

 Per effetto del D.L. “liberalizzazioni” e delle disposizioni integrative e modificative del medesimo(articolo 27-bis del D. L. n. 1 del 2012, come modificato dal D.L. n. 29 del 2012) è stato precisato che la nullità di tutte le clausole che prevedano commissioni a favore delle banche a fronte della concessione di linee di credito, della loro messa a disposizione, del loro mantenimento in essere, del loro utilizzo anche nel caso di sconfinamenti in assenza di affidamento ovvero oltre il limite del fido, è limitata alle sole clausole stipulate in violazione delle disposizioni di attuazione adottate dal CICR ai sensi del richiamato articolo 117-bis del Testo Unico Bancario.

Il medesimo D.L. “liberalizzazioni” (articolo 27, comma 4) ha conseguentemente disposto l’abrogazione delle suesposte disposizioni del D.L. n. 185 del 2008.

L'articolo 1, comma 1, lettera b) del D.L. n. 29 del 2012 ha poi introdotto e disciplinato il nuovo "Osservatorio sull'erogazione del credito da parte delle banche alla clientela" con l'obiettivo di attivare interventi contro l'ingiustificata restrizione creditizia ai danni del sistema imprenditoriale. Il Prefetto può attivare l’Arbitro bancario finanziario – ABF attraverso una segnalazione per specifiche problematiche relative ad operazioni e servizi bancari e finanziari, su istanza del cliente in forma riservata. Il Prefetto, dopo un’informativa sul merito dell’istanza, invita la banca a fornire una risposta argomentata sulla meritevolezza del credito. In seguito, il Prefetto può effettuare la relativa segnalazione all’ABF il quale si pronuncia non oltre trenta giorni dalla segnalazione.

Per quanto concerne la facoltà di modifica unilaterale delle condizioni contrattuali nei contratti bancari (cd. jus variandi) da parte degli enti creditizi, il D.Lgs. n. 141 del 2010 ha modificato l’articolo 118 del Testo Unico Bancario, su cui è successivamente intervenuto anche il D. L. n. 70 del 2011.

In particolare, le norme vigenti distinguono espressamente tra contratti di durata a tempo indeterminato, nei quali può essere convenuta, con clausola approvata specificamente dal cliente, la facoltà di modificare unilateralmente i tassi, i prezzi e le altre condizioni previste dal contratto qualora sussista un giustificato motivo, e contratti di durata a tempo determinato: per questi ultimi la facoltà di modifica unilaterale può essere convenuta esclusivamente per le clausole non aventi ad oggetto i tassi di interesse, sempre che sussista un giustificato motivo e comunque, anche in questi casi, la facoltà di modifica unilaterale deve essere approvata specificamente dal cliente.

Per effetto delle modifiche operate dal citato D. L. n. 70 del 2011, se il cliente è particolarmente qualificato (ovvero non è un consumatore né una micro-impresa) nei contratti di durata a tempo determinato possono essere inserite clausole, purché espressamente approvate dal cliente, che prevedano la possibilità di modificare unilateralmente i tassi di interesse, purché al verificarsi di specifici eventi e condizioni predeterminati nel contratto.

Le modifiche unilaterali devono essere comunicate espressamente al cliente con preavviso minimo di due mesi (anziché di trenta giorni, come disposto in precedenza), con uno specifico schema denominato “Proposta di modifica unilaterale del contratto”. Le modifiche si intendono approvate ove il cliente non receda, senza spese, dal contratto entro la data prevista per la sua applicazione. In sostanza è garantito il termine minimo di due mesi di preavviso, in luogo del precedente termine fisso di sessanta giorni

Sono inefficaci le variazioni contrattuali per cui non siano state osservate le suddette prescrizioni.

 Per quanto concerne il diritto di recesso, l’articolo 10, comma 2, del D. L. n. 223/2006 ha previsto la possibilità per il cliente bancario, nei contratti di durata, di recedere liberamente, ovvero senza penalità e senza spese di chiusura. Il D.Lgs. n. 141/2010 ha inserito nel Testo Unico Bancario l’articolo 120-bis, ove sono contenute le disposizioni in materia di diritto di recesso: in particolare, al cliente è consentito di recedere in ogni momento da un contratto a tempo indeterminato senza penalità e senza spese. Si demanda a una delibera del CICR l’individuazione dei casi in cui la banca o l'intermediario finanziario possono chiedere al cliente un rimborso delle spese sostenute in relazione a servizi aggiuntivi da questo richiesti in occasione del recesso.

La relazione al D.Lgs. n. 141 del 2010 ha precisato che il riferimento ai “contratti a tempo indeterminato”, anziché ai “contratti di durata” ha lo scopo di eliminare le incertezze interpretative sorte nel vigore della previgente disciplina. Dunque nei contratti a tempo indeterminato (quali, ad esempio, l’apertura di credito) al cliente spetta la facoltà di recesso a norma del predetto articolo 120-bis, mentre nei contratti di durata (ad es. mutui ed aperture di credito a tempo determinato) la facoltà di recesso spetta al cliente soltanto se pattuita contrattualmente a norma dell’art. 1373 c.c.

Nei contratti di mutuo, il diritto di recesso spetta nel caso di finanziamenti fondiari (ai sensi dell’articolo 40 del TUB) e nelle ipotesi – già illustrate - di mutui per l’acquisto dell'abitazione, di cui all’articolo 120-ter del TUB .

 Il richiamato D.Lgs. 141 del 2010 ha introdotto una disciplina sistematica delle spese addebitabili al cliente, inserendola all’articolo 127-bis del TUB.

Nel dettaglio, si vieta a banche e intermediari di addebitare al cliente spese, comunque denominate, inerenti alle informazioni e alle comunicazioni previste ai sensi di legge trasmesse con strumenti di comunicazione telematica; le comunicazioni relative all’esercizio dello ius variandi unilaterale, ai sensi dell’articolo 118 TUB, sono gratuite indipendentemente dagli strumenti di comunicazione impiegati.

Il contratto può prevedere che, se il cliente richiede alla controparte informazioni o comunicazioni ulteriori o più frequenti rispetto a quelle previste dalla legge, ovvero la loro trasmissione con strumenti di comunicazione diversi da quelli previsti nel contratto, le relative spese sono a carico del cliente.

In ogni caso, le spese addebitate per informazioni o comunicazioni devono essere adeguate e proporzionate ai costi effettivamente sostenuti dalla banca o dall'intermediario finanziario, fatto salvo il caso dei contratti di finanziamento, per i quali la consegna di documenti personalizzati può essere subordinata al pagamento delle spese di istruttoria, nei limiti e alle condizioni stabilite dal CICR.

Approfondimento: Portabilità dei mutui: evoluzione della disciplina

Per “portabilità” dei mutui bancari si intende una serie di disposizioni, in prima battuta recate dell’articolo 8 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, con le quali si consentire al debitore di sostituire più facilmente l’istituto erogante con uno nuovo, eventualmente a condizioni più favorevoli, allo scopo di accrescere il grado di concorrenza nel mercato dei mutui bancari.

La c.d. portabilità è realizzata mediante l’istituto giuridico della surrogazione del creditore. In sostanza, si permette al debitore di sostituire la banca che ha erogato inizialmente il finanziamento con una nuova banca (perché, ad esempio, quest’ultima propone condizioni migliori), mantenendo viva l’ipoteca originariamente costituita. Nel caso in cui si decida di trasferire il mutuo ad altro intermediario non è quindi più necessaria la cancellazione della vecchia garanzia e l’attivazione di una nuova, con riduzione di formalità e soprattutto di costi notarili. La banca che subentra provvederà a pagare il debito che residua e si sostituirà a quella precedente. Il debitore rimborserà il mutuo alle nuove condizioni concordate.

Il pagamento con surrogazione è disciplinato dagli articoli da 1201 a 1205 del codice civile. In generale, con la surrogazione si consente al debitore di sostituire il creditore iniziale senza necessità di consenso di quest’ultimo, previo pagamento del debito (art. 1202 c.c.). Secondo l’articolo 1204 c.c., la surrogazione ha effetto anche contro i terzi che hanno prestato garanzia per il debitore. Se il pagamento è parziale, ai sensi dell’articolo 1205 c.c., il terzo surrogato e il creditore concorrono nei confronti del debitore in proporzione di quanto è loro dovuto, salvo patto contrario.

Le disposizioni in materia di portabilità dei mutui sono state trasfuse nell’articolo 120-quater del Testo Unico Bancario (di cui al D.Lgs. 1° settembre 1993, n. 385) per effetto del D.Lgs. 141/2010, recependo sostanzialmente le disposizioni in materia di portabilità introdotte dal 2007 in poi.

Il D.Lgs. n. 141 del 2010 non ha abrogato, lasciandone intatta la vigenza, l’articolo 8, comma 4-bis del D. L. n. 7 del 2007, che dispone agevolazioni fiscali applicabili al caso in cui il mutuante surrogato subentri nelle garanzie accessorie, personali e reali, accessorie al credito surrogato. In particolare, non si applicano l’imposta di registro, di bollo, le imposte ipotecarie e catastali e le tasse sulle concessioni governative; né trova applicazione l'imposta sostitutiva delle predette forme di prelievo che ordinariamente grava - tra l’altro - sulle operazioni di finanziamento a medio e lungo termine concluse dagli intermediari.

Il vigente articolo 120-quater dispone, in primo luogo, il debitore può esercitare la facoltà di surrogazione anche se il credito non è esigibile del credito o se è stato pattuito un termine a favore del creditore.

Per effetto della surrogazione il mutuante surrogato subentra nelle garanzie, personali e reali, accessorie al credito cui la surrogazione si riferisce (ad es. ipoteca). La surrogazione comporta il trasferimento del contratto, alle condizioni stipulate tra il cliente e l'intermediario subentrante, con esclusione di penali o altri oneri di qualsiasi natura. L’annotazione della surrogazione presso i registri immobiliari può essere richiesta senza formalità, allegando copia autentica dell'atto di surrogazione stipulato per atto pubblico o scrittura privata. L’articolo 8, comma 8 del D.L. 70/2011 ha introdotto la possibilità di presentare l’atto di surrogazione per via telematica.

Al cliente non possono essere imposte al cliente spese o commissioni per la concessione del nuovo finanziamento, per l'istruttoria e per gli accertamenti catastali, che si svolgono secondo procedure di collaborazione tra intermediari improntate a criteri di massima riduzione dei tempi, degli adempimenti e dei costi connessi. In ogni caso, gli intermediari non applicano alla clientela costi di alcun genere, neanche in forma indiretta, per l'esecuzione delle formalità connesse alle operazioni di surrogazione. Resta salva la possibilità del finanziatore originario e del debitore di rinegoziare il finanziamento in essere, senza spese, mediante scrittura privata anche non autenticata.

Inoltre, è espressamente prevista la sanzione della nullità di ogni patto, anche posteriore alla stipulazione del contratto, con il quale si impedisca o si renda oneroso per il debitore l'esercizio della facoltà di surrogazione. Si tratta di una nullità relativa, che non si estende – per espressa previsione di legge – al contratto.

Il D. L. 78/2009 (articolo 2, comma 3; il relativo contenuto è stato trasfuso nel comma 7 dell’articolo 120-quater del Testo Unico Bancario) ha introdotto la possibilità di risarcimento del danno da ritardo per il caso di intempestivo perfezionamento della surrogazione. Su tale disciplina sono poi intervenuti il D.L. 70/2011 e il D.L. n. 1 del 2012.

Le norme vigenti prevedono che, ove la surrogazione non si perfezioni entro il termine di trenta giorni lavorativi dalla data della richiesta – formulata dalla banca surrogata al finanziatore originario - di avvio delle procedure di collaborazione, il finanziatore originario è tenuto a risarcire il cliente in misura pari all'uno per cento del debito residuo del finanziamento per ciascun mese o frazione di mese di ritardo. Resta ferma la possibilità per il finanziatore originario di rivalersi sul mutuante surrogato, nel caso in cui il ritardo sia dovuto a cause allo stesso imputabili. Infine, la surrogazione per volontà del debitore e l’eventuale rinegoziazione non comportano il venir meno dei benefici fiscali.

La surrogazione si applica (comma 8 dell’articolo 120-quater):

• nei casi e alle condizioni ivi previsti, anche ai finanziamenti concessi da enti di previdenza obbligatoria ai loro iscritti;
• ai soli contratti di finanziamento conclusi da intermediari bancari e finanziari con persone fisiche o micro-imprese.

Essa non si applica ai contratti di locazione finanziaria.

In attuazione delle norme sulla portabilità, l’Associazione bancaria italiana (ABI) ha definito una procedura di collaborazione interbancaria volta a contribuire alla migliore realizzazione delle operazioni di portabilità del mutuo, improntata a criteri di massima riduzione dei tempi, degli adempimenti e dei costi connessi.

Si ricorda che l’articolo 8-bis del decreto-legge n. 7 del 2007 ha vietato, nell’ambito dei rapporti assicurativi e bancari, di addebitare al cliente le spese di predisposizione, produzione, spedizione, o altre spese comunque denominate, relative alle comunicazioni derivanti dall’applicazione, tra l’altro, delle norme sulla surrogazione.

L’articolo 4 del D.Lgs. n. 141 del 2010 ha inserito nel testo unico bancario l’articolo 120-ter, in cui sono state trasfuse le disposizioni in materia di estinzione anticipata dei mutui immobiliari recate dall’articolo 7 del D. L. n. 7/2007. In particolare, è nullo qualunque patto o clausola, anche posteriore alla conclusione del contratto, che vincola il mutuatario al pagamento di un compenso o penale o ad altra prestazione a favore del soggetto mutuante per l'estinzione anticipata o parziale dei mutui stipulati o accollati per l'acquisto o per la ristrutturazione di unità immobiliari adibite ad abitazione ovvero allo svolgimento della propria attività economica o professionale da parte di persone fisiche. Tale nullità è relativa e non comporta la nullità del contratto.

Da ultimo, l'articolo 27-ter del D. L. n. 1 del 2012 ha semplificato le procedure per estinguere le ipoteche iscritte a garanzia di mutui: in particolare, l’ipoteca si estingue automaticamente anche in caso di mancata rinnovazione entro il termine di vent’anni dall’iscrizione. Essa è cancellata d’ufficio al verificarsi di una delle cause di estinzione legale disciplinate dal codice civile.

Approfondimento: Progetti di legge in Francia, Germania e Regno Unito sulla separazione tra banche commerciali e d'investimento

Il 19 dicembre 2012 il Governo francese ha presentato al Parlamento un progetto di legge sulla separazione e regolamentazione delle attività bancarie (Assemblée Nationale, XIV legislatura, Projet del loi n. 566(NdR: per il seguito dell’iter si segnala il relativo Dossier legislatif).

Il testo punta a riformare l’attuale sistema bancario francese con l’obiettivo di separare le attività bancarie “utili al finanziamento dell’economia” dalle attività “speculative”, traendo insegnamento dalla recente crisi internazionale.

In particolare le nuove disposizioni proposte impongono agli istituti bancari l’obbligo di affidare ad una filiale creata ad hoc le operazioni sui mercati finanziari effettuate a puro fine speculativo “per conto proprio” e non collegate al servizio ai clienti. Gli istituti bancari potranno pertanto continuare ad effettuare operazioni “sul mercato” per investimenti chiesti e pagati dai clienti e dovrebbero essere ammesse attività finalizzate alla copertura dei rischi propri, ad assicurare un corretto funzionamento del mercato (azionario e obbligazionario) e alla gestione di cassa.

Il progetto di legge contiene anche disposizioni relative alla disciplina della risoluzione delle crisi degli istituti di credito e prevede misure di tutela dei consumatori in materia bancaria.

Il testo legislativo rafforza, infatti, la supervisione delle attività sui mercati, attribuendo maggiori poter all’attuale Autorité de contrôle prudentiel che diventerà l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), al fine di prevenire e intervenire precocemente in caso di difficoltà delle banche. Ciascun istituto dovrà dotarsi di un “piano preventivo” di soluzione che indichi come l’Autorità di supervisione possa intervenire in caso di pericolo di defaut. Sulla base di tali piani l’Autorité potrà obbligare le banche ad adottare le opportune misure, comprese quelle strutturali se necessarie.

Sempre allo scopo di assicurare una più efficace vigilanza dei poteri pubblici volta ad anticipare e prevenire possibili crisi bancarie future, le nuove disposizioni attualmente all’esame del Parlamento prevedono la creazione di una nuova autorità, il Conseil de stabilité financière, che avrà il compito di individuare tempestivamente il profilarsi di un eventuale rischio sistemico all’interno del settore bancario. Il Conseil sarà dotato di poteri d’intervento per limitare tali rischi, imponendo riserve in fondi propri supplementari o dettando le regole per la concessione del credito attraverso le banche.

Il progetto di legge vieta inoltre le attività speculative su derivati legati alle materie prime agricole o effettuate attraverso operazioni di trading ad alta frequenza (è ancora in via di definizione la velocità di trading al secondo oltre la quale interverrà il divieto).

Il 6 febbraio 2013 la Commissione Finanze dell’Assemblea nazionale ha approvato, con alcuni emendamenti, il progetto legislativo ed il 12 febbraio è iniziata la discussione in Aula.

Tra gli emendamenti al progetto iniziale si segnalano la disposizione che attribuisce al Ministro dell’Economia il potere di fissare una soglia oltre la quale le operazioni sul mercato debbano essere ricondotte alla citata filiale ad hoc e la norma che inquadra giuridicamente le attività “sul mercato” fornendone una precisa definizione.

La Commissione Finanze ha, infine, adottato un emendamento che si inserisce nel quadro della lotta ai paradisi fiscali, obbligando gli istituti bancari a pubblicare, per ogni paese, la natura delle loro attività, i loro prodotti netti bancari e la loro consistenza.

La legge dovrebbe entrare in vigore nella primavera del 2015.

Nella riunione del 6 febbraio 2013 il Governo federale ha approvato il testo di un progetto di legge presentato dal Ministro federale delle finanze Schäuble, intitolato "Entwurf eines Gesetzes zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppen" (Disegno di legge per la protezione dai rischi, la pianificazione per il risanamento e la risoluzione delle crisi di istituti di credito e di gruppi finanziari). I punti chiave della nuova disciplina riguardano: la semplificazione delle procedure di risoluzione e di risanamento degli enti creditizi e dei gruppi finanziari (art. 1); la separazione delle attività bancarie di rischio da quelle di deposito (art. 2) ; l’introduzione di chiare regole sanzionatorie per i dirigenti di banche ed assicurazioni che abbiano trasgredito i propri obblighi (artt. 3 e 4).

Per quanto concerne il primo campo di applicazione, il progetto di legge governativo contiene disposizioni specifiche per la pianificazione del risanamento e della risoluzione delle crisi di enti creditizi e finanziari, finalizzate all’adozione di misure tempestive e preventive volte ad evitare l’aggravarsi dei problemi e a ridurre i rischi di dissesto bancario. A tal fine gli istituti finanziari interessati dovranno redigere piani di risanamento (Sanierungspläne) contenenti modalità e misure che consentano di intervenire in fase precoce per ripristinare la sostenibilità economica in caso di grave deterioramento della loro situazione finanziaria. Le autorità di vigilanza potranno quindi agire più rapidamente, evitando gli ostacoli che si frappongono alla risoluzione delle crisi di un ente o di un gruppo finanziario.

Il secondo fulcro del progetto governativo è costituito da norme volte a migliorare la protezione dai rischi derivanti da speculazioni finanziarie, a beneficio dei clienti delle banche stesse e, in ultima analisi, di tutti i contribuenti. Sulla base delle raccomandazioni contenute nel rapporto elaborato dal gruppo di esperti per la riforma della struttura del settore bancario dell’Unione Europea (presieduto da Erkki Liikanen, governatore della Banca centrale finlandese), anche il Governo federale ha deciso di introdurre, per le banche, la separazione legale tra l’attività di credito e quella di trading finanziario sopra una certa soglia: le attività di investimento devono ammontare a più del 20% del totale complessivo di bilancio (valore di soglia relativo) o superare i 100 miliardi di euro (valore di soglia assoluto). Inoltre il valore di soglia relativo è integrato da un semplice criterio, in base al quale rientrano nella disciplina solo le imprese con un totale di bilancio maggiore di 90 miliardi di euro, onde evitare che nell’applicazione del valore di soglia relativo vengano comprese troppe banche di piccole dimensioni.

Il disegno di legge affronta, infine, anche la questione della responsabilità individuale. La violazione dei fondamentali obblighi di gestione del rischio da parte di dirigenti di banche ed assicurazioni è punita con la detenzione fino a cinque anni oppure con una sanzione pecuniaria.

Come tutte le iniziative legislative governative, il disegno di legge è stato presentato anticipatamente al Bundesrat stampato BR 94/13 l’8 febbraio: il normale termine di sei settimane attribuito al Bundesrat per esprimere un proprio parere è stato ridotto a tre settimane, poiché il provvedimento è stato eccezionalmente designato come urgente dal Governo federale ai sensi dell’art. 76, comma 2 della Legge fondamentale. Entro tale termine abbreviato il progetto sarà quindi trasmesso al Bundestag per proseguire l’iter parlamentare. Stando al testo del disegno di legge, si tratta di una legge per la quale il successivo parere del Bundesrat non è vincolante.

Per quanto riguarda la previsione relativa all'entrata in vigore delle nuove disposizioni, l'art. 5 del disegno di legge stabilisce che alcune modifiche alla legge bancaria (Kreditwesengesetz – KWG) saranno applicabili a partire dal giorno successivo alla pubblicazione della nuova legge sulla Gazzetta ufficiale federale, mentre altre modifiche entreranno in vigore dopo la legge di attuazione della direttiva Basilea III-CRD IV nel gennaio 2014; la separazione delle sfere di attività delle banche avverrà quindi entro luglio 2015.

Alla Camera dei Comuni è stato presentato, il 4 febbraio 2013, il Financial Services (Banking Reform) Bill, progetto di legge d’iniziativa del Governo in materia di riforma del sistema bancario e finanziario.

Il testo persegue obiettivi di stabilità finanziaria, di tutela della libertà nella scelta dei prodotti finanziari da parte dei consumatori e di competitività dell’intero settore, in conformità alle raccomandazioni formulate dalla Independent Commission on Banking (ICB, istituita nel 2010), che nel proprio “Libro bianco” pubblicato nel giugno 2012 (Banking reform: delivering stability and supporting a sustainable economy) aveva individuato nei suddetti obiettivi le condizioni necessarie ad una maggiore stabilità dell’intero sistema economico messo alla prova dall’attuale crisi finanziaria.

Le più ampie coordinate entro cui tali obiettivi sono stati indicati al legislatore si rinvengono in precedenti documenti della medesima Commissione, la quale, nella propria relazione per il 2011, aveva raccomandato la riforma strutturale del settore bancario, assieme a misure ritenute idonee ad incrementare la capacità delle banche di assorbire le perdite e a mantenere inalterati servizi di rilievo cruciale per la clientela e per la vitalità dell’economia. In particolare, l’elemento portante di una riforma in quest’ambito sarebbe costituito – secondo la Commissione – dalla separazione tra le banche al dettaglio e le banche commerciali, da introdurre con misure idonee ad isolare (“ring-fencing”) le attività del primo tipo nel quadro dell’operatività del gruppo bancario di riferimento.

Peraltro, il progetto di legge fa seguito alla recente modifica dell’assetto istituzionale degli organi di controllo introdotta dal Financial Services Act 2012. La legge, che ha ricevuto il Royal Assent il 19 dicembre dello scorso anno, segna il superamento del modello del single regulator che ispirò, nel 2000, l’istituzione della Financial Services Authority (FSA), evidentemente oggetto di revisione critica alla luce degli effetti della nota crisi finanziaria. Essa ha infatti conferito alla banca centrale (Bank of England) la competenza generale di vigilanza sulla stabilità del sistema finanziario, esercitata attraverso il Financial Policy Committee (FPC), istituito al’interno della banca centrale medesima, e la Prudential Regulation Authority (PRA), destinata ad operare dall’aprile 2013 come sua articolazione indipendente. I due organismi di nuova istituzione sono responsabili, rispettivamente, della regolazione macro e micro-prudenziale, avendo riguardo, nel primo caso, all’integrità del sistema nel suo insieme, e nell’altro alla vigilanza sui singoli istituti esposti a rischi significativi in ragione della loro attività nel mercato finanziario. La legge del 2012 ha altresì istituito la Financial Conduct Authority (FCA), autorità indipendente di regolazione i cui obiettivi sono individuati nel corretto funzionamento del mercato finanziario, nella sua competitività e nella tutela dei consumatori.

A queste innovazioni ordinamentali ha dunque fatto seguito il Financial Services (Banking Reform) Bill (preceduto da un draft bill sottoposto al previo esame della Parliamentary Commission on Banking Standards istituita ai Comuni nel luglio 2012), le cui disposizioni intendono attuare le indicazioni della Independent Commission on Banking in ordine alla riforma del sistema bancario. Esse delineano, in primo luogo, un sistema di protezione dei depositi posti a fronte della potenziale esposizione debitoria delle banche, siano esse commerciali o operanti nel settore retail. A tal fine viene inoltre modificata la legislazione fallimentare in modo da includere i depositi bancari nella categoria dei crediti privilegiati, purché eleggibili per il sistema di tutela (Financial Services Compensation Scheme, introdotto dal legislatore nel 2000).

Per altro verso, le disposizioni del progetto mirano ad introdurre la già richiamata separatezza tra i due principali ambiti dell’operatività bancaria, affinché le attività dirette ai privati e alle piccole e medie imprese (individuate nel progetto come “core business”) siano tenute distinte da quelle esposte a maggiore rischio e come tali suscettibili di un’incidenza globale sul sistema finanziario.

La riforma portata avanti dal progetto di legge si integra con il riordino di competenze tra gli organi di vigilanza e di controllo, la cui fisionomia operativa vi è delineata per quanto attiene alla separazione tra le attività finanziarie di diversa natura. La Prudential Regulation Authority, tenuta a vigilare sull’applicazione delle norme in materia di sana e prudente gestione delle banche di raccolta, delle società di assicurazione e delle banche di affari, è chiamata ad esercitare il controllo sul rispetto delle regole che precludono, all’interno dei gruppi bancari e al fine di ridurne la complessità strutturale, l’esercizio di determinate attività alle singole banche non abilitate (in quanto “ring-fenced”). D’altra parte, la Financial Conduct Authority, nel quadro delle sue competenze orientate alla tutela dell’integrità del mercato finanziario, è preposta alla vigilanza sui depositi bancari, sulle operazioni finanziarie e sulle infrastrutture che supportano le relative attività (anche nel ruolo di Listing Authority precedentemente ricoperto dalla FSA).

Mutui e finanziamenti al sistema produttivo

Nel corso della XVI Legislatura, Parlamento e Governo hanno emanato numerose misure volte a fronteggiare l'emergenza di liquidità (credit crunch) che ha colpito le banche e le istituzioni finanziarie, con la conseguente netta riduzione dei finanziamenti alle imprese ed ai consumatori. Il trend di riduzione dei prestiti bancari al settore privato non finanziario è stato registrato anche dall'ultimo Bollettino Economico della Banca d'Italia (gennaio 2013). In particolare, tra settembre e novembre 2012 tali prestiti sono diminuiti del 2,6 per cento (in ragione d'anno, al netto dei fattori stagionali e dell'effetto contabile delle cartolarizzazioni). Tale flessione ha riguardato soprattutto i prestiti alle imprese (-4,0 per cento, contro il -0,8 di quelli alle famiglie). Gli interventi in tal senso adottati hanno dunque inteso tutelare i piccoli risparmiatori dagli effetti della crisi e fornire adeguato sostegno finanziario al tessuto imprenditoriale italiano; tali scopi sono stati perseguiti sia mediante iniziative di tipo esclusivamente legislativo, sia mediante sinergie ed accordi con gli esponenti delle istituzioni creditizie.

I mutui

Rimandando al tema web sulle liberalizzazioni nel sistema bancario per quanto attiene alla disciplina positiva dei mutui e, più in generale, sulle modifiche apportate in materia di contratti bancari nel corso del quinquennio, in questa sede preme ricordare gli interventi volti a garantire un adeguato livello di liquidità finanziaria nei confronti dei consumatori. Le misure recate hanno interessato soprattutto il comparto immobiliare, colpito duramente dalla crisi economico-finanziaria.

Il richiamato Bollettino economico della Banca d’Italia (gennaio 2013) evidenzia una recente, lieve flessione del costo del credito alle famiglie. Il tasso sui nuovi mutui si attesta al 3,5 per cento per le operazioni a tasso variabile (oltre i due terzi delle erogazioni complessive), rimanendo invece invariato nel breve periodo (al 4,8) per quelle a tasso fisso. Pur beneficiando dell’allentamento delle tensioni sui mercati finanziari, la riduzione dei tassi è frenata dalla percezione di un rischio di credito elevato da parte degli intermediari.

 In una prima fase, il legislatore italiano è intervenuto al fine di consentire ai consumatori di rinegoziare i mutui a tasso variabile accesi per acquistare, costruire e ristrutturare l'abitazione principale (D.L. n. 93/2008 e 185/2008). Per i predetti mutui, in particolare, l'articolo 2 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 ha predeterminato ex lege la misura delle rate da corrispondere nel corso dell’anno 2009, applicando specifici parametri. Inoltre, la stessa norma ha disposto che la differenza tra gli importi a carico del mutuatario e quelli derivanti dall'applicazione delle condizioni originarie del contratto di mutuo fosse corrisposta dallo Stato. Sono stati introdotti ulteriori vantaggi a favore del mutuatario, soprattutto per quanto attiene all’abbattimento degli onorari notarili e al divieto di applicazione di costi per le formalità concernenti le operazioni di portabilità.

L'articolo 8, comma 6 del D.L. 70/2011 ha consentito di rinegoziare i mutui a tasso variabile, fino al termine del 31 dicembre 2012. Tale agevolazione riguarda i finanziamenti di importo non superiore a 200 mila euro, a condizione che l’ISEE del mutuatario non fosse superiore a 35 mila euro e, salvo accordo tra le parti, non avesse avuto ritardi nel pagamento delle rate.

 Con la legge di riforma del mercato del lavoro (articolo 3, commi 48 e 49 della legge n. 92 del 2012) si è provveduto a novellare la disciplina del Fondo di solidarietà per i mutui per l’acquisto della prima casa, istituito dalla legge finanziaria 2008 (articolo 2, ai commi da 475 a 480, della legge 24 dicembre 2007, n. 244) e operativo dal 15 novembre 2010.

Scopo del Fondo è di consentire ai mutuatari, per i contratti di mutuo relativi all’acquisto di immobili da adibire a prima casa di abitazione, di chiedere in determinate ipotesi la sospensione del pagamento delle rate; il Fondo provvede altresì a sollevare il mutuatario da specifici costi (ad es. da quelli delle procedure bancarie). Per effetto della sospensione la durata del contratto di mutuo e quella delle garanzie per esso prestate è prorogata di un periodo eguale alla durata della sospensione stessa; al termine della sospensione, il pagamento delle rate riprende secondo gli importi e con la periodicità originariamente previsti dal contratto, salvo diverso patto eventualmente intervenuto fra le parti.

La dotazione iniziale del Fondo, ai sensi della citata legge finanziaria 2008, era di 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. Successivamente l’articolo 13, comma 20 del D.L. 201 del 2011 ha rifinanziato il Fondo con 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2012 e 2013.

La richiamata legge n. 92 del 2012 ha esteso le misure di sospensione a carico del Fondo anche a ulteriori tipologie di mutui; ha precisato le condizioni alle quali non può essere richiesta la sospensione delle rate; ha codificato in norma primaria le condizioni alle quali si accede ai benefici della sospensione e dell’intervento del Fondo, precedentemente recate dalle sole disposizioni di attuazione.

Accanto alle iniziative di natura legislativa, si rammenta in questa sede l'Accordo per una misura straordinaria di sostegno alle famiglie in difficoltàa seguito della crisi, firmato per la prima volta il 18 dicembre 2009 dall'ABI e dalle Associazioni dei consumatori e successivamente prorogato nel tempo (da ultimo, fino a marzo 2013), che dispone la sospensione del rimborso delle rate di mutuo per almeno 12 mesi a specifiche condizioni. La misura riguarda in particolare i mutui di importo fino a 150.000 euro accesi per l'acquisto, la costruzione o ristrutturazione dell'abitazione principale (anche cartolarizzati) e per i clienti con un reddito imponibile fino a 40.000 euro annui che hanno subito nel biennio 2009 e 2010 eventi particolarmente negativi (morte, perdita dell'occupazione, insorgenza di condizioni di non autosufficienza, ingresso in cassa integrazione). Le banche aderenti all'iniziativa possono migliorare tali condizioni. In merito all’iniziativa, l’ABI ha reso noto che (dati di dicembre 2012) le banche hanno sospeso 84.995 mutui, pari a circa 9,8 miliardi di debito residuo, garantendo alle famiglie interessate una liquidità complessiva di 606 milioni di euro (media annua per famiglia di 7.130 euro).

Finanziamenti al sistema produttivo

Il peculiare tessuto del sistema imprenditoriale italiano - costituito prevalentemente da piccole e medie imprese - ha legato a doppio filo il sistema bancario al sistema produttivo. Quest’ultimo si avvale infatti delle istituzioni creditizie sia per quanto riguarda il finanziamento degli investimenti, sia per il funzionamento ordinario delle proprie strutture. Rimane invece relativamente marginale il ruolo dei mercati dei capitali, come peraltro sottolineato all’esito dell’indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari, svolta dalla VI Commissione (Finanze) della Camera nel corso della XVI Legislatura.

Sul tema si ricorda altresì l'indagine conoscitiva sui rapporti tra banche e imprese con particolare riferimento agli strumenti di finanziamento, svolta dalla Commissione Finanze e tesoro del Senato.

La richiamata congiuntura economico-finanziaria, che ha condotto le istituzioni finanziarie e creditizie a diminuire l’offerta di credito alle imprese, ha posto il legislatore italiano innanzi alla necessità di intervenire – ancora una volta in via normativa e in via convenzionale – con lo scopo di approvvigionare di liquidità il tessuto produttivo del Paese.

 Tra le misure legislative adottate a tal fine, si rammenta in questa sede il rifinanziamento del Fondo centrale di garanzia per le piccole e medie imprese ad opera del D.L. n. 201/2011, che ne ha incrementato la dotazione di 400 milioni annui per il biennio 2012-2014. Con decreto del MEF del 26 marzo 2012 (pubblicato sulla G.U. del 24 aprile) sono state definite le modalità per l'incremento della dotazione del Fondo, mediante versamento di contributi da parte delle banche, delle regioni e di altri enti ed organismi pubblici, ovvero con l'intervento della SACE S.p.A.. Il decreto del 26 giugno (pubblicato sulla G.U. del 20 agosto) del ministro dello Sviluppo economico e dell'Economia e delle Finanze è intervenuto in rettifica dei parametri per la concessione della garanzia e della controgaranzia, a valere sul Fondo, aumentando la percentuale di copertura e azzerando la commissione per realtà che si trovano in particolari condizioni di difficoltà.

Tra le principali misure di natura convenzionale, si ricorda che nel febbraio del 2012 è stata sottoscritta l’intesa tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dello Sviluppo Economico, l’ABI e le altre Associazioni di rappresentanza delle imprese, denominata “Nuove misure per il credito alle PMI” volta alla sospensione dei pagamenti da parte di talune imprese e all’allungamento dei piani di finanziamento.

L’accesso alla misura è riservato alle imprese con adeguate prospettive economiche, prive di gravi anomalie nel rimborso dei debiti: rispetto al precedente intervento, i requisiti di ammissibilità appaiono più restrittivi, in particolare per le imprese che già presentino temporanee tensioni di liquidità. La predetta intesa ricalca quanto previsto dal cd. “Avviso comune”, varato sin dal 2009: esso prevedeva la sospensione per dodici mesi dei rimborsi della quota di capitale relativa ad alcune forme di debito delle piccole e medie imprese.

 Nel solco dell’innesto di liquidità al sistema si collocano le norme che hanno ampliato le competenze della Cassa depositi e prestiti (per effetto del combinato disposto dell’articolo 22 del D.L. 185 del 2008 e dell’articolo 3, comma 4-bis del D.L. 5 del 2009) che ha di fatto consentito di utilizzare la provvista rinveniente dal risparmio postale anche allo scopo di concedere finanziamenti, rilasciare garanzie, assumere capitale di rischio o di debito anche a favore delle piccole e medie imprese per finalità di sostegno dell’economia.

In particolare, le operazioni a favore delle piccole e medie imprese possono essere effettuate esclusivamente attraverso l’intermediazione di soggetti autorizzati all’esercizio del credito, nonché attraverso la sottoscrizione di fondi comuni di investimento gestiti da una società di gestione collettiva del risparmio il cui oggetto sociale realizza uno o più fini istituzionali della Cassa depositi e prestiti Spa.

Le convenzioni sottoscritte nel tempo tra l’Associazione Bancaria Italiana (ABI) e la Cdp hanno consentito all’Istituto di strutturare, attraverso apposite convenzioni, specifici plafond di risorse, finalizzati a favorire l’accesso al credito delle PMI. Inoltre, l'ABI e la Cassa depositi e prestiti hanno sottoscritto, il 1° marzo 2012, una nuova convenzione che disciplina le modalità con cui le banche potranno utilizzare il nuovo plafond di 10 miliardi di euro per il finanziamento delle piccole e medie imprese, messo a disposizione dalla stessa Cdp a seguito del sostanziale esaurimento del plafond di 8 miliardi attivato a fine 2009.

 Si rammenta che il 20 giugno 2012 la Camera ha approvato la risoluzione 6-00110 che, tra l’altro, impegna il Governo ad aiutare il sistema creditizio tramite il rafforzamento dei sistemi di garanzia, cambiando l'approccio troppo prudente verso le piccole e medie imprese. In particolare si chiede che la seconda tranche di prestiti che la Banca centrale europea (si veda in merito il tema web sulla stabilita' del sistema creditizio ha messo a disposizione delle banche vada a sostegno delle imprese e delle famiglie e che siano adottate iniziative che agevolino con tassi d'interesse favorevoli l'accesso al credito.

 In questa sede è opportuno fare cenno alle ulteriori, seguenti misure che, sebbene non attuate mediante i canali creditizi, sono state finalizzate al rifinanziamento delle imprese ed a favorire la provvista di liquidità:

• la nuova disciplina delle cambiali finanziarie (articolo 32 del D.L. 83 del 2012), che ha ampliato la platea di soggetti i quali possono emettere tali titoli, assoggettandone i proventi ad un regime fiscale di favore;
• le misure fiscali per il finanziamento e la ricapitalizzazione delle imprese, tra cui l’Aiuto alla crescita economica – ACE (articolo 1 del D.L. 201 del 2011) che consente di dedurre dal reddito imponibile la componente derivante dal rendimento nozionale di nuovo capitale proprio, nonché le agevolazioni IRAP in materia di lavoro;
• la nuova disciplina dell’Iva “per cassa”, meccanismo tramite il quale l’IVA sulle cessioni di beni/prestazioni di servizi diventa esigibile, e dunque deve essere versata all’erario, al momento del pagamento dei corrispettivi relativi alle operazioni effettuate, in luogo del momento di effettuazione dell’operazione.

Project bond, cambiali finanziarie e obbligazioni emesse da PMI

Il decreto-legge "sviluppo" (D.L. 83 del 2012)  ed il  decreto "sviluppo-bis” (D.L.n. 179 del 2012) hanno introdotto disposizioni volte a consentire anche alle società non quotate di accedere alla raccolta del capitale di debito, soprattutto a causa della crisi economica che ha ridotto la capacità di fornire prestiti da parte delle banche. Con la riforma delle disposizioni civilistiche e fiscali relative alle cambiali finanziarie e ai titoli obbligazionari, dunque, anche alle società italiane non quotate è ora permesso ricorre all’emissione di strumenti di debito destinati ai mercati domestici ed internazionali. E' stato inoltre disciplinato il regime fiscale applicabile alle emissioni obbligazionarie effettuate nei tre anni successivi al 26 giugno 2012 emesse dalle società di progetto per finanziare gli investimenti in infrastrutture o nei servizi di pubblica utilità (project bond). L'Agenzia delle entrate con la circolare n. 4/E del 6 marzo 2013 ha indicato il regime fiscale e le modalità applicative riguardo ai nuovi strumenti di finanziamento per le PMI: cambiali finanziarie, titoli obbligazionari e project bond.

Il partenariato pubblico privato

Si ricordano, da ultimo, le modifiche normative intervenute in materia di partenariato pubblico-privato per le quali si rinvia al tema Il Codice dei contratti pubblici, che hanno inciso in modo particolare sulla disciplina delle infrastrutture strategiche. 

Per quanto concerne la finanza di progetto (project financing), l'art. 41, comma 5-bis, del D.L. 201/2011 ha disciplinato una specifica procedura che si applica alla lista delle infrastrutture inserite nel Programma delle infrastrutture strategiche (PIS) qualora intendano ricorrervi i soggetti aggiudicatori. In relazione alla possibilità di presentare proposte, analogamente a quanto previsto per le procedure di finanza di progetto ordinarie, l’articolo 42 del decreto legge n. 1 del 2012 ha introdotto il diritto di prelazione per il proponente che apporta le eventuali modifiche intervenute in fase di approvazione del CIPE.

Nuove misure per agevolare il finanziamento delle opere da parte dei privati riguardano la cosiddetta defiscalizzazione introdotta dall'art. 18 della L. 183/2011 (legge di stabilità 2012), modificata in più occasioni nel corso del 2012 e da ultimo dall'art. 33, comma 3, del D.L. 179/2012. In particolare, al fine di favorire la realizzazione di nuove infrastrutture, incluse in piani o programmi di amministrazioni pubbliche previsti a legislazione vigente, da realizzare con contratti di partenariato pubblico privato, possono essere previste, per le società di progetto nonché, a seconda delle diverse tipologie di contratto, per il soggetto interessato, ivi inclusi i soggetti concessionari, misure agevolative, che consistono nella possibilità di compensare l’ammontare dovuto a titolo di specifiche imposte, in via totale o parziale, con le somme da versare al concessionario a titolo di contributo pubblico a fondo perduto per la realizzazione dell’infrastruttura, mediante riduzione o azzeramento di quest’ultimo, in modo da assicurare la sostenibilità economica dell'operazione di partenariato pubblico privato tenuto conto delle condizioni di mercato.

L’art. 33, comma 1, del D.L. 179/2012, al fine di agevolare la realizzazione di nuove opere infrastrutturali, riconosce, in via sperimentale, ai soggetti titolari di contratti di PPP, ivi comprese le società di progetto, un credito di imposta a valere sull’IRES e sull’IRAP generate in relazione alla costruzione e gestione dell’opera stessa. Tali opere devono essere di importo superiore a 500 milioni di euro e realizzate mediante l’utilizzazione dei contratti di PPP. Devono, inoltre, essere approvate – in relazione alla progettazione definitiva - entro il 31 dicembre 2015, non devono usufruire di contributi pubblici a fondo perduto; ne deve essere, infine, accertata, in esito a una specifica procedura che coinvolge il CIPE, la non sostenibilità del piano economico finanziario (PEF).

Da ultimo,si segnala che è stata introdotta la possibilità per le imprese di assicurazione di utilizzare, a copertura delle riserve tecniche, anche attivi costituiti da investimenti nel settore delle infrastrutture (art. 42, commi 6 e 7, del D.L. 201 del 2011) e l'emissione di obbligazioni "di scopo”, vale a dire finalizzate al finanziamento di specifiche opere pubbliche, da parte degli enti locali (art. 54 del D.L. 1/2012).

Approfondimenti

• Confidi
• Portabilità dei mutui: evoluzione della disciplina

Dossier pubblicati

• Misure urgenti per la crescita del Paese D.L. 83/2012 - A.C. 5312-A/R - Emendamenti approvati dalle Commissioni VI e X (24/07/2012)
• Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini D.L. 95/2012 ' A.C. 5389 - Schede di lettura (Articoli da 1 a 12) - Parte I, Tomo 1 (31/07/2012)

Documenti e risorse web

• Circolare 4/E dell'Agenzia delle entrate

Pagamenti e antiriciclaggio

L'attività parlamentare in tema di strumenti di pagamento ha mirato ad adeguare le norme interne alle indicazioni europee - anche per realizzare l'Area unica dei pagamenti in euro (SEPA) - e rafforzare gli organi preposti alla lotta al finanziamento del terrorismo. Diversi interventi hanno promosso l'utilizzo di pagamenti tracciabili, disincentivando l'uso del contante, anche in funzione del contrasto all'evasione fiscale.

Pagamenti con strumenti diversi dal contante e norme antifrode

Incidendo sull'articolo 49 del D.Lgs. 231/2007 (contrasto al riciclaggio) l'articolo 12 del D. L. 201/2011 ha disposto il divieto di trasferire denaro contante o titoli al portatore per somme maggiori o uguali a 1.000 euro. La soglia precedente per l'utilizzo del danaro contante e dei titoli al portatore era di 2.500.

Successivamente sono stati disciplinati due casi in cui è possibile derogare al generale divieto di utilizzo del contante dai 1.000 euro: il D.L. 16/2012 ha previsto che gli operatori del settore del commercio al minuto e agenzie di viaggio e turismo possono vendere beni e servizi a cittadini stranieri non residenti in Italia, entro il limite di 15.000 euro, in deroga alle norme sulla limitazione all’uso del contante, utilizzando un'apposita procedura; il D.Lgs. 169/2012 ha elevato a 2.500 euro la soglia per le attività svolte dai cambiavalute con i clienti.

ll D.L 158/2012 ha disposto che i pagamenti relativi alle prestazioni libero professionali rese dai medici sia negli studi autorizzati in rete, sia intramoenia, dovranno essere effettuati unicamente mediante mezzi di pagamento che assicurino la tracciabilità della corresponsione di qualsiasi importo.

In considerazione della riduzione della soglia massima di utilizzo del contante a 1.000 euro e del previsto obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di effettuare le operazioni di pagamento - ivi compresi l'erogazione di stipendi, pensioni e compensi - di importo superiore a mille euro mediante strumenti di pagamento elettronici e carte elettroniche istituzionali, l'articolo 12 del D.L. 201 del 2011 (ai commi da 3 a 8) ha previsto l'istituzione del conto di base (conto corrente o conto di pagamento) che le banche sono tenute ad offrire senza prevedere costi di gestione per determinate categorie. La Convenzione tra il Ministero dell’economia e delle finanze, la Banca d’Italia, l’Associazione bancaria italiana, Poste italiane SpA e le associazioni dei prestatori di servizi di pagamento che definisce modalità e caratteristiche del conto, firmata il 28 marzo 2012, è operativa dal 1° giugno 2012. Il conto di base include, a fronte di un canone annuale onnicomprensivo, un certo numero di operazioni annue per determinati servizi. E’ prevista la gratuità del canone per i consumatori rientranti nelle fasce socialmente svantaggiate, nonché la gratuità di particolari servizi per i titolari di trattamenti pensionistici fino a 1.500 euro mensili.

Sul versante dei pagamenti verso la pubblica amministrazione l'articolo 15 del D.L. 179 del 2012 ha previsto che, a partire dal 1° giugno 2013, le PA e i gestori di pubblici servizi nei loro rapporti con l'utenza siano tenuti ad accettare pagamenti loro spettanti anche attraverso l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione: a tal fine devono comunicare sui propri siti istituzionali il codice IBAN per il pagamento tramite bonifico ovvero gli identificativi del conto corrente postale. Gli stessi soggetti si avvalgono, inoltre, di prestatori di servizi di pagamento per consentire ai privati di effettuare i pagamenti in loro favore attraverso l'utilizzo di carte di debito, di credito, prepagate ovvero di altri strumenti di pagamento elettronico disponibili, che consentano anche l'addebito in conto corrente, indicando sempre le condizioni, anche economiche, per il loro utilizzo.

Per quanto riguarda i pagamenti nei settori del commercio e dei servizi, l'articolo 15 del D.L. 179 del 2012 ha previsto che a decorrere dal 1° gennaio 2014 i soggetti che effettuano l'attivita' di vendita di prodotti e di prestazione di servizi, anche professionali, sono tenuti ad accettare anche pagamenti effettuati attraverso carte di debito ovvero attraverso carte di pagamento. Con D.M. saranno disciplinati gli eventuali importi minimi, le modalita' e i termini, anche in relazione ai soggetti interessati.

Il D.Lgs. n. 11 del 2010, emanato in attuazione della direttiva 2007/64/CE, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno (Payment Services Directive - PSD), ha introdotto nell’ordinamento italiano la figura degli istituti di pagamento, intermediari che insieme a banche e Istituti di moneta elettronica effettuano servizi di pagamento (nuovi Titoli V-bis e Titolo V-ter del T.U.B.). Il D.Lgs. n. 45 del 2012 ha recepito nell’ordinamento italiano la direttiva 2009/110/CE concernente gli istituti di moneta elettronica. Rispetto alla previgente regolamentazione sono state ampliate le possibilità operative degli IMEL: oltre a poter svolgere l'attività di emissione di moneta elettronica possono anche prestare i servizi di pagamento nonché ulteriori attività imprenditoriali (c.d. "IMEL ibridi"). Si ricorda che in ambito comunitario è stata istituita la SEPA ovvero la Single Euro Payments Area (Area Unica dei Pagamenti in Euro), l'area in cui i cittadini, le imprese, le pubbliche amministrazioni e gli altri operatori economici possono effettuare e ricevere pagamenti in euro con strumenti diversi dal contante, sia all'interno dei confini nazionali che fra i paesi che ne fanno parte, secondo condizioni di base, diritti ed obblighi uniformi. Per ulteriori approfondimenti, si rinvia al tema "La tutela del cliente bancario".

Contrasto del riciclaggio di denaro

Il D. Lgs. 11 maggio 2009, n. 54 ha introdotto disposizioni sull’accesso agli atti del Comitato di sicurezza finanziaria, istituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze in ottemperanza agli obblighi internazionali dell’Italia nel contrasto al finanziamento del terrorismo e all'attività di Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale. Il Comitato ha il compito di operare le misure di congelamento di beni disposte dalle Nazioni unite e dall'Unione europea per i scopi antiterroristici. Le norme di attuazione (decreto ministeriale) cui è demandata la disciplina del funzionamento del Comitato devono prevedere quali categorie di documenti, formati o comunque rientranti nella disponibilità del Comitato, sono sottratti alla disciplina del normale diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi. In attuazione della suddetta prescrizione è stato emanato il D.M. 20 2010 n. 203.

Si segnala che il D. Lgs. 25 settembre 2009, n. 151 ha recato alcune correzioni e integrazioni alle vigenti norme antiriciclaggio (contenute nel D. Lgs. 231/2007) .

Tracciabilità dei flussi finanziari

L'articolo 3 del Piano straordinario contro le mafie (legge n. 136 del 2010, come modificata dal D.L. n. 187/2010) ha introdotto disposizioni volte a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari nelle procedure relative a lavori, servizi e forniture pubbliche: è previsto in particolare che i contraenti debbano utilizzare – salvo eccezioni specificamente indicate – conti correnti dedicati alle pubbliche commesse, ove appoggiare i relativi movimenti finanziari, ed effettuare i pagamenti con modalità tracciabili. La tracciabilità dei flussi finanziari è altresì tutelata mediante l’obbligo di indicare il Codice unico di progetto – CUP, assegnato a ciascun investimento pubblico sottostante alle commesse pubbliche, al momento del pagamento relativo a ciascuna transazione effettuata in seno ai relativi interventi.

Dossier pubblicati

• Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE - Schema di D.Lgs. n. 62 (art. 1, commi 3, 4 e 5 e art. 22, L. 29/2006) Elementi per l'istruttoria normativa (27/02/2009)
• Attuazione direttiva 2005/60/CE - Prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione - Schema di D.Lgs. n. 101 (art. 1, commi 3, 4, 5 e art. 22, L. 29/2006) Elementi per l'istruttoria normativa (20/07/2009)
• Attuazione della direttiva 2007/64/CE del 13 novembre 2007, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, recante modifica delle direttive 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE e 2006/48/CE, che abroga la direttiva 97/5/CE. Schede di lettura (16/11/2009)
• Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici - D.L. 201/2011 ' A.C. 4829-A - Schede di lettura (articoli 1-24) - Tomo I (14/12/2011)
• Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici - D.L. 201/2011 ' A.C. 4829-A - Schede di lettura (articoli 25-49) - Tomo II (14/12/2011)

Borsa, attività finanziarie e assicurazioni

Numerose disposizioni hanno interessato la materia dell’intermediazione finanziaria e la disciplina delle società quotate nei mercati regolamentati, sia in conseguenza del recepimento di provvedimenti dell'Unione europea sia, più in generale, per contribuire a fornire segnali di stabilità ai mercati rafforzando il capitale proprio delle imprese. Allo scopo di uniformare la disciplina fiscale del settore finanziario, nella seconda parte della legislatura l'attività parlamentare si è interessata dei profili fiscali delle transazioni e degli strumenti finanziari.

A livello europeo, si segnala - nel 2010 - la nascita di un sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziarie (SEVIF) mediante l'istituzione, con appositi regolamenti, di tre nuove autorità di vigilanza europee competenti, rispettivamente per le banche, i mercati finanziari e le assicurazioni, e di un Comitato europeo per il rischio sistemico incaricato della vigilanza macroprudenziale.

 In primo luogo, nell’ambito dell'indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari (conclusa dalla Commissione Finanze nel luglio 2011 ) sono state rilevate la debolezza dei mercati dei capitali e la scarsità dei canali a disposizione delle imprese per alimentare finanziariamente la propria capitalizzazione e le proprie prospettive di crescita. E’ emersa quindi l'esigenza di promuovere taluni interventi correttivi, tra i quali, in primo luogo, la diversificazione dei canali e degli strumenti attraverso cui le risorse finanziarie affluiscono al sistema delle imprese, affiancando al finanziamento bancario altri meccanismi che prevedano un più ampio ricorso al mercato dei capitali.

 Tra le proposte della Commissione Finanze che si sono trasformate in provvedimenti legislativi, si segnala il D.L. 83 del 2012, che ha consentito alle società non quotate di emettere cambiali finanziarie e obbligazioni.

Al fine di sostenere la crescita di nuove imprese, il legislatore (con il D.L. n. 98 del 2011) ha quindi introdotto specifici incentivi a vantaggio dei sottoscrittori di "Fondi di Venture Capital" specializzati nelle fasi di avvio delle nuove imprese, esentandone da imposizione i proventi derivanti dalla partecipazione.

In relazione ai prospettati meccanismi fiscali agevolativi per favorire gli investimenti nel capitale delle imprese, si ricordano poi le misure a favore delle start-up innovative (decreto-legge n. 179 del 2012) e i project bond emessi dalle società di progetto per finanziare gli investimenti in infrastrutture o nei servizi di pubblica utilità (decreto-legge n. 83 del 2012). Il decreto-legge 179/2012  ha quindi esteso la possibilità di emissione di obbligazioni e di titoli di debito per la realizzazione di specifici progetti infrastrutturali alle società titolari delle autorizzazioni per la realizzazione di reti di comunicazione elettronica e a quelle titolari delle licenze individuali per l’istallazione e la fornitura di reti di telecomunicazioni pubbliche.

A livello europeo, si segnala che il 7 novembre 2012 la Commissione europea e la Banca europea per gli investimenti hanno sottoscritto un accordo di cooperazione che, attraverso una base finanziaria di 230 milioni di euro, consente di avviare la fase pilota dell'iniziativa “Prestiti obbligazionari Europa 2020”, intesa a finanziare progetti infrastrutturali nel settore delle reti transeuropee dei trasporti e dell'energia nel biennio 2012-2013 attraverso l’impiego di prestiti obbligazionari europei (project bond), secondo quanto previsto dal regolamento (UE) n. 670/2012.

 Al fine di rafforzare le tutele “anti-scalata” nei riguardi di società con azioni quotate nei mercati regolamentati, è stata dapprima modificata la disciplina in materia di offerta pubblica di acquisto (OPA) rendendo derogabile - per consentire una più efficace difesa del controllo azionario - l'obbligo per le società oggetto di OPA di tenere comportamenti neutrali (non difensivi) nel perdurare dell’offerta (cd.passivity rule). Successivamente (decreto-legge n. 185 del 2008) è stata attribuita alle società la facoltà di introdurre nello statuto la regola di "neutralizzazione" delle limitazioni al trasferimento dei titoli che potrebbero ostacolare un'offerta pubblica di acquisto (cd. breakthrough rule) ed è stata aumentata la misura della quota di partecipazione che l'azionista di controllo può incrementare senza essere obbligato a promuovere una OPA totalitaria (decreto-legge n. 5 del 2009).
Sotto il profilo del sostegno alla stabilità del sistema produttivo, la Cassa Depositi e Prestiti è stata autorizzata ad assumere partecipazioni in società di rilevante interesse nazionale (decreto-legge n. 34 del 2011) mentre, al fine di salvaguardare gli assetti proprietari delle società operanti in settori strategici e d'interesse nazionale, è stata modificata la disciplina della c.d. golden share(decreto-legge n. 21 del 2012), riformulando le condizioni e l'ambito di esercizio dei poteri speciali dello Stato sulle società operanti nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché in taluni ambiti di attività definiti di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni.

 Con riguardo alla tutela degli investitori, rileva l’estensione delle norme recate dal Testo unico in materia di intermediazione finanziaria concernenti la tutela dai cosiddetti "abusi di mercato" anche ai mercati non regolamentati. In materia di prospetti e mercati degli strumenti finanziari, le disposizioni relative alla comunicazione al pubblico delle informazioni privilegiate e al potere di richiedere informazioni da parte della Consob vengono rese applicabili anche agli emittenti strumenti finanziari ammessi alle negoziazioni nei sistemi multilaterali di negoziazione (D.Lgs. n. 101 del 2009). In materia di prospetti informativi e informazioni su emittenti quotati, si è intervenuti poi - anche a livello regolamentare - in termini di riduzione degli oneri per gli operatori e semplificazione degli adempimenti.

In ambito UE sono state avviate una serie di iniziative che mirano a rafforzare la trasparenza del mercato dei servizi finanziari e la tutela degli investitori. In particolare, il 3 luglio 2012 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte comprendente: 

• una proposta di regolamento sui principali documenti informativi per prodotti di investimento al dettaglio preassemblati (PRIPS), che rende obbligatorio fornire ai consumatori un documento denominato "Informazioni chiave per gli investitori" (Key Information Document â€“ KID), contenente tutte le informazioni sulle caratteristiche principali del prodotto, compresi i rischi e i costi connessi all'investimento (COM2012)352). 
• una proposta di modifica della direttiva 2002/92/CE sulla intermediazione assicurativa (IMD), al fine di migliorare la tutela dei consumatori nel settore delle assicurazioni (COM(2012)360); 
• una proposta di modifica della direttiva 2009/65/CE sugli organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari, OICVM, che definisce compiti e responsabilità dei depositari che agiscono per conto di un fondo OICVM, stabilisce nuove norme sulle retribuzioni dei gestori degli OICVM e introduce un quadro comune relativo alle sanzioni (COM2012)350).

   

 Si segnala, in pimo luogo, l'introduzione (ad opera del decreto-legge 78/2010) di alcuni requisiti per entrare nella disciplina dei fondi comuni di investimento (in estrema sintesi: la pluralità di partecipanti e l’autonomia della Sgr) - volta ad arginare il fenomeno dei cosiddetti «fondi veicolo», ossia quei fondi a ristretta base partecipativa costituiti principalmente con lo scopo elusivo di usufruire dei benefici fiscali previsti dall'attuale normativa - nonché l'istituzione di una imposta sostitutiva delle imposte sui redditi a carico delle società di gestione del risparmio (SGR) che hanno istituito fondi comuni d'investimento immobiliari. Successivamente, è stata riformata la tassazione dei fondi comuni di investimento (decreto-legge n. 225 del 2010), con il passaggio dalla tassazione del cosiddetto “maturato” in capo ai fondi alla tassazione del cosiddetto “realizzato” in capo ai partecipanti al fondo che abbiano sottoscritto le relative quote, di modo che il reddito prodotto dal fondo venga tassato soltanto al momento dell’effettiva percezione da parte del sottoscrittore, ovvero al disinvestimento. E' stato quindi modificato il regime fiscale dei fondi immobiliari (decreto-legge n. 70 del 2011), introducendo un regime di tassazione per trasparenza per i partecipanti, diversi da quelli istituzionali, che possiedono una quota superiore al 5 per cento. I medesimi redditi, se conseguiti da soggetti non residenti, sono soggetti in ogni caso alla ritenuta del 20 per cento.

 A livello europeo si segnala che ill 14 febbraio 2013 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva (COM(2013)71) relativa all’introduzione di un’imposta sulle transazioni finanziarie negli 11 Paesi (Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo, Slovenia e Slovacchia) che hanno richiesto – e ottenuto, a seguito dell’approvazione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio dell’UE – di procedere ad una cooperazione rafforzata in questo ambito (scelta che si è resa necessaria per l’impossibilità di raggiungere l’unanimità dei 27 Governi degli Stati membri richiesta dai Trattati nel settore della fiscalità). La proposta di direttiva prevede, al fine di ridurre al minimo le possibilità di elusione, di assoggettare ad imposta tutte le transazioni finanziarie in cui una delle parti è stabilita in uno Stato membro partecipante (“principio di residenza”), nonché quelle che riguardano strumenti finanziari emessi negli 11 Stati membri, anche se quanti li negoziano non sono stabiliti nei medesimi 11 Stati (“principio di emissione”). L’aliquota sarebbe dello 0,1per cento per le azioni e obbligazioni e dello 0,01 per cento per i derivati. L’imposta non si applicherebbe alle attività finanziarie dei cittadini e delle imprese (ad esempio a prestiti, pagamenti, assicurazioni, depositi ecc.). Secondo i dati forniti nella valutazione d’impatto della Commissione europea, l’imposta sulle transazioni finanziarie dovrebbe produrre entrate di 30-35 miliardi di euro l’anno. La proposta di direttiva dovrà essere approvata all’unanimità dagli 11 Paesi che hanno aderito alla cooperazione rafforzata, previo parere del Parlamento europeo.

Nelle more, la legge di stabilità 2013 ha introdotto una imposta sulle transazioni finanziarie e sui derivati .

 Tra gli altri interventi, si ricorda il decreto-legge 78/2009, che ha introdotto la possibilità di rimpatriare o regolarizzare le attività detenute illegalmente all'estero alla data del 31 dicembre 2008 (cd. scudo fiscale ). Sono state dunque oggetto di rimpatrio le somme di denaro e le altre attività finanziarie, tra le quali le azioni e gli strumenti finanziari assimilati, titoli obbligazionari, certificati di massa, quote di partecipazione ad organismi di investimento collettivo del risparmio, polizze assicurative produttive di redditi di natura finanziaria. Il rimpatrio ha riguardato anche titoli o altre attività finanziarie emesse da soggetti italiani purché detenuti all’estero. Il decreto-legge n. 201 del 2011 ha poi introdotto un'imposta sulle attività cd. "scudate".

 Si è quindi provveduto ad una complessiva revisione del sistema impositivo dei redditi di natura finanziaria, al fine di unificare le aliquote del 12,50 per cento e del 27 per cento, previste sui redditi di capitale e sui redditi diversi, ad un livello intermedio fissato al 20 per cento (decreto-legge n. 138 del 2011). E' stata altresì modificata l’aliquota dell’imposta di bollo sulle comunicazioni relative ai depositi di titoli e, al contempo, ampliata la base imponibile su cui insiste l’imposta. E' stata infine introdotta un'imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all’estero dalle persone fisiche residenti nel territorio dello Stato (decreto-legge n.201 del 2011).

 Nel settore assicurativo, i principali interventi hanno riguardato norme volte a contrastare il fenomeno delle frodi assicurative e a migliorare la concorrenza nel settore dell'R.C. auto, con l'intento di offrire maggiori tutele ai consumatori. Nell'ottica di una piena integrazione delle attività di vigilanza, anche attraverso un più stretto collegamento con la vigilanza bancaria, si è provveduto alla soppressione dell'ISVAP e alla contestuale costituzione dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni - IVASS (decreto-legge n. 95 del 2012).

Sotto il profilo della disciplina sostanziale del contratto, sono state approvate (con la legge 23 luglio 2009, n. 99) modifiche alla normativa in tema di assicurazioni pluriennali. In caso di contratto poliennale si prevede una riduzione del premio rispetto a quello previsto per la stessa copertura dal contratto annuale. Se il contratto supera i cinque anni l’assicurato, trascorso il quinquennio, ha facoltà di recedere dal contratto con preavviso di sessanta giorni.

Si è quindi provveduto a modificare il sistema di risarcimento diretto nonché di accertamento e liquidazione dei danni derivanti dalla circolazione dei veicoli. Sono state inasprite le sanzioni previste per la falsa attestazione di uno stato di invalidità derivante da incidente stradale. In aggiunta, oltre alla dematerializzazione dei contrassegni, è previsto che la preventiva ispezione del veicolo o l'installazione della cd. “scatola nera” possano consentire una riduzione delle tariffe. Si introduce, poi, una restrizione della risarcibilità per le lesioni di lieve entità alla persona. Si stabilisce quindi l'obbligo per gli intermediari che offrono servizi e prodotti R.C. auto e natanti di informare il cliente sulla tariffa e sulle altre condizioni contrattuali proposte da almeno tre compagnie assicurative non appartenenti ai medesimi gruppi (decreto-legge n. 1 del 2012, cd. liberalizzazioni).

Successivamente, la durata del contratto di assicurazione obbligatoria R.C. auto è stata stabilita in un anno con il divieto di rinnovo tacito. Al fine di favorire una scelta contrattuale maggiormente consapevole da parte del consumatore, è prevista inoltre la definizione di uno schema di “contratto base” di assicurazione responsabilità civile auto, nel quale inserire tutte le clausole necessarie ai fini dell'adempimento di assicurazione obbligatoria. Ogni compagnia assicurativa, nell'offrirlo obbligatoriamente al pubblico, anche attraverso internet, dovrà definirne il costo complessivo individuando separatamente ogni eventuale costo per eventuali servizi aggiuntivi (decreto-legge n. 179 del 2012).

La salvaguardia degli assetti strategici

Con lo scopo di salvaguardare gli assetti proprietari delle società operanti in settori reputati strategici e di interesse nazionale, il legislatore è intervenuto ridisciplinando organicamente (con il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21) la materia dei poteri speciali esercitabili dal Governo in tale settore, anche al fine di aderire alle indicazioni e alle censure sollevate in sede europea.

La nuova disciplina dei poteri speciali

Per mezzo del decreto-legge n. 21 del 2012 sono stati ridefiniti, anche mediante il rinvio ad atti di normazione secondaria (DPCM), l’ambito oggettivo e soggettivo, la tipologia, le condizioni e le procedure di esercizio da parte dello Stato (in particolare, del Governo) dei cosiddetti “poteri speciali”, attinenti alla governance di società operanti in settori considerati strategici.

Per “poteri speciali” si intendono, tra gli altri, la facoltà di dettare specifiche condizioni all’acquisito di partecipazioni, di porre il veto all’adozione di determinate delibere societarie e di opporsi all’acquisto di partecipazioni. L’obiettivo del provvedimento è di rendere compatibile con il diritto europeo la disciplina nazionale dei poteri speciali del Governo, che si ricollega agli istituti della "golden share" e "action spécifique" – previsti rispettivamente nell’ordinamento inglese e francese - e che in passato era già stata oggetto di censure sollevate dalla Commissione europea e di una pronuncia di condanna da parte della Corte di giustizia UE.

Per definire i criteri di compatibilità comunitaria della disciplina dei poteri speciali, la Commissione europea ha adottato una apposita Comunicazione, con la quale ha affermato che l'esercizio di tali poteri deve comunque essere attuato senza discriminazioni ed è ammesso se si fonda su "criteri obiettivi, stabili e resi pubblici" e se è giustificato da "motivi imperiosi di interesse generale". Riguardo agli specifici settori di intervento, la Commissione ha ammesso un regime particolare per gli investitori di un altro Stato membro qualora esso sia giustificato da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica purché, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, sia esclusa qualsiasi interpretazione che poggi su considerazioni di ordine economico.

Nel settore fiscale e in quello della vigilanza prudenziale sulle istituzioni finanziarie, o con riguardo ai movimenti di capitali, le deroghe ammesse non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al libero movimento dei capitali. In ogni caso, secondo quanto indicato dalla Commissione, la definizione dei poteri speciali deve rispettare il principio di proporzionalità, vale a dire deve attribuire allo Stato solo i poteri strettamente necessari per il conseguimento dell'obiettivo perseguito. Gli indirizzi contenuti nella predetta Comunicazione hanno costituito la base per l’avvio da parte della Commissione delle procedure di infrazione nei confronti delle disposizioni del decreto-legge n. 332/1994, recanti la disciplina generale dei poteri speciali. Procedure di infrazione in materia di golden share hanno riguardato anche il Portogallo, il Regno Unito, la Francia, il Belgio, la Spagna e la Germania.

 Nel dettaglio, il decreto-legge reca anzitutto (all’articolo 1) la nuova disciplina dei poteri speciali esercitabili dall’esecutivo rispetto alle imprese operanti nei comparti della difesa e della sicurezza nazionale.

La principale differenza con la normativa precedente si rinviene nell’ambito operativo della nuova disciplina, che consente l’esercizio dei poteri speciali rispetto a tutte le società, pubbliche o private, che svolgono attività considerate di rilevanza strategica, e non più soltanto rispetto alle società privatizzate o in mano pubblica. Per effetto delle norme in commento, alla disciplina secondaria (decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri) saranno affidate le seguenti funzioni:

• individuazione di attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale in rapporto alle quali potranno essere attivati i poteri speciali; individuazione della tipologia di atti o operazioni infragruppo esclusi dall’ambito operativo della nuova disciplina;
• concreto esercizio dei poteri speciali;
• individuazione di ulteriori disposizioni attuative.

Le norme fissano puntualmente il requisito per l’esercizio dei poteri speciali nei comparti della sicurezza e della difesa, individuato nella sussistenza di una minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale. L’esecutivo potrà imporre specifiche condizioni all’acquisto di partecipazioni in imprese strategiche nel settore della difesa e della sicurezza; potrà porre il veto all'adozione di delibere relative ad operazioni straordinarie o di particolare rilevanza, ivi incluse le modifiche di clausole statutarie eventualmente adottate in materia di limiti al diritto di voto o al possesso azionario; potrà opporsi all'acquisto di partecipazioni, ove l'acquirente arrivi a detenere un livello della partecipazione al capitale in grado di compromettere gli interessi della difesa e della sicurezza nazionale. Sono poi disciplinati gli aspetti procedurali dell'esercizio dei poteri speciali e le conseguenze che derivano dagli stessi o dalla loro violazione. Sono nulle le delibere adottate con il voto determinante delle azioni o quote acquisite in violazione degli obblighi di notifica nonché delle delibere o degli atti adottati in violazione o inadempimento delle condizioni imposte. 

Con il D.P.C.M. 30 novembre 2012, n. 253 è stato adottato il regolamento che individua le attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale al fine dell’esercizio dei poteri speciali e gli atti/operazioni infragruppo esclusi dall’ambito operativo della nuova disciplina.

 L’articolo 2 reca la disciplina dei poteri speciali nei comparti dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni. Con disposizioni simili a quelle previste dall’articolo 1 del provvedimento per il comparto sicurezza e difesa, alla disciplina secondaria - attraverso regolamenti (anziché DPCM) da adottare previo parere delle Commissioni parlamentari competenti - sono affidate le seguenti funzioni:

• individuazione degli asset strategici nel settore dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni;
• esercizio dei poteri speciali;
• individuazione di ulteriori disposizioni attuative della nuova disciplina.

I poteri speciali esercitabili nel settore dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni consistono nella possibilità di far valere il veto dell’esecutivo alle delibere, agli atti e alle operazioni concernenti asset strategici, in presenza dei requisiti richiesti dalla legge, ovvero imporvi specifiche condizioni; di porre condizioni all'efficacia dell'acquisto di partecipazioni da parte di soggetti esterni all’UE in società che detengono attivi “strategici” e, in casi eccezionali, opporsi all'acquisto stesso. Le norme, in rapporto alle tipologie di poteri esercitabili e alle loro modalità di esercizio, ripropongono – con alcune differenze - la disciplina prevista dall’articolo 1 in relazione alle società operanti nel comparto difesa e sicurezza, secondo quanto segnalato di seguito.

Gli obblighi di notifica sono estesi alle delibere, atti o operazioni aventi ad oggetto il mutamento dell’oggetto sociale, lo scioglimento della società, la modifica di clausole statutarie riguardanti l’introduzione di limiti al diritto di voto o al possesso azionario. Il veto alle delibere, atti o operazioni può essere espresso qualora essi diano luogo a una situazione eccezionale, non disciplinata dalla normativa – nazionale ed europea - di settore, di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti, ivi compresi le reti e gli impianti necessari ad assicurare l’approvvigionamento minimo e l’operatività dei servizi pubblici essenziali. Nel computo della partecipazione rilevante ai fini dell’acquisto si tiene conto della partecipazione detenuta da terzi con cui l’acquirente ha stipulato patti parasociali. Anche per le violazioni di cui al presente articolo è prevista la sanzione della nullità degli atti.

Sui regolamenti di attuazione è previsto un parere rinforzato del Parlamento: qualora i pareri espressi dalle Commissioni parlamentari competenti rechino identico contenuto, il Governo, ove non intenda conformarvisi, trasmette nuovamente alle Camere lo schema di regolamento, indicandone le ragioni in un'apposita relazione. I pareri definitivi delle Commissioni competenti sono espressi entro il termine di venti giorni dalla data di trasmissione. Decorso tale termine, il regolamento può essere comunque adottato.

 L'articolo 3 reca norme transitorie e abrogazioni al fine di includervi tutti i provvedimenti riguardanti la previgente disciplina. Si prevede inoltre una condizione di reciprocità operante per l'acquisto, da parte di un soggetto estraneo all'Unione europea, di partecipazioni in società che detengono attivi di rilevanza strategica.

È quindi abrogata la disciplina dei poteri speciali indicata dall'articolo 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, la quale ha luogo a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’ultimo dei decreti ovvero dei regolamenti che completano l’individuazione dei singoli settori.

L’articolo novella, inoltre, l'articolo 3, comma 1, del citato decreto-legge n. 332/94, prevedendo che la facoltà – ivi prevista - di introdurre nello statuto societario un limite massimo di possesso azionario trovi applicazione con riferimento alle società a controllo diretto o indiretto pubblico operanti nei settori della difesa, della sicurezza nazionale, dell’energia, dei trasporti, delle comunicazioni e degli altri pubblici servizi (secondo le modifiche intervenute in sede parlamentare).

S’introducono, infine, alcune novelle al codice del processo amministrativo, volte a estendere il rito abbreviato e la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (TAR del Lazio) ai provvedimenti adottati nell'esercizio dei poteri speciali nei settori disciplinati dal decreto-legge.

Il nuovo articolo 3-bis prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri trasmetta al Parlamento una relazione sull’attività svolta sulla base dei poteri attribuiti, con particolare riferimento ai casi specifici e agli interessi pubblici che hanno motivato l’esercizio di tali poteri.

 Si rinvia ai dossier in calce al presente documento per una sintetica cronistoria della disciplina antecedente il D. L. 21/2012 e le relative censure sollevate nel tempo in sede europea.

Altri poteri speciali

In via generale occorre ricordare che, oltre alla disciplina della “golden share”, altri interventi normativi hanno perseguito - con diverse modalità – scopi analoghi di tutela delle società operanti in settori giudicati strategici per l’economia nazionale.

In particolare, ulteriori diritti speciali in capo all’azionista pubblico sono stati previsti nella disciplina codicistica delle società, nonché, successivamente, nella legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), che ha introdotto nell’ordinamento italiano la cd. “poison pill” (pillola avvelenata) che consente, in caso di offerta pubblica di acquisto ostile riguardante società partecipate dalla mano pubblica, di deliberare un aumento di capitale, grazie al quale l’azionista pubblico potrebbe accrescere la propria quota di partecipazione vanificando il tentativo di scalata non concordata. Nella medesima logica di salvaguardia delle società d’interesse nazionale, s’innesta, da ultimo, l'articolo 7 del decreto-legge n. 34 del 2011, che ha autorizzato la Cassa Depositi e Prestiti ad assumere partecipazioni in società di rilevante interesse nazionale, in termini di strategicità del settore di operatività, di livelli occupazionali, di entità di fatturato ovvero di ricadute per il sistema economico-produttivo del Paese. In particolare, sono state definite "di rilevante interesse nazionale" le società di capitali operanti nei settori della difesa, della sicurezza, delle infrastrutture, dei trasporti, delle comunicazioni, dell'energia, delle assicurazioni e dell'intermediazione finanziaria, della ricerca e dell'innovazione ad alto contenuto tecnologico e dei pubblici servizi.

Dossier pubblicati

• Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni D.L. 21/2012 ' A.C. 5052 - Elementi per l'istruttoria legislativa (21/03/2012)
• La disciplina dei servizi pubblici locali e le regolazioni di settore (27/03/2012)
• A.C. 5052 La disciplina della golden share in Francia e Germania (28/03/2012)
• A.C. 5052 La disciplina della golden share in Belgio, Regno Unito e Spagna (28/03/2012)
• Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni D.L. 21/2012 ' A.C. 5052-A - Elementi per l'esame in Assemblea (04/04/2012)

Documenti e risorse web

• Cassa depositi e prestiti: "ll ruolo di CDP nella valorizzazione degli immobili pubblici", di Giovanni Gorno Tempini - Commissione finanze- Camera dei deputati - 29 novembre 2012

I derivati degli enti territoriali

In ragione dell'utilizzo sempre più ampio degli strumenti finanziari derivati da parte degli territoriali, il legislatore ha riformato la materia dettandone una disciplina più dettagliata e restringendone l'emissione entro precisi e severi limiti.

La questione inerente la sottoscrizione di strumenti finanziari derivati da parte degli enti territoriali è sorta a seguito dell’instaurarsi di una prassi, consolidata negli anni, in base alla quale regioni, province e comuni hanno fatto ampio ricorso alla finanza derivata sia nella gestione del proprio debito che, in particolare, in fase di ristrutturazione dell’indebitamento. Gli enti (non solo quelli territoriali, in quanto il fenomeno ha avuto incidenza anche presso le amministrazioni centrali) hanno fatto ricorso a tale categoria di strumenti finanziari per gestire l’esposizione ai rischi di mercato o di credito che l’ente stesso assume in relazione alla propria attività.

 Per “strumenti finanziari derivati” si intendono gli strumenti finanziari il cui valore dipende (“deriva”) dall’andamento di un’attività sottostante (chiamata underlying asset). Le attività sottostanti possono avere natura finanziaria (come, ad esempio, i titoli azionari, i tassi di interesse e di cambio, gli indici) o reale (come, ad esempio, il caffè, il cacao, l’oro, il petrolio, etc.).

Il decreto legislativo 28 febbraio 1998, n. 58 (articolo 1, commi 2 e 3) , recante il testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (TUF), fa una prima, ma non esaustiva elencazione delle forme in cui si possono presentare tali strumenti. La pratica internazionale ha tuttavia consentito lo sviluppo di numerose tipologie di contratti, ulteriori a quanto codificato dalla legge, che si possono ritenere appartenenti alla categoria dei derivati.

 La particolare complessità di tali strumenti implica un elevato profilo di rischio collegato alla loro sottoscrizione.

 Si rammenta che con il regolamento UE n. 648/2012 - European Market Infrastructure Regulation – Regolamento EMIR è stata individuata una cornice europea comune in materia di regolamentazione del mercato dei derivati negoziati fuori dai mercati regolamentati, allo scopo di ridurre i rischi sistemici che vi sono connessi. Il regolamento, adottato il 4 luglio 2012, è formalmente entrato in vigore il 16 agosto 2012. In modo particolare, il predetto regolamento intende regolamentare i derivati "OTC" (over the counter, cioè negoziati singolarmente tra le due controparti e non scambiati su mercati regolamentati), imponendo a tutti gli operatori del settore nuovi e stringenti obblighi, la cui effettiva entrata in vigore è prevista secondo un calendario che prevede varie scadenze in maniera scaglionata.

Da ultimo, il Parlamento Europeo ha approvato (il 7 febbraio 2013) gli standard tecnici al regolamento EMIR: essi entreranno in vigore 20 giorni dopo la loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea.

L'evoluzione normativa in tema di derivati degli enti territoriali

L’attenzione del legislatore alla problematica si è concretata – in particolar modo a cavallo tra la XV e la XVI legislatura – nella progressiva disciplina dell’accesso degli enti locali al mercato dei capitali, nonché dei criteri per l’ammortamento del debito e le operazioni in derivati.

Come anche rilevato dalla Corte dei conti in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2013, numerosi enti territoriali, specie di grandi dimensioni, a partire dal 1996 (in virtù della legge 539 del 1995 che consentiva agli enti di effettuare operazioni di swap sui tassi di cambio) hanno iniziato a far ricorso a questo strumento per le suindicate finalità.

 Le leggi finanziarie 2007 (legge 29 dicembre 2006, n. 296) e 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) hanno, rispettivamente, limitato l’utilizzo di strumenti finanziari derivati da parte di regioni ed enti locali e improntato la sottoscrizione dei contratti a criteri di massima trasparenza.

In particolare, la legge finanziaria per il 2007 ha previsto l’obbligo di comunicare i contratti al Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze prima della sottoscrizione; il MEF ne verifica la conformità alla normativa vigente e, ove ravvisi violazioni, deve informare la Corte dei Conti affinché possa intervenire in virtù delle proprie competenze. In ossequio al principio della trasparenza, inoltre, gli enti locali debbono trimestralmente fornire allo stesso ministero l'elenco delle operazioni effettuate nonché i dati relativi all'utilizzo del credito bancario a breve termine, ai mutui accesi presso soggetti esterni alla Pubblica Amministrazione, alle emissioni obbligazionarie e alle cartolarizzazioni. I criteri e gli obiettivi del legislatore della finanziaria 2007 sono stati condivisi anche nella finanziaria 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) nella quale è stata chiarita la necessità che le modalità contrattuali siano espressamente dichiarate in una nota allegata al bilancio.

Da ultimo, la materia è stata oggetto di modifica con la legge finanziaria per il 2009 (legge 22 dicembre 2008, n. 203, articolo 3), con lo scopo di contenere l’indebitamento delle regioni, delle province autonome di Trento e Bolzano e degli enti locali.

In particolare è stato disposto il divieto, per le Regioni, le Province autonome e gli enti locali, di stipulare contratti relativi a strumenti finanziari derivati fino alla data di entrata in vigore di un apposito regolamento del Ministro dell’economia e delle finanze, cui è demandata l’individuazione della tipologia dei contratti su derivati che possono essere stipulati dagli enti territoriali.

Le norme dispongono la nullità dei contratti emessi in violazione delle norme del suddetto regolamento o privi di un’attestazione scritta dell’ente, nella quale si dichiari di avere preso conoscenza dei rischi e delle caratteristiche dei medesimi. La nullità è di tipo relativo, in quanto può essere fatta valere solo dall’ente stesso.

Le norme hanno previsto stringenti requisiti di forma del contratto (ad esempio, esso deve recare tutte le informazioni in lingua italiana), che deve avere un contenuto tipico.

Alle Regioni e agli enti locali è stato fatto obbligo di allegare al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo una nota informativa che evidenzi gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata.

Vengono inoltre accentuati i controlli della Corte dei Conti e vengono ampiamente estesi gli obblighi informativi e di trasparenza.

Ad oggi il regolamento del MEF previsto dalla finanziaria 2009 in materia di contratti derivati stipulati da Regioni ed enti locali non risulta ancora adottato (ancorché vi sia una bozza sul sito del Dipartimento del Tesoro) .

Di tali tematiche si è occupata la Commissione Finanze e tesoro del Senato con un'indagine conoscitiva sull’utilizzo e la diffusione degli strumenti di finanza derivata e delle cartolarizzazioni nelle pubbliche amministrazioni. Nel documento conclusivo approvato nel marzo 2010 a conclusione dell’indagine Doc. XVII n. 5 viene evidenziata tra l'altro la necessità di un riordino della normativa di settore diretta al rafforzamento delle regole di correttezza, trasparenza e tutela dell’affidamento degli amministratori pubblici; i principi cardine di tale azione potrebbero essere individuati tra l'altro:

• nel divieto per gli enti territoriali e locali di emettere prestiti obbligazionari con rimborso unico alla scadenza (bullet), evitando il rinvio nel lungo termine del peso dei debiti contratti sul mercato;
• nel divieto di sottoscrivere contratti derivati che prevedano il versamento preventivo di premi upfront;
• nel dovere per gli intermerdiari di certificare di aver acquisito le informazioni e di aver valutato adeguatamente le loro conoscenze, esperienze e capacità di comprendere i rischi delle operazioni che intendono stipulare.

A parere della Commissione andrebbe altresì considerata la possibilità di rafforzare i poteri di controllo in materia del Ministero dell’economia e delle finanze.

 La Corte costituzionale, nella sentenza n. 70 del 2012, con riferimento alla mancata previsione di copertura finanziaria di oneri imprevisti derivanti da contratti derivati stipulati dalla Regione Campania, ha affermato che le norme introdotte hanno, tra l’altro, la finalità di garantire che le modalità di accesso ai contratti derivati da parte delle Regioni e degli enti locali siano accompagnate da cautele in grado di prevenire l’accollo da parte degli enti pubblici di oneri impropri e non prevedibili all’atto della stipulazione. Ciò in considerazione della natura di questa tipologia di contratti, aventi caratteristiche fortemente aleatorie, tanto più per le finanze di un’amministrazione pubblica. In definitiva, secondo la Corte, proprio le peculiari caratteristiche di tali strumenti hanno indotto il legislatore statale a prevedere, limitatamente alle contrattazioni in cui siano parte le regioni e gli enti locali, una specifica normativa non solo per l’accesso al relativo mercato mobiliare, ma anche per la loro gestione e rinegoziazione, che presentano, parimenti, ampi profili di spiccata aleatorietà in grado di pregiudicare il complesso «delle risorse finanziarie pubbliche utilizzabili dagli enti stessi per il raggiungimento di finalità di carattere, appunto, pubblico e, dunque, di generale interesse per la collettività» (sentenza n. 52 del 2010).

 E’ stata comunque prevista una deroga a tale disciplina per i territori dell’Abruzzo colpiti dagli eventi calamitosi dell’aprile 2009. In particolare, il decreto-legge “Abruzzo” (articolo 4, comma 8 del 28 aprile 2009, n. 39) con riguardo alla durata massima di una singola operazione di indebitamento, ha autorizzato la regione Abruzzo, la provincia di L'Aquila e gli altri comuni colpiti dal sisma a rinegoziare con la controparte i prestiti, in qualsiasi forma contratti, in essere al 28 aprile 2009 (data di entrata in vigore del decreto-legge); si veda il tema relativo al terremoto in Abruzzo . La durata di ogni singolo prestito può essere estesa per un periodo non superiore a cinquanta anni a partire dalla data della rinegoziazione.

Il decreto-legge 26 giugno 2009, n. 78 (articolo 17, comma 32) ha autorizzato le regioni Lazio, Campania, Molise e Sicilia, in presenza di eccezionali condizioni economiche e dei mercati finanziari, a ristrutturare le operazioni aventi ad oggetto strumenti finanziari derivati al fine esclusivo della salvaguardia del beneficio e della sostenibilità delle rispettive posizioni finanziarie.

Le pronunce giurisprudenziali e gli orientamenti dottrinarii

Come osservato dalla Corte dei conti nella già citata relazione, sia la giurisprudenza che la dottrina giuridica ritengono che, per valutare la convenienza economico-finanziaria delle operazioni di finanza derivata degli enti pubblici (territoriali in particolare) occorre esaminare non solo le conseguenze finanziarie relative alle singole annualità - in conformità agli ordinari principi della contabilità pubblica -, ma è necessario correlare le loro conseguenze di natura contrattualistico-civile al complesso dei risultati conseguibili nel periodo di validità del contratto.

Il contenzioso tra enti/amministrazioni pubbliche da un lato e banche dall’altro, in materia di contratti derivati, ha infatti principalmente interessato il giudice ordinario (penale e civile) e il giudice amministrativo, e solo in via residuale, e con grandi difficoltà applicative, la Corte dei conti nell’esercizio della funzione giurisdizionale di responsabilità.

Il giudice penale ha perseguito in diverse fattispecie la condotta di funzionari di banca che hanno venduto derivati ad enti locali prospettandone la vantaggiosità in danno dell’ente. Si ricorda in proposito la sentenza dal Tribunale di Milano del 19 dicembre 2012, che ha condannato Depfa Bank PLC, Deutsche Bank AG, JP Morgan Chase Bank N.A. e UBS Limited in favore del Comune di Milano (il giudice ha dichiarato colpevoli i manager coinvolti nella vendita dei prodotti derivati al Comune di Milano disponendo la confisca del profitto dei reati per un totale di 88 milioni di euro).

Il giudice civile è giunto ad affermare che la carenza di una causa legittima rende nullo il contratto di swap. In particolare il Tribunale di Milano, pronunciatosi il 14 aprile 2011, ha ritenuto nulli per carenza di causa i contratti di swap sottoscritti da enti locali che alla data della sottoscrizione presentavano un valore di mercato (mark to market) negativo non compensato mediante l’erogazione, da parte della banca, di un corrispondente premio di liquidità.

Successivamente il Tribunale di Orvieto ha reso un’importante pronuncia il 12 aprile 2012, in sede di reclamo avverso il provvedimento cautelare con cui, in via cautelare, era stato sospeso l’addebito di differenziali negativi connessi ad operazioni del tipo interest rate swap (il contratto col quale due parti si accordano per scambiarsi reciprocamente, per un periodo di tempo predefinito al momento della stipula, flussi di pagamenti calcolati sulla base di tassi di interesse differenti e predefiniti, applicati ad un capitale nozionale). Confermando il provvedimento cautelare, la corte ha osservato che perché sia garantito un sano equilibrio tra le posizioni dei due contraenti, è indispensabile che lo scambio di flussi legato al differenziale tra i due rispettivi tassi di interesse, al momento della stipula dell’operazione, sia pari a zero, “altrimenti il contratto partirà squilibrato a favore di uno dei due contraenti, evidenziando una possibile patologia della fattispecie negoziale”. Nella suindicata pronuncia, il Tribunale di Orvieto osserva che l’attività di rinegoziazione di uno swap costituisce di per sé una deviazione dalla normale operatività in derivati che un ente pubblico può compiere in ossequio alle esigenze di copertura del debito.

Secondo tale prospettazione, non può essere consentito ad un Comune, al fine di scongiurare l’imminente addebito di differenziali negativi, di ristrutturare il derivato accettando nell’immediato di incamerare liquidità ma al contempo accollandosi un nuovo derivato dal valore già negativo, spostando solo più in là nel tempo il rischio di andare incontro a flussi di cassa negativi. Tutto ciò non rientrerebbe nelle finalità conservative connesse all’attività finanziaria di un ente pubblico ma sfocerebbe, nella sostanza, in un’operazione negoziale non già di copertura bensì dal significato intrinsecamente aleatorio.

Anche il giudice amministrativo (Consiglio di Stato, sentenza n. 5032 del 7 settembre 2011) ha ritenuto legittima la decisione di una Provincia di annullare nell’esercizio del potere di autotutela operazioni in strumenti finanziari derivati.

Dossier pubblicati

• Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo e di protezione civile- Schede di lettura e normativa di riferimento D.L. 39/2009 ' A.C. 2468 Schede di lettura e normativa di riferimento (25/05/2009)
• L'attività delle Commissioni nella XV legislatura. Commissione Finanze (15/05/2008)
• Finanziaria 2009 - Legge 22 dicembre 2008, n. 203 - Schede di lettura (19/01/2009)
• Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini - D.L. 78/2009 (Legge n. 102), modificato dal DL 103/2009 (Legge 141) - Schede di lettura sul testo coordinato (10/11/2009)

Documenti e risorse web

•  

  • I controlli della Corte dei conti sull'utilizzo e la diffusione degli strumenti di finanza derivata 

• Atti di indirizzo e controllo

  • Interrogazione a risposta scritta: Camera n. 4-06226 - On. Domenico Scilipoti
  • Interrogazione a risposta scritta - Camera n. 4-06120 on. Domenico Scilipoti

Agenzie di rating del credito

Nell'ambito dell'iniziative volte a rafforzare al regolamentazione dei mercati finanziari in risposta alle lacune evidenziate dalla crisi economica, le Istituzioni dell'Unione sono intervenute a più riprese sulla disciplina delle agenzie di valutazione del credito (agenzie di rating).

Gli interventi dell'Unione europea

Gli interventi dell'UE sono stati determinati dalla necessità di assicurare che l’attività delle agenzie di rating, volta a misurare la qualità del credito delle società e degli strumenti di debito e quindi la loro capacità di adempiere agli obblighi di rimborso del debito, offra giudizi indipendenti, obiettivi e della massima qualità.

Un primo intervento è stato operato con il regolamento (CE) n. 1060/2009 che ha, tra le altre cose, imposto alle agenzie di rating di rispettare le norme di comportamento per attenuare possibili conflitti di interesse e garantire che i rating e il processo di rating siano di elevata qualità e sufficiente trasparenza.

Un secondo intervento è stato operato con il regolamento (UE) n. 513/2011 che, modificando il regolamento n. 1060/2009, ha attribuito all'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (AESFEM o ESMA, secondo l’acronimo inglese) - una delle tre nuove autorità europee di vigilanza istituite dal regolamento (UE) n. 1095/2010 – la competenza sulle registrazione e la vigilanza sulle agenzie di rating del credito.

Mentre tale ultimo regolamento era ancora in corso di esame è emersa, a fronte dell’acuirsi della crisi del debito sovrano di alcuni Stati membri e delle iniziative assunte in ambito al G20, la necessità di un ulteriore intervento legislativo europeo per rivedere gli specifici requisiti di trasparenza e procedurali nonché i tempi di pubblicazione inerenti ai rating sovrani.

A questo scopo la Commissione europea ha presentato il 15 novembre 2011 un pacchetto di proposte relativo alle agenzie di rating, comprendente:

•  la proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1060/2009 relativo alle agenzie di rating  COM(2011)747;
• la proposta di modifica della direttiva 2009/65/CE concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di taluni organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM) e della direttiva 2011/61/CE sui gestori di fondi di investimento alternativi per quanto riguarda l'eccessivo affidamento ai rating del credito COM(2011)746.

Il 16 gennaio 2013 il Parlamento europeo ha approvato a larga maggioranza testo di compromesso, concordato con il Consiglio dell’UE, che prevede, tra le altre cose:

• la creazione di un sistema di vigilanza centralizzato che riunisca in capo  all’ Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA), le funzioni in materia di registrazione e vigilanza ordinaria delle agenzie che operano nell’UE nonché in materia di rating emessi da agenzie con sede in Paesi terzi che operano nell’UE dietro certificazione o avallo;
• il mantenimento in capo alle competenti autorità nazionali delle funzioni relative al controllo sull’uso dei rating di credito a fini regolamentari da parte di singole entità controllate a livello nazionale, quali istituti di credito o imprese di assicurazione;
• la pubblicazione dei rating non richiesti sul debito sovrano, in date prestabilite, solo due o tre volte l'anno, e solo dopo la chiusura dei mercati europei, o almeno un'ora prima dell'apertura;
• la possibilità per gli investitori di citare in giudizio un'agenzia, sia in caso di dolo sia per negligenza;
• l’obbligo di un'agenzia di rating del credito, al fine di prevenire i conflitti di interesse, di astenersi dal pubblicare un rapporto, o informare il pubblico sull'esistente conflitto d'interessi, nel caso in cui un azionista o un socio, in possesso di almeno il 10% dei diritti di voto, abbia investito nel soggetto valutato; inoltre, nessun soggetto potrà possedere più del 5% di diverse agenzie.

Le due proposte, una volta approvate in via definitiva dal Consiglio dell’UE, verranno pubblicate prossimamente della Gazzetta Ufficiale dell’UE.

Attività parlamentare

Nella seduta del 27 luglio 2011, la VI Commissione (Finanze) della Camera ha approvato la risoluzione n. 7-00649, che impegnava il Governo:

• all'adozione di tutte le necessarie iniziative per contrastare, in sede europea, comportamenti sostanzialmente riconducibili ad ipotesi di aggiotaggio o simili, tra cui alcuni posti in essere dalle agenzie di rating, suscettibili di alterare l'equilibrio e di destabilizzare i mercati finanziari e di incidere sulle condizioni di collocamento del debito, anche eventualmente sottoponendo la questione all’ESMA;
• ad introdurre efficaci ed effettivi meccanismi di responsabilizzazione delle agenzie di rating, nel caso in cui le loro valutazioni sugli emittenti risultassero scorrette o gravemente viziate, e prevedere, nel caso in cui le loro decisioni e i loro comportamenti non fossero ispirati al rispetto di doverose regole di deontologia professionale, puntuali misure sanzionatorie di carattere pecuniario
• a valutare la possibilità di istituire un'agenzia di rating creditizio pubblica e indipendente, al fine di controbilanciare il potere delle tre maggiori agenzie di rating e di migliorare il livello di concorrenza nel mercato dei servizi di rating, il quale è invece connotato da una pericolosa condizione di sostanziale oligopolio. 

La 6ª Commissione del Senato già il 28 luglio 2010 aveva approvato una risoluzione che sottolineava la necessità di: elaborare regole e procedure idonee a garantire l'indipendenza e l'autonomia delle agenzie di rating di fronte agli emittenti oggetto di valutazione, in modo da eliminare gli effetti dei conflitti di interesse; assicurare la verifica oggettiva della qualità professionale dei collaboratori e dei dipendenti incaricati della procedura di emissione del rating; introdurre strumenti sanzionatori ed istruzioni di vigilanza in grado di prevenire e reprimere la violazione delle regole.

Con una successiva risoluzione la stessa Commissione il 6 marzo 2012 aveva formulato una serie di osservazioni, evidenziando anzitutto la necessità di adottare una definizione giuridica del credit rating più vicina al concetto di «attività di servizio di informazione» basate su dati oggettivi e analisi motivate. Con riferimento ai giudizi sul debito sovrano, la Commissione aveva proposto di introdurre un espresso divieto di emissione di rating non richiesti, ipotizzando altresì che detti i rating, ove difformi dalle analisi delle autorità dell’UE, ma anche del FMI o dell’OCSE, dovessero essere ampiamente e analiticamente motivati. Era stata pertanto sollecitata l'istituzione da parte dell’UE di un organismo indipendente per la valutazione dei titoli di debito pubblico e dell’affidabilità creditizia dei paesi membri dell’Unione. Altra proposta avanzata dalla Commissione concerneva la revisione delle norme vigenti al fine di abrogare tutte le disposizioni che obbligano gli operatori a operare in maniera automatica in relazione ai giudizi emessi, con particolare riferimento alle scelte di portafoglio degli investitori istituzionali e ai titoli di Stato. Con riferimento al possesso azionario, la Commissione aveva sollecitato l’introduzione di un divieto di partecipazioni incrociate tra le società di rating in quanto fattore di non concorrenzialità e di opacità. Infine, stante il modello di finanziamento della agenzie (legato alle commissioni pagate dagli emittenti titoli che richiedono il giudizio), veniva sollecitata l'introduzione di un divieto assoluto per le società di rating di detenere azioni di società emittenti o di società aventi il controllo, diretto o indiretto, o partecipazioni rilevanti.

Il 7 marzo 2012 l'Aula del Senato ha quindi approvato il 7 marzo 2012 una mozione  che impegnava il Governo, tra l'altro, a sostenere in ambito UE l'attivazione di un organismo indipendente che svolga attività di rating sui titoli del debito sovrano e di valutazione dell'affidabilità creditizia.

Dossier pubblicati

• Agenzie di rating del credito (28/06/2010)

Assicurazioni

L'attività parlamentare in materia assicurativa ha inciso sia sul profilo strutturale e fiscale dell'impresa di assicurazione, inasprendone la tassazione, sia sulla disciplina sostanziale del contratto di assicurazioni.

Si segnala, in primo luogo, che l’articolo 13 del decreto-legge n. 95 del 2012 ha previsto la soppressione dell'ISVAP (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo) e la contestuale costituzione dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS). Il nuovo Istituto ha la finalità di assicurare la piena integrazione dell’attività di vigilanza nel settore assicurativo, anche attraverso un più stretto collegamento con la vigilanza bancaria. L'IVASS è presieduto dal Direttore Generale della Banca d'Italia. L'Istituto opera sulla base di principi di autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, oltre che di trasparenza ed economicità, per garantire la stabilità e il buon funzionamento del sistema assicurativo e la tutela dei consumatori.

Contabilità delle imprese di assicurazione

Il decreto legislativo 3 novembre 2008, n. 173, con il quale è stata recepita la direttiva 2006/46/CE in materia di conti annuali e conti consolidati di taluni tipi di società, tra cui le imprese di assicurazione, ha modificato le norme in tema di documenti contabili, con finalità di trasparenza e comparabilità documentale a livello europeo. Inoltre, le medesime disposizioni (articolo 4 del D.Lgs. n. 173 del 2008) hanno esteso le competenze regolamentari dell’Istituto per la vigilanza delle assicurazioni private (ora IVASS), disponendo che tale Autorità possa emanare regolamenti recanti istruzioni esplicative ed applicative, ovvero prescriventi informazioni integrative o più dettagliate, anche in materia di operazioni con parti correlate e di accordi non risultanti dal bilancio, la cui trasparenza è assicurata dal recepimento della direttiva 2006/46/CE. 

Il D.L. n. 216/2011 (articolo 29, comma 16-terdecies), al fine di contrastare gli effetti negativi della recente crisi del debito sovrano sul patrimonio delle imprese assicurative, ha prorogato la possibilità per tali imprese di valutare i titoli emessi da Stati dell'Unione europea al valore di iscrizione in bilancio, anche ai fini del calcolo della solvibilità, fino all'entrata in vigore delle disposizioni di attuazione della direttiva 2009/138/CE (c.d. "Solvency II). Al riguardo sono attribuiti all'ISVAP specifici poteri di vigilanza, al fine di verificare il rispetto delle deroghe così introdotte.

Al fine di attrarre capitali privati per la realizzazione di infrastrutture l'articolo 42, commi 6 e 7, del D.L. n. 210 del 2011 ha demandato all'Isvap l’emanazione di un regolamento che disciplini le modalità, i limiti e le condizioni alle quali le imprese di assicurazione possono utilizzare, a copertura delle riserve tecniche, attivi costituiti da investimenti nel settore delle infrastrutture stradali, ferroviarie, portuali, aeroportuali, ospedaliere, delle telecomunicazioni e della produzione e trasporto di energia e fonti energetiche. Nel definire nuove categorie di attivi e relativi limiti, l’Autorità ha tenuto conto del fatto che l’investimento nel settore delle infrastrutture ha le caratteristiche di impiego di lungo termine, con scarso livello di liquidità ed elevato profilo di rischio. In tal senso, con il provvedimento 18 luglio 2012, n. 2992 sono state apportate modifiche al Regolamento n. 36 del 31 gennaio 2011 al fine di consentire l’utilizzo, ai fini della copertura delle riserve tecniche, delle obbligazioni ed altri titoli di debito, c.d. project bond, emessi dalle società di progetto, dalle società titolari di un contratto di partenariato pubblico privato che operano nel settore delle infrastrutture sopra richiamate.

Fiscalità delle imprese di assicurazione

L’articolo 82 del decreto-legge n. 112 del 2008 ha introdotto modifiche concernenti la determinazione della base imponibile delle imprese operanti, tra l’altro nel settore assicurativo e bancario. In primo luogo, è stata disposta la parziale indeducibilità ai fini fiscali degli interessi passivi contabilizzati. In particolare, per l’esercizio in corso al 31 dicembre 2007 la quota deducibile ai fini fiscali è pari al 97 per cento degli interessi, mentre a decorrere dall’esercizio successivo gli interessi passivi possono essere imputati in riduzione dell’imponibile fiscale per una quota pari al 96 per cento. Il medesimo articolo 82, inoltre, è intervenuto su alcuni criteri di deducibilità fiscale dei costi delle imprese di assicurazione (riserve sinistri, riserve ramo vita, svalutazione dei crediti) che hanno comportato, nel breve periodo, un incremento della base imponibile fiscale dovuto in parte alla introduzione di una parziale indeducibilità e in parte ad un ampliamento dell’arco temporale nel quale tali oneri possono essere dedotti per quote costanti. Si ricorda, inoltre, l’assoggettamento all’imposta di registro in misura proporzionale delle locazioni di immobili effettuate tra società appartenenti allo stesso gruppo bancario o assicurativo nonché dell’applicazione dell’IVA sulle prestazioni ausiliarie infragruppo effettuate nel 2009 tra società operanti nel settore del credito e dell’assicurazione.

Il decreto-legge n. 78 del 2010 è ulteriormente intervenuto sulla disciplina fiscale delle imprese di assicurazione disponendo, a regime, la parziale indeducibilità delle riserve tecniche relative al ramo danni (art. 38, co. 13-bis); è stata innalzata (articolo 23 del D.L. 98 del 2011) al 5,90 % (in luogo dell'ordinaria misura del 3,9%) l'aliquota IRAP per le imprese di assicurazione.

La legge n. 228 del 2012 (legge di stabilità per il 2013) ha aumentato la misura dell'acconto dell’imposta sulle riserve tecniche per le imprese di assicurazione, che viene portato allo 0,50 per cento per il periodo di imposta in corso alla data del 31 dicembre 2012, e allo 0,45 per cento a decorrere dai periodi di imposta successivi. Il versamento dell’acconto del prelievo sulle riserve tecniche può essere compreso tra i crediti d'imposta da utilizzare ai fini della copertura delle riserve tecniche, nonché tra gli attivi delle gestioni separate.

La disciplina sostanziale

Si ricorda, in primo luogo, che l'articolo 36-bis del D.L. 201 del 2011 ha qualificato come pratica commerciale scorretta il comportamento di banche, istituti di credito e intermediari finanziari i quali, ai fini di stipula di un contratto di mutuo, obblighino i clienti a sottoscrivere una polizza assicurativa erogata dal medesimo soggetto col quale il mutuo è stipulato. Al riguardo, l’ISVAP, con il Provvedimento 2946 del 6 dicembre 2011 - recante una nuova disciplina delle polizze legate ai mutui - ha introdotto norme volte a stabilire che gli intermediari assicurativi, ivi incluse le banche e altri intermediari finanziari, non possano ricoprire simultaneamente il ruolo di distributori di polizze e di beneficiari (o vincolatari) delle stesse, al fine di far cessare un conflitto d’interesse penalizzante per i consumatori. In materia è altresì intervenuto il D.L. n. 1 del 2012 che subordina l'obbligo di polizze assicurative legate al mutuo la possibilità del contribuente di scegliere tra almeno due compagnie, che devono appartenere a gruppi diversi.

Le compagnie di assicurazione, ai sensi dell'articolo 22, comma 8, del D.L. n. 179 del 2012, devono garantire una corretta e aggiornata informativa on line ai propri clienti mediante predisposizione sui relativi siti internet di aree riservate, accessibili mediante sistemi di riconoscimento che tutelino la privacy (user-id, password, sistemi di accesso controllato). In tali aree i clienti devono poter verificare lo stato delle proprie coperture assicurative, le scadenze, i termini contrattuali sottoscritti, la regolarità dei pagamenti di premio, i valori di riscatto ovvero le valorizzazioni delle polizze vita, secondo procedure simili agli attuali sistemi di home banking.

Intermediari assicurativi

Il D.L. n. 179 del 2012 (articolo 22), oltre a rafforzare i requisiti professionali degli intermediari assicurativi favorendone la formazione per via telematica, prevede che gli intermediari assicurativi possano collaborare tra loro, anche mediante l’utilizzo dei rispettivi mandati, garantendo piena informativa e trasparenza nei confronti dei consumatori. Ogni patto contrario tra compagnia assicurativa e intermediario mandatario è nullo. All’IVASS è attribuita la vigilanza in materia ed è data inoltre la possibilità di adottare le più opportune direttive per la corretta applicazione della norma. L’intento dichiarato della norma è quello di favorire il superamento dell'attuale segmentazione del mercato assicurativo e di accrescere il grado di libertà dei diversi operatori.

Tale disciplina si pone in linea di continuità con quanto previsto dai c.d. decreti Bersani (articolo 8 del D.L. n. 233/2006 e articolo 5, comma 1, del D.L. n. 7 del 2007), i quali hanno disposto il divieto di clausole di esclusiva tra agente assicurativo e compagnia, in funzione dello sviluppo di reti di plurimandato. Il plurimandato nel settore assicurativo è stato più volte auspicato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

Al fine di incentivare lo sviluppo delle predette forme di collaborazione nei rami assicurativi danni e di fornire impulso alla concorrenza attraverso l'eliminazione di ostacoli di carattere tecnologico, l'IVASS, di concerto con il Ministero dello sviluppo economico e sentite l'ANIA e le principali associazioni rappresentative degli intermediari assicurativi, dovrà definire specifiche e standard tecnici uniformi ai fini della costituzione e regolazione dell'accesso ad una piattaforma di interfaccia comune per le attività di consultazione nonché di preventivazione, monitoraggio e valutazione dei contratti di assicurazione contro i danni. La legge n. 228 del 2012 ha previsto che la definizione dei predetti standard tecnici dovrà avvenire entro giugno 2013.

Approfondimenti

• Gli interventi di liberalizzazione nel settore assicurativo

Dossier pubblicati

• Decreto liberalizzazioni - D.L. 1/2012 - A.C. 5025 - Schede di lettura (Articoli da 1 a 40-bis) - Tomo I (06/03/2012)
• Decreto liberalizzazioni - D.L. 1/2012 - A.C. 5025 - Schede di lettura (Articoli da 41 a 98) - Tomo II (06/03/2012)
• Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese - D.L. 179/2012- A.C. 5626 - Schede di lettura (10/12/2012)

Documenti e risorse web

• sito istituzionale IVASS
• Indagine conoscitiva dell'Antitrust sugli assetti concorrenziali dell'RC auto

Approfondimento: Gli interventi di liberalizzazione nel settore assicurativo

Nel corso della XVI Legislatura i principali interventi di liberalizzazione nel settore assicurativo sono stati operati con il decreto-legge n. 1 del 2012 (c.d. decreto "liberalizzazioni") e con il decreto-legge n. 179 del 2012 (c.d. decreto "crescita"). Il decreto-legge n. 1 del 2012 ha previsto diverse disposizioni volte a rendere più concorrenziale e trasparente il settore assicurativo, al fine di ridurre il costo delle polizze anche attraverso il contrasto alle frodi. Ad esempio sono previste la volontaria ispezione del veicolo e la "scatola nera" che consentono una riduzione delle tariffe, nonché una restrizione della risarcibilità per le lesioni di lieve entità alla persona. Il decreto-legge n. 179 del 2012 ha vietato il rinnovo tacito del contratto r.c. auto per il quale ha inoltre previsto la definizione di un "contratto base" nel quale devono essere contenute tutte le clausole necessarie ai fini dell'adempimento di assicurazione obbligatoria.

Il D.L. n. 1 del 2012 contiene numerosi articoli concernenti le assicurazioni. L'articolo 28 obbliga le banche, gli istituti di credito e gli intermediari finanziari che condizionano l'erogazione di un mutuo alla stipula di un contratto di assicurazione sulla vita a sottoporre al cliente almeno due preventivi di due differenti gruppi assicurativi non riconducibili al proprio gruppo. Il cliente può, in ogni caso, scegliere sul mercato una polizza più conveniente. Al riguardo il D.L. n. 201 del 2011 (c.d. “Salva Italia”) ha qualificato come pratica commerciale scorretta il comportamento di banche, istituti di credito e intermediari finanziari i quali, ai fini della stipula di un contratto di mutuo, obblighino i clienti a sottoscrivere una polizza assicurativa erogata dal medesimo soggetto col quale il mutuo è stipulato. Sempre sullo stesso argomento, si evidenzia che il Provvedimento 2946 del 6 dicembre 2011 dell’ISVAP, recante una nuova disciplina delle polizze legate ai mutui, ha stabilito che gli intermediari assicurativi, ivi incluse le banche e altri intermediari finanziari, non possono ricoprire simultaneamente il ruolo di distributori di polizze e di beneficiari delle stesse, in quanto in tale pratica si ravvisa un non sanabile conflitto d’interesse penalizzante per i consumatori.

Si segnala, inoltre, il Regolamento n. 40 del 3 maggio 2012 con il quale l'ISVAP ha definito i contenuti mimini del contratto di assicurazione sulla vita connesso a mutuo, con l'obiettivo di agevolare il consumatore nel confronto tra le offerte e nella ricerca della polizza più conveniente. Tra l'altro si prevede che il cliente ha 10 giorni lavorativi dalla consegna del preventivo per cercare contratti che abbiano condizioni migliori. Le imprese di assicurazione che commercializzano i prodotti vita forniscono sul proprio sito internet il servizio gratuito di rilascio del preventivo personalizzato.

Il “decreto liberalizzazioni”, inoltre, ha introdotto all’articolo 34 l'obbligo per gli intermediari che offrono servizi e prodotti R.C. auto e natanti di informare il cliente sulla tariffa e sulle altre condizioni contrattuali proposte da almeno tre compagnie assicurative non appartenenti ai medesimi gruppi; in caso di inadempimento è prevista una sanzione a carico dell'impresa mandante che risponde in solido con l'intermediario. Nell’ambito del sistema bonus-malus la variazione in diminuzione del premio si applica automaticamente nella misura preventivamente quantificata in rapporto alla classe di appartenenza attribuita alla polizza ed esplicitamente indicata nel contratto; la violazione di tale norma comporta l’applicazione di una sanzione amministrativa da parte dell’ISVAP. Infine è stato previsto l’obbligo per la compagnia di assicurazione di risarcire il danno derivante da furto o incendio di autoveicolo indipendentemente dalla richiesta del rilascio del certificato di chiusa inchiesta.

Il D.L. n. 179 del 2012 ha previsto che il contratto di assicurazione obbligatoria R.C. auto abbia durata annuale o, su richiesta dell’assicurato, di anno più frazione; è altresì vietato il rinnovo tacito. L'impresa di assicurazione è tenuta ad avvisare il contraente della scadenza del contratto con preavviso di almeno trenta giorni. Inoltre la garanzia prestata con il contratto scaduto deve essere mantenuta operante fino anon oltre il quindicesimo giorno successivo alla scadenza del contratto, fino all'effetto della nuova polizza. Al fine di favorire una scelta contrattuale maggiormente consapevole da parte del consumatore, il D.L. 179 del 2012 ha previsto la definizione, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, sentiti l'IVASS, l'ANIA e le principali associazioni rappresentative degli intermediari assicurativi, di uno schema di “contratto base” di assicurazione responsabilità civile auto, nel quale prevedere tutte le clausole necessarie ai fini dell'adempimento di assicurazione obbligatoria. Ogni compagnia assicurativa, nell'offrirlo obbligatoriamente al pubblico, anche attraverso internet, dovrà definirne il costo complessivo individuando separatamente ogni eventuale costo per eventuali servizi aggiuntivi (articolo 22). Le compagnie di assicurazione, inoltre, devono garantire una corretta e aggiornata informativa on line ai propri clienti mediante predisposizione sui relativi siti internet di aree riservate, accessibili mediante sistemi di riconoscimento che tutelino la privacy (user-id, password, sistemi di accesso controllato). In tali aree i clienti devono poter verificare lo stato delle proprie coperture assicurative, le scadenze, i termini contrattuali sottoscritti, la regolarità dei pagamenti di premio, i valori di riscatto ovvero le valorizzazioni delle polizze vita, , secondo procedure simili agli attuali sistemi di home banking. La possibilità di effettuare rinnovi e pagamenti in tali aree riservate on line, inizialmente prevista dal testo originario del decreto, è stata espunta nel corso dell’esame in sede referente.

L'Antitrust ha trasmesso il 2 ottobre al Parlamento la segnalazione, richiesta dall'Esecutivo, per la predisposizione anticipata del disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza. Per quanto riguarda il settore assicurativo, l'Autorità ha sottolineato l'importante effetto di incentivo alla mobilità della clientela derivante dallo sviluppo di reti in plurimandato e quindi dal divieto delle clausole di esclusiva nella distribuzione assicurativa. Tali aspetti sono stati disciplinati dall'articolo 22 del D.L. n. 179 del 2012: si prevede, infatti, che gli intermediari assicurativi possano collaborare tra loro, anche mediante l’utilizzo dei rispettivi mandati, garantendo piena informativa e trasparenza nei confronti dei consumatori. Ogni patto contrario tra compagnia assicurativa e intermediario mandatario è nullo. All’IVASS è attribuita la vigilanza con la possibilità, inoltre, di adottare le più opportune direttive per la corretta applicazione della norma. L’intento dichiarato della norma è quello di favorire il superamento dell'attuale segmentazione del mercato assicurativo ed accrescere il grado di libertà dei diversi operatori.

In precedenza, in materia di durata dell’assicurazione, la legge n. 99 del 2009 aveva disposto, con una modifica all’articolo 1899 del codice civile, che nel caso di contratto poliennale vi sia una riduzione del premio rispetto a quello previsto per la stessa copertura dal contratto annuale. Se il contratto supera i cinque anni l’assicurato, trascorso il quinquennio, ha facoltà di recedere dal contratto con preavviso di sessanta giorni.

In precedenza, nel corso della XV legislatura, hanno avuto particolare impatto sulla disciplina assicurativa l'emanazione dei cd. "decreti Bersani", nonché le norme di attuazione del sistema di risarcimento diretto in materia di RC Auto. Il “primo pacchetto liberalizzazioni” (D.L. n. 233 del 2006), nell’ambito dell’assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile auto, ha vietato alle compagnie di assicurazione e ai loro agenti di vendita di stipulare nuove clausole contrattuali di distribuzione esclusiva e di imposizione di prezzi minimi, ovvero di sconti massimi, praticabili nei riguardi dei consumatori contraenti, a pena di nullità. Il “secondo pacchetto di liberalizzazioni” (D.L. n. 7 del 2007) in primo luogoha esteso a tutti i rami danni il summenzionato divieto. In caso di mancato rinnovo del contratto di assicurazione, è stato previsto che l’ultimo attestato di rischio conseguito conserva validità per un periodo di cinque anni. Inoltre, in tutti i casi di stipulazione di un nuovo contratto, l’impresa di assicurazione non può assegnare al contraente una classe di merito più sfavorevole rispetto a quella risultante dall’ultimo attestato di rischio conseguito. Tale previsione si riferisce in particolare alle ipotesi di stipulazione di un contratto di assicurazione relativo a un ulteriore veicolo della medesima tipologia, acquistato dalla persona fisica già titolare di polizza assicurativa o da un componente stabilmente convivente del suo nucleo familiare. Sotto un diverso versante, nell’ambito dei rapporti assicurativi e bancari, è stato posto il divieto di addebitare al cliente le spese relative a una serie di comunicazioni, tra cui quelle - a carico delle imprese di assicurazione - in materia di variazioni peggiorative alla classe di merito. Inoltre è posto a carico delle imprese di assicurazione l’obbligo di comunicare tempestivamente al contraente le variazioni peggiorative apportate alla sua classe di merito, a fini di maggior trasparenza e pubblicità.

Si ricorda inoltre che, in attuazione delle prescrizioni contenute nel Codice delle assicurazioni private, nonché in considerazione delle novità introdotte dai “pacchetti liberalizzazioni”, l’ISVAP ha emanato il regolamento di disciplina dell’attività di intermediazione assicurativa e riassicurativa (Regolamento n. 5 del 16 ottobre 2006).

Il contratto di assicurazione obbligatoria RC auto

Il decreto-legge n. 179 del 2012 ha vietato il rinnovo tacito del contratto R.C. auto per il quale ha inoltre previsto la definizione di un "contratto base" nel quale devono essere contenute tutte le clausole necessarie ai fini dell'adempimento di assicurazione obbligatoria. In precedenza il decreto-legge n. 1 del 2012 ha previsto diverse disposizioni volte a rendere più concorrenziale e trasparente il settore assicurativo, al fine di ridurre il costo delle polizze anche attraverso il contrasto alle frodi. Ad esempio sono previste la volontaria ispezione del veicolo e la "scatola nera" che consentono una riduzione delle tariffe, nonché una restrizione della risarcibilità per le lesioni di lieve entità alla persona.

Gli interventi di liberalizzazione

Il D.L. n. 179 del 2012 ha previsto che il contratto di assicurazione obbligatoria r.c. auto abbia durata annuale o, su richiesta dell’assicurato, di anno più frazione; è altresì vietato il rinnovo tacito. L'impresa di assicurazione è tenuta ad avvisare il contraente della scadenza del contratto con preavviso di almeno trenta giorni. Inoltre la garanzia prestata con il contratto scaduto deve essere mantenuta operante fino a non oltre il quindicesimo giorno successivo alla scadenza del contratto, fino all'effetto della nuova polizza.Al fine di favorire una scelta contrattuale maggiormente consapevole da parte del consumatore, il D.L. 179 del 2012 ha previsto la definizione, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, sentiti l'IVASS, l'ANIA e le principali associazioni rappresentative degli intermediari assicurativi, di uno schema di “contratto base” di assicurazione responsabilità civile auto, nel quale prevedere tutte le clausole necessarie ai fini dell'adempimento di assicurazione obbligatoria. Ogni compagnia assicurativa, nell'offrirlo obbligatoriamente al pubblico, anche attraverso internet, dovrà definirne il costo complessivo individuando separatamente ogni eventuale costo per eventuali servizi aggiuntivi (articolo 22).

Il D.L. n. 1 del 2012 contiene diverse disposizioni volte a rendere più concorrenziale e trasparente il settore assicurativo, al fine di ridurre il costo delle polizze anche attraverso il contrasto alle frodi. Ad esempio sono previste la volontaria ispezione del veicolo e la "scatola nera" che consentono una riduzione delle tariffe, nonché una restrizione della risarcibilità per le lesioni di lieve entità alla persona. Il “decreto liberalizzazioni”, inoltre, ha introdotto l'obbligo per gli intermediari che offrono servizi e prodotti R.C. auto e natanti di informare il cliente sulla tariffa e sulle altre condizioni contrattuali proposte da almeno tre compagnie assicurative non appartenenti ai medesimi gruppi; in caso di inadempimento è prevista una sanzione a carico dell'impresa mandante che risponde in solido con l'intermediario. Nell’ambito del sistema bonus-malus la variazione in diminuzione del premio si applica automaticamente nella misura preventivamente quantificata; la violazione di tale norma comporta l’applicazione di una sanzione amministrativa da parte dell’IVASS.

La VI Commissione (finanze) il 26 settembre 2012 ha approvato la risoluzione n. 8-00201 Barbato che impegna il Governo ad adottare misure più incisive per favorire la diminuzione del costo dei premi relativi alla copertura assicurativa dei rischi derivanti dalla circolazione dei veicoli a motore su strada a carico degli assicurati, segnatamente per quanto riguarda il contrasto alle frodi nel settore.

Sul sito dell’IVASS è stato predisposto uno strumento per confrontare in maniera personalizzata,  in base alla loro convenienza economica, i preventivi R.C. auto di tutte le imprese presenti sul mercato (TuOpreventivatOre). I preventivi elaborati dal sistema sono vincolanti per le imprese per almeno 60 giorni dalla data del loro ricevimento e comunque non oltre la durata della tariffa in corso.

Si segnala, infine, che l'Autorità garante della concorrenza e del mercato il 22 febbraio 2013 ha pubblicato i risultati della indagine conoscitiva riguardante la procedura di risarcimento diretto e gli assetti concorrenziali del settore della RC Auto, allo scopo di accertare le cause dell'andamento dei premi e dei costi, nonché di individuare le possibili implicazioni concorrenziali della disciplina attuativa della procedura di risarcimento diretto.

Risarcimento diretto

Il Codice delle assicurazioni private (articoli 149 e 150 del D.Lgs. 7 settembre 2005, n. 209) ha introdotto e disciplinato la procedura di risarcimento diretto nell’ipotesi di sinistri tra veicoli a motore. In sostanza i danni derivanti dal sinistro sono risarciti non già dalla compagnia del responsabile, ma dalla stessa compagnia del danneggiato. Il risarcimento diretto può essere applicato solo nel caso di sinistri intercorsi tra due veicoli a motore: sono dunque esclusi i sinistri che coinvolgono un numero superiore di veicoli.

In attuazione delle predette norme è stato emanato l’apposito regolamento di disciplina del risarcimento diretto dei danni derivanti dalla circolazione stradale (D.P.R. 18 luglio 2006, n. 254). Il D.P.R. n. 254 del 2006 prevede la stipula di una convenzione tra imprese per regolare i rapporti organizzativi ed economici finalizzati alla gestione del risarcimento diretto. In forza di tale disposizione è stata sottoscritta, da tutte le imprese assicurative con sede in Italia, la Convenzione tra Assicuratori per il Risarcimento diretto – CARD. Il regolamento è entrato in vigore il 1° gennaio 2007, applicandosi ai sinistri verificatisi a partire dal 1° febbraio 2007.

 Il “decreto liberalizzazioni” (D.L. n. 1 del 2012) intervenendo sul sistema del risarcimento diretto, ha introdotto un nuovo criterio, che deve essere definito dall’IVASS, per il funzionamento del sistema al fine di incentivare l'efficienza produttiva delle imprese ed in particolare il controllo dei costi dei risarcimenti e l’individuazione delle frodi.

Frodi nel settore RC Auto

Il D.L. n. 1 del 2012 (recependo diverse disposizioni già presenti nel testo unificato delle proposte di legge C. 2699-ter, C. 1964, C. 3544 e C. 3589 approvato, il 30 giugno 2011, in sede legislativa dalla VI Commissione finanze della Camera) ha introdotto l’obbligo per le imprese operanti nel ramo RC auto di trasmettere all'IVASS una relazione annuale nella quale devono essere indicati: il numero dei sinistri a rischio di frodi; il numero delle denunce presentate all'autorità giudiziaria; l'esito dei conseguenti procedimenti penali; le misure organizzative interne adottate per contrastare i fenomeni fraudolenti.

Sulla base della relazione l’IVASS esercita i suoi poteri di vigilanza al fine di assicurare l’adeguatezza dell’organizzazione aziendale e dei sistemi di liquidazione dei sinistri rispetto all’obiettivo di contrastare le frodi nel settore. Il mancato invio della relazione è sanzionato dall’IVASS con un minimo di 10.000 ed un massimo di 50.000 euro. Le imprese sono inoltre tenute a indicare in bilancio e a pubblicare sui propri siti internet una stima circa la riduzione degli oneri per i sinistri conseguente alla attività di controllo e repressione delle frodi autonomamente svolta. Le imprese di assicurazione devono inoltre rendere pubblica una stima circa la riduzione degli oneri per i sinistri derivante dall'accertamento delle frodi, conseguente all'attività di controllo e repressione delle frodi autonomamente svolta.

Un regolamento ministeriale dovrà definire la dematerializzazione dei contrassegni e la loro sostituzione con sistemi elettronici. La violazione dell’obbligo di assicurazione può essere rilevata anche attraverso i dispositivi di controllo del traffico.

Sono previste, inoltre, la volontaria ispezione del veicolo e la “scatola nera” che rendono possibile una riduzione delle tariffe. È stabilita, inoltre, una restrizione della risarcibilità del danno biologico per le lesioni di lieve entità. E' stata, infine, inasprita la normativa sanzionatoria per gli esercenti una professione sanitaria che attestano falsamente uno stato di invalidità derivante da un incidente stradale da cui derivi il risarcimento del danno connesso a carico della società assicuratrice. Le stesse sanzioni, in quanto applicabili, sono estese ai periti assicurativi per gli accertamenti e le stime falsi di danni a cose.

Il 14 giugno 2012 la Commissione finanze della Camera ha approvato la risoluzione n. 7-00904 D'Antoni con la quale si impegna il Governo a dare quanto prima attuazione alle norme per la riduzione dei costi e per il contrasto alle frodi nel settore delle assicurazioni RC auto, nonché a fornire al Parlamento compiute e dettagliate informazioni al riguardo.

Successivamente l'articolo 21 del D.L. 179 del 2012 ha attribuito all'IVASS il compito di curare la prevenzione amministrativa delle frodi nel settore dell'assicurazione R.C. auto, con riguardo alle richieste di risarcimento e di indennizzo e all'attivazione di sistemi di allerta preventiva contro i rischi di frode. L'IVASS ha il compito di mettere in correlazione le banche dati gestite da soggetti diversi: l'istituzione di un archivio informatico integrato dovrà evidenziare gli indici di anomalia che possano formare oggetto di successivo approfondimento da parte delle Autorità preposte e possano stimolare azioni di vigilanza sulle imprese di assicurazione e la rete dei fiduciari collegati (intermediari, consulenti, periti, liquidatori). Le banche dati da correlare restano di proprietà e in gestione di soggetti pubblici distinti. L'IVASS avrà un ruolo proattivo verso le Autorità giudiziarie per segnalare i parametri di anomalia e incentivare azioni di indagine utilizzando il veicolo della vigilanza assicurativa, eventualmente con la collaborazione delle stesse compagnie coinvolte e vittime dell'ipotesi di frode assicurativa.

Documenti e risorse web

• Indagine Antitrust

La tassazione di transazioni e strumenti finanziari

L'attività parlamentare, allo scopo di uniformare la disciplina del settore finanziario e per contribuire a fornire segnali di stabilità ai mercati, nel corso dell'ultimo anno si è spesso interessata dei profili fiscali di transazioni e degli strumenti finanziari, anche recependo determinate tendenze emerse in sede europea.

La proposta della Commissione europea

In ambito europeo, la Commissione europea ha presentato una  proposta di direttiva del Consiglio concernente un sistema comune di imposta sulle transazioni finanziarie, volta ad introdurre un’imposta sulle transazioni finanziarie in tutti i 27 Stati membri dell’Unione europea. Tale imposta si applicherebbe a tutte le transazioni di strumenti finanziari tra enti per le quali almeno una controparte della transazione sia stabilita all’interno dell’UE. Lo scambio di azioni e obbligazioni sarebbe tassato con un’aliquota dello 0,1%, mentre per i derivati il tasso sarebbe dello 0,01%. Secondo i calcoli della Commissione, che propone l’entrata in vigore dell’imposta il 1° gennaio 2014, il gettito potrebbe aggirarsi intorno ai 57 miliardi di euro ogni anno. Il 22 gennaio 2013 il Consiglio ECOFIN ha approvato la proposta di decisione che autorizza Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo, Slovenia e Slovacchia ad instaurare una cooperazione rafforzata nel settore dell'imposta sulle transazioni finanziarie (COM(2012)631), già approvata dal Parlamento europeo il 12 dicembre 2012. A seguito dell'approvazione della cooperazione rafforzata da parte di Consiglio e PE, la Commissione dovrebbe presentare a breve la proposta di direttiva relativa all'imposta, applicabile ai soli Paesi che hanno aderito alla cooperazione rafforzata, che tuttavia, secondo le indicazioni fornite dalla stessa Commissione, riproporrà in larga misura i contenuti di quella presentata nel settembre 2011 (COM(2011)594), su cui il Consiglio non è riuscito a raggiungere un accordo unanime (da qui l'esigenza di ricorrere alla cooperazione rafforzata).

L'imposta sulle transazioni finanziarie e sui derivati (Tobin tax)

 La legge di stabilità 2013 (articolo 1, commi da 491 a 500) ha introdotto un’imposta sulle transazioni finanziarie sulle seguenti operazioni:

• trasferimento della proprietà di azioni ed altri strumenti partecipativi emessi da soggetti residenti nel territorio dello Stato nonché di titoli rappresentativi dei predetti strumenti indipendentemente dalla residenza del soggetto emittente, con un'aliquota pari allo 0,2 per cento del valore della transazione se le operazioni di acquisto sono effettuate fuori dai mercati regolamentati (over the counter); l'aliquota è dell'0,1 per cento per le operazioni concluse in mercati regolamentati o con sistemi multilaterali di negoziazione;
• operazioni sui cosiddetti strumenti derivati , ad imposta in misura fissa, determinata con riferimento alla tipologia di strumento e al valore del contratto, secondo la tabella 3 allegata alla legge di stabilità.

Con il D.M. 21 febbario 2013 sono state previste le norme attuative dell'imposta sulle transazioni finanziarie (c.d. Tobin tax). L'imposta si applica al trasferimento della proprietà delle azioni e degli strumenti finanziari partecipativi emessi da società residenti nel territorio dello Stato con capitale superiore a 500 milioni di euro, a prescindere dal Paese di provenienza dell'ordine. Al decreto ministeriale è allegato l'elenco degli emittenti italiani con capitalizzazione attualmente inferiore alla predetta soglia. Resta invece escluso dall'applicazione il trasferimento della proprietà di azioni o quote di organismi di investimento collettivo del risparmio (OICR), ivi incluse le azioni di società di investimento a capitale variabile. Per il 2013, considerata anche la partenza a esercizio già iniziato, la percentuale è fissata nella misura dello 0,22 per cento (per le operazioni over the counter) e dello 0,12 (per le operazioni concluse nei mercati regolamentati). Il calcolo delle somme dovute è effettuato sul saldo netto di fine giornata, relativamente al titolo utilizzato; in caso di acquisto e parziale rivendita è imponibile la differenza positiva. A partire da luglio 2013 saranno imponibili anche le operazioni sui derivati; l'aliquota da applicare in questi casi, però, varierà a seconda del tipo di strumento oggetto della compravendita e del valore del contratto.

Responsabili del versamento della Tobin tax sono le banche, le società fiduciarie e le imprese di investimento che intervengono nell'esecuzione delle operazioni, ovvero i notai. Quando, però, intervengono nell'esecuzione dell'operazione soggetti localizzati in Stati o territori con i quali non sono in vigore accordi per lo scambio di informazioni e per l'assistenza al recupero dei crediti ai fini dell'imposta, tali soggetti sono considerati a tutti gli effetti acquirenti o controparti finali dell'ordine di esecuzione. L'Agenzia delle Entrate, ai sensi dell'articolo 19, comma 4, del decreto 21 febbraio 2013 ha individuato con provvedimento direttoriale del 1° marzo 2013 le nazioni con le quali non sono in vigore accordi per lo scambio di informazioni e per l'assistenza al recupero crediti in materia di transazioni finanziarie.

Si ricorda al riguardo che un’imposta sulle transazioni finanziarie era già prevista nel nostro ordinamento prima del 2007: era applicata su ciascuna operazione di borsa, nella misura dell’1,4 per mille. Dopo alcune modifiche introdotte dal d.lgs. n. 435 del 1997, l’imposta era stata definitivamente cancellata dall’ordinamento con il decreto legge n. 248 del 2007.

Nella XVI legislatura, le mozioni n. 1-00800 e n. 1-00822 (approvate il 25 gennaio 2012) impegnavano il Governo a esprimere il proprio consenso all'applicazione di una tassazione sulle transazioni finanziarie a livello di Unione europea o di Eurozona e a collaborare con le istituzioni europee e con gli altri Governi già favorevoli. Sono di analogo tenore le mozioni n. 1-00817, n. 1-00848, n. 1-00849, n. 1-00850, n. 1-00851, n. 1-00852, n. 1-00853 e n. 1-00854 (approvate il 7 febbraio 2012). Successivamente, la Commissione Finanze della Camera ha calendarizzato alcune proposte di legge volte ad istituire un’imposta sulle transazioni finanziarie (ITF). Mentre l'A.C. 3564 individua l’ambito di applicazione alle sole transazioni valutarie, gli A.C. 3740 e A.C. 4389 lo estendono a tutte le attività finanziarie. 

Anche la 6ª Commissione Finanze e tesoro del Senato il 14 marzo 2012 ha approvato una risoluzione Doc. XVIII n. 144 in cui si è espressa favorevolmente sulla proposta comunitaria di un sistema comune d’imposta sulle transazioni finanziarie.

Il testo confluito nella legge di stabilità riprende in parte i contenuti delle proposte parlamentari.

La revisione della tassazione dei redditi di natura finanziaria

L’articolo 2 (commi da 6 a 12) del decreto-legge n. 138 del 2011 ha previsto, a decorrere dal 1° gennaio 2012, la complessiva revisione del sistema impositivo dei redditi di natura finanziaria, al fine di unificare le aliquote del 12,50 per cento e del 27 per cento, previste sui redditi di capitale e sui redditi diversi, ad un livello intermedio fissato al 20 per cento. Restano esclusi dall’ambito di applicazione della riforma, tra gli altri, i titoli di Stato ed equiparati, i titoli emessi da altri Stati (cd. white list, vale a dire i paesi che consentono un adeguato scambio di informazioni), i titoli di risparmio per l’economia meridionale, i piani di risparmio a lungo termine e le forme di previdenza complementare.

L'imposta di bollo sulle attività finanziarie

Successivamente, l’articolo 19 del decreto-legge n.201 del 2011 è intervenuto in materia di tassazione delle attività finanziaria, in primo luogo modificando - a decorrere dal 1° gennaio 2012 – l’aliquota dell’imposta di bollo sulle comunicazioni relative ai depositi di titoli e, al contempo, ampliando la base imponibile su cui insiste l’imposta, al fine di includervi anche i prodotti e gli strumenti finanziari non soggetti all’obbligo di deposito - ad esclusione dei fondi pensione e dei fondi sanitari - per i quali viene prevista un’imposta su base proporzionale pari all’1 per mille per il 2012 e all’1,5 per mille a decorrere dal 2013, calcolati in base al valore di mercato o, in mancanza, a quello “nominale o di rimborso” degli investimenti. Per effetto delle precisazioni operate dal decreto-legge n. 16 del 2012, l'imposta di bollo proporzionale colpisce anche i c.d. "conto deposito", bancari e postali, anche se rappresentati da certificati; per i buoni postali fruttiferi emessi in forma cartacea prima del 1° gennaio 2009, l’imposta è calcolata sul valore nominale del singolo titolo ed è dovuta nella misura minima di euro 1,81. Il comma 509 della legge di stabilità 2013 ha introdotto un limite di 4.500 euro all’imposta, a decorrere dall’anno 2013, per i soggetti diversi dalle persone fisiche. Si segnala che l'Agenzia delle entrate ha fornito chiarimenti al riguardo con la circolare 48/E del 21 dicembre 2012.

Il medesimo decreto-legge n. 201 del 2011 ha introdotto un'imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all’estero dalle persone fisiche residenti nel territorio dello Stato ed un'imposta sulle attività emerse a seguito della normativa dello "scudo fiscale".

L'imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all'estero

Il D.L. n. 201 del 2011 ha introdotto l’imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all’estero (IVAFE), disciplinata dai commi da 18 a 21 dell’articolo 19. Dalla formulazione delle norme introdotte, tale forma di tassazione sembra riferirsi al solo valore delle attività finanziarie, non colpendo dunque i dividendi percepiti in virtù del loro possesso, né le plusvalenze realizzate dalla loro cessione ma aggiungendosi a tali forme di prelievo, ove applicabili.

Base imponibile è il valore di mercato delle attività finanziarie, rilevato al termine di ciascun anno solare nel luogo in cui esse sono detenute, anche utilizzando la documentazione dell’intermediario estero di riferimento e, in mancanza, secondo il valore nominale o di rimborso. Dall’imposta si deduce, per evitare fenomeni di doppia imposizione, un credito d’imposta, fino a concorrenza del suo ammontare, pari al valore dell’eventuale imposta patrimoniale versata nello Stato in cui sono detenute le predette attività finanziarie. Per quanto concerne i versamenti, la liquidazione, l’accertamento e la riscossione, le sanzioni, i rimborsi e il contenzioso la normativa rimanda alla disciplina in materia di IRPEF.

La legge di stabilità per il 2013 (L. n. 228 del 2012, articolo 1, commi 518-519) ha previsto il differimento dell'istituzione dell'IVAFE dal 2011 al 2012; i versamenti già effettuati per l’anno 2011 si considerano eseguiti in acconto per l’anno 2012.

La tassazione dei fondi comuni

Il decreto legge n. 225 del 2010 (milleproroghe) ha modificato, con decorrenza 1° luglio 2011, la disciplina fiscale dei fondi di investimento mobiliare con sede in Italia, ivi compresi i fondi lussemburghesi storici, al fine di uniformare il regime fiscale a quello dei fondi esteri armonizzati. In particolare, è stato introdotto il principio della tassazione sul realizzato in capo all’investitore in luogo della tassazione del maturato in capo al fondo. Per i soggetti che alla data del 30 giugno 2011 siano in possesso di quote di partecipazione al fondo è prevista una specifica disciplina transitoria. A decorrere da luglio 2011 all’investitore viene trattenuta, al momento del realizzo, una ritenuta in misura pari al 12,50%; la ritenuta è a titolo definitivo se operata nei confronti delle persone fisiche non imprenditori mentre è a titolo di acconto per gli imprenditori individuali e per le società di persone e soggetti equiparati. La ritenuta non si applica nel regime del risparmio gestito (gestioni individuali di patrimoni mobiliari e fondi pensione) e agli OICR con sede in Italia, ivi compresi i fondi di investimento immobiliare.

Project bond, cambiali finanziarie e obbligazioni emesse da PMI

Il decreto-legge "sviluppo" (D.L. 83 del 2012)  ed il  decreto "sviluppo-bis” (D.L. n. 179 del 2012) hanno introdotto disposizioni volte a consentire anche alle società non quotate di accedere alla raccolta del capitale di debito, soprattutto a causa della crisi economica che ha ridotto la capacità di fornire prestiti da parte delle banche. Con la riforma delle disposizioni civilistiche e fiscali relative alle cambiali finanziarie e ai titoli obbligazionari, dunque, anche alle società italiane non quotate è ora permesso ricorre all’emissione di strumenti di debito destinati ai mercati domestici ed internazionali. E' stato inoltre disciplinato il regime fiscale applicabile alle emissioni obbligazionarie effettuate nei tre anni successivi al 26 giugno 2012 emesse dalle società di progetto per finanziare gli investimenti in infrastrutture o nei servizi di pubblica utilità (project bond). Viene a tal fine introdotto un regime fiscale agevolato per gli interessi derivanti dai predetti titoli, consistente nell’assimilazione ai titoli di Stato e, dunque, a tassazione sostitutiva con aliquota al 12,5%. Le disposizioni in esame precisano poi i limiti di deducibilità degli interessi passivi per i project bond; introducono un regime agevolato, ai fini delle imposte di registro e ipocatastali, per le garanzie (e le operazioni ad esse correlate) rilasciate in relazione all’emissione di project bond. L’emissione di detti titoli viene infine consentita anche alle società già operative, per coprire debiti contratti precedentemente sulle infrastrutture esistenti.

L'Agenzia delle entrate con la circolare n. 4/E del 6 marzo 2013 ha indicato il regime fiscale e le modalità applicative delle disposizioni introdotte dal D.L. n. 83/2012 e dal D.L. n. 179/2012 riguardo ai nuovi strumenti di finanziamento per le PMI: cambiali finanziarie, titoli obbligazionari e project bond. L'imposta sostitutiva nella misura del 20% si applica anche agli interessi e altri proventi derivanti dalle cambiali finanziarie, obbligazioni e titoli similari emessi da banche e da società per azioni con azioni negoziate in mercati regolamentati o sistemi multilaterali di negoziazione, nonché alle cambiali finanziarie, obbligazioni e titoli similari negoziate in mercati regolamentati o sistemi multilaterali di negoziazione emesse dalle altre società. Nella circolare sono forniti chiarimenti anche riguardo alla documentazione e agli adempimenti richiesti ai fini della deducibilità degli interessi passivi da parte della società emittente: agli interessi corrisposti sulle cambiali finanziarie e sulle obbligazioni e titoli similari, negoziati in mercati regolamentati, emesse da società con azioni non quotate, si applicano i limiti di indeducibilità di cui all'articolo 96 del TUIR; in altre parole, viene estesa l'area degli oneri finanziari che sfuggono alla regola che ne subordina la deducibilità per l'emittente a un determinato livello del tasso di rendimento effettivo, calcolato al momento dell'emissione. Si segnala, infine, che le cambiali finanziarie dematerializzate sono esenti dall'imposta di bollo.

L'IVA sulla gestione individuale dei portafogli

A partire dal 1° gennaio 2013, la legge di stabilità 2013 (commi 520-521) ha assoggettato a IVA secondo l’aliquota ordinaria (attualmente al 21 per cento) l’attività di gestione individuale di portafogli titoli, disponendo che sui relativi corrispettivi si debba applicare l'imposta analogamente a quanto previsto dalle norme vigenti per i servizi di custodia e amministrazione dei titoli. Al fine di consentire la detrazione dell'Iva sui costi relativi ai servizi di gestione individuale di portafogli, le norme in commento consentono di optare per l’applicazione separata dell’Iva per i soggetti che svolgono sia il servizio di gestione individuale di portafogli, ovvero prestazioni di mandato, mediazione o intermediazione relative al predetto servizio, sia attività esenti da Iva.

Approfondimenti

• Il rimpatrio di attività finanziarie e patrimoniali
• Imposta sulle transazioni finanziarie (Tobin tax)
• La tassazione dei redditi di capitale e dei redditi diversi di natura finanziaria
• La tassazione sulle transazioni finanziarie in altri paesi europei

Dossier pubblicati

• Le leggi: D.L. 13 agosto 2011, n. 138 'Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari', convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 Schede di lettura (30/09/2011)
• Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici - D.L. 201/2011 ' A.C. 4829-A - Schede di lettura (articoli 1-24) - Tomo I (14/12/2011)
• Legge di stabilità 2013 - Legge 24 dicembre 2012, n. 228 - Schede di lettura - (Articolo 1, commi 301-561) (31/01/2013)

Documenti e risorse web

• Circolare n. 4/E dell'Agenzia delle entrate

Approfondimento: Il rimpatrio di attività finanziarie e patrimoniali

La disciplina sullo scudo fiscale è stata introdotta dall’articolo 13-bis del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009 ed è stata modificata sia dal decreto-legge n. 103 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 141 del 2009 sia dal decreto-legge n. 194 del 2009 (c.d. "milleproroghe"). Ulteriori disposizioni in materia di tassazione delle attività "scudate" sono state introdotte con il D.L. 201 del 2011 e con il D.L. 16 del 2012.

Le norme recano disposizioni in materia di “rimpatrio” ovvero “regolarizzazione” delle attività finanziarie e patrimoniali detenute all’estero in violazione degli obblighi valutari e tributari sanciti dal decreto legge n. 167 del 1990^[1], convertito dalla legge n. 227 del 1990.

La disciplina (c.d. scudo-ter) ha consentito la regolarizzazione o il rimpatrio delle attività detenute all’estero in una data non successiva al 31 dicembre 2008. L’operazione, da effettuarsi nel periodo compreso tra il 15 settembre 2009 e il 15 aprile 2010^[2], è stata resa perfezionabile con il pagamento dell’imposta straordinaria sulle attività finanziarie e patrimoniali istituita dal sopra richiamato articolo 13-bis. Poichè il termine finale, fissato al 15 dicembre 2009 dalla legge di conversione del DL 78/09, è stato modificato dal DL 194/2009 (entrato in vigore il 30 dicembre 2009), le operazioni di emersione effettuate nel periodo compreso tra il 16 e il 29 dicembre 2009 non sono state considerate ammissibili. Il DL n. 194/2009 ha introdotto un incremento della misura dell'imposta dovuta da applicare alle operazioni di emersione effettuate successivamente al 15 dicembre 2009.

In merito alla disciplina generale e agli effetti prodotti i commi 4 e 5 dell’articolo 13-bisrinviano:
- agli articoli 11, 13, 14, 15, 16, 17, 19 commi 2 e 2-bis, 20 comma 3 del decreto legge n. 350 del 2001, recante una precedente disciplina in materia di “scudo fiscale” che ha disposto la possibilità di regolarizzare le attività estere detenute almeno al 1° agosto 2001, nonché al decreto-legge n. 12 del 2002 il quale, agli articoli 1 e 2, reca modifiche ed integrazioni alla disciplina contenuta nel D.L. n. 350[3];
- all’articolo 8, comma 6, lettera c), della legge n. 289 del 2002 (finanziaria 2003). Il richiamato articolo 8, recante “Integrazione degli imponibili per gli anni pregressi”, nell’introdurre la facoltà per i contribuenti di aderire alla definizione agevolata, individua nella lettera c) del comma 8 gli effetti penali conseguenti alla medesima regolarizzazione fiscale.

Nell’illustrare la disciplina in commento si tiene conto anche dei chiarimenti forniti nelle numerose circolari emanate dell'Agenzia delle entrate ed in particolare della circolare n. 43/E dell’Agenzia delle entrate, emanata il 10 ottobre 2009.

La norma non ha individuato espressamente l’ambito soggettivo di applicazione. Tuttavia, in virtù dei rinvii al decreto-legge n. 167 del 1990 e all’articolo 11 del decreto-legge n. 350 del 2001 nonché dei chiarimenti forniti con la richiamata circolare n. 43/E emanata dall’Agenzia delle entrate, la disciplina è stata ritenuta applicabile nei confronti dei seguenti soggetti residenti nel territorio dello Stato: persone fisiche (anche titolari di reddito d’impresa o di lavoro autonomo), enti non commerciali, società semplici e associazioni equiparate ai sensi dell’articolo 5 del D.P.R. n. 917/1986 (TUIR).

La circolare n. 43 dell’Agenzia delle entrate, in merito al requisito della residenza, ha rinviato alla nozione contenuta nell’articolo 2, comma 2 del TUIR e a quanto indicato nel comma 2-bis del medesimo articolo 2 ai sensi del quale sono considerati residenti, e pertanto rientrano nell’ambito soggettivo anche i cittadini italiani cancellati dalle anagrafi della popolazione residente e trasferiti in Stati aventi un regime fiscale privilegiato (cosiddetti paradisi fiscali). La stessa circolare, inoltre, ha precisato che il requisito della residenza deve sussistere per il periodo d'imposta in corso alla data di presentazione della dichiarazione riservata (2009), e non necessariamente nei periodi d'imposta precedenti. In particolare, è stato affermato che “si deve ritenere che possano essere inclusi nel novero dei soggetti interessati tutti coloro che, pur non risultando residenti nel territorio dello Stato alla data di presentazione della dichiarazione riservata, vengano ad acquisire successivamente a tale data detto requisito”.

Il comma 7-bis dell’articolo 13-bisha incluso nel campo di applicazione le imprese estere di cui agli articoli 167 e 168 del D.P.R. n. 917 del 1986 (TUIR), ovvero le imprese situate nei paesi a fiscalità vantaggiata (c.d. paradisi fiscali) le cui partecipazioni di controllo o di collegamento sono detenute da soggetti residenti in Italia ai quali, ai sensi dei richiamati articoli 167 e 168, viene imputato per trasparenza il reddito della partecipata in proporzione alla quota detenuta.

La circolare dell’Agenzia delle entrate ha evidenziatoche la “finalità del provvedimento è quella di consentire l’emersione di attività comunque riferibili al contribuente (…) è ammessa (…) anche nel caso in cui le predette attività siano intestate a società fiduciarie o siano possedute dal contribuente per il tramite di interposta persona”. Sul punto la circolare ha fornito chiarimenti ed esemplificazioni con particolare riferimento alle attività detenute all’estero tramite il trust, ivi compresi quelli “esterovestiti”; l'Agenzia ha precisato, in linea generale, che essi rientrano nell’ambito soggettivo qualora le attività facenti parte del patrimonio del trust continuano ad essere, di fatto, a disposizione del settlor oppure rientrano nella disponibilità dei beneficiari.

Non sono stati inclusi nell’ambito soggettivo:
- gli enti commerciali, le società, siano essi società di persone o società di capitali, ad eccezione delle società semplici;
- coloro che hanno osservato le disposizioni sul monitoraggio fiscale e che hanno violato unicamente gli obblighi di dichiarazione annuale dei redditi di fonte estera (quadro RW nel modello UNICO). Sul punto, con particolare riferimento agli investimenti di natura non finanziaria, la circolare fornisce chiarimenti meglio illustrati nel paragrafo concernente l’ambito oggettivo;
- i soggetti, come precisato nella circolare, “residenti nel comune di Campione d’Italia in relazione alle disponibilità detenute presso istituti elvetici in base alle disposizioni valutarie specificamente riferite al predetto territorio. Tale esclusione è limitata alle disponibilità derivanti da redditi di lavoro, da trattamenti pensionistici, nonché da altre attività lavorative svolte direttamente in Svizzera da soggetti residenti nel suddetto Comune”.

Non sono stati, in ogni caso, ammessi allo scudo fiscale i soggetti nei confronti dei quali, alla data di presentazione della dichiarazione riservata, fosse già stato notificato l’avvio di attività di controllo. In base a quanto affermato dalla circolare, infatti, “le operazioni di emersione non producono gli effetti previsti qualora, alla data di presentazione della dichiarazione riservata, la violazione sia stata già constatata ovvero siano iniziati accessi, ispezioni e verifiche o altre attività di accertamento tributario e contributivo nei confronti del contribuente ovvero siano stati emanati nei confronti del medesimo avvisi di accertamento o di rettifica o atti di contestazione di violazioni tributarie, compresi i predetti inviti, questionari e richieste. Al riguardo, affinché vi sia un effetto preclusivo alla regolarizzazione, gli atti menzionati devono essere stati portati formalmente a conoscenza del contribuente. Per formale conoscenza si intende la notifica degli stessi”. In caso di avvio di attività di controllo nei confronti di una società di persone o di una associazione, l’accesso allo scudo fiscale è stato precluso anche in capo ai soci o associati per i redditi della società o associazione a lui imputabili.

L'Agenzia delle entrate ha fornito, con la circolare n. 48/E del 17 novembre 2009, ulteriori chiarimenti con particolare riferimento ai soggetti residenti in Italia che prestano la propria attività all'estero. L'Agenzia ha precisato che, mentre i dipendenti pubblici in servizio all'estero per la maggior parte del periodo d'imposta non sono soggetti agli obblighi sul monitoraggio fiscale in quanto non aventi il requisito della residenza, i lavoratori frontalieri e i dipendenti di imprese multinazionali che lavorano all'estero e che risultano titolari di depositi e/o conti correnti esteri di ammontare superiore a 10.000 euro, sono invece tenuti ad adempiere agli obblighi in materia di monitoraggio fiscale. Tali ultimi soggetti, evidenzia la circolare, "possono regolarizzare la propria posizione fiscale con riferimento agli anni pregressi, presentando la dichiarazione dei redditi integrativa relativamente al periodo d'imposta 2008"; ciò in quanto si tiene conto della "carenza, nei casi in esame, della volontà di porre in essere comportamenti illeciti (è sintormatica, al riguardo, la circostanza che si tratta di disponibilità detenute all'estero derivanti da redditi di lavoro dipendente e assimilato generalmente assoggettati a tassazione alla fonte a cura del datore di lavoro)". Sul punto è intervenuto, da ultimo, l'articolo 2, comma 7, del decreto-legge n. 194 del 30 dicembre 2009 ("milleproroghe") ai sensi del quale i lavoratori dipendenti e i pensionati che hanno omesso la presentazione del modello RW della dichiarazione dei redditi per il 2008 hanno avuto la possibilità di regolarizzare la posizione entro il 30 aprile 2010 con applicazione delle sanzioni minime (ravvedimento operoso); la relazione illustrativa allegata al DL n. 194 chiariv in merito che tale disposizione era volta a regolarizzare l'intera posizione fiscale anche con riferimento agli anni pregressi secondo le modalità illustrate nella circolare dell'Agenzia delle entrate n. 48/E del 17 novembre 2009".

Sono state previste due modalità diverse da applicare in funzione dello Stato estero nel quale si trovavano le attività interessate dalla disciplina dello "scudo":

 - per le attività ubicate in paesi non appartenenti all’Unione europea, ad eccezione di quelli indicati nel punto successivo, la procedura è stata subordinata al cosiddetto rimpatrio dei capitali, ovvero al rientro in Italia del denaro e delle attività.

La circolare dell’Agenzia delle entrate ha chiarito che, oltre al trasferimento fisico delle attività, è stato possibile anche il c.d. rimpatrio giuridico. Esso si considera eseguito, nel caso di rimpatrio di denaro o di attività finanziarie, nel momento in cui l’intermediario assume formalmente in custodia, deposito, amministrazione o gestione le attività anche senza procedere al materiale trasferimento delle stesse; il rimpatrio giuridico delle attività patrimoniali, invece, consiste nel conferimento delle attività stesse in una società costituita nello stesso Paese in cui le attività conferite erano detenute alla data del 5 agosto 2009 e nel conseguente rimpatrio delle partecipazioni nella società.

Inoltre, sempre in base ai chiarimenti forniti dalla circolare, è stata chiarita la possibilità che le attività rimpatriate fossero qualitativamente diverse da quelle indicate nella dichiarazione riservata come, ad esempio, nell’ipotesi in cui le attività detenute fossero rappresentate da titoli successivamente ceduti.

- per attività insistenti in paesi dell’Unione europea ovvero in paesi aderenti allo Spazio economico europeo (SEE)^[4] che garantiscono un effettivo scambio di informazioni fiscali in via amministrativa (sul punto si rinvia all’interpretazione, di seguito illustrata, fornita dalla circolare), ai soggetti interessati è stato permesso di scegliere di regolarizzare, ossia di continuare a mantenere le proprie attività all’estero, ovvero di rimpatriare le attività finanziarie e patrimoniali. La possibilità di effettuare il rimpatrio o la regolarizzazione è stata ammessa anche per le imprese estere situate nei paradisi fiscali le cui partecipazioni di controllo o di collegamento fossero detenute da soggetti residenti in Italia.

La circolare n. 43 dell’Agenzia delle entrate ha fornito un’interpretazione estensiva in merito all’applicazione della norma, affermando che la regolarizzazione era ammessa nel caso in cui le attività fossero detenute “in Paesi che consentono un effettivo scambio di informazioni in via amministrativa”.

In proposito, la circolare ha ricordato “i principi generali sottoscritti nei vertici del G8” in materia di cooperazione internazionale sulla fiscalità finanziaria, nonché l’impegno assunto dagli Stati OCSE “volto ad assicurare una maggiore trasparenza bancaria su investimenti e depositi, anche per quelli detenuti nei paesi che assicurano particolari agevolazioni “i cosiddetti paradisi fiscali”. Inoltre, richiamando l’articolo 56 del Trattato UE ai sensi del quale è vietata qualsiasi restrizione ai movimenti di capitale non solo tra Stati membri ma anche con paesi terzi, ha affermato che “si deve ritenere possibile la regolarizzazione delle attività detenute anche nei Paesi extra UE con i quali è in atto un effettivo scambio di informazioni secondo il recenti standard ONU/OCSE”.

Pertanto, secondo quanto affermato nella circolare, la facoltà di scegliere tra la regolarizzazione e il rimpatrio è stata estesa alle attività detenute nei “Paesi dell’OCSE che non hanno posto riserve alla possibilità di scambiare informazioni bancarie. Si tratta, in particolare, dei seguenti Paesi: Australia, Canada, Corea del Sud, Giappone, Messico, Nuova Zelanda, Stati Uniti e Turchia”.

Ai fini della individuazione del Paese di detenzione delle attività da regolarizzare la circolare dell’Agenzia delle entrate ha stabilito la rilevanza di "quello in cui le attività erano detenute alla data di entrata in vigore del decreto (5 agosto 2009)”.

Ai sensi del comma 5 dell’articolo 13-bis, sono state rese applicabili alle operazioni di rimpatrio o di regolarizzazione le modalità previste dagli articoli 11, 13, 14, 15, 19 commi 2 e 2-bis, e 20 comma 3 del decreto-legge n. 350/2001 nonché del decreto legge n. 12 del 2002.

Alla luce di tali disposizioni, le operazioni di rimpatrio e regolarizzazione sono state effettuate attraverso una dichiarazione riservata, da presentare ad uno dei seguenti intermediari abilitati:

-banche italiane;

-società di intermediazione mobiliare (SIM) di cui all’articolo 1, comma 1, lettera e) del decreto legislativo n. 58 del 1998 (TUF);

-società di gestione del risparmio (SGR) di cui all’articolo 1, comma 1, lettera o) del TUF, limitatamente alle attività di gestione su base individuale di portafogli di investimento per conto terzi;

-società fiduciarie di cui alla legge n. 1966 del 1939;

-agenti di cambio iscritti nel ruolo unico previsto dall’articolo 201 del TUF;

-Poste italiane S.p.A.;

-stabili organizzazioni in Italia di banche e di imprese di investimento non residenti.

Gli intermediari hanno garantito l’anonimato delle dichiarazioni di emersione delle attività nei confronti dell’amministrazione finanziaria, in quanto non tenuti a verificare la congruità delle informazioni contenute nelle dichiarazioni riservate; tuttavia hanno avuto il compito di verificare la documentazione allegata alla dichiarazione, in caso di regolarizzazione delle attività.

Per l’operazione di rimpatrio, è stato previsto l'obbligo di deposito delle attività presso l’intermediario italiano entro il termine del 15 dicembre 2009; non si è consentita infatti l’operazione di emersione per le attività rimpatriate prima del 15 settembre 2009 ovvero dopo il 15 dicembre 2009. L’operazione di rimpatrio non ha comportato l’esonero per il contribuente dall’applicazione della disciplina in materia di monitoraggio di cui agli articoli 3 e seguenti del decreto legislativo n. 195 del 2008 ai sensi della quale, in caso di trasporto di denaro contante o altre attività finanziarie di importo pari o superiore a 10.000 euro, deve essere presentata apposita dichiarazione all’Agenzia delle Dogane. In tale ipotesi, pertanto, l’intermediario dovrà ricevere, oltre alla dichiarazione riservata, anche la predetta dichiarazione di trasporto dei valori rimpatriati.

Gli intermediari hanno assunto la qualifica di sostituto d’imposta, trattenendo le ritenute fiscali dovute e riversandole allo Stato senza indicare il nominativo del soggetto per conto del quale la ritenuta è stata operata. Sempre in qualità di sostituto d’imposta dovranno presentare una dichiarazione complessiva (mod. 770) concernente il totale delle somme rimpatriate o regolarizzate e le relative ritenute trattenute e versate.

Ai sensi del comma 3 dell’articolo 13-bis gli intermediari non sono stati tenuti agli obblighi di segnalazione di operazioni sospette in materia di antiriciclaggio disciplinate dall’articolo 41 del decreto legislativo n. 231 del 2007

Ai sensi dell’articolo 41 del D.Lgs. n. 231/1997 devono essere inviate alla Unità di Informazione Finanziaria (UIF) presso la Banca d’Italia apposite segnalazioni quando esiste il sospetto che siano in corso operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Il sospetto è desunto dalle caratteristiche, entità, natura dell'operazione o da qualsivoglia altra circostanza conosciuta in ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacità economica e dell'attività svolta dal soggetto cui è riferita, in base agli elementi a disposizione dei segnalanti, acquisiti nell'ambito dell'attività svolta ovvero a seguito del conferimento di un incarico. Le segnalazioni devono essere effettuate senza ritardo, se possibile prima di eseguire l'operazione, e comunque appena il soggetto tenuto alla segnalazione viene a conoscenza degli elementi di sospetto. Infine, le segnalazioni di operazioni sospette non costituiscono violazione degli obblighi di segretezza, del segreto professionale o di eventuali restrizioni alla comunicazione di informazioni imposte in sede contrattuale o da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative e, se poste in essere per le finalità ivi previste e in buona fede, non comportano responsabilità di alcun tipo.

In proposito, la circolare n. 43/E dell’Agenzia dell’entrate, nel dettare le regole attuative dell’articolo 13-bis in esame, ne ha fornito una interpretazione in base alla quale sono stati posti specifici obblighi di segnalazione in capo agli intermediari, cui di fatto è stata attribuita una funzione ricognitiva e valutativa sulla natura delle operazioni che originano la richiesta di emersione. La circolare, infatti, ha affermato il dovere degli intermediari di “rispettare gli obblighi di identificazione, registrazione e segnalazione previsti dal decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231 in materia di antiriciclaggio. In particolare, gli intermediari abilitati, nonché gli altri soggetti indicati nel citato decreto legislativo, sono tenuti all’obbligo di segnalazione delle operazioni sospette nei casi in cui sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che le attività oggetto della procedura di emersione siano frutto di reati diversi da quelli per i quali si determina la causa di non punibilità di cui al comma 4 dell’articolo 13-bis del decreto. Al riguardo si fa presente che le operazioni di rimpatrio e di regolarizzazione non costituiscono di per sé elemento sufficiente ai fini della valutazione dei profili di sospetto per la predetta segnalazione, ferma rimanendo la valutazione degli altri elementi previsti dall’articolo 41 del medesimo decreto legislativo n. 231 del 2007”. I reati per i quali si verifica la non punibilità ai sensi del comma 4 sono illustrati nel paragrafo concernente gli effetti.

Per quanto concerne l’ambito oggettivo, la normativa sullo "scudo" è stata resa applicabile alle attività finanziarie e patrimoniali detenute all’estero in violazione delle disposizioni in materia di monitoraggio fiscale a partire da una data non successiva al 31 dicembre 2008.

Sono state dunque oggetto di rimpatrio le somme di denaro e le altre attività finanziarie, tra le quali le azioni e gli strumenti finanziari assimilati, titoli obbligazionari, certificati di massa, quote di partecipazione ad organismi di investimento collettivo del risparmio, polizze assicurative produttive di redditi di natura finanziaria. Il rimpatrio ha riguardato anche titoli o altre attività finanziarie emesse da soggetti italiani purché detenuti all’estero a partire da una data non successiva al 31 dicembre 2008 in violazione degli obblighi tributari e valutari. La circolare dell’Agenzia delle entrate n. 43 ha chiarito che “con particolare riferimento alle opere d’arte si fa presente che restano ferme le disposizioni vigenti in materia di tutela e protezione delle medesime”.

Le operazioni di regolarizzazione sono state estese anche agli investimenti esteri di natura non finanziaria quali, ad esempio, gli immobili, gli oggetti preziosi, le opere d’arte e gli yacht, purché detenuti, secondo quanto affermato dalla circolare dell’Agenzia delle entrate, “in un Paese europeo o in altro Paese che garantisce un effettivo scambio di informazioni fiscali in via amministrativa” a partire da una data non successiva al 31 dicembre 2008.

La più volte richiamata circolare n. 43/E, inoltre, ha fornito un’interpretazione estensiva rispetto all’ambito oggettivo di applicazione della disciplina in argomento. In particolare, nel ricordare le attività detenute all’estero che sono interessate dalla normativa sul monitoraggio fiscale (quali, ad es. le attività che producono reddito, le attività finanziarie di ammontare superiore a 10.000 euro, i titoli pubblici ed equiparati emessi in Italia, ecc.) ha reputato necessaria “una revisione dell’interpretazione della disposizione recata nell’articolo 4 del decreto legge n. 167 del 1990”. In particolare, ha ritenuto la suddetta da intendersi “da ora in poi riferita non solo a fattispecie di effettiva produzione di redditi imponibili in Italia ma anche ad ipotesi in cui la produzione dei predetti redditi sia soltanto astratta o potenziale. Pertanto, a partire dalla dichiarazione dei redditi relativa al periodo d’imposta in corso, i contribuenti saranno tenuti ad indicare nel quadro RW non soltanto le attività estere di natura finanziaria ma anche gli investimenti all’estero di altra natura, indipendentemente dalla effettiva produzione di redditi imponibili in Italia. Esemplificando, quindi, dovranno essere sempre indicati anche gli immobili tenuti a disposizione, gli yacht, gli oggetti preziosi e le opere d’arte anche se non produttivi di redditi”.

L’articolo 4 del decreto legge n. 167 del 1990 dispone che le persone fisiche, gli enti non commerciali, e le società semplici ed equiparate residenti in Italia che al termine del periodo d'imposta detengono investimenti all'estero ovvero attività estere di natura finanziaria, attraverso cui possono essere conseguiti redditi di fonte estera imponibili in Italia, devono indicarli nella dichiarazione dei redditi. L'obbligo di dichiarazione, tuttavia, non sussiste se l'ammontare complessivo degli investimenti ed attività al termine del periodo d'imposta, ovvero l'ammontare complessivo dei movimenti effettuati nel corso dell'anno, non supera l'importo di 10 mila euro.

In linea con la predetta interpretazione, la circolare - nel ricordare, a titolo esemplificativo, che nel quadro RW vanno indicati gli immobili assoggettati ad imposte sui redditi nello Stato estero (è il caso della Spagna) mentre non devono essere indicati gli immobili tenuti a disposizione in un Paese che non ne prevede la tassazione ai fini delle imposte dirette (è il caso della Francia) e che, pertanto, l’immobile situato in Francia non potrebbe essere oggetto di emersione in quanto non è stato violato alcun obbligo dichiarativo - ha reputato che “in questa fattispecie le violazioni degli obblighi inerenti il monitoraggio fiscale potrebbero essersi verificate precedentemente, per esempio, all’atto del trasferimento all’estero delle somme utilizzate per l’acquisto dell’immobile ovvero in precedenti periodi di imposta nei quali il contribuente abbia locato l’immobile. In tali casi (…) il contribuente può comunque accedere allo scudo fiscale”.

Sono inclusi nella disciplina, sempre secondo quanto indicato nella circolare, anche “gli immobili ubicati in Italia posseduti per il tramite di un soggetto interposto residente all’estero”; sul punto viene richiamata la risoluzione n. 134/E del 30 aprile 2002 emanata con riferimento alla disciplina dello scudo fiscale contenuta nel decreto legge n. 350 del 2001.

La base imponibile è rappresentata dal rendimento presunto determinato in ragione del 2 per cento annuo per un periodo di cinque anni. In sostanza, quindi, l’imposta è stata applicata ad un imponibile corrispondente al 10 per cento del valore delle attività da regolarizzare.

La circolare n. 43 dell’Agenzia delle entrate ha affermatp che le modalità di determinazione della base imponibile rappresentano una “presunzione assoluta che non tiene conto del periodo di effettiva detenzione all’estero delle attività che si intende rimpatriare o regolarizzare né del reale rendimento conseguito”.

Importanti chiarimenti sono stati forniti dalla circolare dell’Agenzia delle entrate in merito alla valutazione delle attività da rimpatriare o regolarizzare. Infatti, mentre nei casi di emersione di somme di denaro o di attività espresse in valuta il corrispondente valore è determinato applicando il tasso di cambio appositamente individuato, per tutti gli altri beni è stata ritenuta necessaria l’applicazione di appositi criteri per la determinazione del valore dell’attività detenuta all’estero.

In proposito la circolare ha affermato:

- che per le attività finanziarie, “il contribuente non è tenuto ad adottare criteri specifici di valorizzazione, fermo restando che gli effetti (…) sono limitati agli importi indicati nelle dichiarazioni riservate”;

- per le attività diverse da quelle finanziarie, che “è necessario che il valore del bene da indicare nella dichiarazione riservata sia quello compreso tra il costo di acquisto documentato e quello risultante da un’apposita perizia di stima”. Tuttavia, chiarisce ancora la circolare, “in mancanza della documentazione attestante il costo di acquisto, al fine di rendere attendibile il valore delle predette attività, si ritiene necessario che esso sia comprovato da un’apposita perizia di stima che deve essere conservata a cura del contribuente ma non obbligatoriamente allegata alla dichiarazione riservata”.

Ai fini del rimpatrio o della regolarizzazione è stata introdotta\ una imposta straordinaria sulle attività finanziarie e patrimoniali consistente in una aliquota sintetica comprensiva di sanzioni ed interessi, da applicare al rendimento presunto delle attività detenute all’estero. La misura dell'aliquota è stata del 50 per cento per le operazioni effettuate entro il 15 dicembre 2009, al 60% per le operazioni effettuate entro il 28 febbraio 2010 e al 70% per le operazioni effettuate entro il 15 aprile 2010. In ogni caso, è stata esclusa la possibilità di scomputare dal pagamento dell’imposta dovuta eventuali ritenute o crediti vantati dal contribuente.

La circolare n. 43/E dell’Agenzia delle entrate ha chiarito, inoltre, che “in tutte le ipotesi di materiale rimpatrio delle attività patrimoniali vanno assolti gli obblighi in materia di IVA e diritti doganali eventualmente esistenti”.

I termini per la dichiarazione riservata sono stati compresi tra il 15 settembre 2009 e il 15 aprile 2010. Il termine finale, fissato al 15 dicembre 2009 dal decreto legge n. 109/2009, è stato modificato dal DL 194/2009 che lo ha fissato al 15 aprile 2010; tenuto conto che il DL 194/09 è entrato in vigore il 30 dicembre 2009 le operazioni di emersione effettuate nel periodo compreso fra il 16 dicembre 2009 e il 29 dicembre 2009, come precisato anche dall'Agenzia delle entrate, non sono state considerate ammissibili. Un analogo arco temporale è stato fissato per il pagamento dell’imposta da parte del contribuente all’intermediario.

Secondo quanto indicato nella circolare n.43/E - emanata prima della proroga del termine finale - “qualora alla data del 15 dicembre 2009 le operazioni di emersione non siano ancora concluse per cause oggettive non dipendenti dalla volontà dell’interessato, gli effetti derivanti dalla dichiarazione riservata si producono in ogni caso a condizione che le medesime operazioni siano perfezionate entro una data ragionevolmente ravvicinata al termine previsto dalla norma. In ogni caso l’imposta straordinaria deve essere corrisposta entro e non oltre il 15 dicembre 2009”.

Con successive circolari sono state individuate ipotesi relativamente alle quali, per cause oggettive non dipendenti dalla volontà dell'interessato, non è stato possibile presentare la dichiarazione entro il termine fissato al 15 dicembre 2009 (in quanto alcune operazioni hanno richiesto tempi maggiori per poter giungere a conclusione). Pertanto, fermo restando l'obbligo di effettuare il versamento entro il 15 dicembre 2009, le circolari n. 49/E e 50/E hanno indicato le ipotesi di possibile differimento fino al 31 dicembre 2010 del termine per concludere le operazioni necessarie; la circolare n. 52/E ha disciplinato specificatamente le attività detenute nella Repubblica di San Marino, per le quali il differimento del termine di presentazione della dichiarazione è stato prorogato al 30 giugno 2010.

Le norme in commento hanno fissato la decorrenza degli effetti del rimpatrio o della regolarizzazione dal momento dell’effettivo pagamento dell’imposta straordinaria sulle attività finanziarie e patrimoniali.

L’operazione di emersione ha comportato effetti estintivi relativamente agli importi dichiarati e relative sanzioni, con riferimento ai periodi d’imposta per i quali non fossero ancora scaduti i termini per l’accertamento. E’ stata pertanto preclusa l’attività di accertamento tributario e contributivo limitatamente ai periodi d’imposta e agli imponibili oggetto di rimpatrio o regolarizzazione.

La circolare dell’Agenzia delle entrate ha chiarito l'operatività della preclusione anche:

- nei confronti dei soggetti solidalmente obbligati con il dichiarante quali, ad esempio, gli eredi e i donatari;

-con riferimento a tributi diversi dalle imposte sui redditi, sempreché si trattasse di accertamenti relativi ad imponibili riferibili alle attività oggetto di emersione. Per le operazioni di regolarizzazione o rimpatrio effettuate dalle imprese estere operanti nei paradisi fiscali, il comma 7-bis ha disposto che ai redditi conseguiti dal soggetto estero partecipato nei periodi d’imposta chiusi alla data del 31 dicembre 2008 e imputabili al soggetto residente in Italia, non si applicassero le disposizioni contenute negli articoli 167 e 168 del D.P.R. n. 917/1986 (TUIR).

In virtù dei rinvii contenuti nel comma 4 dell’articolo 13-bis agli articoli 14, 15 e 17 del D.L. 350/2001 nonché all’articolo 8, comma 6, lettera c) della legge n. 289/2002 (finanziaria 2003) l’emersione ha comportato altre effetti estintivi di reati tra i quali la omessa o infedele dichiarazione e il falso in bilancio.

Più dettagliatamente è stata prevista l’estinzione di:

- infedele o omessa dichiarazione dei redditi;

- dichiarazione fraudolenta, ai fini delle imposte sui redditi e dell’IVA, mediante utilizzo di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti;

- dichiarazione fraudolenta, ai fini delle imposte sui redditi e dell’IVA, mediante l’utilizzo di artifici contabili diversi da quelli previsti nell’articolo 2 del D.Lgs. n. 74/2000 quali, ad esempio, la falsa rappresentazione delle scritture contabili obbligatorie;

- occultamento o distruzione di documenti finalizzata all’evasione delle imposte sui redditi o dell’IVA, ovvero a consentire l’evasione a terzi, in modo da non consentire la ricostruzione dei redditi o del volume d’affari;

- false comunicazioni sociali disciplinato dagli articoli 2621 e 2622 del Codice civile;

Ai sensi della lettera c) del comma 6 dell’articolo 8 cui il comma 4 rinvia, l’esclusione della punibilità ha operato nel caso in cui tali reati fossero stati commessi per eseguire od occultare i predetti reati tributari, ovvero per conseguirne il profitto e siano riferiti alla stessa pendenza o situazione tributaria; in base alla medesima disposizione, gli indicati effetti penali non sono stati applicabili “in caso di esercizio dell'azione penale della quale il contribuente ha avuto formale conoscenza entro la data di presentazione della dichiarazione integrativa”.

L’articolo 13-bis del D.L. n. 78/2009 ha previsto che i dati e le notizie comunicati dal contribuente agli intermediari per l’operazione di rimpatrio o di regolarizzazione non potessero costituire elemento utilizzabile a sfavore del contribuente, in via autonoma o addizionale, in ogni sede amministrativa o giudiziaria (civile, amministrativa e tributaria).

La circolare ha chiarito che la predetta inutilizzabilità non ha operato per i procedimenti in corso al 4 ottobre 2009 (data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge n. 103/2009).

Il comma 7 dell’articolo 13-bis, modificando i commi 4 e 5 dell’articolo 5 del D.L. n. 167/1990, ha raddoppiato la la misura minima e massima applicabile delle sanzioni. In particolare, in caso di omessa indicazione nella dichiarazione dei redditi delle attività detenute all’estero nonché dei trasferimenti di valore da e per l’estero la sanzione è stata elevata ad un ammontare compreso tra il 10% e il 50% dell’importo non dichiarato.

Si segnala, inoltre, che il DL n. 194/2009 è intervenuto sui termini di prescrizione validi ai fini dell'accertamento delle dichiarazioni dei redditi e IVA relative a soggetti che operano nei paradisi fiscali. In particolare, è stato raddoppiato il numero degli anni nei quali l'Amministrazione può effettuare verifiche fiscali ed irrogare sanzioni nei confronti dei richiamati contribuenti.

Il comma 8 dell’articolo 13-bis ha destinato le entrate derivanti dalla disciplina in esame, non quantificate nel provvedimento, dovranno affluire ad un’apposita contabilità speciale per essere destinate all'attuazione della manovra di bilancio per l'anno 2010 e seguenti, ai sensi dell’articolo 16, comma 3, del medesimo decreto-legge n. 78 del 2009.

L'articolo 19, commi da 6 a 12 del D.L. 201 del 2011 ha introdotto un’imposta speciale annuale del 4 per mille sulle attività finanziarie oggetto di emersione a seguito delle disposizioni di cui agli articoli 12 e 15 del decreto legge n. 350 del 2001 e all’articolo 13-bis del decreto legge n. 78 del 2009 (c.d. "scudo fiscale"). Per gli anni 2012 e 2013 l’aliquota, è stabilita, rispettivamente, nella misura del 10 e del 13,5 per mille.

Essa colpisce le sole attività finanziarie emerse, non dunque quelle patrimoniali. Gli intermediari assumono la qualifica di sostituto d’imposta, trattenendo le ritenute fiscali dovute e riversandole allo Stato senza indicare il nominativo del soggetto per conto del quale la ritenuta è stata operata. Sempre in qualità di sostituto d’imposta presentano una dichiarazione complessiva (mod. 770) concernente il totale delle somme rimpatriate o regolarizzate e le relative ritenute trattenute e versate. Nel caso in cui, nel corso del periodo d'imposta, venga meno in tutto o in parte la segretazione, l'imposta è dovuta sul valore delle attività finanziarie in ragione del periodo in cui il conto o rapporto ha fruito della segretazione.

E' consentito lo scomputo dall’imposta speciale dovuta sulle attività finanziarie rimpatriate dell’imposta di bollo corrisposta per il deposito titoli, nonché quella riferita alle medesime attività nel 2011, nel caso in cui l’attività rimpatriata sia costituita da denaro. 

Il versamento, con riferimento al valore delle attività ancora segretate al 31 dicembre dell’anno precedente, avviene - entro il 16 luglio di ciascun anno - per il tramite degli intermediari finanziari, che provvedono a trattenere l’imposta del soggetto che ha effettuato l’emersione o ricevono provvista dallo stesso contribuente. Nel caso in cui, nel corso del periodo d'imposta, venga meno in tutto o in parte la segretazione, l'imposta è dovuta sul valore delle attività finanziarie in ragione del periodo in cui il conto o rapporto ha fruito della segretazione.

Gli intermediari segnalano all’Agenzia delle Entrate i contribuenti nei confronti dei quali non è stata applicata e versata l’imposta. Nei confronti dei contribuenti l’imposta è riscossa mediante iscrizione a ruolo. Per l’omesso versamento si applica una sanzione pari all'importo non versato, mentre per l’accertamento e la riscossione dell’imposta, nonché per il relativo contenzioso si applicano le disposizioni in materia di imposte sui redditi.

Per le attività finanziarie oggetto di emersione che, a partire dal 1° gennaio 2011 e fino alla data del 6 dicembre 2011, sono state in tutto o in parte prelevate dal rapporto di deposito, amministrazione o gestione acceso per effetto della procedura di emersione ovvero comunque dismesse, è dovuta, per il solo anno 2012, un’imposta straordinaria pari al 10 per mille. L'intermediario presso il quale il prelievo è stato effettuato provvede a trattenere l'imposta dai conti comunque riconducibili al soggetto che ha effettuato l'emersione o riceve provvista dallo stesso contribuente, anche in caso di estinzione del rapporto acceso per effetto della procedura di emersione.

Approfondimento: Imposta sulle transazioni finanziarie (Tobin tax)

La legge di stabilità 2013 (’articolo 1, commi 491-500) ha introdotto un'imposta sulle transazioni finanziarie applicabile al trasferimento della proprietà di azioni ed altri strumenti finanziari partecipativi nonché di derivati di tali strumenti.

 In primo luogo, si prevede che a decorrere dal 1° marzo 2013,il trasferimento della proprietà di:

• azioni e altri strumenti finanziari partecipativi (i quali non siano utili a conferire diritti di voto nell'assemblea generale degli azionisti, ai sensi dell’articolo 2346 del codice civile) emessi da società residenti nel territorio italiano;
• titoli rappresentativi dei predetti strumenti, indipendentemente dalla residenza del soggetto emittente (al fine di minimizzare gli incentivi alla delocalizzazione dell'industria finanziaria);
• azioni a seguito della conversione di obbligazioni;

 è assoggettato ad un'imposta sulle transazioni finanziarie con l'aliquota dello 0,2 per cento sul valore della transazione. Per il solo anno 2013 l’imposta è fissata nella misura dello 0,22 per cento.

 Per quanto concerne la base imponibile, rappresentata dal valore della transazione, si stabilisce che il tributo si applichi sulla posizione netta dovuta al regolamento giornaliero delle operazioni (come già avviene Francia), in maniera tale da ridurre l’impatto negativo sugli scambi e sulla liquidità.

 Viene invece ridotta alla metà, ovvero allo 0,10 per cento (0,12 per il 2013), l’imposta sui trasferimenti che avvengono in mercati regolamentati e sistemi multilaterali di negoziazione. Si ricorda che per mercati regolamentati e sistemi multilaterali di negoziazione la disposizione intende i mercati degli Stati membri dell'Unione europea e degli Stati aderenti all'Accordo sullo spazio economico europeo, che consentono un adeguato scambio di informazioni.

La differenziazione delle aliquote in funzione del grado di regolamentazione del mercato in cui avviene lo scambio è volta a canalizzare le operazioni da mercati over the counter verso forme di mercato più trasparenti, integre e sicure, in tal modo migliorando il contenuto informativo dei prezzi e l'efficienza allocativa delle risorse.

 Sono escluse dall'imposta:

• il trasferimento di proprietà per successione o donazione;
• le operazioni di emissione e di annullamento dei titoli azionari e dei predetti strumenti finanziari;
• le operazioni di conversione in azioni di nuova emissione;
• le operazioni di acquisizione temporanea di titoli a fini di finanziamento, consistenti in concessione o assunzione in prestito di azioni o di altri strumenti finanziari, ovvero vendita con patto di riacquisto o acquisto con patto di rivendita, o anche operazioni buy-sell back o sell-buy back.

 Sono altresì esclusi i trasferimenti di proprietà di azioni negoziate in mercati regolamentari o sistemi multilaterali di negoziazione emesse da società la cui capitalizzazione media nel mese di novembre, dell'anno precedente a quello in cui avviene il trasferimento di proprietà, sia inferiore a 500 milioni di euro. Tale misura è volta ad evitare di penalizzare i titoli meno liquidi e le PMI.

Con il D.M. 21 febbario 2013 sono state previste le norme attuative dell'imposta sulle transazioni finanziarie. Al decreto ministeriale, in particolare, è allegato l'elenco degli emittenti italiani con capitalizzazione attualmente inferiore alla predetta soglia di 500 milioni di euro. Resta escluso dall'applicazione il trasferimento della proprietà di azioni o quote di organismi di investimento collettivo del risparmio (OICR), ivi incluse le azioni di società di investimento a capitale variabile. Responsabili del versamento della Tobin tax sono le banche, le società fiduciarie e le imprese di investimento che intervengono nell'esecuzione delle operazioni, ovvero i notai. Quando, però, intervengono nell'esecuzione dell'operazione soggetti localizzati in Stati o territori con i quali non sono in vigore accordi per lo scambio di informazioni e per l'assistenza al recupero dei crediti ai fini dell'imposta, tali soggetti sono considerati a tutti gli effetti acquirenti o controparti finali dell'ordine di esecuzione. L'Agenzia delle Entrate, ai sensi dell'articolo 19, comma 4, del decreto 21 febbraio 2013 ha individuato, con provvedimento direttoriale del 1° marzo 2013, le nazioni con le quali non sono in vigore accordi per lo scambio di informazioni e per l'assistenza al recupero crediti in materia di transazioni finanziarie.

 A decorrere dal1° luglio 2013,inoltre,sono soggette ad imposta in misura fissa - determinata con riferimento alla tipologia di strumento e al valore del contratto (secondo la tabella 3 allegata alla legge di stabilità) - le operazioni su strumenti finanziari derivati e le operazioni sui valori mobiliari, con un prelievo massimo di 200 euro.

Tra i primi la norma include quelliche abbiano come sottostante azioni o altri titoli partecipativi, o quelli il cui valore dipenda da uno o più dei medesimi strumenti finanziari; tra i secondi, quelli che permettano di acquisire o vendere tali strumenti finanziari o quelli che comportino un loro regolamento in contanti, inclusi warrants, covered warrants e certificates.

 L'imposta è dovuta indipendentemente dal luogo di conclusione della transazione e dallo Stato di residenza delle parti contraenti. Nel caso in cui le operazioni prevedano come modalità di regolamento la consegna del sottostante, ovvero delle azioni o degli altri strumenti finanziari partecipativi, il trasferimento della proprietà sarà soggetto alla maggiore imposta prevista per tali tipologie.

Per le operazioni che avvengono in mercati regolamentati o sistemi multilaterali di negoziazione, la medesima imposta è ridotta a un quinto, e può essere determinata con riferimento al valore di un contratto standard (lotto), tenendo conto del valore medio di quest’ultimo nel trimestre precedente.

 Per quanto concerne la procedura di versamento delle imposte, nel caso di trasferimenti di azioni e altri titoli partecipativi, queste sono dovute dal soggetto a favore del quale avviene il trasferimento; nel caso di operazioni relative a strumenti finanziari derivati l’imposta è dovuta nella misura ivi stabilita da ciascuna delle controparti.

Il soggetto passivo è però diverso dal soggetto tenuto al versamento, in quanto il tributo viene versato dalle banche, dalle società fiduciarie e dalle imprese di investimento abilitate all'esercizio professionale nei confronti del pubblico dei servizi e delle attività di investimento, nonché dagli altri soggetti che comunque intervengono nell'esecuzione delle predette operazioni, ivi compresi gli intermediari non residenti, che possono nominare un rappresentante fiscale. Qualora nell'esecuzione dell'operazione intervengano più soggetti, l'imposta è versata da colui che riceve direttamente dall'acquirente o dalla controparte finale l'ordine di esecuzione. Nel caso in cui la transazione si realizza senza terzi soggetti, l'imposta è versata dal contribuente e tale adempimento deve essere effettuato entro il giorno sedici del mese successivo a quello del perfezionamento dell’operazione.

 Sono esclusi dalla tassazione, in primo luogo, i soggetti che si interpongono nelle medesime operazioni (controparti centrali).

Sono inoltre esenti le operazioni che hanno come controparte l'Unione europea, la Banca centrale europea, le banche centrali degli Stati membri dell'Unione europea e le banche centrali e gli organismi che gestiscono anche le riserve ufficiali di altri Stati, nonché gli enti od organismi internazionali costituiti in base ad accordi internazionali resi esecutivi in Italia.

Sono altresì esenti le transazioni e le operazioni svolte a supporto degli scambi (market making), quelle volte a favorire la liquidità dei mercati e tra soggetti legati da un rapporto di controllo, le forme di previdenza obbligatoria e complementare, nonché le transazioni e le operazioni relative a prodotti e servizi qualificati come etici o socialmente responsabili.

 A partire dal 1° luglio 2013 si applica inoltre un’imposta sulle negoziazioni ad alta frequenza relative ad azioni, ad altri strumenti partecipativi e derivati su equity, con l’intento di limitare l’operatività degli high frequency traders, considerati fattore di instabilità.

Ai sensi della norma, si considera attività di negoziazione ad alta frequenza quella generata da un algoritmo informatico che determina in maniera automatica le decisioni relative all'invio, alla modifica o alla cancellazione degli ordini e dei relativi parametri, laddove l'invio, la modifica o la cancellazione degli ordini su strumenti finanziari della medesima specie sono effettuati con un intervallo minimo inferiore al valore stabilito con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. Tale valore non può comunque essere superiore a mezzo secondo.

 L'imposta è dovuta dal soggetto per conto del quale sono eseguiti gli ordini e si applica con un'aliquota dello 0,02 per cento sul controvalore degli ordini annullati o modificati, che in una giornata di borsa superino la soglia numerica stabilita con decreto ministeriale. Tale soglia non può in ogni caso essere inferiore al 60 per cento degli ordini trasmessi.

 Ai fini dell'accertamento, delle sanzioni e della riscossione delle imposte suddette, nonché per il relativo contenzioso, si applicano le disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto. Le sanzioni per omesso o ritardato versamento si applicano esclusivamente nei confronti dei soggetti tenuti a tale adempimento, che rispondono anche del pagamento dell'imposta. Detti soggetti possono sospendere l'esecuzione dell'operazione fino a che non ottengano provvista per il versamento dell'imposta.

L'imposta non è deducibile ai fini delle imposte sui redditi e dell'imposta regionale sulle attività produttive.

Approfondimento: La tassazione dei redditi di capitale e dei redditi diversi di natura finanziaria

L’articolo 2 del decreto-legge n. 138 del 2011 introduce numerose modifiche in tema di tassazione delle attività finanziarie. La nuova disciplina prevede dunque che, a partire dal 1° gennaio 2012, venga istituita un’aliquota intermedia del 20% con la quale tassare i redditi da capitale e i redditi diversi, in luogo delle precedenti fissate al 12,50 per cento e al 27 per cento.

Restano tuttavia esclusi dall’ambito di applicazione della riforma alcuni importanti comparti, a cui il legislatore vuole riservare un trattamento di favore. Vi rientrano, tra l’altro: i titoli di Stato ed equiparati, i titoli emessi da altri Stati inclusi nella cd. white list (vale a dire i paesi che consentono un adeguato scambio di informazioni), i titoli di risparmio per l’economia meridionale, i piani di risparmio a lungo termine e le forme di previdenza complementare.

L’articolo 2, commi da 6 a 34, del decreto-legge n. 138 del 2011, ha introdotto - a decorrere dal 1° gennaio 2012 – un’aliquota unica per la tassazione dei redditi di capitale e dei redditi diversi di natura finanziaria, disciplinando gli aspetti giuridici connessi a tale unificazione e prevedendo un’attenta disciplina transitoria, finalizzata ad evitare il più possibile segmentazioni dei mercati ed operazioni di arbitraggio conseguenti alla variazione dell’aliquota. Ulteriori modifiche alla normativa sono state apportate dall’articolo 29 del decreto-legge n. 216/2011 e dagli articoli 95 e 96 del decreto-legge n. 1/2012.

Tale aliquota - che riguarda i proventi in precedenza tassati con le aliquote del 12,5 e del 27 per cento - è stata fissata nella misura del 20 per cento e comprende l'ammontare delle ritenute e delle imposte sostitutive relative a:

• interessi, premi e ogni altro provento derivante dai redditi di capitale di cuiall’articolo 44 del D.P.R. n. 917 del 1986 (Testo unico delle imposte sui redditi - TUIR);
• redditi diversi di cui all’articolo 67, comma 1, lettere da c-bis a c-quinquies del TUIR.

I redditi di capitale derivano dall’impiego di un capitale finanziario in eventi certi ma non rientrano nell’esercizio di una attività d’impresa. Si tratta di interessi da mutui, depositi, conti correnti o prestiti obbligazionari o per i dividendi da partecipazioni al capitale sociale. Essi si distinguono dai redditi diversi, derivanti da eventi incerti, nei quali sono compresi i capital gains, vale a dire le plusvalenze pervenute alla persona fisica da cessioni a titolo oneroso di azioni e di ogni altra partecipazione al capitale sociale, concernenti i redditi in forma associata; tali plusvalenze, se invece sono realizzate nell’esercizio di un’attività d’impresa, individuale o societaria, concorrono alla formazione del reddito d’impresa del soggetto che ha realizzato la plusvalenza.

Sono esclusi dall'ambito di applicazione della riforma, in primo luogo, gli interessi, i premi e gli altri frutti dei titoli del debito pubblico, i buoni postali di risparmio, le cartelle di credito comunale e provinciale emesse dalla Cassa depositi e prestiti e le altre obbligazioni e titoli similari emessi da amministrazioni pubbliche e da enti pubblici istituiti esclusivamente per l'adempimento di funzioni statali o di servizi pubblici; le obbligazioni emesse dagli Stati e territori che consentono un adeguato scambio di informazioni; i piani di risparmio a lungo termine. Tali proventi rimangono tassati con aliquota al 12,5 per cento.

Tuttavia, secondo l’Agenzia delle Entrate l’esclusione per i piani di risparmio a lungo termine non può trovare immediata applicazione in assenza di una normativa primaria che chiarisca quali prodotti, strumenti o servizi finanziari rientrino in tale istituto.

Rimane altresì invariata la disciplina relativa ai titoli di risparmio per l’economia meridionale, che prevede che gli interessi di questi ultimi siano soggetti ad un’imposta sostitutiva del 5 per cento. Si tratta di titoli nominativi o al portatore che hanno una scadenza non inferiore ai diciotto mesi e che possano essere emessi da parte di banche italiane, comunitarie ed extracomunitarie autorizzate ad operare in Italia.

Vengono individuate ulteriori ipotesi di esclusione per le seguenti attività finanziarie: gli interessi infragruppo, vale a dire gli interessi corrisposti a soggetti non residenti, cui si applica una ritenuta del 5 per cento, a condizione che essi siano destinati a finanziare il pagamento di interessi e altri proventi su prestiti obbligazionari emessi dai percettori; gli utili corrisposti alle società e agli enti soggetti ad Ires negli Stati membri dell’Unione europea e negli Stati aderenti all’Accordo sullo spazio economico europeo, in relazione alle partecipazioni e agli strumenti finanziari emessi da società ed enti la cui remunerazione è costituita totalmente dalla partecipazione ai risultati economici e gli strumenti finanziari e i contratti di associazione in partecipazione, non relativi a stabili organizzazioni nel territorio dello Stato, per i quali la norma prevede una ritenuta operata a titolo di imposta e con l’aliquota dell’1,375 per cento; il risultato netto maturato delle forme di previdenza complementare nonché gli utili corrisposti ai fondi pensione istituiti negli Stati membri dell'UE e negli Stati aderenti all’Accordo sullo spazio economico europeo inclusi nella c.d. white list sono soggetti ad imposta con una aliquota ridotta all’11 per cento.

Allo stesso modo, rimane fermo il regime di esenzione previsto dall’articolo 31, comma 4, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 per i proventi di cui alla lettera g), comma 1, dell’articolo 44 del TUIR derivanti dalla partecipazione ai Fondi per il Venture Capital (FVC).

Per i titoli equiparati, l’Agenzia delle Entrate con la circolare n. 11/E del 28 marzo 2012 ha fornito un apposito elenco che aggiorna quello allegato alla nota del Ministero delle finanze prot. 14/942925 del 1° giugno 1994. L’elenco, non esaustivo, è suscettibile di integrazioni dietro segnalazione degli enti interessati previa verifica dei requisiti richiesti presso i competenti servizi del Ministero degli affari esteri.

Secondo la circolare, poi, per effetto dell’unificazione delle aliquote, sugli utili di esercizio delle Società di Investimento Immobiliare quotate e non quotate (SIIQ e SIINQ) riferibili ai contratti di locazione di immobili ad uso abitativo non trova più applicazione la ritenuta in forma ridotta nella misura del 15 per cento.

In materia di fondi comuni d'investimento mobiliare, si prevede che sui proventi delle quote di organismi di investimento collettivo in valori mobiliari di diritto estero si effettua una ritenuta del 12,50 per cento.

Con riguardo ai sottoscrittori, il valore e il costo delle quote o azioni è rilevato dai prospetti periodici al netto di una quota dei proventi (e delle perdite) riferibili alle obbligazioni e altri titoli di cui all’art. 31 del D.P.R. n. 601/1973 ed equiparati e alle obbligazioni emesse dagli Stati inclusi nella white list. A tal fine si applica un criterio forfetario di tipo patrimoniale secondo cui i proventi si considerano riferibili ai titoli pubblici in proporzione alla percentuale media dell’attivo dei predetti Oicr investita direttamente o indirettamente, per il tramite di altri Oicr, nei suddetti titoli.

Le plusvalenze e le minusvalenze realizzate attraverso la cessione o il rimborso (o liquidazione) delle quote o azioni acquistate e/o cedute a prezzi diversi da quelli risultanti dai prospetti periodici rilevano per il loro intero ammontare.

Anche nelle polizze di assicurazione i redditi da assoggettare a ritenuta sono assunti al netto del 37,5 per cento dei proventi e delle perdite riferibili ai titoli pubblici. Tali proventi sono determinati in proporzione alla percentuale media dell’attivo investita nei titoli medesimi direttamente o indirettamente per il tramite di Oicr con sede in Italia (diversi dai fondi immobiliari) e Oicvm esteri conformi ed equiparati.

Con tre decreti del13 dicembre 2011 (G.U. 292 del 16 dicembre 2011), il Ministero dell'economia e delle finanze ha emanato la disciplina attuativa della riforma dei redditi di natura finanziaria operata con il citato D.L. 138/2011. In particolare, i decreti disciplinano:

- lo svolgimento delle operazioni di addebito e di accredito del conto unico;

- la determinazione della quota dei proventi e di redditi riferibili alle obbligazioni ed altri titoli pubblici derivanti - rispettivamente - dalla partecipazione ad organismi di investimento collettivo del risparmio (tale quota si considera riferibile in proporzione alla percentuale media dell'attivo dei predetti organismi investita nei titoli medesimi rilevata sulla base degli ultimi due prospetti, semestrali o annuali; i proventi così determinati sono soggetti alla ritenuta del 20 per cento nel limite del 62,5 per cento del loro ammontare) e dai contratti di assicurazione sulla vita e di capitalizzazione (tali proventi sono assunti al netto del 37,50 per cento dei proventi riferibili alle obbligazioni e altri titoli; sono determinati in proporzione alla percentuale media dell'attivo investito nei titoli medesimi; la percentuale è rilevata con cadenza annuale sulla base dei rendiconti di periodo approvati);

- le modalità di esercizio della opzione per l'affrancamento delle plusvalenze latenti di cui all'art. 2, commi da 29 a 32, del citato decreto-legge n. 138 del 2011 in modo che la nuova aliquota del 20 per cento incida solo sulle plusvalenze che matureranno successivamente al 31 dicembre 2011; in caso di esercizio dell'opzione, i contribuenti assumono, a decorrere dal 1° gennaio 2012, in luogo del costo o valor di acquisto, il valore delle predette attività finanziarie alla data del 31 dicembre 2011, determinato secondo i criteri definiti nel decreto stesso.

Se le obbligazioni e i titoli similari sono emessi da società o enti, diversi dalle banche, il cui capitale è rappresentato da azioni non negoziate in mercati regolamentati degli Stati membri dell’UE e degli Stati aderenti all’Accordo sullo Spazio economico europeo inclusi nella c.d. white list, ovvero da quote, gli interessi passivi sono deducibili a condizione che il tasso di rendimento effettivo non sia superiore:

a) al doppio del tasso ufficiale di riferimento, per le obbligazioni ed i titoli similari negoziati in mercati regolamentati degli Stati UE e degli Stati aderenti all’Accordo sullo Spazio economico europeo inclusi nella lista citata, o collocati mediante offerta al pubblico ai sensi della disciplina vigente al momento di emissione;

b) al tasso ufficiale di riferimento aumentato di due terzi, per le obbligazioni e i titoli similari diversi dai precedenti.

Gli interessi passivi sono invece indeducibili, nell'ipotesi in cui il tasso di rendimento effettivo all’emissione superi i limiti suddetti.

Approfondimento: La tassazione sulle transazioni finanziarie in altri paesi europei

La tassa sulle transazioni finanziarie in Francia

La Francia è il primo Paese europeo ad aver istituito, all’inizio del 2012, una tassa sulle transazioni finanziarie. Fortemente voluta dall’allora presidente Sarkozy, la nuova tassa è stata approvata dal parlamento francese nell’ambito della I legge correttiva della Loi de finances 2012 (Loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012, art. 5). Tra i primi commenti si segnala: Taxe sur les transactions financières, “La Semaine juridique”, édition générale, n. 18, 30 Avril 2012.

La nuova tassa, entrata in vigore a partire dal 1° agosto 2012, si traduce nell’applicazione di tre nuove imposte, ma soltanto su alcuni tipi di transazioni finanziarie:

-        sugli acquisti di azioni (taxe sur les acquisitions d'actions –TAAF);

-        sul trading ad alta frequenza(taxe sur le trading à haute fréquence - TTHF);

-        sugli acquisti “a nudo”di Credit Default Swaps (taxe sur achat de credit default swaps -TCDS) sul debito di Stati membri dell’UE.

L’imposta sulle transazioni finanziarie (TTF) è attualmente regolata dal Code général des Impôts (articoli da 235 ter ZD a 235 ter ZD ter).

Destinato all’origine a ridurre il deficit francese, il ricavato della nuova imposizione fiscale dovrebbe essere destinato all’aiuto allo sviluppo, ma non è stata data ancora alcuna chiara indicazione sulla relativa ripartizione.

Nell’ambito della riforma fiscale del 16 agosto 2012, l’imposta sugli acquisti di azioni (TAAF) è stata perfezionata con un aumento del relativo tasso allo 0,2% dell’ammontare di ciascuna transazione interessata. Il governo francese ipotizza di ricavare dal gettito della nuova tassa a pieno regime un’entrata di circa 1,5 miliardi di euro all’anno.

La TAAF riguarda gli acquisti di azioni (o altri titoli di capitale o assimilati) di imprese con sede legale in Francia e quotate a Parigi con una capitalizzazione di borsa superiore al miliardo di euro al 1° dicembre precedente all’anno d’imposizione (Code général des Impôts, art. 235 ter ZD, I).

Secondo l’Arrêté del Ministero dell’Economia e finanze del 12 luglio 2012 che ne ha fissato la lista, 109 impresefrancesi rispondono attualmente alla definizione prevista dal Codice (da AIR LIQUIDE a AIR FRANCE-KLM, a LVMH, a VIVENDI).

Ogni acquisto di titolo francese quotato sulla Borsa di Parigi, qualunque sia il luogo nel quale sia stato effettuato, sarà assoggettato a questa tassa. Ad esempio, un investitore con base a New York che decida di acquistare un’azione LVMH quotata 120,5 euro a Parigi, pagherà lo 0,2% di imposta supplementare all’acquisto, ovvero 24,1 centesimi di euro.

Il legislatore ha previsto peraltro l’esonero dall’imposta per diverse operazioni (Code général des Impôts, art. 235 ter ZD, II), tra le quali in particolare:

-      gli acquisti realizzati nell’ambito di emissione di titoli sul mercato primario;

-      le operazioni realizzate dalle camere di compensazione e dai depositari centrali nell’ambito dell’esercizio delle loro normali attività;

-      le operazioni effettuate con l’obiettivo di assicurare la liquidità del mercato, nell’ambito di attività per la tenuta del mercato;

-      le operazioni realizzate per conto delle società emettitrici in vista di favorire la liquidità delle loro azioni nel quadro di pratiche di mercato ammesse e accettate dall’ Autorité des marchés financiers (AMF);

-      le acquisizioni di titoli realizzati nel quadro di talune operazioni tra società membri dello stesso gruppo o operazioni di ristrutturazione, a condizione, per queste ultime, che esse beneficino del regime fiscale di favore;

-      le operazioni di cessione temporanea di titoli (prestiti - prestiti di titoli, transazioni di acquisto-rivendita o di vendita - riscatto);

-      gli acquisti e riscatti effettuati in vista della loro destinazione a meccanismi di risparmio salariale;

-      acquisizioni di obbligazioni scambiabili o convertibili in azioni.

L’imposta sarà applicata, al tasso dello 0,2%, sul valore d’acquisto del titolo ed è dovuta sulla posizione netta consegnata alla data del regolamento; pertanto acquisti e vendite eseguiti nella stessa giornata verranno compensati ai fini dell'imposta, che dovrà essere dichiarata e liquidata entro il 25 del mese seguente a quello dell’acquisto.

E’ tenuto al pagamento dell’imposta il broker finanziario che ha eseguito l’ordine d’acquisto o, in mancanza, l’istituto bancario responsabile della custodia del conto strumenti finanziari per l’acquirente. Sarà la camera di compensazione francese, Euroclear France, intermediario tra l’acquirente e il venditore del titolo, a raccogliere il ricavato della tassa e a versarlo al Tesoro francese.

La riforma fiscale dell’estate 2012 ha esteso inoltre il campo di applicazione della TAAF ai “titoli (rappresentanti le azioni delle 109 imprese interessate dalle tassa) emessi da una società, qualunque sia il luogo di stabilimento della sua sede sociale”, relativi in particolare alle imprese francesi quotate a New York attraverso certificati negoziabili (gli American Depositary Receipts - ADR); la legge, tuttavia, ha previsto l’attuazione della tassazione su questi tipi di titolo solo a partire dal 1° dicembre 2012.

Per quanto riguarda le operazioni di trading ad alta frequenza, soggiacciono alla nuova imposta, la TTHF, tutte le imprese che operano in Francia, pertanto non solo le imprese francesi, ma anche le succursali di società straniere, con un campo di applicazione più ampio di quello della TAAF (Code général des Impôts, art. 235 ter ZD bis, I).

Il legislatore ha stabilito che “costituisce un’operazione ad alta frequenza su titoli di capitale il fatto di indirizzare a titolo abituale ordini, facendo ricorso a meccanismi di trattamento automatizzato di tali ordini caratterizzato dall’invio, la modifica o l’annullamento di ordini successivi su un determinato titolo separati da uno scarto di tempo inferiore ad una soglia fissata per decreto. Tale soglia non può essere superiore ad un secondo» (Code général des Impôts,  art. 235 ter ZD bis, II). 

Il Décret di attuazione del 7 agosto 2012 ha fissato lo scarto temporale in mezzo secondo ed ha stabilito anche una soglia di “proporzione”, al di sopra della quale le operazioni di annullamento e di modifica degli ordini sono comunque soggette alla tassa: l’operatore dovrà pagare l’imposta, pari allo 0,01% dell’ammontare degli ordini annullati o modificati che superino l’80% del totale degli ordini trasmessi in una giornata di borsa (Code général des Impôts, art. 235 ter ZD bis, IV). La TTHF dovrebbe rendere meno valide economicamente le operazioni di trading ad alta frequenza realizzate sul territorio francese e non si prevedono da questa tassa entrate significative per il bilancio nazionale.

La terza imposta sulle transazioni finanziarie riguarda, infine, l’acquisto di Credit Default Swaps - CDS (contratti di scambio sui rischi di insolvenza/ contrats d'échange sur défaut) di uno Stato dell’UE, che avvengano da parte di acquirenti di CDS che non dispongono di titoli rappresentanti il debito di tale Stato – o non siano in posizione per acquistarne al momento dell’acquisto di CDS. La TCDSsi applica per conseguenza alla conclusione dell’acquisto del CDS “a nudo” (senza possesso di titolo), al tasso dello 0,01% del valore nozionale del contratto di scambio (Code général des Impôts, art. 235 ter ZD ter). 

Per i prodotti finanziari più complessi, il governo francese ha invece preferito attendere l’evoluzione delle posizioni degli altri Paesi dell’Unione europea sull’introduzione di un’imposta sulle transazioni finanziarie a livello europeo.

Forti dubbi vengono avanzati sull’effetto dissuasivo di questa nuova tassa sulla speculazione, sia da parte degli investitori che dai sostenitori dell’opportunità di tassare le transazioni finanziarie. Secondo le previsioni di una parte degli operatori del settore finanziario l’applicazione della tassa non dovrebbe provocare grosse fughe di capitali, data l’esiguità della tassa rispetto ai guadagni percentuali per i quali si attivano determinate operazioni finanziarie. Gli stessi operatori finanziari evidenziano inoltre diverse possibilità di sfuggire alla tassa. Per i sostenitori di una finanza più responsabile, d’altro canto, la nuova tassazione delle transazioni finanziarie approvata in Francia, è ancora lontana da una vera e propria “Tobin tax”.

La TAAF adottata in Francia presenta significative differenze rispetto alla proposta di direttiva UE su un sistema comune di imposta sulle transazioni finanziarie, presentata nel 2011 dalla Commissione europea. In particolare, il campo di applicazione della TAAF, che colpisce i titoli di capitale, è molto più stretto di quello della tassa proposta dalla Commissione europea, che dovrebbe essere applicata a tutti i tipi di prodotto finanziario, compresi i c.d. derivati, e anche il campo territoriale di applicazione delle due tassazioni è differente: la TAAF si applica quando il titolo acquistato sia stato emesso da un’impresa emettitrice francese, indipendentemente dal luogo di realizzazione della transazione o dal luogo di stabilimento del venditore, dell’acquirente o dell’intermediario finanziario; la tassa europea, invece, si basa - nella proposta - sul criterio di residenza o di stabilimento all’interno dell’UE di almeno una delle parti della transazione. Infine, per quanto riguarda la TAAF, i casi di esonero sono molto più numerosi di quelli previsti dalla proposta di direttiva UE.

Parità di accesso agli organi delle società quotate

Con la legge 12 luglio 2011, n. 120 sono state apportate significative modifiche al testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, allo scopo di tutelare la parità di genere nell'accesso agli organi di amministrazione e di controllo delle società quotate in mercati regolamentati. La legge, preso atto della situazione di cronico squilibrio nella rappresentanza dei generi nelle posizioni di vertice delle predette imprese, intende riequilibrare a favore delle donne l'accesso agli organi apicali.

Disposizioni generali e normativa primaria

La legge 12 luglio 2011, n. 120 sulla parità di accesso agli organi delle società quotate è volta a superare il problema - secondo quanto riportato dalla relazione illustrativa dell’A.C. 2426 (Golfo) - della scarsa presenza di donne negli organi di vertice delle società commerciali e, in particolare, nei consigli di amministrazione delle società quotate in borsa. A tal fine è previsto un “doppio binario” normativo:

• per le società non controllate da Pubbliche Amministrazioni, la disciplina in materia di equilibrio di genere è recata puntualmente dalle disposizioni di rango primario;
• per le società a controllo pubblico, i principi applicabili rimangono quelli di legge, mentre la disciplina di dettaglio è affidata ad un apposito regolamento, con la finalità di garantire una disciplina uniforme per tutte le società interessate. Tale regolamentazione è contenuta nel D.P.R. 30 novembre 2012, n. 251.

Società private

L'articolo 1 della legge (che introduce il comma 1-ter all’articolo 147-ter del testo unico dell’intermediazione finanziaria – TUIF, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58) impone che lo statuto societario preveda un riparto degli amministratori da eleggere effettuato in base a un criterio che assicuri l'equilibrio tra i generi, dovendo il genere meno rappresentato ottenere almeno un terzo degli amministratori eletti.

E’ prevista un’articolata procedura per l’ipotesi in cui il CdA eletto non rispetti i predetti criteri di equilibrio dei generi: in particolare, la Consob diffida la società inottemperante affinché si adegui entro il termine massimo di quattro mesi. L’inottemperanza alla diffida comporta l’applicazione di una sanzione pecuniaria amministrativa (da 100.000 euro a 1 milione di euro) e la fissazione di un ulteriore termine di tre mesi per adempiere. Solo all’inosservanza di tale ultima diffida consegue la decadenza dei membri del CdA.

Le norme proposte affidano allo statuto societario la disciplina delle modalità di formazione delle liste e dei casi di sostituzione in corso di mandato, al fine di garantire l’equilibrio dei generi.

 Le disposizioni in materia di equilibrio di genere sono estese (inserendo, all'articolo 147-quater del TUIF, il comma 1-bis) anche al consiglio di gestione, ove costituito da almeno tre membri; affidano all'atto costitutivo della società il compito di disciplinare il riparto dei membri del collegio sindacale (a tal fine inserendo il comma 1-bis all'articolo 148 del TUIF) secondo i già commentati criteri di tutela del genere meno rappresentato.

Anche per tale ipotesi si prevede l'attivazione di apposita procedure di diffida da parte della Consob per l'ipotesi di inottemperanza, con eventuale applicazione di una sanzione pecuniaria (da 20.000 a 200.000 euro) e, in ultima istanza, la decadenza dei membri del collegio sindacale della società inottemperante.

Le norme (articolo 2) troveranno applicazione dal primo rinnovo degli organi societari interessati successivo al 12 agosto 2012 (ovvero un anno dall'entrata in vigore delle norme stesse). Sono inoltre previste disposizioni transitorie per il primo mandato degli organi eletti secondo le nuove prescrizioni, al fine di renderne graduale l’applicazione: almeno un quinto degli organi amministrativi e di controllo societario devono essere riservati al genere meno rappresentato.

Società a controllo pubblico

Come già anticipato, le disposizioni in materia di equilibrio di genere (articolo 3 della legge) si applicano anche alle società a controllo pubblico non quotate. Si demanda però a un regolamento la definizione di termini e modalità di attuazione delle prescrizioni in tema di equilibrio dei generi negli organi di amministrazione e controllo delle società pubbliche, con lo scopo di recare una disciplina uniforme per tutte le società interessate.

Al predetto regolamento è affidata la disciplina della vigilanza sull’applicazione delle norme introdotte, nonché delle forme e dei termini dei provvedimenti da adottare e le modalità di sostituzione dei componenti decaduti.

 In particolare, il già richiamato DPR n. 251/2012 impone – come avviene per le società private - agli statuti delle società pubbliche non quotate di prevedere modalità di nomina degli organi di amministrazione e di controllo, se a composizione collegiale, secondo modalità tali da garantire che il genere meno rappresentato ottenga almeno un terzo dei componenti di ciascun organo. Anche in tali ipotesi gli statuti disciplinano le formazione delle liste in applicazione del criterio di riparto tra generi, prevedendo modalità di elezione e di estrazione dei singoli componenti idonee a garantire il rispetto delle previsioni di legge.

 Tuttavia, il DPR n. 251 del 2012 vieta agli statuti delle società pubbliche di prevedere il rispetto del criterio di riparto tra generi, ove le liste presentino un numero di candidati inferiore a tre. Inoltre gli statuti disciplinano l'esercizio dei diritti di nomina, ove previsti, affinché non contrastino con quanto previsto dal regolamento stesso.

 Anche in tale ipotesi, per il primo mandato degli organi apicali la quota riservata al genere meno rappresentato deve essere pari ad almeno un quinto del numero dei componenti dell'organo.

 La vigilanza sul rispetto delle disposizioni in materia di parità di genere al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro delegato per le pari opportunità, con presentazione al Parlamento di apposita relazione triennale.

A tal fine, le società sono obbligate a comunicare la composizione degli organi sociali entro quindici giorni dalla data di nomina degli stessi o dalla data di sostituzione, ove avvenuta. L’organo di amministrazione e quello di controllo comunicano altresì la mancanza di equilibrio tra i generi, anche in corso di mandato. Tale segnalazione può essere altresì fatta pervenire da chiunque vi abbia interesse.

Ove si accerti il mancato rispetto della quota di un terzo nella composizione degli organi sociali, si prevede una diffida alla società a ripristinare l'equilibrio tra i generi entro sessanta giorni. In caso di inottemperanza alla diffida, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato per le pari opportunità fissano un nuovo termine di sessanta giorni ad adempiere, con l'avvertimento che, decorso inutilmente detto termine, ove la società non provveda, i componenti dell'organo sociale interessato decadono e si provvede alla ricostituzione dell'organo nei modi e nei termini previsti dalla legge e dallo statuto. Rispetto, dunque, alla disciplina delle società private, non è prevista alcuna sanzione pecuniaria.

Approfondimenti

• La rappresentanza femminile nei consigli di amministrazione delle società in alcuni Paesi europei

Dossier pubblicati

• Parità di accesso agli organi di amministrazione e di controllo delle società quotate - A.C. 2426-2956-B - Elementi per l'istruttoria legislativa (23/03/2011)

Documenti e risorse web

• "Women on boards in Italy" - Quaderno di finanza CONSOB
• Risoluzione del Parlamento europeo del 6 luglio 2011 sulle donne e la direzione delle imprese
• Interrogazione a risposta immediata in Commissione n. 5-06335 sull'attuazione delle norme in materia di parità di genere negli organi apicali delle società quotate

Approfondimento: La rappresentanza femminile nei consigli di amministrazione delle società in alcuni Paesi europei

Francia

In Francia, alcune disposizioni sulle quote di rappresentanza femminile negli organi direttivi delle società pubbliche e private erano state inserite dal legislatore nel 2006 nella Loi relative à l’égalité salariale entre les femmes et les hommes (Loin. 2006-340). In particolare il Titolo III della legge (artt. 21-26) aveva l’obiettivo di agevolare l’accesso delle donne alle istanze deliberative nell’impresa e alle giurisdizioni professionali; tale parte della legge venne però allora dichiarata incostituzionale dal Consiglio costituzionale il 16 marzo 2006 (decisione n. 2006-533 DC) e la legge venne promulgata il 23 marzo 2006, senza le disposizioni del Titolo III.

La revisione costituzionale del 23 luglio 2008 e l’iscrizione nell’art. 1 della Costituzione francese del principio secondo il quale “la legge favorisce l’uguale accesso alle donne e agli uomini ai mandati elettorali e funzioni elettive, così come alle responsabilità professionali e sociali”, hanno reso possibile un nuovo ricorso allo strumento legislativo.

La nuova legge del gennaio 2011 (Loi n. 2011-103 du 27 janvier 2011 relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et de surveillance et à l'égalité professionnelle), promuove l’uguaglianza professionale tra uomini e donne in seno all’impresa e impone la ricerca di una “rappresentanza equilibrata tra uomini e donne” negli organi di amministrazione e di controllo delle società quotate in Borsa, delle imprese del settore pubblico e degli enti pubblici a carattere industriale e commerciale soggetti al diritto privato. La proporzione degli amministratori di ciascun sesso non può essere inferiore al 40%, proporzione da raggiungere nell'arco di 6 anni, con il raggiungimento minimo del 20% entro 3 anni dalla promulgazione della legge. Negli organi di amministrazione con un massimo di 8 membri, lo scarto tra i rappresentanti dei due sessi non può essere superiore a 2. In base al nuovo provvedimento il mancato rispetto delle quote fissate comporterà la nullità delle nomine dei consigli di amministrazione, avvenute in violazione a tali percentuali - ad eccezione delle nomine di amministratori appartenenti al sesso sotto-rappresentato nel cda - e implicherà l’obbligo di convocare una nuova assemblea generale per regolarizzare la composizione del Consiglio di amministrazione.

Inoltre, per quanto riguarda i membri degli organi di amministrazione o controllo scelti da una lista di candidati, quest’ultima dovrà essere composta da candidati uomini e donne in egual numero, alternati.

Norvegia

Nella Legge sull’eguaglianza di genere, del 9 giugno 1978, n. 45 (Lov om likestilling mellom kjønnen. - Likestillingsloven – likestl), modificata nel 2005, l’articolo 21 dispone che la rappresentanza femminile nelle commissioni di enti pubblici, nei comitati aziendali, nei consigli di amministrazione di società, etc, sia assicurata nei seguenti modi:

• se la commissione è formata da 2 o 3 membri, ciascuno dei due sessi deve essere rappresentato;
• se la commissione è formata da 4 o 5 membri, ciascuno dei due sessi deve avere almeno 2 rappresentanti;
• se la commissione è formata da 6 a 8 membri, ciascuno dei due sessi deve avere almeno 3 rappresentanti;
• se la commissione è formata da 9 membri, ciascuno dei due sessi deve avere almeno 4 rappresentanti;
• se la commissione è formata da un numero di membri superiore a 9, ciascuno dei due sessi deve essere rappresentato da almeno il 40% dei membri.

Dal 2006 le medesime norme sono contenute dalla Legge sulle società quotate in borsa e sulle società controllate dallo Stato, del 13 giugno 1997, n. 45 (Lov om allmennaksjeselskaper - allmennaksjeloven), modificata nel 2003[1]. La legge prevede altresì lo scioglimento dell'azienda in caso di non adempimento.

Infine, anche la Legge sulle cooperative,del 29 giugno 2007, n. 81 (Lov om samvirkeforetak –Samvirkelova), all’art. 69, prevede le medesime disposizioni delle due leggi prima citate in relazione alla rappresentanza femminile nei consigli di amministrazione.

Un’apposita sezione del sito del Ministero dell’infanzia e dell’uguaglianza di genere offre una sintesi dell’attuale disciplina in materia di rappresentanza dei sessi nei Consigli di Amministrazione (testo consultabile all’indirizzo ).

Infine sul sito dell’Ambasciata norvegese in Italia una breve scheda, datata 30 dicembre 2009 e dedicata alle donne nella poltica norvegese, presenta un paragrafo specifico relativo alla rappresentanza dei sessi nei consigli aziendali:

Spagna

Nella Legge organica per la parità effettiva tra gli uomini e le donne, del22 marzo 2007, n. 3 una norma specifica disciplina la partecipazione delle donne nei cda aziendali:

Articolo 75. Partecipazione delle donne nei Consigli di amministrazione delle aziende.

Le società aventi l’obbligo di presentare un conto perdite e profitti non abbreviato cercheranno di includere nel proprio Consiglio di amministrazione un numero di donne che consenta di raggiungere una presenza equilibrata di donne e uomini in un periodo di otto anni a partire dall’entrata in vigore della presente Legge.

Quanto previsto nel precedente capoverso sarà preso in considerazione per le nomine da realizzare man mano che scadono i mandati dei consiglieri designati prima dell’entrata in vigore della presente Legge.

Il governo Zapatero ha introdotto nel 2007 un principio di best practice nel codice sulla corporate governance per promuovere le rappresentanze femminili negli organi di gestione delle società quotate, con l'obiettivo per il 2015 di arrivare a una presenza femminile del 40% nei consigli di amministrazione; ad oggi, tuttavia, le donne nei cda delle società quotate spagnole sono appena l'11% del totale.

Inoltre, uno studio dal titolo Las mujeres en los consejos de administración y organismos de decisión de las empresas españolas, pubblicato nel marzo 2011 dalla società “Informa D&B” (la società, del gruppo CESCE, leader in Spagna per l’informazione nei settori della finanza, del commercio e del marketing), ha evidenziato come, a quattro anni di distanza dall’approvazione della legge summenzionata, la rappresentanza femminile nei Consigli di amministrazione delle aziende continui ad essere piuttosto scarsa, segnalando che il 68,73% delle imprese spagnole non conta alcuna presenza femminile nei propri cda.

La situazione in altri paesi europei

In altri paesi europei, come la Germania, il Regno Unito e la Svezia, non vi sono norme sulla rappresentanza femminile nelle società quotate, ma solo "raccomandazioni" nei rispettivi codici di corporate governance.

In Germaniaè stato di recente modificato il Corporate Governance Kodex per tentare di aumentare la rappresentanza femminile nelle principali società. Al riguardo va segnalato l'esempio della Deutsche Telekom, che ha introdotto una quota rosa per statuto, prevedendo che entro il 2015 il 35% delle posizioni di management debba essere ricoperto da donne; sono state inoltre nominate sei donne come membri dell'organismo di controllo.

Nel Regno Unito un rapporto del 24 febbraio 2011, curato dal Department for Business, Innovation and Skills (Ministero per le imprese, l’innovazione e le competenze) e intitolato “Women on Boards”, ha evidenziato come nell’arco di sei anni la presenza femminile all’interno dei consigli di amministrazione delle cento maggiori società quotate in borsa sia salita di poco più del 3%, passando dal 9,4% del 2004 al 12,5% del 2010. Dieci sono le raccomandazioni contenute nel rapporto, tra le quali si segnalano anzitutto il raggiungimento dell’obiettivo di almeno il 25% di rappresentanza femminile nei cda delle società “top-100” entro il 2015 e, in secondo luogo, l’obbligo delle società quotate di rendere noti ogni anno i dati relativi alle percentuali femminili nei consigli di amministrazione e nell’intera struttura societaria.

In Svezia, pur in assenza di norme specifiche in materia, la rappresentanza femminile nelle società è comunque fra le più alte in Europa.

Un rapporto pubblicato da tre studiose svedesi nel giugno 2010, intitolato “Women on the Corporate Board in Sweden”, analizza la qualità del contributo fornito dalle donne nei consigli di amministrazione societari.

Ulteriori informazioni sulla presenza delle donne nei cda societari possono essere reperite sul sito dello European Professional Women’s Network (EPWN). Si segnala in particolare lo “EuropeanPWN Board Women Monitor 2010”, che presenta statistiche (aggiornate al 2008) riguardanti 17 paesi europei.

Società quotate e mercati finanziari

Gli interventi normativi in tema di mercati finanziari e società quotate condotti durante la XVI legislatura sono stati finalizzati alla tutela di un'ampia platea di soggetti: anzitutto di soci ed azionisti - chiarezza dell'informazione societaria, tutela contro offerte pubbliche d'acquisto "ostili" e equilibrio di genere negli organi di vertice della società - ma anche di creditori e risparmiatori, mediante la compiuta disciplina dei professionisti operanti nel settore. In tale ottica la VI Commissione Finanze ha svolto un'indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari.

Informazione societaria

Per maggiore trasparenza dei documenti contabili di specifiche tipologie societarie - tra cui anche gli istituti finanziari - il Governo (decreto legislativo 3 novembre 2008, n. 173), ha recepito le indicazioni europee (direttiva 2006/46/CE) in materia di conti annuali e consolidati. E’ stato a tal fine integrato il contenuto della relazione sulla gestione delle società emittenti valori mobiliari ammessi alle negoziazioni in mercati regolamentati (articolo 5 del D.Lgs. n. 173 del 2008, che ha modificato il Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria – TUF, di cui al D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58): tale documento deve contenere un’apposita sezione recante informazioni relative al governo societario ed agli assetti proprietari.

In materia di prospetti informativi e informazioni su emittenti quotati, il D.Lgs. n. 184 del 2012 ha attuato la direttiva 2010/73/UE, che modifica le Direttive Prospetti e Trasparency, comportando una riduzione degli oneri previsti per gli operatori e la complessiva semplificazione degli adempimenti. Al fine di recepire in via amministrativa le predette norme, la Consob ha emanato la delibera che modifica il Regolamento Emittenti e il Regolamento Mercati.

Il D.lgs. 22 giugno 2012, n. 123 ha semplificato la disciplina delle fusioni e delle scissioni riducendo gli obblighi gravanti sulle società. In particoalre, è ora possibile effettuare gli adempimenti di pubblicità legale relativi ai progetti di fusione, di scissione e agli altri documenti da rendere disponibili ai soggetti interessati, tramite pubblicazione degli stessi sul web (sito della società medesima ovvero altro sito web designato a tale scopo dagli Stati membri) e l'invio di copia via posta elettronica, purché siano soddisfatte le garanzie di integrità e autenticità dei medesimi atti e documenti.

Diritti degli azionisti delle società quotate

Il D.Lgs. 27 gennaio 2010, n. 27 ha recepito nell’ordinamento italiano la direttiva 2007/36/CE concernente l'esercizio di alcuni diritti degli azionisti di società quotate, successivamente modificato dal D.Lgs.18 giugno 2012, n. 91. Tale provvedimento ha apportato rilevanti modifiche in materia di intervento in assemblea e diritto di voto (concernenti la convocazione assembleare, la pubblicità delle relazioni degli organi societari, il sito internet, l'esercizio del voto per corrispondenza e mediante procedimento elettronico, etc.). Le nuove norme sono estese, in misura limitata ai termini di convocazione e all'informativa preassembleare, anche alle società cooperative quotate.

Con particolare riferimento all’esercizio dei diritti sociali è stata introdotta nell’ordinamento interno la cd. regola della record date, per effetto della quale la legittimazione a partecipare alle assemblee delle società le cui azioni siano ammesse al sistema di gestione accentrata si acquisisce sulla base delle evidenze contabili risultanti, presso l'intermediario che tiene il dossier dell'azionista, al termine della giornata contabile del settimo giorno di mercato aperto precedente la data dell'assemblea in prima convocazione. Dunque ha il diritto di partecipare all'assemblea solo chi sia socio nel suddetto momento, con l’effetto di rendere indifferenti eventuali movimentazioni effettuate posteriormente a questo termine. Si consente a una rappresentanza qualificata di soci di chiedere l’integrazione dell’ordine del giorno; le relative richieste devono essere accompagnate da una relazione predisposta dai soci sulle materie di cui si propone la trattazione, da pubblicare prima dell’assemblea. È inoltre previsto uno specifico meccanismo di identificazione degli azionisti; viene consentito l’uso dei mezzi elettronici per la partecipazione alle assemblee e l’esercizio del voto. 

Offerta pubblica di acquisto

Occorre anzitutto rammentare l’opera di revisione della disciplina in materia di offerta pubblica di acquisto (OPA), nell'ottica di predisporre adeguati strumenti di difesa in favore delle società oggetto di OPA "ostile" e di recepire le indicazioni fornite in sede europea (direttiva 2004/25/CE).

In particolare, l'obbligo per le società oggetto di offerta pubblica di acquisto di tenere comportamenti neutrali (non difensivi) nel perdurare dell’offerta (cd. passivity rule) è stato reso derogabile, in tutto o in parte, da apposite norme statutarie (articolo 1, comma 3 del decreto legislativo 25 settembre 2009, n. 146, che ha integrato e corretto il D.Lgs. 19 settembre 2007, n. 229), allo scopo di consentire alle società una più efficace difesa del controllo azionario. Con il "decreto anticrisi" (articolo 13 del decreto-legge n. 185 del 2008) è stata attribuita alle società italiane la facoltà di introdurre nello statuto la regola di "neutralizzazione" delle limitazioni al trasferimento dei titoli che potrebbero ostacolare un'offerta pubblica di acquisto (cd. breakthrough rule). Inoltre il decreto “incentivi” (D.L. 10 febbraio 2009, n. 5; articolo 7, commi da 3-quater a 3-sexies) ha aumentato la misura della quota di partecipazione che l'azionista di controllo può incrementare senza obbligo di promuovere una OPA totalitaria. La Consob, al fine di recepire i suddetti interventi normativi, ha operato le relative modifiche al regolamento emittenti (delibera 17731 del 2011). Si veda, per ulteriori informazioni, la scheda di approfondimento in materia.

La revisione legale dei conti

La disciplina della revisione legale dei conti è oggi contenuta nel D. Lgs. n. 39 del 2010, con il quale è stata recepita nell’ordinamento interno la direttiva 2006/43/CE relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati ed è stata unificata in un corpus normativo omogeneo la disciplina dell’attività di revisione. Il suddetto provvedimento contiene infatti disposizioni concernenti, tra l’altro, l’abilitazione e la formazione continua dei soggetti abilitati all'attività di revisione (articolo 2), il Registro dei revisori legali e delle società di revisione (le cui informazioni sono conservate in forma elettronica e sono accessibili gratuitamente via Internet, ai sensi dell’articolo 7), lo svolgimento dell’attività di revisione legale, la responsabilità dei revisori. In particolare, l’articolo 14 del D. Lgs. n. 39 del 2010 dispone che la persona fisica o la società incaricata di effettuare la revisione legale dei conti esprimono con apposita relazione un giudizio sul bilancio di esercizio e sul bilancio consolidato, ove redatto, e verificano nel corso dell’esercizio la regolare tenuta della contabilità sociale e la corretta rilevazione dei fatti di gestione nelle scritture contabili.

In tale ambito si ricorda altresì il D.Lgs. 31 marzo 2011, n. 56 (di attuazione della direttiva 2009/49/CE) volto a ridurre gli oneri amministrativi per le società di piccole e medie dimensioni, in particolare nei settori della contabilità e della revisione contabile.

Costituzione delle società per azioni

Il D.lgs. 4 giugno 2008, n. 142 (di attuazione della direttiva 2006/68/CE) modificato dal d.lgs. 29 novembre 2010, n. 224ha introdotto norme in materia di costituzione delle società per azioni e salvaguardia del capitale sociale, con riferimento alla disciplina dei conferimenti di beni in natura o crediti senza relazione di stima, dei fatti eccezionali che incidono sulla valutazione, nonché delle operazioni sulle azioni proprie. Obiettivo del legislatore è quello di assicurare che venga effettuata una valutazione oggettiva e veritiera di tali conferimenti, in modo da evitare il rischio che ad essi possa venire riconosciuto un valore nominale superiore a quello reale, con danno per la società, per i soci e per le eventuali ragioni dei terzi.

Disciplina delle società di rilevante interesse nazionale

In ordine all’assetto societario delle imprese “strategiche”, si rammenta che l'articolo 7 del decreto-legge n. 34 del 2011 ha autorizzato la Cassa Depositi e Prestiti ad assumere partecipazioni in società di rilevante interesse nazionale, in termini di strategicità del settore di operatività, di livelli occupazionali, di entità di fatturato ovvero di ricadute per il sistema economico-produttivo del Paese, che risultino in una stabile situazione di equilibrio finanziario, patrimoniale ed economico e siano caratterizzate da adeguate prospettive di redditività.

L’individuazione dei requisiti per la qualifica di “società di interesse nazionale” è stata effettuata dal decreto del Ministro dell'economia e delle finanze dell’8 maggio 2011. In particolare, sono state definite "di rilevante interesse nazionale" le società di capitali operanti nei settori della difesa, della sicurezza, delle infrastrutture, dei trasporti, delle comunicazioni, dell'energia, delle assicurazioni e dell'intermediazione finanziaria, della ricerca e dell'innovazione ad alto contenuto tecnologico e dei pubblici servizi.

Al di fuori dei settori indicati, sono di rilevante interesse nazionale le società che possiedono un fatturato annuo netto non inferiore a 300 milioni di euro e un numero medio di dipendenti nel corso dell'ultimo esercizio non inferiore a 250 (qualora rientri nel 20% di tali valori, l'attività della società deve risultare rilevante in termini di indotto e di benefici del sistema economico-produttivo del Paese, anche in termini di presenza sul territorio di stabilimenti produttivi).

Con il comunicato stampa del 22 giugno 2011, il cda di Cassa depositi e prestiti ha approvato la costituzione della società per azioni per l’assunzione di partecipazioni strategiche (“Fondo Strategico Italiano”); il successivo 27 luglio ha annunciato l’approvazione del relativo statuto. Il 30 novembre 2011 Cassa Depositi e Prestiti ha deliberato la sottoscrizione di 4 miliardi di euro di aumenti di capitale del Fondo Strategico Italiano (FSI). Grazie all’ingresso di altri soci - enti pubblici, fondazioni di origine bancaria, banche, assicurazioni, casse previdenziali e altri investitori istituzionali, anche esteri - la dimensione di FSI si attesterà a circa 7 miliardi di euro.

 Infine si ricorda che il D. L. 21 del 2012, nel riformare la disciplina dei poteri speciali dell'esecutivo in settori di particolare rilevanza strategica (difesa, sicurezza nazionale, trasporti, energia e comunicazioni), ha altresì inciso sulla normativa delle società privatizzate, anche quotate, operanti nei predetti comparti. Si rinvia al tema sulla salvaguardia degli asset strategici per approfondimenti.

Parità di accesso agli organi societari

La legge 12 luglio 2011, n. 120 reca disposizioni in materia di parità di accesso agli organi di amministrazione e di controllo delle società quotate in mercati regolamentati. La legge, preso atto della situazione di cronico squilibrio nella rappresentanza dei generi nelle posizioni di vertice delle imprese quotate in mercati regolamentati, persegue l'obiettivo di riequilibrare a favore delle donne l'accesso alle cariche direttive di tali società. Si rinvia al relativo tema web per approfondimenti.

Rinvio della convocazione dell'assemblea per alcune società quotate

Anche in deroga a quanto previsto dalle disposizioni ordinarie in materia di società quotate, nel corso della XVI Legislatura si sono succeduti specifici interventi normativi volti a tutelare le società quotate nazionali considerate di particolare interesse strategico, ai fini del rilancio dell’economia nazionale, della competitività del Paese e del rafforzamento del settore industriale nazionale.

In particolare, in deroga alle disposizioni del già citato D.L. n. 27 del 2010, il decreto-legge 25 marzo 2011, n. 26 ha inteso posticipare i termini per la convocazione dell’assemblea annuale, successiva alla chiusura dell’esercizio 2010, di alcune tipologie di società quotate: tale posticipo ha interessato, in particolare, le società cui si applica l’articolo 154-ter del TUF, ovvero gli emittenti quotati che hanno l'Italia come Stato membro d'origine, investiti dall’obbligo di pubblicare alcune relazioni finanziarie a cadenza periodica (relazione finanziaria annuale, semestrale, resoconto intermedio di gestione).

L'indagine conoscitiva sulla crisi finanziaria internazionale e i suoi effetti sull'economia italiana

Nel corso del 2008 la 6^a Commissione Finanze e tesoro del Senato ha svolto un'indagine conoscitiva sulla crisi finanziaria internazionale e sui suoi effetti sull’economia italiana, con un programma di audizioni che ha coinvolto l’ISVAP, l'ANIA, la Consob, Borsa Italiana S.p.A., l'ABI, la COVIP, la Banca d’Italia ed il Ministro dell’economia e delle finanze. Nel documento conclusivo Doc. XVII, n. 1 approvato il 22 dicembre 2008 la Commissione ha espresso forte preoccupazione per gli effetti della crisi finanziaria in termini di perdita di credibilità e affidamento del sistema bancario e finanziario, rilevando l’analogia tra alcune evidenze emerse nel corso degli scandali finanziari degli anni passati e la passività degli operatori rispetto a meccanismi di finanziamento e copertura dei rischi, posti a carico dei risparmiatori in ultima istanza. Il sistema finanziario e bancario italiano, che presenta rispetto ad altri paesi aspetti di maggiore solidità e maggiore capacità di ripresa, a parere della Commissione, deve svolgere un ruolo di sostegno e di accompagnamento delle scelte di investimento per il superamento della difficile congiuntura, in particolare nei confronti delle piccole e medie imprese. La Commissione ha fatto esplicito richiamo alla responsabilità degli amministratori e dei manager al rispetto di principi etici e deontologici all’altezza del loro ruolo; in relazione al ruolo e all’attività di controllo e sanzione delle autorità di vigilanza, è stata sollecitata la creazione di un organismo di vigilanza e controllo a livello europeo; infine è stata sottolineata l’urgenza di una disciplina comunitaria che regolamenti l’attività delle agenzie di rating.

L'indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari

Il 19 luglio 2011 la VI Commissione Finanze della Camera ha concluso l'indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari, volta sostanzialmente ad approfondire le ragioni dello sviluppo, storicamente limitato, in Italia, di tali mercati, e le ricadute che tale condizione ha avuto sugli assetti complessivi del sistema imprenditoriale nazionale, sui suoi rapporti con il settore finanziario e creditizio, nonché sui modelli di sviluppo del capitalismo italiano, approvando il relativo documento conclusivo.

In particolare, la Commissione ha rilevato che le potenzialità e le arretratezze dei mercati degli strumenti finanziari in Italia attengono principalmente alla debolezza dei mercati dei capitali ed alla scarsità dei canali a disposizione delle imprese per alimentare finanziariamente la propria capitalizzazione e le proprie prospettive di crescita. In tal senso, tra gli interventi correttivi da realizzare, sono emerse esigenze che necessitano di essere affrontate mediante misure di carattere normativo, mentre altre sembrano doversi demandare all'attività di vigilanza svolta sul settore dalle autorità competenti. La Commissione ha quindi fornito alcune specifiche linee guida su cui dovrebbero muoversi i predetti interventi. Per ulteriori informazioni si rinvia alla scheda di approfondimento relativa alla predetta indagine conoscitiva.

Cambiali finanziarie

Tra le proposte operative formulate dalla Commissione VI Finanze all’esito dell’indagine sui mercati degli strumenti finanziari vi è quella di valorizzare e potenziare nuovi strumenti, aggiuntivi e non sostitutivi del capitale privato, di sostegno pubblico o misto pubblico - privato alla capitalizzazione delle imprese, soprattutto di piccole e medie dimensioni.

A tal fine si è proposto di rilanciare lo strumento delle cosiddette “carte commerciali” (commercial papers), anche attraverso la revisione della legge n. 43 del 1994, definendo le condizioni per rilanciare un mercato specifico sul quale negoziare tali titoli di debito, che sia in grado di assicurare la rigorosa tutela degli investitori, di consentire la conoscenza e trasparenza degli emittenti e di ridurre i costi di emissione.

In attuazione delle predette linee-guida, l’articolo 32 del D.L. 83 del 2012 (successivamente modificato ed integrato) ha consentito alle società non emittenti strumenti finanziari quotati su mercati regolamentati o su sistemi multilaterali di negoziazione, diverse dalle banche e dalle micro-imprese, di emettere cambiali finanziarie e obbligazioni a specifiche condizioni di legge.

La disciplina delle "vendite allo scoperto"

Il Regolamento europeo in materia di short selling (Regolamento UE n. 236/2012) ha introdotto obblighi di segnalazione delle posizioni nette corte sopra una certa soglia e alcune limitazioni alle cd. "vendite allo scoperto" di strumenti finanziari. Esso è entrato in vigore il 1° novembre 2012.

La "vendita allo scoperto” è un'operazione finanziaria che consiste nella vendita, effettuata nei confronti di uno o più soggetti terzi, di titoli non direttamente posseduti dal venditore. Essi, durante l’operazione di short selling, vengono istantaneamente prestati dal loro fornitore al venditore allo scoperto e quindi subito venduti da quest'ultimo. Tale operazione si configura quindi come un prestito non di denaro bensì di titoli e solitamente contempla l’obbligo di corrispondere un interesse al soggetto prestatore. L'ammontare dell'interesse da pagare cresce in relazione all'aumento della durata del prestito di titoli, poiché chi effettua la vendita deve, entro un certo lasso temporale, acquistare sul mercato (quindi a prezzo di mercato) i titoli, rifondendoli così al prestatore: operazione tecnicamente definita ricopertura dello scoperto. Per l'acquirente lo short selling attuato dal venditore è praticamente invisibile e perciò ininfluente, dunque per il compratore non vi è differenza tra i titoli acquistati da una vendita allo scoperto o non allo scoperto.

Per i titoli di Stato e i credit default swap sul debito sovrano (ovvero contratti derivati che tutelano i sottoscrittori dal rischio derivante dai titoli di debito sovrano) il citato Regolamento introduce – tra l’altro - specifici obblighi di segnalazione e trasparenza, nonché il divieto di effettuare vendite allo scoperto in assenza della disponibilità dei titoli e di assumere posizioni uncovered su credit default swap su emittenti sovrani. Sono esenti dalle predette regole le attività svolte dai market maker e dagli operatori principali autorizzati in titoli di Stato, previa notifica alle autorità competenti.

In base a quanto previsto dal nuovo articolo 4-ter del TUF (introdotto dal D.L. 179 del 2012), la Banca d'Italia e la Consob sono le autorità competenti per ricevere le notifiche, attuare le misure ed esercitare le funzioni e i poteri ordinari previsti dal regolamento; il Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF) è l'autorità competente per i poteri di intervento in circostanze eccezionali, da esercitare su proposta della Banca d'Italia, sentita la Consob. In particolare, alla Banca d'Italia dovranno essere effettuate le notifiche delle posizioni corte nette sul debito sovrano e le notifiche da parte dei market maker italiani e degli operatori principali autorizzati in titoli di Stato che intendono avvalersi delle esenzioni.

La Banca d’Italia ha emanato un comunicato relativo alle modalità operative delle nuove regole, illustrandone altresì il contenuto.

Consulenza finanziaria

A seguito del recepimento della direttiva MiFID (direttiva 2004/39/CE relativa ai mercati degli strumenti finanziari), l’autorizzazione ad esercitare attività di consulenza finanziaria è stata estesa, oltre alle banche e alle imprese di investimento, anche ai privati in possesso di specifici requisiti, a patto di non detenere somme di denaro o strumenti finanziari di pertinenza dei clienti. E’ stato poi stabilito (articolo 19, comma 14 del D.Lgs. n. 164 del 2007) un limite temporale, in origine fissato al 30 giugno 2008 e da ultimo prorogato al 30 giugno 2013 (articolo 1, comma 388, tabella 2, n. 10 della legge di stabilità 2013, legge n. 228 del 2012), per l’esercizio di tale attività da parte dei privati che al 30 ottobre 2007 prestavano già consulenza in materia di investimenti senza detenere somme di denaro o strumenti finanziari di pertinenza dei clienti. Conseguentemente, nonostante l'esercizio professionale di servizi e attività di investimento sia riservato dalla legge a banche e imprese di investimento, i soggetti che al 31 ottobre 2007 prestavano consulenza in materia di investimenti possono continuare a svolgere tale servizio, senza detenere somme di denaro o strumenti finanziari di pertinenza dei clienti, fino al 30 giugno 2013.

Inoltre, si ricorda che l’articolo 2 della legge 18 giugno 2009, n. 69 ha disciplinato le società di consulenza finanziaria, consentendo l’esercizio dell'attività a persone giuridiche costituite in forma di società per azioni e società a responsabilità limitata, a determinate condizioni e in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge.

Diritto delle società

Si ricordano infine gli interventi connessi alla attivita' di impresa: in primo luogo, le misure in tema di lotta alla contraffazione ed in generale di tutela dei diritti di proprietà industriale; quelle sulle fusioni e scissioni societarie; la disciplina delle s.r.l. semplificate e a capitale ridotto, le modifiche in materia di societa' cooperative e di mutuo soccorso. Nel settore processuale, va segnalata l'istituzione del cd. Tribunale delle imprese e la soppressione del rito societario. Altri interventi hanno riguardato modifiche alla disciplina del concordato preventivo.

Approfondimenti

• I Regolamenti attuativi del DLgs n. 39/2010 in materia di revisione legale dei conti
• Indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari
• La tutela degli investitori
• Le modifiche al regolamento emittenti in tema di offerta pubblica di acquisto: adeguamento alle norme comunitarie ed alle disposizioni legislative di recepimento
• Opa e misure difensive nei Paesi europei

Dossier pubblicati

• A.C. 4219 Offerte pubbliche d'acquisto e misure difensive in Francia, Germania, Regno Unito e Spagna (aggiornamento) (29/03/2011)
• Parità di accesso agli organi di amministrazione e di controllo delle società quotate - A.C. 2426-2956-B - Elementi per l'istruttoria legislativa (23/03/2011)
• Attuazione della direttiva 2006/43/CE del 17 maggio 2006, relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati, che modifica le direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE e abroga la direttiva 84/253/CEE. Schema di D.Lgs. n. 143 (art. 1, c. 3, L. 88/2009). Elementi per l'istruttoria normativa (16/11/2009)
• Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni D.L. 21/2012 ' A.C. 5052 (21/03/2012)
• Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni D.L. 21/2012 ' A.C. 5052 - Elementi per l'istruttoria legislativa (21/03/2012)
• A.C. 5052 La disciplina della golden share in Francia e Germania (28/03/2012)
• A.C. 5052 La disciplina della golden share in Belgio, Regno Unito e Spagna (28/03/2012)

Documenti e risorse web

• CONSOB, Delibera n. 17731/2011 (Modifiche al regolamento di attuazione del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 concernente la disciplina degli emittenti, adottato con delibera n. 11971 del 14 maggio 1999 e s.m.)
• Fondo Strategico Italiano - Conferenza stampa presso la Cassa depositi e prestiti
• CONSOB - Consultazione sulle modifiche derivanti dall'attuazione dedirettiva Prospetti
• Commissione Nazionale per le Società e la Borsa - Delibera n. 18079 - Recepimento direttiva prospetti
• Audizione del presidente CONSOB sul mercato finanziario e sull'attività dell'Autorità presso la VI Commissione Finanze della Camera dei Deputati - 25 ottobre 2012

Approfondimento: I Regolamenti attuativi del DLgs n. 39/2010 in materia di revisione legale dei conti

Il D.Lgs. n. 39 del 2010, nel recepire la direttiva 2006/43/CE relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati, ha disposto la revisione della disciplina previgente. L’attività del revisore è definita revisione legale dei conti e non più controllo contabile. Viene, poi, introdotto un Registro unico, al quale sono iscritti tutti i soggetti abilitati allo svolgimento della revisione, con abolizione dell’Albo speciale delle società di revisione previsto dal D.Lgs. n. 58 del 1998 (TUF).

Per quanto concerne lo svolgimento dell’attività, le nuove disposizioni tendono ad un generale rafforzamento dei valori professionali e di comportamento richiesti ai soggetti che esercitano la revisione legale dei conti, attraverso la previsione di specifici principi etici, di indipendenza e di professionalità. La revisione legale dovrà, inoltre, svolgersi nel rispetto dei principi di revisione che saranno adottati dalla Comunità Europea in base alla direttiva 2006/43/CE. In attesa della loro emanazione, la revisione legale sarà svolta in conformità ai principi di revisione elaborati da associazioni e ordini professionali e dalla Consob.

Il registro comprende una sezione (c.d. degli inattivi) in cui sono collocati gli iscritti che non svolgono incarichi di revisione legale per almeno tre anni, nonché coloro che, privi di incarichi, ne facciano espressa richiesta, non essendo ancora trascorsi i tre anni. I revisori legali, iscritti nella sezione del registro c.d. degli inattivi, che intendano accettare un nuovo incarico devono seguire apposito percorso di formazione professionale, secondo le modalità previste dalla disciplina di attuazione.

Il D.Lgs. n. 39/2010 ha affidato al Ministero dell’economia e delle finanze le competenze in materia di revisione legale dei conti. Conseguentemente il Ministro dell’economia e delle finanze ha emanato i seguenti decreti attuativi:

• Decreto 20 giugno 2012, n. 144: “Regolamento concernente le modalità di iscrizione e cancellazione dal Registro dei revisori legali, in applicazione dell'articolo 6 del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, recante attuazione della direttiva 2006/43/CE relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati” (di concerto con il Ministro della giustizia, in G.U. n. 201 del 29 agosto 2012);
• Decreto 20 giugno 2012, n. 145:Regolamento in applicazione degli articoli 2, commi 2, 3, 4 e 7 e 7, comma 7, del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, recante attuazione della direttiva 2006/43/CE in materia di revisione legale dei conti annuali e dei conti consolidati”; tale Regolamento disciplina il Registro e in particolare: i requisiti di iscrizione per le persone fisiche e per le società di revisione, l’iscrizione dei revisori di altri Stati membri dell’UE o di Paesi terzi, il contenuto informativo del registro e la sua prima formazione (in G.U. n. 201 del 29 agosto 2012);
• Decreto 25 giugno 2012, n. 146: “Regolamento riguardante il tirocinio per l'esercizio dell'attività di revisione legale, in applicazione dell'articolo 3 del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, recante attuazione della direttiva 2006/43/CE relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati” (di concerto con il Ministro della giustizia, in G.U. n. 201 del 29/8/2012);
• Decreto 1 ottobre 2012: Determinazione dell'entità e delle modalità di versamento degli oneri in misura fissa previsti dal decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39 in materia di revisione legale dei conti e dei relativi regolamenti attuativi (in G.U. n. 251 del 26/10/2012);
• Decreto 24 settembre 2012 - Determinazione dell'entità e delle modalità di versamento del contributo annuale degli iscritti al Registro dei revisori legali (in G.U. n. 253 del 29 ottobre 2012);
• Decreto 24 settembre 2012 - Istituzione presso il Ministero dell'economia e delle finanze della Commissione centrale per i revisori contabili (in G.U. n. 253 del 29 ottobre 2012);
• Decreto 28 dicembre 2012, n. 261: Regolamento concernente i casi e le modalità di revoca, dimissioni e risoluzione consensuale dell’incarico di revisione legale, in attuazione dell’articolo 13, comma 4, del D.Lgs. n. 39 del 2010 (in G.U. n. 43 del 20 febbraio 2013);
• Decreto 8 gennaio 2013, n. 16: Regolamento concernente la gestione della “Sezione dei revisori inattivi”, in attuazione dell’articolo 8, comma 2, del D.Lgs. n. 39 del 2010 (di concerto con il Ministro della giustizia, in G.U. n. 43 del 20 febbraio 2013).

 Si segnala, inoltre, che la Banca d’Italia ha assunto il Provvedimento 30 gennaio 2013, con il quale sono individuati gli indicatori di anomalia per le società di revisione e revisori legali con incarichi di revisione su enti di interesse pubblico.

Approfondimento: Indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari

ll 19 luglio 2011 la VI Commissione Finanze ha approvato il documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari, volta ad approfondire le ragioni dello sviluppo, storicamente limitato, in Italia, di tali mercati, e le ricadute che tale condizione ha avuto sugli assetti complessivi del sistema imprenditoriale nazionale, sui suoi rapporti con il settore finanziario e creditizio, nonché sui modelli di sviluppo del capitalismo italiano.

L'indagine conoscitiva sui mercati degli strumenti finanziari è stata deliberata dalla VI Commissione Finanze il 29 luglio 2010 con l'obiettivo di analizzare le evoluzioni storiche, l'attuale condizione e le prospettive di questo settore, per quanto riguarda gli aspetti quantitativi ed i profili macroeconomici, verificando in tale contesto anche l'efficacia e l'adeguatezza del quadro normativo nazionale, comunitario ed internazionale, nonché degli assetti regolamentari e di vigilanza sussistenti in materia.

In particoalre, l'indagine ha analizzato nel dettaglio la struttura dei mercati degli strumenti finanziari, regolamentati e non regolamentati, sotto il profilo dei relativi costi di accesso e di permanenza e con specifico riferimento alle problematiche relative alle piccole e medie imprese, nonché della regolamentazione e degli assetti proprietari. Particolare attenzione è stata dedicata alle problematiche relative alla tutela dei piccoli risparmiatori, nonché al ruolo svolto dalle società di gestione del mercato, segnatamente per quanto attiene all'attività di ammissione alla negoziazione ed alle loro competenze regolatorie. L'indagine ha consentito alla Commissione di evidenziare le potenzialità e le arretratezze dei mercati degli strumenti finanziari in Italia, che attengono principalmente alla debolezza dei mercati dei capitali ed alla scarsità dei canali a disposizione delle imprese per alimentare finanziariamente la propria capitalizzazione e le proprie prospettive di crescita.

Nel corso dell'indagine sono stati ascoltati il Presidente della CONSOB, il Vice Direttore generale della Banca d'Italia, il Presidente dell'Associazione bancaria italiana (ABI), il Presidente di ASSONIME, l'Amministratore delegato di Borsa Italiana Spa, esponenti del settore finanziario e creditizio, nonché esperti e studiosi della materia.

ll 19 luglio 2011 la VI Commissione Finanze ha concluso l'indagine conoscitiva ed ha approvato il documento conclusivo.

La Commissione Finanze ha innanzitutto rilevato l'esigenza di promuovere taluni interventi correttivi, che dovranno essere realizzati sia attraverso misure di carattere normativo, sia mediante l'attività di vigilanza svolta sul settore dalle autorità competenti. Tali interventi dovrebbero in particolare orientarsi, ad avviso della Commissione, secondo alcune linee guida, che essa intende proporre al dibattito politico ed alla discussione pubblica, tra le quali si ricordano:
- estendere e diversificare i canali e gli strumenti attraverso cui le risorse finanziarie affluiscono al sistema delle imprese, affiancando al finanziamento bancario altri meccanismi che prevedano un più ampio ricorso al mercato dei capitali;
- favorire la liquidità, ampiezza e trasparenza dei mercati dei capitali, al fine di consentire a questi ultimi di esprimere appieno le loro potenzialità di creazione di valore e di sostegno alla crescita del sistema imprenditoriale, garantendo, al contempo, la tutela dei risparmiatori;
- innovare la cultura dell'imprenditoria e della finanza italiana, nel senso di superare quelle resistenze che si oppongono in maniera ingiustificata ad una maggiore apertura del capitale delle imprese;
- semplificare le regole e gli adempimenti amministrativi e regolamentari in sede di ammissione alla quotazione, evitare duplicazioni e sovrapposizioni normative, sia a livello europeo sia a livello nazionale, nonché assicurare maggiore stabilità nel tempo delle regole vigenti in materia, assicurando un equilibrato bilanciamento tra le predette esigenze di semplificazione delle regole e di riduzione dei costi con quelle di tutela degli azionisti di minoranza;
- rivedere ed uniformare a livello europeo la disciplina delle offerte pubbliche di acquisto (OPA), al fine di: porre tutti gli operatori economici nelle medesime condizioni giuridiche; bilanciare l'esigenza di contendibilità delle imprese con quella di non indurre il ricorso a forme di controllo articolate ed opache; assicurare la trasparenza delle condizioni e degli obiettivi di tali acquisizioni; salvaguardare il patrimonio sociale e tutelare gli azionisti di minoranza;
- ripensare la disciplina sui prospetti e sulla trasparenza dei prodotti finanziari, che non dovrebbe essere più basata prioritariamente sui contenuti informativi del prospetto, sottolineando invece maggiormente la responsabilità, per gli intermediari che collocano presso il pubblico i prodotti, di fornire alla clientela retail un'efficace informativa sul singolo strumento finanziario;
- aprire una riflessione relativamente alla revisione della disciplina sulla quotazione, in particolare per quanto riguarda la ripartizione di compiti fra CONSOB e Borsa Italiana rispetto alle funzioni di listing, assicurando in tale contesto un adeguato contemperamento tra l'esigenza di sviluppo del mercato e quella di tutela degli investitori e della clientela retail;
- riorganizzare il sistema dei mercati degli strumenti di equity su più livelli, nei quali le regole ed il grado di trasparenza siano commisurati adeguatamente alle dimensioni, alle caratteristiche ed agli obiettivi delle società quotate, e superando il concetto di mercato dedicato alle piccole e medie imprese, che non si è rivelato produttivo nel contesto italiano, tenendo conto a questo riguardo degli approfondimenti che la CONSOB sta svolgendo in merito con gli operatori del mercato;
- eliminare dall'ordinamento tributario quegli elementi che possono indurre distorsioni nelle scelte di finanziamento delle imprese, introducendo, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica, meccanismi fiscali agevolativi che favoriscano gli investimenti nel capitale delle imprese, soprattutto di piccole e medie dimensioni;
- valorizzare nuovi strumenti, aggiuntivi e non sostitutivi del capitale privato, di sostegno pubblico o misto pubblico - privato alla capitalizzazione delle imprese, soprattutto di piccole e medie dimensioni, garantendo a tal fine criteri che disciplinino chiaramente condizioni e tempi della partecipazione al capitale; piena trasparenza nella selezione delle iniziative imprenditoriali che si intende sostenere; massima conoscibilità di tali strumenti da parte dei soggetti privati interessati; temporaneità della partecipazione al capitale; meccanismi di fuoriuscita dal capitale che non risultino traumatici per l'impresa partecipata;
- ampliare il panorama del mercato del debito, ad esempio rilanciando lo strumento delle cosiddette «carte commerciali» (commercial papers), anche attraverso la revisione della legge n. 43 del 1994, definendo le condizioni per rilanciare un mercato specifico sul quale negoziare tali titoli di debito, che sia in grado di assicurare la rigorosa tutela degli investitori, di consentire la conoscenza e trasparenza degli emittenti e di ridurre i costi di emissione.

Al di là delle questioni specifiche, la Commissione ha rimarcato l'esigenza che la politica si riappropri della capacità di governare i processi di evoluzione che stanno interessando il settore finanziario, in particolare migliorando la capacità di definire un quadro normativo armonizzato e stabile. Il dato più preoccupante che emerge dalle vicende di questi anni, anche alla luce delle turbolenze che stanno caratterizzando gli ultimi mesi, sta infatti nella condizione di subalternità in cui i decisori politici versano rispetto alle istanze dei mercati finanziari, che sembrano ormai in grado di dettare l'intonazione delle variabili macroeconomiche e di fissare gli obiettivi, i contenuti e la tempistica della politica economica perseguita dagli Stati.

Approfondimento: La tutela degli investitori

Con il decreto legislativo 17 luglio 2009, n. 101 si è inteso attuare due deleghe legislative: la prima (articolo 12 della legge 28 dicembre 2005, n. 262, “legge sul risparmio”) conferita al fine di integrare e correggere le norme (contenute nel decreto legislativo 28 marzo 2007, n. 51) concernenti il prospetto per l’offerta o l’ammissione alla negoziazione di strumenti finanziari; la seconda (articolo 1, comma 5 della legge 18 aprile 2005, n. 62) che integra e corregge le norme (D.Lgs. 17 settembre 2007, n. 164) di attuazione della Direttiva sui mercati di strumenti finanziari (MiFID), n. 2004/39/CE.

Il D. Lgs. n. 101/2009 prevede inoltre l’estensione delle tutele, attualmente offerte dal TUF e dalle Autorità di vigilanza per quanto attiene alla negoziazione di strumenti finanziari su mercati regolamentati, anche alla negoziazione di strumenti finanziari sui sistemi multilaterali di scambio, con particolare riguardo alla protezione dagli “abusi di mercato”. L’intervento è motivato dalla necessità di garantire adeguati livelli di tutela (al pari di quanto già avviene negli ordinamenti di altri Stati) per gli investitori che si rivolgono ai sistemi multilaterali di scambio, consentendo anche una riduzione del costo della raccolta di capitale per le piccole e medie imprese i cui titoli siano scambiati su tali mercati.

In attuazione della delega contenuta nella legge comunitaria 2009 (articolo 50 della legge n. 96/2010) è stato adottato il D.Lgs. 5 ottobre 2010, n. 176, recante l'attuazione del regolamento (CE) n. 1060/2009 relativo alle agenzie di rating del credito. Le disposizioni attribuiscono alla Consob la competenza a svolgere i compiti indicati dalle norme europee; in particolare, l'Autorità esercita i poteri di vigilanza sulle agenzie di rating (ispezioni, richieste di documentazione etc.) e adotta le opportune misure sanzionatorie, anche di natura interdittiva. Si ricorda inoltre che nell'ottobre 2010 la VI Commissione Finanze, in esito all'esame svolto ai sensi dell'articolo 127 del Regolamento della Camera, ha approvato un documento finale sulla proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1060/2009 relativo alle agenzie di rating del credito che operano nell'UE.

La Consob ha posto in pubblica consultazione, sul proprio sito internet, un documento che illustra numerose proposte di modifica a diverse fonti secondarie (Regolamento Intermediari, Regolamento sulla gestione collettiva del risparmio della Banca d'Italia, disciplina della Banca d'Italia relativa all’autorizzazione delle funzioni di banca depositaria, Regolamento congiunto Banca d'Italia – Consob in materia di organizzazione e controlli degli intermediari che prestano servizi di investimento e di gestione collettiva). Tali modifiche sono volte a recepire, a livello di normazione secondaria, la direttiva 2009/65/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 (UCITS IV) concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di organismi di investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM), che introduce una serie di misure per promuovere una maggiore integrazione del mercato europeo del risparmio gestito, attraverso regole che agevolano l’operatività transfrontaliera delle società di gestione.

Approfondimento: Le modifiche al regolamento emittenti in tema di offerta pubblica di acquisto: adeguamento alle norme comunitarie ed alle disposizioni legislative di recepimento

Con la delibera n. 17731 del 5 aprile 2011 la Consob ha operato la revisione del Titolo II, Parte II, del Regolamento Emittenti (approvato dalla Consob con delibera n. 11971 e successive modificazioni) al fine di dare attuazione alle modifiche legislative progressivamente intervenute nella normativa in materia di offerte pubbliche di acquisto o di scambio.

Come precisato dall’Autorità nell’executive summary che ha accompagnato la pubblicazione della delibera, la revisione del Regolamento Emittenti ha da un lato recepito le disposizioni comunitarie contenute nella Direttiva 2004/25/CE (con esercizio delle deleghe regolamentari attribuite alla Consob dalla nuova disciplina contenuta nel TUF), prendendo altresì in considerazione questioni emerse nell’esperienza applicativa della vigente disciplina, nonché dell’analisi comparata degli ordinamenti dei principali Paesi.

La direttiva OPA disciplina la “regola della passività” (cd. “passivity rule”) dell’organo di amministrazione della società-bersaglio, che statuisce un obbligo di astensione dal compimento di misure difensive in pendenza di offerta, salvo che ricorra una preventiva autorizzazione dell’assemblea (articolo 9 della Direttiva) ricevuta dopo la presentazione dell’offerta stessa. Il successivo articolo 12, commi 1 e 2, della Direttiva dispone però che gli Stati membri possono depotenziare l’efficacia della regola richiamata, consentendo di non renderla imperativa ma di permettere alle società nazionali di introdurla in via statutaria.

L’articolo 11 della Direttiva si occupa anche della “regola di neutralizzazione automatica” (cd. “breakthrough rule”), ai sensi della quale non si applicano all’offerente tutte le restrizioni che potrebbero impedire l’acquisto o l’esercizio del controllo, riconoscendo un equo indennizzo per le eventuali perdite subite a seguito dell’applicazione di detta clausola.

In particolare, l’articolo 11 della Direttiva prevede che:

1) tutte le restrizioni al trasferimento di titoli previste nello statuto della società emittente o in accordi contrattuali tra la società emittente e i possessori di titoli della stessa o in accordi contrattuali tra i possessori di titoli della società emittente conclusi dopo l’adozione della direttiva, non si applichino nei confronti dell’offerente durante il periodo entro il quale l’offerta deve essere accettata;

2) tutte le restrizioni al diritto di voto previste nello statuto della società emittente o in accordi contrattuali tra la società emittente e i possessori di titoli della stessa o in accordi contrattuali tra i possessori di titoli della società emittente conclusi dopo l’adozione della direttiva non hanno effetto nell’assemblea generale che decide eventuali misure di difesa conformemente all’articolo 9;

3) i titoli a voto plurimo conferiscono soltanto un voto nell’assemblea generale che decide eventuali misure di difesa conformemente all’articolo 9;

4) qualora, a seguito di un’offerta, l’offerente detenga il 75 per cento o più del capitale con diritto di voto, le eventuali restrizioni al trasferimento di titoli e ai diritti di voto e qualsiasi diritto straordinario degli azionisti riguardante la nomina o la revoca di membri del consiglio di amministrazione previsto nello statuto della società emittente non vengono applicati; i titoli a voto plurimo conferiscono soltanto un voto nella prima assemblea generale che segue la chiusura dell’offerta, convocata dall’offerente per modificare lo statuto societario o revocare o nominare i membri dell’organo di amministrazione.

Tali regole, in considerazione delle diversità che intercorrono tra gli ordinamenti degli Stati membri, sono assoggettate a un regime opzionale (ai sensi del considerando n. 21 e del richiamato articolo 12 della Direttiva). Si consente infatti agli Stati membri di non esigere l’applicazione delle regole di passività e di neutralizzazione; in tal caso le società devono poter applicare (facoltà comunque reversibile) le predette regole in via statutaria, sempre che la relativa decisione sia adottata dall’assemblea degli azionisti e notificata a tutte le autorità di vigilanza degli Stati membri in cui i titoli oggetto di offerta risultino quotati.

Nel disporre quanto sopra, la Direttiva ha altresì previsto che gli Stati membri, in conformità alle condizioni stabilite dagli ordinamenti nazionali, possano introdurre – sia nel caso in cui le regole di passività e/o di neutralizzazione siano state recepite in via legislativa, sia nel caso in cui la relativa applicazione sia rimessa allo statuto – la cd. “clausola di reciprocità”. In base a quest’ultima, gli Stati membri possono consentire alle società nazionali di disapplicare le richiamate regole di passività e di neutralizzazione in caso di offerta promossa da un soggetto (o da società da esso controllata) che non sia tenuto, in base alla normativa del proprio Paese ovvero per una specifica scelta statutaria, al rispetto delle stesse.

La Direttiva 2004/25/CE sulle offerte pubbliche di acquisto è stata recepita con il decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 229, che ha apportato modifiche ed integrazioni al Testo Unico sull’Intermediazione finanziaria – TUF (d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58).

La normativa in materia di OPA è stata oggetto di successivi interventi legislativi: il decreto-legge 185/2008[1] ha tra l’altro modificato la normativa in materia di passivity rule e neutralizzazione; il decreto-legge n.5/2009[2], al fine di rafforzare “gli strumenti di difesa da manovre speculative”, ha apportato modifiche al TUF, in materia di OPA da consolidamento e trasparenza proprietaria, e al codice civile per quanto attiene alla disciplina dell’acquisto di azioni proprie; il decreto legislativo n. 146/2009 che ha integrato e corretto il predetto decreto legislativo di recepimento n. 229/2007.

In relazione allapassivity rule, in un primo momento il legislatore (D.Lgs. n. 229/2007) aveva recepito l’obbligo di astensione degli amministratori dal compimento di atti ostili all’opa in assenza di preventiva autorizzazione assembleare. Per effetto delle modifiche legislative apportate dall’articolo 13 del decreto-legge n. 185 del 2008, la disciplina della passivity rule era divenuta opzionale, potendo essere prevista dallo statuto delle società quotate. A seguito degli interventi apportati con l’articolo 1, comma 3, del Decreto legislativo n. 146/2009, è stata ripristinatal’imperatività della regola di passività; viene però prevista la derogabilità in via statutaria, in tutto o in parte, di tali disposizioni (come previsto dal novellato comma 1-ter dell’articolo 104 TUF). Tali modifiche statutarie devono essere comunicate al pubblico, alla Consob e alle autorità di vigilanza in materia di offerte pubbliche di acquisto degli Stati membri in cui i loro titoli sono ammessi alla negoziazione su un mercato regolamentato o in cui è stata chiesta tale ammissione.

Una specifica disciplina della breakthrough rule non esisteva prima del recepimento della direttiva 2004/25/CE. Il legislatore ha dunque aggiunto al TUF l’articolo 104-bis, che ha disciplinato e in un primo momento reso imperativa la regola di neutralizzazione.

Il citato articolo 13 del D.L. 185/2008, pur mantenendo invariato il contenuto della norma, ha attribuito alle società italiane quotate la facoltà di introdurre nello statuto la regola di neutralizzazione delle limitazioni al trasferimento dei titoli, la quale ha dunque cessato di essere imperativa. Essa è dunque applicabile solo nei confronti di quelle società che, in virtù della propria autonomia statutaria, ne abbiano prevista l’adozione.

La regola di neutralizzazione non trova applicazione con riferimento ai poteri speciali dello Stato, ai limiti al possesso azionario e al diritto di voto previsti per le società privatizzate dall’art. 2 e dall’art. 3 del d.l. 332/1994, convertito nella legge n. 474/1994. Il D.Lgs. 146/2009 ha confermato l’applicazione facoltativa in via statutaria per la regola della neutralizzazione.

Infine, per quanto concerne la regola di reciprocità, al momento di recepire la direttiva OPA è stato inserito nel TUF l’articolo 104-ter, che consentiva la disapplicazione della passivity rule e della clausola di neutralizzazione ove l’offerente, o un soggetto da esso controllato, non fosse soggetto a disposizioni equivalenti; tale scelta conseguiva all’avere imposto per legge alle società quotate le predette due regole. Si intendeva così dar modo alle società italiane di difendersi dagli offerenti esteri per i quali fosse vigente una diversa disciplina in materia di contendibilità societaria.

Nel tempo, il D. L. 185/2009 e il D.Lgs. 146/2009 hanno modificato le predette norme per coordinarne il contenuto con le nuove passivity e breakthrough rule. In particolare, ai sensi dell’articolo 104-ter, comma 1, è prevista una diversa applicazione della regola di reciprocità: per quanto riguarda la neutralizzazione, la reciprocità si applica ove la neutralizzazione medesima discenda da una previsione statutaria, mentre per la passivity rule l’applicazione è automatica, ove ricorrano le condizioni.

Il decreto-legge n.5/2009 ha modificato la disciplina della cd. OPA da consolidamento, prevedendo che l’obbligo di offerta consegua ad acquisti superiori al 5 per cento da parte di coloro che già detengano la partecipazione rilevante ai fini dell’obbligo di OPA senza disporre della maggioranza dei diritti di voto esercitabili in assemblea ordinaria. Inoltre, è stato modificato l’art. 2357 del codice civile sulla disciplina delle azioni proprie; l’intervento normativo ha elevato al 20 per cento, dall’originaria misura del 10 per cento, la soglia prevista per l’acquisto di azioni proprie da parte di società che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio.

Tra gli obiettivi perseguiti con le modifiche operate al regolamento emittenti, la Consob menziona:

•  il rafforzamento della tutela degli azionisti di minoranza nel corso di operazioni che determinano un’evoluzione dell’assetto di controllo della società:
•  l’efficienza e la trasparenza del mercato del controllo societario;
•  parità di trattamento per investitori italiani ed esteri ed armonizzazione con la disciplina degli altri Paesi, per disciplinare il riconoscimento dei documenti di offerta approvati da Autorità di vigilanza di Stati comunitari ed extracomunitari e allineare la disciplina nazionale alle prassi prevalenti in sede internazionale, ad esempio in tema di offerte su titoli di debito;
• la riduzione dei costi di compliance per gli offerenti, con le modifiche operate al regime degli adempimenti e delle informazioni richieste.

L’approvazione della disciplina è avvenuta a seguito di due fasi di consultazione con il mercato: la prima avviata in data 6 ottobre 2010 e la seconda - più rapida - aperta il 18 febbraio 2011.

La revisione del Regolamento emittenti ha interessato prevalentemente la Parte II del titolo II.

Accanto ad una maggiore specificità delle definizioni e maggior precisione dell’ambito applicativo (secondo la tecnica normativa delle direttive comunitarie e secondo le indicazioni sostanziali della direttiva 2004/25/CE), è stata semplificata la normativa in materia di offerte su titoli di debito, al fine di adeguarla al quadro internazionale.

A tale scopo è inserito nel Regolamento emittenti l’articolo 35-ter, che reca la disciplina degli adempimenti per l’ipotesi di offerte pubbliche di scambio finalizzate all’acquisizione di titoli di debito. Con il D.Lgs. 146 del 2009 (articolo 1, comma 2, che ha inserito il comma 4-bis nell’articolo 102 del TUF) il legislatore ha stabilito infatti che, per le offerte pubbliche di scambio che abbiano ad oggetto obbligazioni e altri titoli di debito, l'offerente possa richiedere alla Consob che l'offerta sia soggetta alla disciplina delle offerte al pubblico di vendita e di sottoscrizione. La Consob accoglie la richiesta entro quindici giorni dalla presentazione ove ciò non contrasti con le finalità di tutela degli investitori, di efficienza e trasparenza del mercato del controllo societario e del mercato dei capitali. Tale intervento ha lo scopo di allineare la disciplina italiana alle prassi in materia di gestione delle passività (liability management, gestione dei depositi in enti creditizi) prevalenti a livello internazionale, consentendo alla Consob di rendere applicabile la disciplina delle offerte al pubblico di vendita o sottoscrizione anche alle offerte pubbliche di scambio aventi ad oggetto titoli di debito.

L’Autorità quindi ha dato attuazione alle deleghe regolamentari in materia di esenzioni dalla disciplina sulle offerte pubbliche di acquisto e scambio, introducendo l’articolo 35-bis nel Regolamento emittenti, in relazione ad offerte aventi ad oggetto prodotti finanziari diversi dai titoli (articolo 101-bis, comma 3-bis del TUF).

Il regolamento dirime inoltre i dubbi in ordine all’applicazione della disciplina dell’OPA anche alle cd. consent solicitation, operazioni di ristrutturazione del debito soggette alle approvazioni dei titolari dei relativi strumenti. L’Autorità ha puntualizzato che, alla luce dell’analisi comparata e delle particolari modalità di svolgimento di tali operazioni (che prevedono l’approvazione di una delibera da parte dei destinatari della proposta vincolante anche nei confronti di eventuali assenti o dissenzienti), è stato riconsiderato il precedente orientamento, ritenendosi che tali operazioni siano estranee alla categoria delle offerte pubbliche di acquisto e scambio.

Le nuove norme regolamentari, oltre ad adeguare il contenuto della comunicazione relativa all’offerta a quanto previsto dalla direttiva (novellato articolo 37), precisano che la predetta comunicazione può essere effettuata dietro prestazione di adeguate garanzie, ovvero dopo che l’offerente si è posto in condizione di far fronte pienamente ad ogni impegno di pagamento del corrispettivo in contanti, ovvero dopo aver adottato tutte le misure ragionevoli per assicurare il soddisfacimento degli impegni relativi a corrispettivi di altra natura (articolo 37-bis).

Il Regolamento (articolo 38-bis) reca inoltre le condizioni per il riconoscimento, in Italia, del documento di offerta approvato da autorità di vigilanza di altri Stati Membri UE, nonché di altri Stati extracomunitari (articolo 38-ter).

Sotto un diverso profilo, l’Autorità sottolinea le misure adottate per correggere gli effetti della pressure to tender, ovvero la condizione che interessa i piccoli azionisti destinatari di un’offerta pubblica di acquisto i quali, pur non reputando congruo il prezzo di offerta, sono indotti ad aderirvi dal timore che, in caso di successo, il valore di mercato delle azioni post-OPA si deprima per effetto del nuovo assetto di controllo e/o della minore liquidità. La Consob rileva in merito come tale fenomeno assuma caratteristiche più critiche ai fini della tutela degli investitori nelle offerte promosse da insider, ovvero soggetti che detengono una partecipazione superiore alla soglia del trenta per cento (anche mediante adesione a un patto parasociale), soggetti che occupano posizioni di vertice nell’amministrazione societaria e le persone che agiscono in concerto con le menzionate categorie. In tali ipotesi, l’offerente è in possesso di informazioni privilegiate che può utilizzare nel decidere se e a quali condizioni promuovere l’OPA.

Il nuovo articolo 40-bis del Regolamento prevede, per il caso di successo di un’offerta promossa da insider (comma 1), una riapertura dei termini dell’offerta stessa, al fine di consentire agli investitori che non vi abbiano inizialmente aderito di apportare i propri titoli nel corso del cd. secondo round. Agli offerenti è lasciata la facoltà di prevedere, in alternativa alla riapertura dei termini, che l’offerta sia oggetto di un referendum tra gli oblati e che sia condizionata all’approvazione della maggioranza di coloro che vi aderiscono,

Inoltre, al fine di ridurre le asimmetrie informative a danno degli investitori e in considerazione del rischio che, nelle offerte promosse da insider, i legami dell’organo amministrativo della società target con l’offerente ne condizionino l’obiettività, è stato previsto che gli amministratori indipendenti (articolo 39-bis) redigano un parere contenente le proprie valutazioni sull’offerta. Ove sia integralmente recepito dall’organo amministrativo della società target, il parere degli amministratori indipendenti è contenuto nel comunicato dell’emittente, altrimenti è pubblicato quale allegato a quest’ultimo.

Le previsioni in materia di riapertura dei termini e parere degli amministratori indipendenti si applicano alle offerte (promosse da insider) aventi ad oggetto “titoli” e quote di fondi chiusi.

Le modifiche al Regolamento hanno inoltre interessato le disposizioni in materia di trasparenza e correttezza (articoli 41 e 42 del Regolamento)

In particolare, il regime di trasparenza in corso d’OPA applicabile ai “soggetti interessati” viene esteso anche alle operazioni concernenti strumenti finanziari derivati connessi ai prodotti oggetto di offerta. Inoltre, per le operazioni di vendita da parte dell’offerente dei prodotti finanziari oggetto dell’offerta, è introdotta una disclosure preventiva volta ad ampliare l’informativa del mercato su comportamenti dell’offerente che muovono in direzione opposta rispetto agli obiettivi dell’offerta: a tal fine, i soggetti interessati comunicano entro la giornata alla Consob e al mercato le operazioni, da essi compiute, di acquisto e vendita dei prodotti finanziari oggetto di offerta, nonché quelle aventi ad oggetto strumenti finanziari derivati connessi ai prodotti oggetto di OPA. (articolo 41, comma 2, lettera c)).

Tra le norme di correttezza, è prevista la regola di adeguamento del prezzo d’offerta al più alto prezzo pagato dall’offerente (best price rule) che trova applicazione non solo nel periodo intercorrente tra la comunicazione dell’offerta e la chiusura della stessa, ma anche nei sei mesi successivi alla data ultima di pagamento (articolo 42, commi 2 e 3).

In tema di offerte concorrenti (articolo 44 del Regolamento), è stato eliminato l’obbligo di promozione di un’offerta concorrente a un corrispettivo superiore a quello dell’offerta originaria. La Consob ha motivato tale scelta con il fine di rimettere quanto più possibile al mercato la valutazione circa la convenienza dell’offerta attraverso la comparazione complessiva degli elementi fondamentali della competizione, ritenendo che tale limitazione potesse ostacolare la presentazione di offerte più convenienti per gli azionisti sotto profili diversi dal prezzo.

Inoltre (articolo 44, comma 2) al fine di ridurre le asimmetrie informative tra offerenti, è stato introdotto un obbligo per l’emittente che fornisca informazioni a uno degli offerenti di comunicare tempestivamente le medesime informazioni agli altri offerenti che abbiano presentato circostanziate richieste di accesso.

L’articolo 44-bis disciplina la rilevanza delle azioni proprie nel calcolo della partecipazione ai fini dell’OPA obbligatoria, con l’obiettivo di evitare che la presenza di tali azioni consenta elusioni sostanziali della relativa disciplina.

In particolare, (comma 1), ove le azioni proprie siano già detenute dell’emittente – per dare rilievo all’effettivo potere di voto che un soggetto viene ad acquisire - esse sono escluse dal capitale sociale su cui si calcola la partecipazione rilevante per l’obbligo di OPA.

Il comma 2 dell’articolo 44-bis fa salvo, ai fini del calcolo della partecipazione rilevante per l’OPA obbligatoria, l’ipotesi di acquisto da parte dell’emittente di azioni proprie, che risultano dunque neutre nei confronti di tutti gli azionisti (di controllo e non, attuali e potenziali) a condizione che la delibera di autorizzazione all’acquisito di azioni proprie sia stata approvata dalla maggioranza degli independent shareholders, ovvero della maggioranza dei soci dell’emittente, presenti in assemblea, diversi dal socio o dai soci che detengono la maggioranza (anche relativa, purché superiore al 10 per cento).

L’Autorità ha così “inteso contemperare le due contrapposte esigenze di evitarne un utilizzo potenzialmente elusivo della disciplina dell’OPA obbligatoria, da una parte, e di consentire alle società di ricorrere al buy-back ove ciò corrisponda all’interesse di tutti gli azionisti, dall’altra”.

Una delle novità principali della riforma è l’introdotta rilevanza degli strumenti finanziari derivati ai fini del superamento della soglia dell’OPA obbligatoria (nonché della determinazione del prezzo dell’offerta), attesa la loro rilevanza sul mercato finanziario e in virtù della delega contenuta all’articolo 105, comma 3-bis del TUF (così modificato dal D.Lgs. 146/2009). E’ stata infatti demandata alla Consob la determinazione modalità con cui gli strumenti finanziari derivati rilevano per l’obbligo di OPA.

La Consob precisa che tale novità rappresenta la risposta a un’evoluzione del mercato che ha visto, in alcuni casi di particolare rilevanza, l’utilizzo di strumenti finanziari derivati con finalità sostanzialmente elusive della disciplina sull’obbligo di OPA.

Nel darvi attuazione la Consob (articolo 44-ter) ha incluso nel calcolo della partecipazione dell’OPA obbligatoria le azioni sottostanti tutti gli strumenti finanziari derivati o contratti che conferiscono al titolare una posizione lunga, a prescindere dalla circostanza che sia previsto un regolamento in contanti o tramite consegna fisica, ancorché essi siano detenuti indirettamente per mezzo di fiduciari o per interposta persona.

Viene introdotta una diversa identificazione delle condotte che configurano un’azione di concerto tra azionisti (in attuazione di quanto previsto dall’articolo 101-bis, comma 4-ter, del TUF). L’articolo 44-quater, al comma 1, elenca i casi in cui si presume – presunzione semplice che ammette la prova contraria - che determinati soggetti agiscano di concerto. In particolare, si tratta di soggetti legati all’offerente da vincoli familiari o da determinati rapporti professionali (advisor). Il successivo comma 2 individua i casi di cooperazione tra azionisti che esulano da tale fattispecie: ad esempio, la presentazione di liste di minoranza o la cooperazione tra azionisti per l’esercizio di diritti a questi spettanti.

La Consob ha precisato che in tal modo si è inteso evitare che incertezze interpretative possano ostacolare la partecipazione attiva delle minoranze alla governance delle imprese.

Nella formulazione novellata, il Regolamento disciplina con precisione le ipotesi di variazione di prezzo dell’OPA ed il relativo procedimento.

Viene disciplinata la rettifica del prezzo in diminuzione, da parte della Consob, in caso di evento “eccezionale e imprevedibile” che abbia comportato un temporaneo e significativo rialzo dei prezzi di mercato, nonché nell’ipotesi di manipolazione che abbia comportato un temporaneo rialzo e come conseguenza di particolari operazioni di compravendita (articoli da 47-bis a 47-quinquies). Le disposizioni regolamentano altresì la facoltà di aumento del prezzo nel caso di pattuizioni per l’acquisto di titoli, per collusione e manipolazione.

La novella ha aumentato le ipotesi di esenzione dall’obbligo di OPA (articolo 49). Nell’executive summary, la Consob ha motivato le scelte normative con la decisione di aumentare il coinvolgimento degli azionisti di minoranza, nel presupposto teorico che sulla rinuncia all’exit, in alcune delle fattispecie delineate dal Legislatore e disciplinate dalla Consob, debbano esprimersi coloro che ne sono potenzialmente danneggiati.

Se l’obbligo di OPA è determinato da operazioni di fusione o scissione, l’esenzione è applicata a condizione che vi sia l’approvazione da parte della maggioranza degli independent shareholders (comma 1, lettera g) dell’articolo 49). Per l’ipotesi di operazioni dirette al salvataggio di società in crisi, al di fuori di determinati casi di crisi accertata, l’esenzione è subordinata al voto favorevole dalla maggioranza degli independent shareholders (comma 1, lettera b), n. 3). Limitatamente al caso di fusione/scissione, è stato consentito alle società di prevedere in via statutaria un quorum di efficacia del voto contrario delle minoranze, in misura non superiore al 7,5 per cento (comma 2 dell’articolo 49).

E’ stata modificata altresì la disciplina dei criteri per la determinazione del prezzo dell’OPA nel caso di “sell-out” (obbligo di acquisto: ai sensi dell’articolo 108 del TUF l’offerente, al raggiungimento del 95% del capitale sociale a seguito di un’offerta totalitaria, è obbligato ad acquistare i restanti titoli da chi ne faccia richiesta) e di “squeeze-out” (diritto di acquisto: per l’articolo 111 del TUF l'offerente, al raggiungimento a seguito di un’offerta totalitaria del 95% del capitale sociale rappresentato da titoli in una società italiana quotata, ha diritto di acquistare i titoli residui entro tre mesi dalla scadenza del termine per l'accettazione dell'offerta, se ha dichiarato nel documento d'offerta l'intenzione di avvalersi di tale diritto). 

L’Autorità in proposito sottolinea che l’esperienza applicativa della previgente disciplina ha reso consigliabile di limitare il grado di discrezionalità della Consob nelle valutazioni da compiere, al fine di ridurre l’incertezza del mercato in corso di OPA e non introdurre nel comportamento degli investitori elementi distorsivi derivanti da aspettative circa un diverso corrispettivo determinato dalla Consob.

Le modifiche apportate ( articoli 50 e da 50-bis a 50-quinquies del Regolamento) estendono, le ipotesi in cui il prezzo dell’obbligo o del diritto di acquisto a seguito di un’offerta totalitaria è fissato in misura pari al prezzo dell’offerta precedente.

Per quanto infine riguarda l’entrata in vigore della nuova disciplina, essa si applica dal 2 maggio 2011, fatta eccezione per alcune norme che avranno efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della delibera in Gazzetta Ufficiale: in particolare, quelle per le offerte sui titoli di debito, i casi di inapplicabilità della disciplina dell’OPA, le esenzioni dall’OPA obbligatoria.

Inoltre sono state introdotte specifiche disposizioni transitorie per il computo degli strumenti finanziari derivati ai fini delle offerte obbligatorie. Tra l’altro è richiesto ai soggetti che si trovino alla data di entrata in vigore, computando gli strumenti finanziari derivati, al di sopra di soglie rilevanti ai fini dell’insorgere dell’obbligo di OPA, di comunicare alla Consob ed al mercato (entro cinque giorni di negoziazione dalla suddetta data) il dettaglio delle componenti della partecipazione detenuta.

Approfondimento: Opa e misure difensive nei Paesi europei

L’ampio dibattito relativo al recepimento della direttiva 2004/25/CE, nota come direttiva sulle OPA, ruota intorno al meccanismo con il quale gli Stati membri possono recepire due tra le più rilevanti disposizioni recate dalla direttiva: la c.d. passivity rule (art.9) e la regola della “neutralizzazione” (breaktrough rule art.11). La prima (passivity rule) prevede che gli amministratori di una società oggetto di un’offerta pubblica d’acquisto possano adottare misure difensive successive rispetto all’offerta, solo se autorizzati dagli azionisti; la seconda (breaktrough rule) legittima la neutralizzazione di quelle previsioni contenute negli statuti o nei patti parasociali della società “bersaglio” che, imponendo limiti alla circolazione delle azioni o al diritto di voto multiplo, potrebbero rendere più difficoltoso il successo dell’offerta, se non vanificarla del tutto.

L’articolo 12 della direttiva introduce tuttavia un regime opzionale che riconosce ai legislatori nazionali il diritto di esigere o meno l’applicazione  della passivity rule e/o della regola della “neutralizzazione” da parte delle imprese con sede nel loro territorio. I Paesi membri che si avvalgono della facoltà di non recepire, per via  legislativa,  una o entrambe le “regole” nell’ordinamento nazionale (c.d. opting out) devono in ogni caso lasciare alle società interessate la facoltà (reversibile) di applicarle per via statutaria, salvo consentire l’esonero dall’applicazione quando le società stesse risultino essere oggetto di offerte lanciate da società non sottoposte a norme equivalenti (principio di reciprocità).

La Francia aveva già disciplinato fin dal 1966 gli acquisti di azioni volti ad ottenere il controllo di società quotate in borsa con modalità in gran parte conformi alla direttiva 2004/25/CE. La direttiva sulle OPA è stata recepita con la legge n. 2006-387 (Loi n. 2006-387. du 31 mars 2006 relative aux offres publiques d’acquisition), conciliando la dimensione internazionale delle imprese francesi, la capacità di attrarre capitali sulla piazza finanziaria di Parigi e la capacità per le imprese di disporre di tecniche difensive eque di fronte alle eventuali offerte giudicate non amichevoli.
Il legislatore francese ha scelto soluzioni che prevedono l’applicazione obbligatoria della passivity rule (art. 9 della direttiva) a condizione di reciprocità, mentre non ha ritenuto di rendere obbligatoria la regola della neutralizzazione (art. 11).
La legge del 2006 ha in realtà confermato il principio della neutralità del board già vigente nell’ordinamento francese, che subordina all’approvazione dell’assemblea generale degli azionisti il potere dell’organo amministrativo di adottare misure difensive contro il successo dell’OPA, ad eccezione della ricerca di offerte alternative (Code du Commerce art. L233-32). Tuttavia la stessa legge prevede un meccanismo di reciprocità in base al quale tali limitazioni sono applicate solo nei casi in cui la società titolare dell’offerta sia originaria di un Paese straniero, che applichi disposizioni equivalenti (Code du Commerce art. L233-33). In mancanza di tale reciprocità è sufficiente un’approvazione dell’assemblea generale precedente all’offerta, per mettere in atto operazioni difensive da parte degli amministratori della società “bersaglio” dell’OPA.
Per quanto riguarda invece la “regola della neutralizzazione” (breakthrough rule) l’ordinamento francese la recepisce ma solo in parte, prevedendo che il successo di un’offerta pubblica d’acquisto determini l’inefficacia delle sole limitazioni statutarie alla circolazione delle azioni o delle soglie quantitative all’esercizio di diritti di voto (Code du Commerce art. L233-34), mentre ha adottato la soluzione dell’opting out per le altre operazioni difensive preventive. Le singole società avranno la facoltà di applicare o meno, sulla base di una loro scelta discrezionale, la breakthrough rule alle altre clausole statutarie riguardanti il diritto di voto e agli accordi parasociali che possono paralizzare i poteri del nuovo socio di controllo (Code du Commerce art. L233-35 e ss). Nel caso una società decida di applicare o interrompere l’applicazione delle disposizioni concernenti tali tecniche di difesa preventive è tenuta a informarne l’autorità di mercato (Autorité des Marchés Financiers – AMF) per le relative operazioni di pubblicità.
Le imprese potranno disporre, sotto il controllo dei loro azionisti e dell’autorità di mercato, di misure difensive comparabili a quelle di cui dispone l’autore di un’offerta di acquisto, in applicazione del principio di reciprocità. Una società francese potrà così eventualmente attuare operazioni difensive se fatta oggetto di un’OPA da parte di un’impresa i cui dirigenti possono adottare a loro volta misure difensive al di fuori dellâ€�approvazione della loro assemblea generale e non sarà penalizzata in contesti nazionali, che non abbiano attuato un sistema di passivity.
La legge consente d’altra parte ad una società francese di non vedersi opporre da un’impresa europea misure difensive se prende l’iniziativa di una sua OPA nei confronti di un’altra impresa, che applica un regime identico a quello previsto per le imprese francesi.
Pochi mesi prima del varo definitivo della legge, il Governo francese aveva approvato un decreto (Décret n. 2005-1739 du 30 décembre 2005) che ha previsto, distinguendo tra imprese di Stati membri dell’Unione europea e imprese di paesi extracomunitari, l’obbligo di chiedere un’apposita autorizzazione al Ministro dell’Economia per l’acquisizione di aziende, o parti di esse, operanti in una serie di settori ritenuti delicati per l’interesse nazionale.
Per quel che riguarda le imprese di paesi UE, il decreto individua i seguenti sette settori: 1) case da gioco; 2) sicurezza privata; 3) lotta alle frodi sanitarie e all’impiego delle armi chimiche; 4) intercettazioni; 5) tecnologia dell’informazione; 6) sicurezza dei sistemi d’informazione; 7) esportazioni di prodotti e tecnologie a duplice uso (elencati nell’Allegato IV del Regolamento CE 1334/2000).
Per ciò che concerne, invece, le imprese di paesi extracomunitari, sono undici i settori elencati nel decreto: 1) case da gioco; 2) sicurezza privata; 3) lotta alle frodi sanitarie; 4) intercettazioni; 5) tecnologia dell’informazione; 6) sicurezza dei sistemi d’informazione; 7) esportazioni di prodotti e tecnologie a duplice uso (elencati nell’Allegato IV del Regolamento CE 1334/2000); 8) crittografia; 9) difesa nazionale; 10) produzione e commercio di armi e di sostanze esplosive; 11) fornitura di beni al Ministero della difesa.

In Germania la direttiva comunitaria è stata attuata con la legge dell’8 luglio 2006 (Übernahmerichtlinie-Umsetzungsgesetz - ÜbernRUmsG), in vigore dal 14 luglio 2006, che ha modificato in particolare la legge sull’acquisto di azioni e di società del 20 dicembre 2001 (Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetz – WpÜG).
Le modifiche introdotte consentono alle società oggetto di un’offerta pubblica di acquisto di optare per le regole comunitarie sulle restrizioni alle misure difensive e sulle restrizioni alle misure di neutralizzazione, recepite nell’ordinamento tedesco dalla citata legge del 2006. Tali vincoli non sono obbligatori nell’ordinamento tedesco, in quanto la Germania si è avvalsa della facoltà di opting- out per entrambe le disposizioni. Tuttavia il legislatore, conformandosi a quanto disposto dalla direttiva stessa, ha riconosciuto alle società la facoltà di optare su base volontaria per queste due norme, previa modifica dello statuto votata dall’assemblea degli azionisti con maggioranza del 75% del capitale sociale.
In caso di opting-in il consiglio di amministrazione della società deve informare l’autorità di vigilanza tedesca e, se del caso, le autorità di vigilanza degli Stati appartenenti allo Spazio Economico Europeo nei quali i titoli della società sono ammessi alla negoziazione su un mercato regolato. Le azioni consentite al consiglio di amministrazione sono: quelle approvate dall’assemblea degli azionisti dopo il lancio dell’OPA; iniziative che ricadono nell’ambito dell’attività ordinaria (Geschäftsbetrieb) e la ricerca di altre offerte. Una parte della dottrina ha tuttavia osservato, che l’attuazione posta in essere dalla Germania in caso di opting-in, sembrerebbe particolarmente estensiva, in quanto la definizione di attività ordinaria (Geschäftsbetrieb) è più ampia rispetto all’espressione “corso normale delle attività della società” (Geschäftsverlauf), utilizzata dalla direttiva.
Per quanto riguarda in particolare le restrizioni alle misure difensive, se una società decide di non effettuare un opting-in, continuano ad applicarsi le regole della WpÜG, meno restrittive di quelle previste dall’art. 9 della direttiva medesima.
Tali regole previgenti, che si applicano in caso di opting-out, possono essere così riassunte.
Dopo la pubblicazione della decisione di lanciare un’offerta pubblica di acquisto e fino al momento in cui viene reso pubblico l’esito dell’offerta, il consiglio di amministrazione e il consiglio di sorveglianza della società non possono decidere alcuna azione, che possa pregiudicare il successo dell’offerta, con le seguenti eccezioni:
- azioni che avrebbe deciso un amministratore prudente e coscienzioso di una società non soggetta ad offerta pubblica;
- ricerca di un’offerta alternativa;
- azioni approvate dal consiglio di sorveglianza della società;
- azioni soggette all’approvazione degli azionisti, che il consiglio di amministrazione della società abbia deciso su autorizzazione dell’assemblea degli azionisti, approvate inoltre dal consiglio di sorveglianza, volte ad ostacolare l’offerta. La predetta autorizzazione dell’assemblea è valida per un periodo massimo di 18 mesi.

Nel Regno Unito la direttiva 2004/25/CE è stata recepita nell’ambito di un’ampia riforma del diritto societario operata dal Companies Act 2006 dell’8 novembre 2006. Vanno innanzitutto evidenziate alcune peculiarità dell’ordinamento inglese in materia di offerte pubbliche d’acquisto. Nel Regno Unito la disciplina delle offerte pubbliche d’acquisto è contenuta nel City Code on Takeovers and Mergers, costituito da regole particolarmente analitiche alle quali gli operatori finanziari si conformano su base volontaria. Il Takeover Panel è l’organo di autoregolamentazione, che vigila sulla corretta applicazione del City Code e che attraverso la sua composizione rappresenta gli interessi di tutti i soggetti coinvolti: gli offerenti e la società “bersaglio”.
A seguito del recepimento della direttiva comunitaria il Takeover Panel ha provveduto a modificare la disciplina recata dalla Rule 21 del City Code, che poneva limiti alle azioni difensive degli amministratori (frustrating action). Attraverso tale norma, infatti, il meccanismo della passivity rule trovava già applicazione nel Regno Unito, tuttavia sussistevano alcune differenze tra la versione originaria della Rule 21, che prevedeva un elenco preciso di misure considerate difensive e il contenuto dell’art.9 della direttiva. La portata della norma è stata, quindi, ampliata rendendo il concetto di misura difensiva coerente con quello della norma comunitaria. Inoltre, è stata soppressa la facoltà del Takeover Panel di accordare alla società “bersaglio” una deroga alla regola dell’approvazione preventiva dell’assemblea dei soci, nell’ipotesi in cui la società stessa fosse parte di un rapporto obbligatorio e fosse chiamata ad eseguirlo. Per quanto concerne la regola di neutralizzazione o breaktrough rule, va premesso che il diritto societario inglese, basato sul principio della c.d. “freedom of contract”, non ha imposto alcuna restrizione alle modalità con cui articolare la struttura finanziaria delle società, in termini di emissione di categorie speciali di azioni, di limiti alla loro circolazione o di vincoli ai titoli azionari relativi all’esercizio del diritto di voto. Pertanto il legislatore inglese, pur dichiarandosi a favore di strutture societarie fondate sul principio “one share one vote”, non ha ritenuto opportuno introdurre nell’ordinamento interno la regola della neutralizzazione, avvalendosi della facoltà di opting-out.
La legge di recepimento lascia alle singole società la facoltà di opting-in per il regime previsto dalla disciplina comunitaria, precisando che essa potrà essere esercitata o al momento della costituzione della società o per effetto di una deliberazione successiva.
Per quanto concerne, in particolare, l’acquisizione di società britanniche da parte di investitori stranieri, il Takeover Panel non ha adottato posizioni preclusive, ma ha annunciato interventi diretti a rendere più stringenti le procedure previste per le Opa. Tali misure, ispirate dall’intento di scoraggiare le manovre speculative che frequentemente si verificano in alcune fasi nelle operazioni di acquisizione, sono stati definite ad esito di una consultazione promossa in materia dal Panel (Review of certain aspects of the regulation of takeover bids, pubblicata il 21 marzo 2011) e sono destinate a tradursi in modifiche del City Code rivolte, in particolar modo, ad introdurre ulteriori obblighi di comunicazione per l’offerente (in relazione anche agli interessi dei lavoratori della società soggetta all’Opa), nonché ad abbreviare il periodo intercorrente tra la manifestazione di interesse e la formalizzazione dell’offerta.

In Spagna la direttiva 2004/25/CE è stata recepita da una legge dell’aprile 2007 (Ley 6/2007, de 12 de abril, de reforma de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, para la modificación del régimen de las ofertas públicas de adquisición y de la transparencia de los emisores), entrata in vigore quattro mesi più tardi. Nel luglio del 2007 il Governo ha poi emanato le relative norme regolamentari (Real Decreto 1066/2007, de 27 de julio, sobre el régimen de las ofertas públicas de adquisición de valores).
Il legislatore spagnolo ha optato per l’applicazione obbligatoria della passivity rule a condizione di reciprocità, ma non ha reso obbligatoria la regola della neutralizzazione.
L’articolo 8 della legge introduce l’articolo 60bis alla Ley 24/1998 del Mercato de Valores. Tale articolo dispone che gli organi di amministrazione della società sulla quale è stata lanciata l’OPA o delle società del gruppo di appartenenza, dovranno ottenere preventivamente l’autorizzazione dell’assemblea degli azionisti prima di intraprendere qualunque azione che possa ostacolare l’OPA, ad eccezione della ricerca di altre offerte, ed, in particolare prima di avviare qualunque emissione di titoli, finalizzata ad impedire che l’offerente ottenga il controllo della società. L’individuazione del periodo di vigenza della passivity rule sarà decisa per via regolamentare. Conformemente a quanto disposto dalla direttiva le decisioni prese prima del periodo di vigenza della passivity rule, che non si iscrivono nel corso normale delle attività della società e che non sono state ancora attuate, devono essere approvate dall’assemblea degli azionisti.
L’obbligo di astensione non scatterà nel caso in cui la società sia oggetto di un’offerta pubblica d’acquisto formulata da un soggetto che non ha la sede legale in Spagna e che non è sottoposto ad una norma equivalente (clausola di reciprocità).
Va tuttavia segnalato che il dovere di astensione degli amministratori a partire dal momento della sospensione della negoziazione dei titoli della società “bersaglio” fino alla pubblicazione dell’esito dell’OPA trovava già applicazione nell’ordinamento spagnolo (art. 14 RD 1197/1991), in quanto si ritenevano in ogni caso prevalenti gli interessi degli azionisti su quelli degli amministratori.
Come già accennato la legge di recepimento lascia alle società la facoltà di applicare alcune misure di neutralizzazione, come l’inefficacia delle restrizioni alla trasmissione di titoli prevista nei patti parasociali, l’inefficacia delle restrizioni al diritto di voto previste negli statuti, l’inefficacia delle precedenti restrizioni quando dopo un’offerta pubblica d’acquisto l’offerente abbia ottenuto una percentuale maggiore o uguale al 75 per cento del capitale che conferisca diritti di voto.
La decisione di opting-in da parte della società alla regola di neutralizzazione deve essere adottata dall’assemblea degli azionisti e deve essere comunicata alla Comisión Nacional del Mercado de Valores (organismo omologo alla Consob) e alle autorità di vigilanza dei Paesi membri dell’UE in cui le azioni della società sono ammesse alla negoziazione.

Fisco, patrimonio e altre entrate

In una prima fase della legislatura, l’attività parlamentare in materia di entrate è stata caratterizzata dall’esenzione dal pagamento dell’ imposta comunale sugli immobili (ICI) adibiti ad abitazione principale, disposta nel 2008. Gli interventi in materia di entrate si sono concentrati su specifiche categorie di imprese (in particolare su quelle appartenenti al settore bancario, assicurativo ed energetico) e sui giochi (utilizzati anche a copertura di interventi per calamità naturali, quali il finanziamento dell’emergenza in Abruzzo nel 2009). Si è provveduto quindi ad interventi di efficientamento dell’attività di riscossione .

 In un secondo momento, anche a seguito del manifestarsi della grave crisi economica e finanziaria, sono state adottate, oltre a misure in favore della famiglia, misure di sostegno per l’attività d’impresa. Si ricordano in questa sede il bonus fiscale in favore delle famiglie a basso reddito (decreto-legge n. 185 del 2008) e, per venire incontro alle temporanee difficoltà di liquidità finanziaria, il differimento di quota dell'acconto IRPEF (decreto-legge n. 168 del 2009).

 Nel corso del biennio 2011-2012 le condizioni del ciclo economico hanno evidenziato un ulteriore deterioramento e una ripresa delle tensioni finanziarie sui mercati internazionali. In questo scenario, accanto al percorso di risanamento dei conti pubblici, realizzato principalmente attraverso l’innalzamento della pressione fiscale (IMU) e la tassazione del patrimonio e delle rendite finanziarie si segnalano misure fiscali a favore del lavoro e delle imprese (detrazioni fiscali per le nuove assunzioni e riduzione del cuneo fiscale ) nonché in favore della famiglia.

Tali interventi hanno anche inteso dare attuazione alle raccomandazioni in materia di politica economica per l'Italia , approvate dal Consiglio ECOFIN il 10 luglio 2012, a conclusione del semestre europeo 2012, nonché all’Analisi annuale della crescita, con la quale la Commissione europea ha dato avvio, il 28 novembre 2012, al nuovo ciclo del semestre europeo per l’anno 2013. In particolare, il Consiglio dell’UE ha raccomandato all’Italia di:

• perseguire politiche fiscali orientate alla crescita, spostando il carico fiscale dal capitale e dal lavoro verso il consumo e i patrimoni, nonché promuovendo una tassazione funzionale agli obiettivi ecologici.
• proseguire la lotta contro l’evasione fiscale ed il lavoro nero;
• ridurre il campo di applicazione delle esenzioni e delle deduzioni fiscali, nonché il numero delle aliquote ridotte IVA.

La legislatura è stata altresì caratterizzata dalla approvazione e attuazione - quest’ultima non ancora conclusa - della legge sul federalismo fiscale , con l’obiettivo di elevare l’autonomia di entrata e di spesa delle regioni e degli enti territoriali.

Non hanno invece concluso il proprio iter parlamentare prima della fine della legislatura i due disegni di legge, A.C. 4566 e A.C. 5291-A.S. 3519, delega in materia fiscale . Alcuni degli interventi proposti sono peraltro confluiti in decreti-legge o altri provvedimenti (la tassazione dei redditi di natura finanziaria, l'introduzione di un aiuto alla crescita economica - ACE, la rimodulazione delle aliquote IVA e accise, la revisione della riscossione degli enti locali, gli interventi in materia di semplificazione, ecc).

Al fine di alleggerire l’imposizione sul lavoro, è stato più volte prorogato (da ultimo dalla legge di stabilità 2013) il regime fiscale -oltre che contributivo - agevolato degli emolumenti correlati ad incrementi di produttività, consistente nell’applicazione di un’imposta sostitutiva dell’IRPEF e delle relative addizionali con aliquota del 10 per cento.

Il legislatore ha poi introdotto (decreto-legge n. 201 del 2011) norme che prevedono l’integrale deducibilità delle imposte dirette - IRES e IRPEF – dall’IRAP dovuta dalle imprese in rapporto al costo del lavoro. Inoltre, per favorire l’accesso al lavoro da parte di donne e giovani, è stata aumentata la misura della deduzione IRAP disposta in caso di assunzione di tali tipologie di lavoratori, con particolare attenzione alle regioni del Mezzogiorno.

Per le predette finalità, il legislatore si è spesso avvalso dello strumento del credito d'imposta: in particolare, disponendone l’attribuzione alle imprese che finanziano progetti di ricerca in Università o enti pubblici di ricerca (nella misura del 90 per cento della spesa incrementale di investimento), nonché (con il D.L. 70 del 2011) ai datori di lavoro che assumono nelle regioni del Mezzogiorno, ove l’assunzione riguardi "lavoratori svantaggiati" o “molto svantaggiati”. Un’analoga agevolazione è stata introdotta per le imprese che assumono, a tempo indeterminato, soggetti con profili altamente qualificati (D.L. 83 del 2012).

Da ultimo, la legge di stabilità 2013 ha previsto una ulteriore riduzione del cd. "cuneo fiscale" conseguita mediante l’incremento degli importi deducibili dall’IRAP per ciascun lavoratore dipendente nonché degli importi delle deduzioni in favore dei soggetti passivi di minori dimensioni; è stato inoltre istituito un Fondo per esentare dall’IRAP, a decorrere dal 2014, le persone fisiche esercenti attività commerciali, arti e professioni, che non si avvalgono di lavoratori dipendenti o assimilati e che impiegano anche in locazione beni strumentali entro una soglia definita.

Sul versante delle imposte indirette, è stato disposto un progressivo aumento delle aliquote IVA : l’aliquota ordinaria è passata dal 20 al 21 per cento da agosto 2011 e, per effetto delle modifiche apportate dalla legge di stabilità 2013, dal 1° luglio 2013 essa è rideterminata nella misura del 22 per cento. Rimane ferma l’attuale aliquota ridotta del 10 per cento (anch'essa originariamente destinata ad aumentare).

Nel medesimo filone - imposizione sui consumi - occorre ricordare altresì i progressivi aumenti delle aliquote di accisa sia suiprodotti energetici (aventi lo scopo, tra l’altro, di far fronte alle spese sostenute a seguito di eventi calamitosi che hanno colpito l’Italia nel corso del 2011) che sui tabacchi lavorati.

Non ha trovato applicazione la norma che demandava alla legge di stabilità 2013 il compito di indicare le misure di razionalizzazione della spesa pubblica e quelle volte a limitare il fenomeno di “erosione fiscale” (razionalizzando gli attuali regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale) al fine di destinare i risparmi e le maggiori entrate così ottenuti ad evitare il predetto aumento dell’IVA.

Nell’ottica di favorire la provvista di liquidità delle imprese, è stata ampliata (articolo 32-bis del D.L. 83 del 2012) la platea dei soggetti che possono usufruire del meccanismo di liquidazione dell’Iva per cassa.

Tra le misure che hanno introdotto elementi di tassazione reale, si ricordano, oltre all’IMU già citata:

• l’imposta sugli immobili detenuti all’estero (D.L. 201/2011);
• la modifica “a scaglioni”dell’imposta di bollo, introdotta con la manovra di agosto 2011 (D.L. 138/2011) sui conti bancari e che con la citata manovra di dicembre è stata estesa a fattispecie in precedenza escluse;
• la tassazione delle attività finanziarie detenute all’estero, nonché un prelievo straordinario ad opera del decreto-legge n. 201 del 2011 sulle attività detenute illegalmente all'estero precedentemente oggetto di rimpatrio ad opera del D.L. 78/2009 ("scudo fiscale") ;
• la tassazione di alcune manifestazioni di ricchezza, quali i veicoli di grossa cilindrata (potenziando quanto già disposto con la manovra di agosto), gli aerei e le imbarcazioni da diporto di maggiori dimensioni.

In tale ambito, il decreto-legge n. 201 del 2011 ha istituito il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) a copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento, nonché dei costi relativi ai servizi indivisibili dei comuni.

Alcuni interventi si sono rivolti verso un sistema di tassazione del reddito cosiddetto “duale”, in cui i redditi da capitale sono esclusi dalla progressività, che è limitata ai redditi da lavoro (dipendente e autonomo) e da impresa individuale.

E’ stata così riformata la tassazione dei redditi finanziari , unificando le precedenti aliquote sui redditi di capitale e sui redditi diversi ad un livello intermedio fissato al 20 per cento (D.L. 13 agosto 2011, n. 138). L’intervento, oltre all’intento di armonizzare le aliquote dei redditi delle attività finanziarie, si è posto anche l’obiettivo di aumentare il livello di tassazione di tali redditi (per un importo stimato pari a due miliardi di euro).

Un modello di tassazione “piatta” è stato adottato anche per i canoni delle abitazioni locate: il D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23 in materia di federalismo municipale ha istituito infatti la cosiddetta “cedolare secca” del 21 (o 19) per cento sui redditi derivanti da canoni di locazione.

Al fine di reperire ulteriori risorse finanziarie, è stata incrementata l'offerta di giochi e modificata la disciplina del prelievo erariale unico (PREU). Le disposizioni legislative intervenute durante la legislatura in tale ambito hanno riguardato inoltre le problematiche relative alla concessione della raccolta dei giochi al fine di adeguare il quadro normativo alla legislazione comunitaria in tema di libera concorrenza.

A livello europeo, si segnala che il  14 febbraio 2013 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva (COM(2013)71) relativa all’introduzione di un’imposta sulle transazioni finanziarie negli 11 Paesi (Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo, Slovenia e Slovacchia) che hanno richiesto – e ottenuto, a seguito dell’approvazione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio dell’UE – di procedere ad una cooperazione rafforzata in questo ambito (scelta che si è resa necessaria per l’impossibilità di raggiungere l’unanimità dei 27 Governi degli Stati membri richiesta dai Trattati nel settore della fiscalità). La proposta di direttiva prevede, al fine di ridurre al minimo le possibilità di elusione, di assoggettare ad imposta tutte le transazioni finanziarie in cui una delle parti è stabilita in uno Stato membro partecipante (“principio di residenza”), nonché quelle che riguardano strumenti finanziari emessi negli 11 Stati membri, anche se quanti li negoziano non sono stabiliti nei medesimi 11 Stati (“principio di emissione”). L’aliquota sarebbe dello 0,1 per cento per le azioni e obbligazioni e dello 0,01per cento per i derivati. L’imposta non si applicherebbe alle attività finanziarie dei cittadini e delle imprese (ad esempio a prestiti, pagamenti, assicurazioni, depositi ecc.). Secondo i dati forniti nella valutazione d’impatto della Commissione europea, l’imposta sulle transazioni finanziarie dovrebbe produrre entrate di 30-35 miliardi di euro l’anno. La proposta di direttiva dovrà essere approvata all’unanimità dagli 11 Paesi che hanno aderito alla cooperazione rafforzata, previo parere del Parlamento europeo. La Camera si è espressa a sostegno di un’imposta europea sulle transazioni finanziarie con la mozione sulla politica europea dell’Italia n 1-00800 (Cicchitto, Franceschini e altri), approvata il 25 gennaio 2012.

Nelle more, la legge di stabilità 2013 ha introdotto una imposta sulle transazioni finanziarie e sui derivati .

Tra le agevolazioni fiscali rilevano, in particolare, la detassazione di alcune tipologie di investimenti (operata con il decreto-legge n. 78 del 2009), oltre alle già ricordate agevolazioni IRAP.

In considerazione del peculiare assetto del sistema delle imprese italiane, il legislatore ha introdotto un’articolata disciplina di incentivi – anche fiscali – in favore delle realtà aziendali che prendono parte alle "reti di imprese" (D.L. 78/2010 e D.L. 83 del 2012) . La legge 180/2011 pone, tra i principi generali che concorrono a definire lo statuto giuridico delle imprese, la promozione dell'aggregazione tra imprese anche attraverso il sostegno ai distretti e alle reti di imprese.

Sono stati introdotti (D.L. n. 98 del 2011) specifici incentivi a vantaggio dei sottoscrittori di "Fondi di Venture Capital" specializzati nelle fasi di avvio delle nuove imprese, esentandone da imposizione i proventi derivanti dalla partecipazione.

E’ stato inoltre previsto un trattamento tributario di favore per le perdite registrate dalle imprese di recente costituzione (D.L. 98/2011).

Allo scopo di favorire la costituzione di nuove imprese soprattutto da parte di giovani o di coloro che perdono il posto di lavoro, è stato modificato (D. L. 98/2011) il regime fiscale semplificato dei c.d. "contribuenti minimi" (con un’imposta sostitutiva pari al 5 per cento) che diviene applicabile esclusivamente alle persone fisiche che intraprendono un’attività d’impresa, arte o professione o che l’abbiano intrapresa dopo il 31 dicembre 2007.

Nel settore degli investimenti, si individuano misure alternative al contributo pubblico in conto capitale, volte a favorire l’ingresso dei privati e ad assicurare la sostenibilità economica delle operazioni di partenariato pubblico privato (PPP). La legge di stabilità per il 2012 ha introdotto la possibilità di prevedere agevolazioni fiscali in favore dei soggetti concessionari, al fine di realizzare nuove infrastrutture; l’ ambito di applicazione è stato recentemente esteso (D.L. 83 del 2012) a tutte le nuove infrastrutture in partenariato pubblico-privato.

Tra le misure contenute nel D.L. n. 83 del 2012, si ricorda inoltre il regime fiscale agevolato per gli interessi derivanti dalle obbligazioni emesse dalle società di progetto per finanziare gli investimenti in infrastrutture o nei servizi di pubblica utilità (project bond), consistente nell’assimilazione ai titoli di Stato e, dunque, a tassazione sostitutiva con aliquota al 12,5 per cento.

Al fine di favorire il finanziamento delle imprese mediante capitale proprio, è stato introdotto (D.L. 201 del 2011) un Aiuto alla crescita economica – ACE , nella forma di possibilità di dedurre dal reddito imponibile la componente derivante all’impresa dal rendimento nozionale di nuovo capitale proprio.

Sono riconosciute come crediti d’imposta le attività per imposte anticipate iscritte in bilancio(Deferred Tax Asset), relative al sistema bancario; tale agevolazione, introdotta dal decreto-legge n. 225 del 2010, è stata estesa con la manovra di dicembre 2011 anche alle perdite riportate.

Nel settore edilizio, il decreto-legge 201 del 2011 ha previsto l’introduzione a regime della detrazione dall’IRPEF di quota parte (36 per cento) delle spese sostenute per gli interventi di ristrutturazione edilizia (incrementata al 50 per cento dal D.L. n. 83 del 2012 per i lavori effettuati entro il 30 giugno 2013). Sono state inoltre prorogate al 30 giugno 2013 le agevolazioni fiscali in materia di riqualificazione energetica del patrimonio edilizio.

Sotto il profilo della lotta all’evasione, l'attenzione del legislatore si è anzitutto rivolta al fronte della tracciabilita' dei pagamenti , con la progressiva riduzione della soglia massima per l’utilizzo del contante e dei titoli al portatore, ridotta da ultimo a 1000 euro (D.L. 201/2011). Per favorire l’emersione di base imponibile, diversi interventi hanno rafforzato le sanzioni amministrative tributarie. Sono stati quindi rafforzati i poteri di controllo e indagine degli organi dell'Amministrazione finanziaria .

Per favorire la tax compliance dei soggetti a maggior rischio di evasione, il D.L. 201 del 2011 ha introdotto norme volte, complessivamente, a promuovere la trasparenza e l'emersione di base imponibile: sono riconosciuti benefici fiscali a fronte di maggiori obblighi di trasparenza.

Nell’ottica della semplificazione degli adempimenti, con il D.L. 16 del 2012, il contribuente è stato incentivato a scegliere la rateizzazione dei debiti tributari, con una serie di misure volte a eliminare gli ostacoli a carico dei soggetti passivi per accedere al beneficio della dilazione (quale, ad esempio, il gravoso obbligo di prestare garanzie). E’ inoltre ottimizzato il procedimento relativo alla chiusura delle partire IVA inattive.

Le disposizioni in materia di contenzioso tributario hanno perseguito, in primo luogo, il fine di agevolare la risoluzione stragiudiziale delle controversie e l’alleggerimento dell’attività degli organi del contenzioso. Gli interventi volti all’accelerazione ed allo smaltimento delle liti pendenti (articolo 55 del D.L. 112/2008; articolo 3 del D.L. 40/2010 articolo 39, comma 12 del D.L. 98 del 2011) hanno consentito di introdurre forme di definizione agevolata delle controversie di valore non superiore a 20.000 euro. Analoga funzione di alleggerimento del contenzioso è svolta dalle disposizioni della legge di stabilità 2013 che introducono una sanatoria per i debiti fiscali di modesta entità (fino a 2000 euro). Inoltre, sono disposti limiti alle azioni cautelari ed esecutive in tutti i casi di riscossione coattiva di debiti fino a 1000 euro.

Nell'ambito della politica di analisi e revisione della spesa pubblica ("spending review"), numerose disposizioni hanno riguardato la razionalizzazione dell'utilizzo degli immobili pubblici attraverso: ricognizione degli immobili in uso; riduzione della spesa per locazioni, assicurando il controllo di gestione dei contratti; definizione di precise connessioni tra superficie occupata e numero degli occupanti; ottimizzazione dell’utilizzo degli immobili di proprietà pubblica anche attraverso compattamenti di uffici e amministrazioni; restituzione all’agenzia del demanio degli immobili di proprietà pubblica eccedenti i fabbisogni.

In materia di dismissione e valorizzazione degli immobili pubblici, oltre a norme per la dismissione dei terreni agricoli e all'obbligo di predisposizione del piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari da parte delle regioni e degli enti territoriali, sono state adottate diverse misure volte alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari con la finalità di valorizzare e alienare il patrimonio immobiliare pubblico di proprietà dello Stato, delle Regioni, degli enti locali e degli enti vigilati. Ulteriori norme sulla dismissione del patrimonio immobiliare sono state introdotte nel d.lgs. 85/2010 (federalismo demaniale).

Secondo le previsioni contenute nella Nota di aggiornamento del DEF 2012, la pressione fiscale è passata dal 42,5% del 2011 al 44,7% del 2012. Nel 2013 la crescita della pressione fiscale proseguirebbe fino al 45,3% per poi tornare nel 2015 al valore iniziale del periodo (44,6%).

Con l’approvazione della risoluzione 6-00109, l’Assemblea della Camera ha impegnato il Governo a destinare prioritariamente le risorse rivenienti dalla spending review e dall’azione di contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale, alla riduzione della pressione fiscale. Nel solco di tali interventi si colloca la previsione (recata nel D.L. 95 del 2012) che prevede la diminuzione delle somme dovute a titolo di aggio all'agente nazionale della riscossione, nonché la complessiva riforma della remunerazione del sistema della riscossione.

Occorre infine segnalare, in questa sede, che il legislatore ha disposto (D.L. n. 138/2011) la destinazione delle maggiori entrate derivanti dall'attività di contrasto all'evasione ad un apposito Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale. La legge di stabilità 2013 ha poi precisato che al predetto fondo affluiscono anche le risorse derivanti dalla riduzione delle spese fiscali (cd. tax expenditures). Si prevede quindi la presentazione da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, in allegato alla Nota di aggiornamento al DEF, di un Rapporto annuale contenente i risultati conseguiti in materia di contrasto all’evasione fiscale, indicando le strategie relative alla predetta finalità, aggiornandole e confrontando i risultati con gli obiettivi prefissati.

Accertamento e riscossione

Nel corso dalla XVI legislatura, gli interventi in materia di accertamento e riscossione dei tributi hanno mirato a molteplici obiettivi, tra cui la semplificazione degli adempimenti del contribuente, il coinvolgimento di enti territoriali nell'attività di accertamento e la lotta all'evasione fiscale. Tale ultimo scopo, in particolare, è stato perseguito in ragione della necessità di reperire risorse utili alla salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica, alla luce della recente crisi del debito sovrano e, più in generale, della recente crisi economico-finanziaria.

Soggetti incaricati dell'attività di accertamento e riscossione

All’Agenzia delle entrate è stato affidato un ruolo centrale nel coordinamento del servizio di accertamento e riscossione, anche attraverso l’ottimizzazione delle risorse e la collaborazione con altri enti. Occorre peraltro ricordare in questa sede che, dal 1° dicembre 2012 l'Agenzia del territorio è stata incorporata nell'Agenzia delle Entrate, con contestuale riattribuzione delle funzioni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie (ai sensi dell’articolo 23-quater del decreto legge n. 95/2012 e delle relative norme di attuazione.

La legge di stabilità 2013 (articolo 1, commi da 531 a 535 della legge n. 228 del 2012) ha disposto l’istituzione di un Comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo, col compito di elaborare criteri per l’individuazione di categorie di crediti oggetto di recupero coattivo e le linee guida generali per lo svolgimento mirato e selettivo dell’azione di riscossione, nonché criteri per consentire il controllo dell’attività svolta sulla base delle indicazioni così impartite. Tali disposizioni si applicano alle quote affidate agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2013.

Agenti della riscossione

Per quanto riguarda gli agenti della riscossione, durante la legislatura è stata più volte modificata la disciplina della remunerazione della loro attività (società Equitalia Spa e partecipate).

In particolare, è prevista la futura sostituzione dell’attuale sistema di remunerazione (che avviene mediante “aggio”, ossia corrispondendo all’agente della riscossione una percentuale dell’ammontare riscosso) con un criterio basato invece sul rimborso dei costi fissi risultanti dal bilancio certificato (secondo quanto previsto articolo 10 del D.L. 201 del 2011). Il sistema entrerà in vigore a partire dall'emanazione della disciplina attuativa.

In attesa dell'entrata in vigore di detta riforma, il decreto-legge n. 95 del 2012 ha previsto (articolo 5, comma 1) una riduzione dell'aggio di un punto percentuale sui ruoli emessi dal 1° gennaio 2013.

Accanto a tale previsione, è stata prevista un’ulteriore ed eventualeriduzione dell’aggio, correlata alla presenza di maggiori risorse - rispetto a quanto considerato nei saldi tendenziali di finanza pubblica - tratte anche dal processo di ottimizzazione ed efficientamento nella riscossione dei tributi e di riduzione dei costi di funzionamento del gruppo Equitalia S.p.A., e che potrà arrivare fino a ulteriori quattro punti percentuali.

Da ultimo, la citata legge di stabilità 2013 (articolo 1, comma 530della legge n. 228 del 2012) ha prorogato i termini per la presentazione, da parte degli agenti della riscossione, della comunicazione di discarico per inesigibilità dei ruoli. In particolare, sono prorogati dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014 i termini entro i quali gli agenti della riscossione possono presentare comunicazione di inesigibilità dei ruoli consegnati fino al 31 dicembre 2011 (in luogo del 31 dicembre 2010). Sono conseguentemente rimodulati anche i termini per il controllo delle comunicazioni di inesigibilità da parte degli uffici competenti.

Riscossione delle entrate comunali e intervento degli enti territoriali

Per quanto riguarda l'attività di riscossione delle entrate locali, il D. L. 70 del 2011 (articolo 7, comma 2, lettere gg-ter) e seguenti) ha disposto che Equitalia e le società partecipate cessino di effettuare le attività di accertamento, liquidazione e riscossione delle entrate dei comuni e delle società da essi partecipate. I soggetti successivamente designati dai comuni per l'esercizio di tali funzioni (con procedure ad evidenza pubblica) potranno agire mediante ingiunzione fiscale e mediante le ordinarie disposizioni in materia di accertamento delle imposte erariali, ove compatibili.

I termini di operatività del nuovo sistema di accertamento e riscossione delle entrate comunali è stato da ultimo fissato (dal D.L. n. 174 del 2012) al 30 giugno 2013.

In applicazione del principio di sussidiarietà e al fine di rafforzare gli strumenti della lotta all’evasione fiscale, il legislatore ha complessivamente previsto un maggior coinvolgimento degli Enti territoriali nell’attività di accertamento e riscossione.

Per quanto concerne i comuni, l’articolo 1, comma 1 del D.L. 203/2005 disponeva in origine l’attribuzione a tali enti di una quota pari al 30 per cento delle maggiori somme riscosse con il concorso dei medesimi; tale ammontare è stato poi elevato da disposizioni successive e, da ultimo, dall’articolo 1, comma 12-bis, del D.L. 138 del 2011 che ha assegnato ai comuni, per gli anni 2012, 2013 e 2014, l’intero maggior gettito ottenuto a seguito dell’intervento svolto dall’ente stesso nell’attività di accertamento, anche se si tratta di somme riscosse a titolo non definitivo e fermo restando il successivo recupero delle stesse ove rimborsate ai contribuenti a qualunque titolo.

Per quanto riguarda le regioni, l’articolo 9 del D.Lgs. n. 68/2011 (in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province) ha assicurato il riversamento diretto alle regioni dell'intero gettito derivante dall'attività di recupero fiscale riferita ai tributi propri derivati e alle addizionali alle basi imponibili dei tributi erariali di cui al presente decreto. Ai medesimi enti è poi attribuita una quota del gettito riferibile al concorso della regione nella attività di recupero fiscale in materia di IVA, commisurata all'aliquota di compartecipazione alla medesima in favore delle Regioni.

Relativamente alle province, l’articolo 10 del D.Lgs. n. 149 del 2011 riconosce ai predetti enti una quota pari al 50 per cento delle maggiori somme relative a tributi statali riscosse con il contributo dei medesimi enti, anche mediante segnalazione all'Agenzia delle entrate ed alla Guardia di finanza di elementi utili ad integrare i dati contenuti nelle dichiarazioni presentate dai contribuenti per la determinazione di maggiori imponibili fiscali.

Accelerazione delle procedure di accertamento e riscossione doganale

Il D.L. n. 16 del 2012 (articolo 9, commi da 3-bis a 3-sexies) ha introdotto disposizioni volte ad accelerare la riscossione delle risorse proprie tradizionali dell’Unione Europea. In particolare, le norme prevedono che gli atti di accertamento doganale emanati a tale scopo diventino esecutivi decorsi dieci giorni dalla loro notifica; le procedure di espropriazione forzata sono affidate agli agenti della riscossione. Si consente altresì l’accesso al beneficio della rateizzazione del quantum dovuto. La norma in particolare concerne, tra l'altro, anche i dazi riscossi dall'Agenzia delle Dogane e la connessa Iva all'importazione. Per effetto delle norme così introdotte, all'undicesimo giorno la riscossione delle somme richieste, in deroga alle disposizioni in materia di iscrizione a ruolo, è affidata agli agenti della riscossione. Con provvedimento del 21 gennaio 2013 sono state disciplinate le modalità di affidamento agli agenti della riscossione delle somme intimate ai sensi delle suindicate prescrizioni. In particolare, dal 28 marzo 2013 avrà luogo l'applicazione delle disposizioni in materia di riscossione accelerata dei tributi doganali, anche secondo quanto previsto dalla nota dell'Agenzia (prot. 12035) del 1° febbraio 2013, emessa dalla direzione centrale Gestioni tributi dell'agenzia delle Dogane e dei Monopoli.
L'esigenza di accelerare le procedure di riscossione dei tributi doganali discende dai rilievi mossi dalla Commissione Ue sull'intempestività dei termini nazionali di attivazione del recupero coattivo: poiché a norma dell'articolo 7 del Codice doganale comunitario i crediti erariali per le risorse proprie sono "immediatamente applicabili", l'attività di recupero deve essere improntata alla massima celerità ed efficienza, per non pregiudicare gli interessi finanziari dell'Unione europea.

Controlli e poteri dell'Amministrazione; lotta all'evasione fiscale.

Il legislatore fiscale negli ultimi hanno ha apportato numerose modifiche alla disciplina in materia di poteri di controllo e indagine da parte degli organi dell'Amministrazione finanziaria, al fine di rendere più efficiente l’azione del fisco nella lotta all’evasione.

 Tra i principali interventi si segnala anzitutto la revisione del “redditometro”, ovvero dello strumento di accertamento sintetico del reddito che consente all’amministrazione finanziaria una determinazione indiretta del reddito complessivo del contribuente, basata sulla capacità di spesa del medesimo. L'articolo 22 del D.L. n. 78/2010 ha autorizzato l’Amministrazione finanziaria a determinare sinteticamente il reddito complessivo del contribuente anche sulla base delle spese di qualsiasi genere sostenute nel corso del periodo d'imposta. Viene fatta salva la prova che il relativo finanziamento sia avvenuto con redditi diversi da quelli posseduti nello stesso periodo d'imposta, o con redditi esenti o soggetti a ritenuta alla fonte a titolo di imposta o, comunque, legalmente esclusi dalla formazione della base imponibile. Pertanto l'onere di fornire la prova contraria è a carico del contribuente, ma vi è una presunzione generale in base alla quale tutto ciò che è stato speso nel periodo d'imposta si presume sostenuto con redditi posseduti nel periodo medesimo. Condizione per tale determinazione sintetica del reddito complessivo è uno scostamento tra il reddito complessivo accertabile e quello dichiarato di almeno un quinto (20 per cento). Il D.M. del 24 dicembre 2012 ha attuato la disciplina del redditometro mediante l’individuazione degli elementi indicativi di capacità contributiva sulla base dei quali può essere fondata la determinazione sintetica del reddito. Si rinvia alla scheda di approfondimento per ulteriori informazioni.

Significative novità ai fini della riscossione sono state introdotte con il cd. istituto dell’ “accertamento esecutivo” (articolo 29 del D. L. n. 78 del 2010): gli accertamenti per imposte sui redditi, IVA e IRAP emessi a partire dal 1° ottobre 2011 contengono anche l’intimazione al pagamento degli importi in essi indicati entro il termine per la presentazione del ricorso. Tali atti sono dunque prontamente esecutivi; pertanto, l’agente della riscossione, sulla base del titolo esecutivo così formato e senza la preventiva notifica della cartella di pagamento, può procedere ad espropriazione forzata con i poteri, le facoltà e le modalità previste dalle disposizioni che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo. Tuttavia, il decreto "sviluppo" (D.L. 70/2011) ha attenuato il principio così posto del "solve et repete", disponendo la sospensione dell’esecuzione forzata eventualmente conseguente ai predetti atti per centottanta giorni, decorrenti dall’affidamento in carico agli agenti della riscossione.

Nel solco del rafforzamento del ruolo dell’Amministrazione finanziaria in sede di accertamento, si ricordano le disposizioni in materia di indagini finanziarie che hanno consentito (articolo 23 del D.L. 98 del 2011) agli uffici di acquisire informazioni anche da società ed enti di assicurazione, relativamente alle attività di natura finanziaria. Il medesimo provvedimento ha inoltre introdotto una serie di disposizioni in materia di studi di settore dirette, tra l’altro, a modificare il contenuto degli atti di accertamento nel caso di congruità alle risultanze degli studi di settore e ad innalzare del 50 per cento la misura delle sanzioni per l'ipotesi di omessa presentazione del modello per la comunicazione dei dati rilevanti.

Anche il D.L. 201 del 2011 è intervenuto sulla materia dei poteri di accertamento dell'Amministrazione finanziaria: in particolare (articolo 10) è stata novellata la disciplina relativa ai limiti dell’attività di accertamento dell’Amministrazione finanziaria nei confronti dei soggetti “congrui” agli studi di settore, purché questi adempiano a specifici obblighi di comunicazione e trasparenza nei confronti del fisco. Il citato provvedimento, sempre nell'ottica di rafforzare i poteri del fisco, ha poi introdotto la fattispecie penale di esibizione o trasmissione di atti o documenti falsi in occasione di richieste formulate dall’Amministrazione finanziaria nell’esercizio dei poteri di accertamento.

Si segnala in particolare l’onere, posto dal citato D.L. 201 del 2011 (articolo 11) in capo agli operatori finanziari, di comunicare periodicamente all’anagrafe tributaria tutte le movimentazioni relative ai rapporti finanziari intrattenuti con i contribuenti. La decorrenza di tale onere era prevista in origine dal 1° gennaio 2012. L'Autorità Garante per la protezione dei dati personali con provvedimento del 15 novembre 2012, ha espresso parere favorevole sullo schema di provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle entrate che stabilisce le modalità con le quali gli operatori finanziari dovranno trasmettere all'Agenzia, a fini di controllo fiscale, le informazioni contabili relative ai conti correnti e ai rapporti finanziari per la cosiddetta "comunicazione integrativa annuale". Tali informazioni, obbligatoriamente trasmesse all’Anagrafe tributaria da parte degli operatori finanziari, sono utilizzabili anche per semplificare gli adempimenti dei cittadini sulla compilazione della dichiarazione sostitutiva unica valida ai fini ISEE, nonché in sede di controllo sulla veridicità dei dati dichiarati nella medesima dichiarazione.

L'attenzione del legislatore si è rivolta anche al fronte della tracciabilità dei pagamenti sia riducendo (articolo 12 del D.L. 201 del 2011) a 1000 euro la soglia massima per l’utilizzo del contante e dei titoli al portatore, sia prevedendo (articolo 2, comma 5 del D.L. 138/2011) che sia sospeso dall’iscrizione all’albo o all’ordine il professionista cui siano state contestate reiterate violazioni dell’obbligo di emettere il documento certificativo dei corrispettivi.

Si ricordano inoltre le disposizioni antielusive volte a colpire (articolo 2, commi da 36-terdecies a 36-duodevicies del D.L. 138/2011) l’uso di beni intestati fittiziamente a società, ivi compresa l’indeducibilità dei costi relativi ai beni concessi ai soci o ai familiari per un corrispettivo annuo inferiore al valore di mercato. E’ stata novellata (articolo 2, comma 36-vicies semel) inasprendola, la disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e IVA, con l’intento generale di eliminare disposizioni di favore o abbassare la soglia di imposta evasa a partire dalla quale scatta l'applicazione delle sanzioni penali.

L’articolo 8 del D.L. 16 del 2012 contiene ulteriori misure di contrasto all’evasione fiscale: si segnala la nuova disciplina dei cd. "costi da reato", ai sensi della quale le ipotesi di indeducibilità sono circoscritte a costi e spese direttamente utilizzati per il compimento di fatti, atti o attività qualificabili come delitto non colposo. E’ inoltre ottimizzato il procedimento relativo alla chiusura delle partire IVA inattive mentre, in tema di accertamenti esecutivi, si introducono specifici obblighi informativi a carico dell’agente della riscossione nei confronti dei contribuenti.

Interventi per favorire la tax compliance

Nel solco degli interventi volti a semplificare i rapporti tra fisco e contribuente e favorire l’adesione spontanea all’obbligazione tributaria, si ricorda in primo luogo che è stata progressivamente estesa l’operatività dell’accertamento con adesione (D.L. n. 112/2008, D.L. n. 185/2008). Parallelamente, sono stati inaspriti i controlli in tema di indebito uso di crediti in compensazione (articolo 27 del D.L. n. 185/2008 e articolo 7 del D.L. n. 5/2009) e sono stati posti limiti più stringenti per accedere a tale beneficio (D.L. n. 16 del 2012).

In materia di compensazione di crediti vantati nei confronti della P.A. con le somme iscritte a ruolo, si segnala l'ampliamento del novero dei crediti compensabili e lo snellimento della relativa procedura, ad opera dell'articolo 13-bis del D.L. 52/2012 e delle relative disposizioni attuative. Per ulteriori informazioni si rinvia al tema web sull’accelerazione dei pagamenti alle imprese.

Numerose disposizioni oggi incentivano il contribuente a rateizzare i debiti tributari (anche tramite l’eliminazione, per quanto possibile, dell'obbligo di prestare idonea garanzia per accedere al beneficio). Da ultimo, l'articolo 1 del D.L. n. 16 del 2012 consente di ottenere un piano di ammortamento a rata crescente fin dalla prima richiesta di dilazione. La possibilità di rateizzare i debiti si applica anche nei confronti degli enti previdenziali, salvo che nei casi di ottemperanza ad obblighi derivanti da sanzioni comunitarie.

 In materia di riscossione, il D.L. n. 16 del 2012 ha modificato, differenziandoli, i limiti di pignorabilità delle somme dovute a titolo di stipendio, di salario o di altre indennità relative al rapporto di lavoro; in tema di procedure di espropriazione immobiliare, è stata fissata la soglia di 20.000 euro quale unico limite al di sotto del quale non è possibile avviare l’esecuzione. Il medesimo provvedimento ha innalzato a 30 euro il limite al di sotto del quale non si effettua riscossione dei crediti tributari.

Per favorire la tax compliance dei soggetti a maggior rischio di evasione, l'articolo 10 del D.L. 201 del 2011 ha introdotto norme volte, complessivamente, a promuovere la trasparenza e l'emersione di base imponibile. Sono infatti (articolo 10, commi da 1 a 8) riconosciuti benefici fiscali nei confronti di artisti, professionisti, persone fisiche e società di persone esercenti attività imprenditoriali, a condizione che essi adempiano a una serie di obblighi di trasparenza.

Occorre infine segnalare, in questa sede, che il legislatore ha ritenuto opportuno disporre (articolo 2, comma 36 del D.L. n. 138/2011, modificato dall’articolo 1, comma 299 della legge di stabilità 2013) la destinazione delle maggiori entrate derivanti dall'attività di contrasto all'evasione - al netto di quelle necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio ed alla riduzione del debito – ad un apposito Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, al fine di ridurre gli oneri fiscali e contributivi gravanti sulle famiglie e sulle imprese. La legge di stabilità 2013 ha poi precisato che al predetto fondo affluiscono anche le risorse derivanti dalla riduzione delle spese fiscali (cd. tax expenditures). Si prevede quindi la presentazione da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, in allegato alla Nota di aggiornamento al DEF, di un Rapporto annuale contenente i risultati conseguiti in materia di contrasto all’evasione fiscale, indicando le strategie relative alla predetta finalità, aggiornandole e confrontando i risultati con gli obiettivi prefissati.

Approfondimenti

• La riscossione dei tributi in Italia
• La riscossione delle entrate comunali
• Sospensione e annullamento di procedure di recupero coattivo di credito tributario

Dossier pubblicati

• Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2013) - Legge 24 dicembre 2012, n. 228 - Schede di lettura - (Articolo 1, commi 301-561) (31/01/2013)
• D.L. 10 ottobre 2012, n. 174 Enti territoriali (31/01/2013)
• Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici - D.L. 201/2011 ' A.C. 4829-A - Schede di lettura (articoli 1-24) - Tomo I (14/12/2011)

Documenti e risorse web

• Paying taxes 2013

Approfondimento: La riscossione dei tributi in Italia

I presupposti della disciplina della riscossione coattiva delle somme dovute per obbligazioni tributarie hanno subito profondi mutamenti a seguito dell’entrata in vigore delle norme recate, in materia di “accertamento esecutivo”, dall’articolo 29 del D.L. 78/2010 e successivamente modificate.

Per alcune tipologie di atti (tra cui, precipuamente, gli avvisi di accertamento) emessi a partire dal 1° ottobre 2011 in relazione alle imposte sui redditi, all’IVA e all’IRAP, relativi a periodi d’imposta in corso alla data del 31 dicembre 2007, la riscossione coattiva opera dunque in modo diverso dalle forme ordinarie: l’efficacia esecutiva è anticipata all’avviso di accertamento, quindi viene meno la funzione del ruolo e della cartella di pagamento, con concentrazione della riscossione nella fase di accertamento (cfr. infra).

Il sistema della riscossione nell’ordinamento italiano assume connotazioni diverse a seconda dei settori in cui opera, obbedendo in ogni caso al principio di tipicità, secondo il quale la riscossione si svolge nelle forme stabilite dalla legge.

Per quanto riguarda le imposte sul reddito, la riscossione avviene nelle seguenti forme:

• ritenuta diretta, consistente nell’obbligo della Pubblica Amministrazione che corrisponde determinate somme (emolumenti, stipendi, ma anche vincite e premi) di trattenere una parte di esse e riversarla all’amministrazione finanziaria;
• versamento diretto, in cui il contribuente dichiara ed assolve il debito tributario. Si tratta della principale modalità di riscossione delle imposte sul reddito, e trova applicazione per il versamento delle ritenute dei sostituti d’imposta, degli acconti e dei saldi delle imposte sul reddito e per i versamenti Irap. Il versamento è effettuato alla Tesoreria mediante delega ad una banca convenzionata o alle Poste Italiane (articoli 17 e 19 del D.Lgs. 241/1997);
• riscossione mediante ruolo, che trova oggi applicazione ordinaria per alcuni tributi (ad esempio, imposte sui redditi soggetti a tassazione separata) ed è lo strumento principale per riscuotere le somme liquidate in sede di controlli formali delle dichiarazioni e, soprattutto, le somme dovute per imposte, interessi e sanzioni sulla base di avvisi di accertamento ufficiosi.

L’esazione dell’IVA dovuta sulla base delle dichiarazioni periodiche avviene mediante versamento diretto mediante delega; in mancanza di adempimento spontaneo del contribuente, l’Ufficio forma il ruolo.

Per quanto attiene all’imposta di registro (articoli 41 e segg. del DPR 131/1986), l’imposta riscossa in via principale (ovvero quella dovuta al momento della registrazione dell’atto) è versata per via telematica prima della richiesta di registrazione, se gli atti sono registrati per tale via; altrimenti, è liquidata dall’ufficio e il contribuente effettua il versamento al concessionario mediante delega bancaria o conto corrente postale (modello F23). Analoghe modalità sono previste per l’imposta suppletiva (ulteriore imposta dovuta successivamente alla registrazione, per errori o omissioni dell’ufficio) e l’imposta complementare (dovuta successivamente alla registrazione, in tutti gli altri casi).

L’imposta di bollo è assolta (articolo 3 del DPR 642/1972) mediante versamento diretto al concessionario che rilascia, con modalità telematiche, un apposito contrassegno (recante indicazione del giorno e dell’ora di emissione); ovvero è pagabile in modo virtuale, previsto per alcune categorie di atti. Il pagamento cd. “virtuale” avviene previa autorizzazione dell’Agenzia delle Entrate.

Il versamento diretto è previsto anche per l’esazione dei diritti doganali (articolo 2 D.L. 237/1997), presso il concessionario o tramite banche e uffici postali. I diritti doganali possono essere assolti con pagamenti periodici da parte dei soggetti che effettuano operazioni doganali con carattere di continuità.

Si rammenta in via preliminare che a seguito della riforma del sistema della riscossione (articolo 3 del decreto-legge 30 settembre 2005 n. 203) la riscossione dei tributi è passata dai soggetti privati (titolari di concessione) all’Agenzia delle entrate, che la effettua mediante la società Riscossione S.p.A., operante dal 1° ottobre 2006 ed oggi denominata Equitalia S.p.A. e attraverso le società da essa partecipate.

La remunerazione del servizio di riscossione ha subito, nell’ultimo biennio, numerose modifiche nel quantum e nella disciplina sostanziale. L’articolo 10, ai commi da 13-quater a 13-septies del D. L. n. 201 del 2011 ha previsto la riforma del sistema della remunerazione degli agenti della riscossione.

Tuttavia, sino all’entrata in vigore dei provvedimenti attuativi della nuova disciplina (ai sensi del comma 13-sexies), resta ferma l’antecedente disciplina in materia di remunerazione degli agenti della riscossione, recata dall’articolo 17 del D.Lgs. 112/1999 nella sua antecedente formulazione.

Si rammenta tuttavia che, sui ruoli emessi dal 1° gennaio 2013, ai sensi dell’articolo 5 del D.L. 95 del 2012 agli agenti della riscossione spetta un “aggio” pari all’otto per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora, a carico del debitore - in tutto o in parte, secondo la tempestività del pagamento.

 La remunerazione del servizio della riscossione ante D.L. 201/2011

• una remunerazione per l’attività da essi svolta (formulazione dell’articolo 17 del D.Lgs. 112/1999 attualmente applicabile) mediante un compenso – detto aggio (come già ricordato, dal 1° gennaio 2013 pari all’otto per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora), a carico del debitore in tutto o in parte, secondo la tempestività del pagamento;
• il rimborso delle spese sostenute per le procedure esecutive poste in essere (cfr. infra).

In particolare, il contribuente che ha ricevuto la cartella di pagamento emessa in base al ruolo deve versare le somme ivi annotate entro 60 giorni dalla notifica (articolo 25, comma 2 del D.P.R. 602/1973), cui si aggiunge parte dell’aggio, ovvero il 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo (articolo 17, comma 1 del D.Lgs. 112 del 1999); la restante parte dell'aggio è a carico dell'ente creditore. Nel caso di pagamento successivo ai 60 giorni, l’aggio è integralmente a carico del debitore. L'agente della riscossione (articolo 17, comma 4) trattiene l'aggio all'atto del riversamento all'ente impositore delle somme riscosse. La percentuale a carico del debitore nel caso di pagamento entro 60 giorni può essere rideterminata con decreto non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, nel limite di due punti percentuali di differenza rispetto alle misure stabilite, tenuto conto del carico dei ruoli affidati, dell'andamento delle riscossioni e dei costi del sistema. Nel caso di iscrizione a ruolo non derivante da inadempimento (prevista, ad esempio, per i redditi sottoposti a tassazione separata) l'aggio è a carico dell'ente creditore, se il pagamento avviene entro il sessantesimo giorno dalla data di notifica della cartella. In caso contrario è a carico del debitore. Limitatamente alla riscossione spontanea a mezzo ruolo, l'aggio spetta agli agenti della riscossione nella percentuale stabilita dal decreto del 4 agosto 2000 del Ministro delle finanze.

Inoltre (articolo 17, comma 6) all’agente della riscossione spetta il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, sulla base di una tabella approvata con decreto del Ministero delle finanze, con il quale sono altresì stabilite le modalità di erogazione del rimborso stesso. Tale rimborso è a carico dell'ente creditore, se il ruolo viene annullato per effetto di provvedimenti di sgravio o in caso di inesigibilità. Negli altri casi è a carico del debitore. Il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive maturate nel corso di ciascun anno solare e richiesto entro il 30 marzo dell'anno successivo, è erogato entro il 30 giugno dello stesso anno. In caso di mancata erogazione, l'agente della riscossione è autorizzato a compensare il relativo importo con le somme da riversare. Il diniego, a titolo definitivo, del discarico della quota per il cui recupero sono state svolte le procedure che determinano il rimborso, obbliga l'agente della riscossione a restituire all'ente, entro il decimo giorno successivo alla richiesta, l'importo anticipato, maggiorato degli interessi legali. L'importo dei rimborsi spese riscossi dopo l'erogazione o la compensazione, maggiorato degli interessi legali, è riversato entro il 30 novembre di ciascun anno. In caso di emanazione (articolo 17, comma 7-bis) di un provvedimento dell'ente creditore che riconosce, in tutto o in parte, non dovute le somme iscritte a ruolo, all'agente della riscossione spetta comunque un compenso per l'attività di esecuzione di tale provvedimento; la misura e le modalità di erogazione del compenso sono stabilite con il decreto ministeriale che fissa le misure del rimborso delle spese per le procedure esecutive; sulle somme riscosse e riconosciute indebite non spetta tuttavia l'aggio.

Il richiamato articolo 10 del D. L. n. 201 del 2011 ha in primo luogo (comma 13-quater, lettera a)), disposto la sostituzione dell’illustrato sistema di remunerazione con l’attribuzione agli agenti della riscossione di un rimborso dei costi fissi risultanti dal bilancio certificato.

La previsione del rimborso è finalizzata ad assicurare il funzionamento del servizio nazionale della riscossione, a presidiare la funzione di deterrenza e contrasto all’evasione e il progressivo innalzamento del tasso di adesione spontanea agli obblighi tributari.

Tale rimborso è da calcolarsi annualmente in misura percentuale delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora, con decreto non regolamentare del ministero dell’economia e delle finanze, tenuto conto dei seguenti, specifici parametri:

• carichi annui affidati;
• andamento delle riscossioni coattive;
• processo di ottimizzazione, efficientamento e riduzione dei costi del gruppo Equitalia S.p.A.

Il predetto decreto dovrà in ogni caso garantire al contribuente oneri inferiori a quelli esistenti alla data del 6 dicembre 2011.

In sostanza, il sistema di remunerazione con aggio è sostituito dal predetto rimborso percentuale, alla cui determinazione si deve procedere in base ad elementi connessi ad elementi di fatto come l’andamento della riscossione, ma anche in rapporto a indicatori di produttività ed efficienza dell’agente unico della riscossione.

Il rimborso è posto a carico del debitore nella misura del cinquantuno per cento, nel caso di pagamento tempestivo (entro sessanta giorni dalla notifica della cartella di pagamento): La parte rimanente rimane a carico dell’ente creditore. Per pagamenti tardivi (successivi ai sessanta giorni dalla notifica) il rimborso è interamente a carico del contribuente.

Viene novellata la disciplina (comma 13-quater, lettera c)) in materia di rimborsi spettanti all’agente della riscossione in rapporto alle procedure esecutive. In particolare, per effetto delle modifiche, continuerà ad essere attribuito all’agente un rimborso per le spese sostenute; ma questo, anziché essere riferito in via generica alle spese relative alle procedure esecutive, riguarderà gli specifici oneri connessi allo svolgimento delle singole procedure.

Rimane ferma l’attribuzione delle spese per i rimborsi in capo all’ente creditore, ove il ruolo sia annullato (per sgravio o inesigibilità) e, negli altri casi, in capo al debitore. In luogo dell’effettuazione dei rimborsi secondo quanto stabilito da una apposita tabella, per effetto delle norme in esame (comma 6.1 dell’articolo 17) si attribuisce ad un decreto non regolamentare la determinazione:

• delle tipologie di spese rimborsabili;
• della misura del rimborso, che deve essere determinata anche proporzionalmente al carico affidato e progressivamente rispetto al numero di procedure attivate a carico del debitore;
• delle modalità di erogazione del rimborso.

Inoltre (comma 13-quater, lettere d) ed e)):

• si prevede che il suddetto rimborso non spetti sulle somme riconosciute indebite. Viene dunque eliminata la prescrizione che richiede un provvedimento di sgravio (provvedimento dell'ente creditore che riconosca, in tutto o in parte, non dovute le somme iscritte a ruolo) e che teneva fermo il diritto al rimborso delle spese anche in tale ipotesi;
• si pongono le spese di notifica della cartella di pagamento a carico dell’ente creditore anche nel caso di annullamento del ruolo.

Il decreto (comma 13-quinquies) che calcola annualmente il rimborso spettante agli agenti della riscossione nonché quello in materia di rimborso spese devono essere emanati entro il 31 dicembre 2013; come già anticipato, sino all’entrata in vigore di tali provvedimenti attuativi (comma 13-sexies), resta ferma la disciplina vigente in materia di remunerazione degli agenti della riscossione.

 In attesa dell'entrata in vigore di detta riforma, il decreto-legge n. 95 del 2012 ha previsto (articolo 5, comma 1) una riduzione dell'aggio di un punto percentuale sui ruoli emessi dal 1° gennaio 2013 (che dunque passa dal nove all’otto per cento a decorrere dalla predetta data). Accanto a tale previsione, si dispone un’ulteriore, eventuale riduzione dell’aggio, che potrà essere alimentata dalle eventuali maggiori risorse rispetto a quanto considerato nei saldi tendenziali di finanza pubblica - correlate anche al processo di ottimizzazione ed efficientamento nella riscossione dei tributi e di riduzione dei costi di funzionamento del gruppo Equitalia S.p.A -, fino a un massimo di ulteriori quattro punti percentuali.

Per “esecuzione coattiva” si intende l'azione di recupero forzoso di un credito della Pubblica Amministrazione (in questo caso, di natura tributaria); se a seguito della notifica della cartella e degli altri avvisi il cittadino non paga spontaneamente, né interviene un provvedimento di sospensione o annullamento da parte dell’ente creditore, l’Agente della riscossione (Adr) deve obbligatoriamente recuperare le somme iscritte a ruolo attivando le procedure di riscossione disciplinate dalla legge.

In linea di principio, l’iscrizione a ruolo delle somme dovute dal contribuente (a titolo di imposta ed eventualmente di interessi e sanzioni) per legge ha valore di titolo esecutivo (articolo 49, comma 1 del DPR 602/1973), ancorché questi principi siano stati profondamente innovati dalla disciplina dell’accertamento cd. “esecutivo”.

Il ruolo (articolo 10, comma 1, lettera b) del DPR 602/1973) è l'elenco dei debitori e delle somme da essi dovute, formato dall'ufficio competente dell’Amministrazione finanziaria ai fini della riscossione a mezzo del concessionario. Esso contiene i dati identificativi del contribuente (nomi e generalità dei destinatari, codice fiscale, la specie del ruolo, la data in cui il ruolo diviene esecutivo e il riferimento all'eventuale precedente atto di accertamento ovvero, in mancanza, la motivazione, anche sintetica, della pretesa) e del quantum dovuto (imponibile, interessi e sanzioni). Il ruolo è detto “straordinario” ove vi sia fondato pericolo per la riscossione (articolo 11, ultimo comma DPR 602/1973), e consente di riscuotere anticipatamente le maggiori imposte accertate – in deroga alle norme sulla iscrizione provvisoria al ruolo in dipendenza di un processo tributario. Il ruolo è consegnato al concessionario, che notifica al debitore la cartella di pagamento recante l’intimazione ad adempiere entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, spirato il quale si procederà ad esecuzione forzata (articolo 25 del DPR 602/1973, cfr. infra). L’iscrizione a ruolo può essere provvisoria o definitiva, secondo il titolo che legittima l’iscrizione medesima. La dichiarazione fiscale, l’atto di accertamento definitivo e i relativi interessi e sanzioni sono titoli per l’iscrizione definitiva. Le imposte, i contributi ed i premi corrispondenti agli imponibili accertati dall'ufficio ma non ancora definitivi, nonché i relativi interessi, sono iscritti a titolo provvisorio nei ruoli, dopo la notifica dell'atto di accertamento, per un terzo degli ammontari corrispondenti agli imponibili o ai maggiori imponibili accertati. L’ordinamento prevede un sistema di riscossione graduale delle somme dovute in pendenza di giudizio innanzi agli organi della giustizia tributaria (articolo 68 del D.Lgs. 546/1992). L’avviso di accertamento - salve le nuove norme sull’accertamento esecutivo - non ha immediata esecutività per l’intero importo liquidato. L’integrale esigibilità si ha, infatti, ove l’accertamento diventi inoppugnabile.

 Il contribuente che ha ricevuto la cartella di pagamento emessa in base al ruolo deve versare le somme ivi annotate entro 60 giorni dalla notifica (articolo 25, comma 2 del DPR 602/1973), cui si aggiunge metà dell’aggio, ovvero della remunerazione spettante all’agente della riscossione (articolo 17, comma 1 del D.Lgs. 112 del 1999 nella sua antecedente formulazione).

Decorso inutilmente tale termine, sulle somme iscritte a ruolo si applicano gli interessi di mora (articolo 30 del DPR 602/1973) e l’aggio è dovuto integralmente.

Secondo le regole generali (articolo 50 del DPR 602/1973), il concessionario procede ad espropriazione forzata quando è inutilmente decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento.

L’agente della riscossione ha inoltre la facoltà di promuovere azioni cautelari e conservative, nonché ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore.

Sono fatte salve le ipotesi in cui il contribuente richiede la dilazione del pagamento, nonché la disciplina della sospensione dello stesso.

Gli incentivi alla dilazione dei debiti tributari

 In generale, nel corso della XVI legislatura sono state introdotte numerose disposizioni volte a incentivare il contribuente a rateizzare i debiti tributari (anche tramite l’eliminazione, per quanto possibile, l'obbligo di prestare idonea garanzia per accedere al beneficio della dilazione), anche al fine di aumentare il tasso di adesione all’obbligazione fiscale.

La rateazione delle somme dovute al Fisco può essere chiesta nelle diverse fasi dell’obbligazione tributaria. In proposito si ricorda che il D.L. n. 98 del 2011 ha eliminato l’obbligo di prestazione di garanzia per accedere alla rateazione di debiti tributari - anche superiori a 50.000 euro - conseguenti ad istituti deflativi del contenzioso, ovvero all’accertamento con adesione e alla conciliazione giudiziale; nello stesso filone, il D.L. n. 201 del 2011 (articolo 10, comma 13-decies) ha del tutto eliminato l’obbligo di garanzia per i pagamenti conseguenti ad “avvisi bonari”.

Si ricorda inoltre che la legge (articolo 2 del richiamato D.Lgs. n. 462 del 1997) prevede l’iscrizione diretta a ruolo, a titolo definitivo, delle somme dovute a seguito dei controlli automatizzati effettuati in materia di imposte sui redditi e di IVA. Il contribuente può però evitare l’iscrizione a ruolo se (articolo 2, comma 2) effettua il pagamento entro 30 giorni dal ricevimento del c.d. “avviso bonario”, ovvero della comunicazione relativa all'esito della liquidazione, effettuata per evitare la reiterazione di errori e per consentire la regolarizzazione degli aspetti formali, ovvero contenente la rideterminazione delle somme dovute, a seguito dei chiarimenti forniti dal contribuente o dal sostituto d'imposta. In tale ipotesi la sanzione è ridotta ad un terzo del dovuto. Anche nel caso di controllo formale della dichiarazione da cui risulta un debito d’imposta (successivo articolo 3 del D.Lgs. n. 462 del 1997) il contribuente può evitare l’iscrizione a ruolo, se effettua il pagamento entro trenta giorni dal ricevimento del c.d. “avviso bonario”. La scelta di effettuare il pagamento rateale delle somme liquidate con l’avviso bonario è lasciata alla discrezionalità del contribuente, che però decade dal beneficio della dilazione se omette il pagamento della prima rata entro il termine di 30 giorni dal ricevimento della comunicazione, ovvero nel caso di omissione del pagamento anche di una sola delle rate diverse dalla prima entro il termine fissato per il versamento della rata successiva (ad esempio, se la seconda rata non è pagata entro il termine fissato per la scadenza della terza). La decadenza della procedura di pagamento rateale comporta l’iscrizione a ruolo del debito relativo alle imposte, agli interessi e alle sanzioni (conteggiate in misura piena), previa deduzione di quanto è già stato versato. Per effetto delle modifiche operate con il D.L. “semplificazioni tributarie” (articolo 1, comma 1 del citato D. L. n. 16/2012) il contribuente, anche se decaduto dal beneficio della rateazione dei pagamenti conseguenti agli “avvisi bonari”, potrà in ogni caso avvalersi della dilazione specificamente prevista dall’articolo 19 del DPR n. 602 del 1973 per le somme iscritte a ruolo.

Per quanto concerne in particolare la dilazione del pagamento delle somme iscritte a ruolo, ai sensi dell’articolo 19 del DPR 602/1973 il contribuente può chiedere all'agente della riscossione, nelle ipotesi di temporanea situazione di obiettiva difficoltà dello stesso, la possibilità di dilazionare il pagamento delle somme iscritte a ruolo fino ad un massimo di settantadue rate mensili.

Inoltre (per effetto delle modifiche operate dal D. L. n. 201 del 2011 e dal D. L. n. 16 del 2012), in caso di comprovato peggioramento della suddetta situazione, la dilazione può essere prorogata una sola volta, per un ulteriore periodo e fino a settantadue mesi, a condizione che non sia intervenuta decadenza, che si verifica in caso di mancato pagamento di due rate consecutive (l'intero importo ancora dovuto è immediatamente ed automaticamente riscuotibile in unica soluzione ed il carico non può più essere rateizzato). Il debitore può chiedere che il piano di rateazione (anche in prima richiesta) preveda, in luogo di rate costanti, rate variabili di importo crescente per ciascun anno. Dopo la ricezione della richiesta di rateazione, l'agente della riscossione può iscrivere l'ipoteca sugli immobili del proprietario solo nel caso di mancato accoglimento della richiesta, ovvero nel già illustrato caso di decadenza, fatte comunque salve le ipoteche già iscritte alla data di concessione della rateazione.

 All’esecuzione (articolo 49, comma 2 del DPR 602/1973) si applicano le norme ordinarie in materia di espropriazione forzata relative al bene oggetto di esecuzione, in quanto non derogate dalle specifiche disposizioni tributarie.

In particolare, si applicheranno le norme del codice civile nonché del codice della navigazione, per quanto riguarda navi e aeromobili (vale a dire, con riguardo ai beni mobili iscritti in pubblici registri, le relative norme speciali).

 La normativa speciale delle procedure di esecuzione forzata fiscale è contenuta nel citato DPR 602/1973, in particolare agli articoli 45 e ss.gg.

In dettaglio, rispetto alle ordinarie forme civilistiche, l’agente della riscossione:

• può rivalersi sui beni del debitore, vendendoli al pubblico incanto o nelle altre forme previste dal DPR 602/1973 senza autorizzazione dell'autorità giudiziaria;
• non può chiedere l'assegnazione dei beni pignorati, né rendersi acquirente dei medesimi negli incanti, neppure per interposta persona;
• ha cura che gli atti del procedimento di espropriazione siano depositati nella cancelleria del giudice competente per l'esecuzione, nel termine di dieci giorni dalla vendita dei beni; nello stesso termine la somma ricavata dalla vendita è consegnata al cancelliere per essere depositata nella forma dei depositi giudiziari.

 L’esecuzione forzata si articola in tre momenti: pignoramento dei beni, vendita e assegnazione del ricavato.

Il pignoramento avviene secondo le regole processuali comuni e culmina in un verbale da consegnare e notificare al debitore. Al pignoramento segue la messa all’incanto dei beni pignorati, anch’esso verbalizzato.

 Il processo esecutivo non può essere sospeso dal giudice dell’esecuzione, salvo che ricorrano gravi motivi e vi sia fondato pericolo di grave e irreparabile danno.

Le attribuzioni svolte dagli ufficiali giudiziari ordinari sono svolte dagli agenti della riscossione.

Ai soli fini della riscossione mediante ruolo, gli agenti della riscossione sono autorizzati ad accedere, gratuitamente ed anche in via telematica, a tutti i dati rilevanti a tali fini, anche se detenuti da uffici pubblici, con facoltà di prendere visione e di estrarre copia degli atti riguardanti i beni dei debitori iscritti a ruolo e i coobbligati, nonché di ottenere, in carta libera, le relative certificazioni. Ai medesimi fini, i predetti soggetti possono accedere alle informazioni disponibili presso il sistema informativo del Ministero delle finanze e presso i sistemi informativi degli altri soggetti creditori, salve le esigenze di riservatezza e segreto opponibili in base a disposizioni di legge o di regolamento (articolo 18 del D.Lgs. 112/1999).

 A questo fine, l'Agente della riscossione può:

• iscrivere ipoteca sui beni immobili del debitore e dei suoi co-obbligati;
• iscrivere fermo amministrativo dei beni mobili registrati (es. autovetture);
• procedere all’espropriazione forzata (pignoramento) dei beni immobili, dei beni mobili e dei crediti presso terzi (es. stipendi);
• effettuare ogni altra azione esecutiva, cautelare o conservativa che l’ordinamento attribuisce in genere al creditore.

 Si ricorda che il D.L. n. 16 del 2012 ha introdotto limiti più stringenti alla pignorabilità per crediti tributari delle somme dovute a titolo di stipendio, di salario o di altre indennità relative al rapporto di lavoro o di impiego, comprese quelle dovute a causa di licenziamento (Disciplinate dall’articolo 72-ter del DPR 602/1973). In particolare esse possono essere pignorate in misura pari a un decimo, se di importo inferiore o pari a 2.500 euro; in misura pari a un settimo, se comprese tra i 2.500 e i 5.000 euro; se superiori a 5.000 euro, rimangono pignorabili nell’ordinaria misura di un quinto.

 In materia di beni mobili registrati del soggetto inadempiente, l’articolo 86 del DPR 602/1973 reca disposizioni in materia di fermo di beni mobili registrati (cd “ganasce fiscali”). Il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza. Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dà altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede. La circolazione con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo soggiace alla medesima sanzione pecuniaria prevista per chi circoli con un veicolo sottoposto al fermo amministrativo, ovvero al pagamento di una somma da euro 731 a euro 2.928, nonché alla confisca del veicolo (articolo 214, comma 8, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285). Tra le novità recate dal D.L. 70 del 2011 (articolo 7, comma 2, lettera gg-octies)), viene disposto che la cancellazione del fermo non comporti pagamento di alcuna spesa né a favore di Equitalia né a favore del Pra.

 In ordine ai beni immobili del soggetto inadempiente, si rammenta che decorsi i sessanta giorni della notifica delle cartelle di pagamento il ruolo costituisce titolo per iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore e dei coobbligati, per un importo pari al doppio dell'importo complessivo del credito per cui si procede (articolo 77 del DPR 603/1973). In ogni caso l'agente della riscossione è tenuto a notificare al proprietario dell'immobile una comunicazione preventiva contenente l'avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà iscritta ipoteca.

Condizione per l’esproprio di beni immobili è che l'importo complessivo del credito per cui si procede superi un determinato ammontare, ai sensi di quanto disposto dall’articolo 76 del DPR 602/1973: l'agente della riscossione può infatti procedere all'espropriazione immobiliare se l'importo complessivo del credito per cui si procede supera complessivamente ventimila euro.

 Si rammenta che l’articolo 1, comma 544 della legge di stabilità 2013 (legge n. 228 del 2012) prevede che, per tutti i casi di riscossione coattiva di debiti fino a mille euro, intrapresa successivamente al 1° gennaio 2013 (data di entrata in vigore della disposizione in esame) e salvo il caso in cui l'ente creditore abbia notificato al debitore la comunicazione di inidoneità della documentazione da lui inviata, non si possa procedere alle azioni cautelari ed esecutive prima del decorso di centoventi giorni dall'invio, mediante posta ordinaria, di una comunicazione contenente il dettaglio delle iscrizioni a ruolo.

Viene dunque abbassata la soglia di duemila euro indicata dalla lettera gg-quinquies) del comma 2 dell'articolo 7 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, disposizione contestualmente abrogata (comma 545).

L’articolo 29, comma 1 del D.L. 78/2010 ha previsto la concentrazione delle fasi di accertamento e riscossione, per alcune tipologie di atti emessi a partire dal 1° ottobre 2011 e relativi ai periodi d'imposta in corso alla data del 31 dicembre 2007 e successivi.

Ai sensi della suddetta disposizione, l’avviso di accertamento emesso dall'Agenzia delle Entrate ai fini delle imposte sui redditi, dell’IVA e dell’IRAP, nonché il relativo provvedimento di irrogazione delle sanzioni devono contenere l'intimazione ad adempiere all'obbligo di pagamento degli importi negli stessi indicati.

 In particolare:

a)  trascorsi sessanta giorni dalla notifica, l’accertamento diventa esecutivo (articolo 29, comma 1, lettera b)).

Dal 61° giorno dalla notifica dell’atto le somme dovute saranno maggiorate dell’interessa di mora; il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, nonché l’aggio per l’agente della riscossione, saranno a carico del contribuente (articolo 29, comma 1, lettera f));

b)  decorsi ulteriori trenta giorni (articolo 29, comma 1, lettera b)), quindi novanta giorni dalla notifica, la riscossione delle somme richieste - in deroga alle disposizioni in materia di iscrizione a ruolo - è affidata in carico agli agenti della riscossione anche ai fini dell'esecuzione forzata. L'agente della riscossione, con raccomandata semplice, informa il debitore di aver preso in carico le somme per la riscossione. Tale comunicazione non avviene in presenza di fondato pericolo per il positivo esito della riscossione, ovvero quando gli agenti della riscossione, successivamente all’affidamento in carico, vengono a conoscenza di elementi idonei a dimostrare il fondato pericolo di pregiudicare la riscossione).

Ove il contribuente faccia istanza di sospensione giudiziale dell’esecuzione dell’atto impugnato (ai sensi del citato articolo 47 del D.Lgs. 546/1992) l’esecuzione forzata è sospesa fino alla data di emanazione del provvedimento che decide sull’istanza e, in ogni caso, per un periodo non superiore a centoventi giorni dalla notifica dell’istanza stessa. La sospensione non si applica alle azioni cautelari e conservative, nonché ad ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore.

La dilazione del pagamento (di cui al citato articolo 19 del DPR 602/1973) può essere concessa solo dopo l'affidamento del carico all'agente della riscossione.

In ogni caso l’esecuzione forzata è sospesa per un periodo di 180 giorni, decorrenti dall’affidamento in carico del credito ad Equitalia. Tale sospensione non si applica con riferimento alle azioni cautelari e conservative, nonché ad ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore. La sospensione non opera neppure se l’agente della riscossione, successivamente alla “ricezione” del credito, è a conoscenza di elementi idonei a integrare il fondato pericolo per il pregiudizio della riscossione.

c)  trascorso il predetto termine di sospensione, l’agente della riscossione procede quindi ad espropriazione forzata, senza la preventiva notifica della cartella di pagamento, con i poteri, le facoltà e le modalità previste dalle (già esposte) disposizioni che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo.

In particolare, l’esibizione dell’estratto degli atti di “accertamento esecutivo”, ai fini dell’espropriazione forzata, come trasmesso all’agente della riscossione con le modalità determinate con provvedimento dell’Agenzia delle Entrate. tiene luogo, a tutti gli effetti, dell’esibizione dell’atto stesso in tutti i casi in cui l’agente della riscossione ne attesti la provenienza.

Dunque il contribuente:

• all’atto della ricezione dell’accertamento, può presentare ricorso con contestuale richiesta di sospensiva;
• in ogni caso (dalla lettera delle norma, sembra che ciò avvenga anche a prescindere dalla presentazione del ricorso), la sola esecuzione (quindi il pignoramento) è sospesa per 180 giorni dall’affidamento ad Equitalia, quindi, salvo cause di sospensione dei termini per il ricorso, dalla notifica dell’accertamento non si procede a esecuzione per 270 giorni;
• se, successivamente all’affidamento del credito, emergono elementi integranti il fondato pericolo per la riscossione, la sospensione dell’esecuzione viene meno.

L’espropriazione deve essere avviata, a pena di decadenza, entro il 31 dicembre del terzo anno successivo a quello in cui l'accertamento è divenuto definitivo.

d)  le norme introducono anche una procedura di riscossione ulteriormente “accelerata”, per il caso (articolo 29, comma 1, lettera c)) di fondato pericolo per il positivo esito della riscossione. In tale ipotesi, decorsi sessanta giorni dalla notifica, la riscossione delle somme può essere affidata in carico agli agenti della riscossione anche prima dei suesposti termini di 90 giorni dalla notifica (dunque, dalla lettera della legge sembra evincersi che l’affidamento in carico possa avvenire tra il 60° e il 90° giorno dalla notifica).

La legge di stabilità 2013 (ai commi da 531 a 535) ha previsto l’istituzione di un apposito Comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo, col compito di elaborare criteri per l’individuazione di categorie di crediti oggetto di recupero coattivo e le linee guida generali per lo svolgimento mirato e selettivo dell’azione di riscossione, nonché criteri per consentire il controllo dell’attività svolta sulla base delle indicazioni così impartite.

Le norme così introdotte si applicano alle quote affidate agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2013.

 In particolare, le disposizioni prevedono che sia istituito, con decreto non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze da emanarsi entro il 30 giugno 2013, il Comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo.

 Si rammenta in via preliminare che a seguito della riforma del sistema della riscossione (articolo 3 del decreto-legge 30 settembre 2005 n. 203, richiamato dal suddetto comma) la riscossione dei tributi è passata dai soggetti privati (titolari di concessione) all’Agenzia delle entrate, che la effettua mediante la società Riscossione S.p.A., operante dal 1° ottobre 2006 ed oggi denominata Equitalia S.p.A. e attraverso le società da essa partecipate.

 Esso è istituito senza maggiori oneri per la finanza pubblica ed è così composto:

• da un magistrato della Corte dei Conti, anche in pensione, in funzione di Presidente;
• da un massimo di ulteriori sei componenti, di cui due appartenenti al MEF, uno all’Agenzia dell’entrate, uno all’INPS e i restanti, a rotazione, da enti creditori che si avvalgono delle società del gruppo Equitalia.

Il predetto D.M. disciplina altresì le modalità di funzionamento del Comitato e di nomina dei relativi componenti, i requisiti di tali soggetti e la durata dell’incarico.

 I compiti del Comitato sono quelli di elaborare annualmente criteri:

• finalizzati a individuare le categorie dei crediti oggetto di recupero coattivo, nonché le linee guida generali per lo svolgimento mirato e selettivo dell’azione di riscossione, che tenga conto della capacità operativa degli agenti e dell’economicità della stessa azione;
• volti a consentire il controllo dell’attività svolta, sulla base delle indicazioni impartite.

I predetti criteri sono approvati con D.M. del Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere obbligatorio delle Commissioni parlamentari competenti, con operatività dall’anno successivo a quello in cui sono stati approvati.

Approfondimento: La riscossione delle entrate comunali

L’articolo 7, comma 2, alle lettere da gg-ter) a gg-septies del decreto legge 70/2011 ha recato importanti novità sul sistema di accertamento e riscossione delle entrate dei comuni.

Il vigente sistema di riscossione delle entrate locali

A seguito della riforma della riscossione – con passaggio da un sistema di affidamento in concessione all’attribuzione delle competenze all’Agenzia delle entrate, operante attraverso l’agente unico Equitalia S.p.A. e sue partecipate – la legge ha recato una dettagliata disciplina transitoria della riscossione delle entrate locali, volta a favorire il transito di funzioni e di carichi dagli ex concessionari ad Equitalia e alle relative società partecipate.

In particolare, ai sensi del comma 24 dell'articolo 3 del D.L. n. 203 del 2005, alle ex società concessionarie della riscossione è stata data la possibilità di trasferire, in via totale o parziale, il proprio capitale sociale ad Equitalia S.p.a. (continuando dunque, anche con assetti proprietari diversi, a svolgere l'attività di riscossione erariale e locale).

In alternativa, e fino al momento dell'eventuale cessione, totale o parziale, del proprio capitale sociale ad Equitalia, ai concessionari è stato consentito di scorporare il ramo d'azienda concernente le attività svolte in regime di concessione per conto degli enti locali, cedendolo a soggetti terzi, nonché alle società iscritte nell'apposito albo dei soggetti abilitati ad effettuare le attività di accertamento e riscossione dei tributi per gli enti locali (ai sensi dell'articolo 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446).

Nel caso di scorporo e di cessione del ramo di azienda, le norme hanno consentito ai cessionari del ramo d’azienda di proseguire le attività di accertamento e riscossione di entrate locali, in mancanza di diversa determinazione degli enti medesimi (che avrebbero potuto optare per l’affidamento in house o per la gestione diretta, ovvero associata, etc.), purché le società avessero i requisiti per l'iscrizione al citato albo dei soggetti abilitati ad accertare e riscuotere le entrate locali. Ai cessionari è stato concesso di agire mediante la procedura dell'ingiunzione fiscale, fatta eccezione per i ruoli consegnati fino alla data del trasferimento, per i quali avrebbero trovato applicazione le ordinarie disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602.

Ai sensi del successivo comma 25, fino al 30 giugno 2013 – termine così fissato, da ultimo, dal D.L. 174 del 2012 - nel caso di mancato trasferimento del ramo d’azienda e ove non vi sia diversa determinazione dell'ente creditore, le attività di accertamento e riscossione sono affidate a Equitalia S.p.A. o alle società partecipate, fermo il rispetto di procedure di gara ad evidenza pubblica.

Infine, fatto salvo l'eventuale affidamento temporaneo a Equitalia, il comma 25-bis sancisce che l'attività di riscossione spontanea e coattiva degli enti pubblici territoriali può essere svolta dalle società cessionarie del ramo d'azienda, da Equitalia S.p.A. e dalle partecipate soltanto a seguito di affidamento mediante procedure ad evidenza pubblica, condecorrenza – come visto supra - dal citato termine del 30 giugno 2013.

A partire dal 30 giugno 2013 Equitalia Spa e le società da essa partecipate cessino di effettuare le attività di accertamento, liquidazione e riscossione - spontanea e coattiva – delle entrate, tributarie o patrimoniali, dei comuni e delle società da essi partecipate.

Dal momento di tale cessazione spetterà dunque ai comuni effettuare la riscossione coattiva delle entrate tributarie e patrimoniali.

Gli enti dovranno dunque procedere secondo:

• la procedura d'ingiunzione fiscale prevista dal regio decreto n. 639 del 1910, che costituisce titolo esecutivo. L’ingiunzione fiscale consiste in un atto amministrativo dell’ufficio finanziario contenente l’ordine per il debitore di imposta di pagare l’importo dovuto entro trenta giorni, sotto pena degli atti esecutivi. L’ingiunzione costituisce un atto complesso con molteplici funzioni e contenuti quali: determinare l’ammontare del tributo; mettere in mora il debitore; creare il titolo esecutivo;
• le disposizioni del titolo II (Riscossione coattiva) del citato D.P.R. n. 602 del 1973 per quanto compatibili e, comunque, nel rispetto dei limiti di importo e delle condizioni stabilite per gli agenti della riscossione in caso di iscrizione ipotecaria e di espropriazione forzata immobiliare.

Come rilevato dal Direttore del Dipartimento delle Finanze nell’audizione presso la Commissione VI Finanze il 21 novembre 2012, l’assetto normativo così definito lascia il dubbio se siano stati riattribuiti a tutti i soggetti coinvolti nella riscossione delle entrate locali (ad es. società affidatarie) gli stessi strumenti previsti per gli enti locali.

Il sindaco o il legale rappresentante della società incaricata della riscossione dovranno nominare uno o più funzionari responsabili della riscossione che esercitino: le funzioni demandate agli ufficiali della riscossione, ovvero quelle attribuite al segretario comunale dall'articolo 11 del RD 639/1910 (assistenza all'incanto, stesura del relativo), in ottemperanza ai requisiti di legge (abilitazione e autorizzazione) richiesti per ricoprire il ruolo di degli ufficiali della riscossione.

Nella citata audizione del 21 novembre u.s., il DF ha fatto cenno alle difficoltà attuative della suddetta disposizione, dal momento che la legge (articolo 42, comma 1-bis del D.Lgs. n. 112 del 1999) prescrive che l’abilitazione all’esercizio delle funzioni di ufficiale della riscossione si ottenga mediante apposita procedura concorsuale, a seguito di una valutazione delle effettive esigenze del sistema di riscossione coattiva dei crediti pubblici. Tale valutazione non è rimessa agli EELL, ma è finalizzata a nominare soggetti operanti nel settore della riscossione dei tributi erariali. Appare dubbia, dunque, l’idoneità di tali procedure a soddisfare le esigenze degli enti territoriali.

Si rammenta infine che, ove la gestione della riscossione delle entrate comunali sia affidata a soggetti privati (per effetto delle modifiche apportate alla lettera gg-septies dall’articolo 5, comma 8-bis del D.L. 16 del 2012), l’attività di riscossione dovrà essere effettuata mediante l'apertura di uno o più conti correnti di riscossione, postali o bancari, intestati al soggetto affidatario e dedicati alla riscossione delle entrate dell'ente affidante, sui quali devono affluire tutte le somme riscosse.

Il riversamento dai conti correnti di riscossione sul conto corrente di tesoreria dell'ente delle somme riscosse, al netto dell'aggio e delle spese anticipate dal soggetto affidatario, deve avvenire entro la prima decade di ogni mese con riferimento alle somme accreditate sui conti correnti di riscossione nel mese precedente.

Approfondimento: Sospensione e annullamento di procedure di recupero coattivo di credito tributario

La legge di stabilità 2013 (articolo 1, commi da 537 a 545della legge n. 228 del 2012) ha introdotto norme volte, nel complesso, a semplificare i flussi informativi tra fisco e contribuente, ove la pretesa tributaria sottesa alle procedure di riscossione non possa essere soddisfatta (in via temporanea o definitiva) per ragioni formali o sostanziali.

 Le norme in esame riproducono - con qualche differenza - quanto previsto dal testo del disegno di legge A.S. 1551, recante disposizioni per la sospensione immediata dell'attività di riscossione in caso di presentazione di istanza di autotutela del debitore ovvero per invalidità del titolo esecutivo ed approvato in sede referente dalla 6° Commissione finanze del Senato il 21 novembre 2012; il 28 novembre 2012 tale DDL è stato riassegnato alla medesima Commissione in sede deliberante.

 Per effetto di tali disposizioni (comma 537), i soggettiincaricati della riscossione dei tributi dal 1° gennaio 2013 hanno l’obbligo di sospendere immediatamente ogni iniziativa finalizzata alla riscossione delle somme iscritte a ruolo o affidate, ove intervenga una dichiarazione del debitore effettuata alle specifiche condizioni e in presenza dei fattori indicati espressamente dalla legge.

 Si rammenta che Equitalia, con proprio provvedimento amministrativo, ha previsto l'obbligo di attivarsi nei confronti dell'ente impositore per l'annullamento del titolo esecutivo nel caso in cui il contribuente ne eccepisca l'inesigibilità totale o parziale, disponendone in tale ipotesi la temporanea non procedibilità fino al momento in cui lo stesso ente impositore notifichi l'esito degli ulteriori accertamenti svolti.

La richiesta di pagamento contenuta nella cartella o nell'avviso (es. accertamento esecutivo, avviso di addebito) può essere sospesa in via amministrativa, giudiziale e, alle particolari condizioni elencate nella direttiva di Equitalia del 6 maggio 2010, n. 10, anche dagli agenti della riscossione.

A seguito di quanto previsto dalla predetta direttiva n. 10/2006 è possibile chiedere direttamente a Equitalia la sospensione delle procedure di riscossione, ove il contribuente abbia già pagato prima della formazione del ruolo/avviso, la commissione tributaria abbia accolto il ricorso ovvero si sia ottenuto lo sgravio o la sospensione amministrativa o giudiziale, indipendentemente se l’Agente della riscossione ha ricevuto la comunicazione dall’ente o la notifica giudiziaria.

La sospensione amministrativa è disposta dall’ente creditore d'ufficio o su richiesta del contribuente, in attesa della pronuncia dell'ente sulla domanda di sgravio o che l'autorità giudiziaria emetta la sentenza sul ricorso. L'ente è tenuto a dare comunicazione del provvedimento all'Agente della riscossione.

 In merito alla disciplina della legge di Stabilità, Equitalia ha emanato la direttiva di gruppo n. 2 dell’11 gennaio 2013, con la quale ha inteso fornire le prime istruzioni per una gestione immediata delle cartelle interessate dalla suddetta disciplina, riservandosi di tornare in argomento all’esito della rilevazione di eventuali criticità delle nuove norme.

 Anzitutto, è stato puntualizzato che gli indirizzi contenuti della direttiva del 2010 sopra richiamata devono intendersi superati dall’entrata in vigore della nuova disciplina.

 Inoltre, la Direzione centrale accertamento dell’Agenzia delle Entrate, con una nota diramata il 16 gennaio 2013, ha fornito ulteriori precisazioni sulla novità della sospensione della riscossione: in particolare, ha precisato che l’obbligo di sospensione immediata della riscossione a istanza del contribuente può riguardare non solo cartelle di pagamento, ma anche gli avvisi di accertamento esecutivi.

Nella stessa nota si dispone che gli uffici dell’Agenzia delle entrate siano competenti per lo sgravio non solo dei tributi erariali, ma anche dell’Irap, amministrata in convenzione per conto delle Regioni e per i recuperi degli aiuti di Stato, mentre sono esclusi invece dalla procedura di sospensione della riscossione tributi, gli atti relativi a somme iscritte a ruolo in nome e per conto di terzi.

 In particolare (comma 538), al fine di conseguire la sospensione delle procedure di esecuzione, entro novanta giorni dalla notifica del primo atto di riscossione utile o di un atto della procedura cautelare o esecutiva eventualmente intrapresa, il contribuente presenta all’agente della riscossione una dichiarazione - anche con modalità telematiche - con la quale venga documentato che gli atti emessi dall'ente creditore prima della formazione del ruolo, ovvero la successiva cartella di pagamento o l'avviso per i quali si procede, sono stati interessati:

• da prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo;
• da un provvedimento di sgravio emesso dall'ente creditore;
• da una sospensione amministrativa comunque concessa dall'ente creditore;
• da una sospensione giudiziale, oppure da una sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell'ente creditore, emesse in un giudizio al quale il concessionario per la riscossione non ha preso parte;
• da un pagamento effettuato, riconducibile al ruolo in oggetto, in data antecedente alla formazione del ruolo stesso, in favore dell'ente creditore;
• da qualsiasi altra causa di non esigibilità del credito sotteso.

 La Direttiva n. 2/2013 specifica che le dichiarazioni tardive, ossia presentate oltre il termine di novanta giorni dalla notifica dell’atto che le origina, dovranno essere considerate prive di effetti, in quanto inammissibili.

 Rispetto alle casistiche contemplate dalla Direttiva 10 di Equitalia, figurano in norma le due ulteriori ipotesi di prescrizione o decadenza della pretesa intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è stato reso esecutivo e, in via residuale, “qualsiasi altra causa di non esigibilità del credito sotteso”.

 Ai sensi del comma 539, entro dieci giorni dalla data di presentazione della dichiarazione del debitore, l’agente della riscossione trasmette all'ente creditore la dichiarazione stessa e la relativa documentazione allegata, al fine di avere conferma dell'esistenza delle ragioni del debitore ed ottenere, in caso affermativo, la sollecita trasmissione della sospensione o dello sgravio direttamente sui propri sistemi informativi.

Decorsi ulteriori sessanta giorni l'ente creditore è comunque tenuto a fornire una risposta.

Essa è inviata al debitore a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno o a mezzo posta elettronica certificata ai debitori obbligati all'attivazione e potrà :

• confermare al debitore la correttezza della documentazione prodotta e contestualmente trasmettere in via telematica all’agente della riscossione il provvedimento di sospensione o sgravio;
• avvertire il debitore dell'inidoneità di tale documentazione a mantenere sospesa la riscossione, dandone anche in questo caso immediata notizia al soggetto incaricato della riscossione, per la ripresa dell'attività di recupero del credito iscritto a ruolo.

 Il comma 540prevede che, ove l’ente creditore non invii la predetta comunicazione - che conferma la pretesa debitoria o dichiara inidonea la documentazione prodotta – e ove manchino i conseguenti flussi informativi nei confronti dell’incaricato della riscossione, decorsi 220 giorni dalla data di presentazione della dichiarazione del debitore allo stesso concessionario della riscossione, le partite oggetto della dichiarazione sono annullate di diritto; l’agente della riscossione è considerato automaticamente discaricato dei relativi ruoli. Contestualmente sono eliminati dalle scritture patrimoniali dell'ente ereditare i corrispondenti importi.

 Al riguardo, le disposizioni in commento non specificano se la decorrenza del termine di 220 giorni (genericamente riferito alla “presentazione” della dichiarazione del debitore) sia riconducibile alla data di invio della dichiarazione del debitore - con le modalità sopra indicate - ovvero al momento della sua ricezione della medesima da parte dell’agente della riscossione.

 Inoltre, specifici termini per l’attivazione dell’ente creditore sono previsti sia dal comma 539 (settanta giorni, dieci più sessanta, dall’attivazione dell’agente di riscossione) e dal comma 540 (220 giorni dalla presentazione della richiesta del debitore), sebbene la disciplina in esame faccia discendere conseguenze sostanziali solo dal termine di 220 giorni.

 Ai sensi del successivo comma 541, ferma restando la responsabilità penale, ove il contribuente produca documentazione falsa si applica la sanzione amministrativa dal 100 al 200 per cento dell'ammontare delle somme dovute, con un importo minimo di 258 euro.

 Ai sensi del comma 542, gli agenti della riscossione sono tenuti a fornire agli enti creditori il massimo supporto per l'automazione della fase di trasmissione di provvedimenti di annullamento o sospensione dei carichi iscritti a ruolo.

 Al riguardo, la direttiva n. 2/2013 di Equitalia precisa che la struttura dell’agente della riscossione deputata alla lavorazione delle richieste dei contribuenti deve, in via preliminare, verificare che:

• la dichiarazione sia conforme al modello allegato alla direttiva medesima, e che lo stesso sia compilato in modo chiaro e leggibile in ogni sua parte;
• sia presente la documentazione a corredo.
• siano allegati i documenti di riconoscimento richiesti in presenza di autocertificazioni.

In caso di istanze incomplete, la stessa struttura indicata dovrà contattare il debitore utilizzando il recapito valorizzato nel corpo dell’istanza ed invitarlo alla relativa integrazione. Se la dichiarazione è presentata allo sportello, al fine di snellire e velocizzare il processo, le verifiche che precedono dovranno essere effettuate dall’operatore addetto, che richiederà, se del caso l’integrazione. In tale ultima evenienza, la protocollazione avverrà al momento della presentazione di tutta la documentazione necessaria.

Esaurita, l’attività che precede, le strutture a tal fine competenti dispongono immediatamente il caricamento a sistema della sospensione, contraddistinta dai codici già in uso per le casistiche contemplate dalla Direttiva n. 10/2010, cui andranno ad aggiungersi due nuove tipologie di sospensione (C6 prescrizione e decadenza e C7 altre cause di inesigibilità) ed entro e non oltre i 10 giorni successivi alla data di presentazione della dichiarazione, nonché curarne la trasmissione a mezzo PEC all’ente creditore. Se l’ente non fosse provvisto di PEC, la trasmissione della documentazione deve avvenire mediante raccomandata con ricevuta di ritorno.

L’esame della fondatezza di quanto dichiarato e documentato dal debitore iscritto a ruolo è riservata in via esclusiva all’ente creditore.

 Equitalia precisa inoltre che è da escludersi che agli uffici dell’Agenzia delle entrate possano essere trasmesse dichiarazioni relative a somme iscritte a ruolo in nome e per conto di terzi (come, ad esempio, i contributi previdenziali ed assistenziali ricompresi nei ruoli).

Per quanto riguarda il trattamento dei tributi che sono amministrati dall’Agenzia delle Entrate, anche in regime convenzionale, per conto degli enti locali (IRAP ed addizionali regionali e comunali all’IRPEF), sia per la natura dei tributi medesimi, sia per la circostanza che l’Agenzia comunque svolge tutte le attività relative (gestione delle dichiarazioni e della riscossione spontanea, controllo, contenzioso, formazione dei titoli per la riscossione coattiva, non limitandosi, quindi, alla mera iscrizione a ruolo in nome e per conto dell’avente diritto), in prima fase di applicazione delle nuove disposizioni, tutte le funzioni attribuite agli enti creditori dalla legge di stabilità 2013 devono essere svolte dagli uffici della medesima Agenzia delle Entrate; essa è anche ente creditore per tutte le somme da essa iscritte a ruolo perché oggetto di recupero in quanto aiuti di Stato illegittimi.

 Il comma 543 dispone l’applicazione retroattiva delle disposizioni in materia di sospensione e annullamento così introdotte: esse infatti operano anche per le dichiarazioni presentate al concessionario della riscossione prima dell’1 gennaio 2013.

Non appare chiaro se tale prescrizione si riferisca alle dichiarazioni eventualmente fornite ai sensi della citata direttiva di Equitalia n. 10 del 2010.

 Al riguardo la Direttiva 2/2013 di Equitalia specifica che, attesa la portata parzialmente retroattiva delle suddette disposizioni, cui consegue l’annullamento automatico delle partite afferenti a dichiarazioni presentate e trasmesse all’ente creditore prima, in caso di ritardo o inerzia dello stesso (avuto riguardo agli specifici termini fissati dal legislatore) nell’esame delle posizioni interessate e nella spedizione e trasmissione delle prescritte comunicazioni e flussi al debitore e all’agente della riscossione, sarà approntata apposita informativa, con lo scopo di richiamare all’attenzione dei vari enti le novità della disciplina in parola e gli effetti pregiudizievoli che possono derivare dal mancato adempimento delle relative prescrizioni.

Infine, l’Agente della riscossione ha ricordato che, a prescindere dalla tassatività delle fattispecie al ricorrere delle quali il debitore può presentare la dichiarazione, non è escluso che si verifichino casi in cui lo stesso assuma di aver effettuato un pagamento all’agente della riscossione tramite intermediario abilitato: in tal caso, si dovrà provvedere, naturalmente, a disporre ogni più opportuna verifica finalizzata alla riconciliazione della posizione.

 In tali ipotesi, le norme di legge impongono all'ente creditore di inviare la comunicazione e provvedere agli adempimenti prescritti entro il 2 aprile 2013 (il primo giorno non festivo decorsi 90 giorni dalla data di pubblicazione della legge 228/2012).In mancanza, trascorso inutilmente il termine del 9 agosto 2013 (220 giorni dalla stessa data di pubblicazione della legge) le partite oggetto di dichiarazione sono annullate di diritto ed il concessionario della riscossione è considerato automaticamente discaricato dei relativi ruoli. Contestualmente sono eliminati dalle scritture patrimoniali dell'ente creditore i corrispondenti importi.

Accise

Dalla natura di "imposte armonizzate" delle accise discende una disciplina complessa e stratificata, costituita da norme comunitarie e nazionali, queste ultime di rango primario e secondario. Oltre al lavoro di recepimento delle disposizioni comunitarie, il legislatore italiano negli ultimi anni è spesso intervenuto al fine di modificare il quantum dell'accisa dovuta sui prodotti energetici e sui tabacchi.

Premessa

La disciplina delle accise è principalmente contenuta nel Testo Unico, di cui al D.Lgs. 26 ottobre 1995, n. 504, (Testo Unico delle Accise - TUA). Il TUA è stato profondamente innovato negli anni, specialmente a seguito del recepimento, operato con il D.Lgs. n. 26/2007, della direttiva 2003/96/CE che ha ristrutturato il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricità, anche al fine di recepire il protocollo di Kyoto; essa ha ampliato l’ambito delle accise armonizzate, al fine di estenderlo in generale a tutti i “prodotti energetici” (tra cui il gas naturale) e l’elettricità, introducendo dunque livelli minimi di tassazione anche per i suddetti prodotti.

Occorre ricordare inoltre che dal 1° dicembre 2012 l'Agenzia delle Dogane incorpora l'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, assumendone funzioni e risorse umane, strumentali e finanziarie attribuite, come stabilito dai decreti dell'8 novembre 2012, emanato in applicazione dell'art. 23 quater del decreto legge n. 95/2012. L'Agenzia assume il nome di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

L'evoluzione del regime generale delle accise negli ultimi anni

Una complessiva rifusione delle norme europee sul regime generale delle accise – anche a seguito della stratificazione della normativa comunitaria succedutasi nell’arco di quasi vent’anni - è stata operata con la direttiva 2008/118/CE, relativa al regime generale sui prodotti soggetti ad accisa. I beni interessati dal provvedimento sono:

• prodotti energetici ed elettricità di cui alla direttiva 2003/96/CE;
• alcole e bevande alcoliche di cui alle direttive 92/83/CEE e 92/84/CEE;
• tabacchi lavorati di cui alle direttive 95/59/CE, 92/79/CEE e 92/80/CEE.

Questi prodotti sottoposti ad accisa sono soggetti a tale imposta all’atto:

• della loro fabbricazione, compresa, se applicabile, l’estrazione, nel territorio della Comunità;
• della loro importazione nel territorio della Comunità.

Il recepimento della disciplina comunitaria è stato effettuato con il D.Lgs. 29 marzo 2010, n. 48, che ha sostituito o modificato numerose disposizioni contenute nel Testo Unico Accise, con specifico riguardo a quelle relative:

1. ai soggetti obbligati. In particolare, le vigenti figure dell’ “operatore professionale” registrato e non registrato vengono sostituite dalla figura del destinatario registrato (anche occasionale); viene introdotta la figura dello speditore registrato, soggetto che - previa autorizzazione - può spedire, ma non detenere prodotti in regime sospensivo a seguito dell’immissione in libera pratica dei medesimi;
2. alla nozione di “perdita irrimediabile” e “distruzione totale” dei prodotti in sospensione d’accisa, ai fini del riconoscimento dell’abbuono d’imposta;
3. all’adozione del documento amministrativo elettronico, destinato sostituire il documento amministrativo di accompagnamento cartaceo;
4. alla circolazione di prodotti già immessi in consumo in un altro Stato Membro;
5. alla espressa disciplina delle irregolarità nella circolazione di prodotti già immessi in consumo in un altro Stato Membro, volta a stabilire le ipotesi in cui l’accisa debba essere riscossa nel territorio nazionale;
6. al termine di decadenza previsto per la richiesta di rimborso dell’accisa quando risulti indebitamente pagata.

Tra le principali modifiche apportate al TUA, viene segnalato infine l’inserimento organico, in un’apposita nuova partizione (Capo III-bis), della disciplina sui tabacchi lavorati, nonché per esigenze di completezza ed organicità del medesimo testo unico l’introduzione, nel titolo III (Altre imposizioni indirette), delle disposizioni riguardanti l’imposta di fabbricazione sui fiammiferi.

Accise sui tabacchi lavorati

In materia di tabacchi lavorati, il D.Lgs. 31 marzo 2011 n. 57 ha attuato nell’ordinamento la direttiva 2010/12/UE per quanto concerne la struttura e le aliquote delle accise che gravano sui tabacchi lavorati; le norme europee rispondono alla necessità di garantire il corretto funzionamento del mercato interno ed assicurare, al contempo, un livello elevato di protezione della salute, come richiesto dall'articolo 168 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Tra le novità più significative si segnalano:

•  l’individuazione del “prezzo medio ponderato di vendita al minuto” dei tabacchi lavorati quale criterio cui agganciare l’accisa dovuta su detti prodotti;
• la progressiva crescita della misura dell’accisa globale.

Per quanto concerne le modifiche riguardanti le aliquote, è stato previsto un innalzamento dell'aliquota di base relativa ai tabacchi lavorati (per effetto della conversione in legge del D.L. n. 216 del 2011) con finalità di copertura di oneri recati da disposizioni in materia pensionistica contenute nel medesimo provvedimento.

Le accise sui prodotti energetici: carburanti ed elettricità

Le principali disposizioni in materia di accise sui carburanti (compreso il GPL e il gas naturale per autotrazione) sono intervenute sulla determinazione del loro ammontare; la modifica della tassazione dei prodotti energetici è stata infatti funzionale al finanziamento di diversi interventi normativi legati anche a situazioni emergenziali.

In merito si ricordano i temporanei aumenti disposti al fine di rimpinguare il fondo di riserva per le spese impreviste, a seguito degli eccezionali eventi alluvionali che hanno colpito i territori delle Regioni Liguria e Toscana nel corso del 2011; ulteriori incrementi sono stati disposti dalla legge di stabilità per il 2012 (legge 183 del 2011) per la copertura dell’onere derivante dall’introduzione a regime della deduzione forfettaria in favore degli esercenti impianti di distribuzione del carburante e per finanziare le disposizioni che hanno concesso alle popolazioni dell’Abruzzo colpite dal sisma dell’aprile 2009 modalità agevolate di ripresa della riscossione di tributi e contributi in precedenza sospesi. Ulteriori aumenti, operativi dal mese di dicembre 2011, sono stati previsti dall'articolo 15 del D.L. 201 del 2011.

Su un piano più generale il D.L. n. 59 del 2012 in materia di protezione civile) ha introdotto nuove modalità di copertura degli oneri connessi alle emergenze. In particolare, ove sia necessario ricorrere al fondo di riserva per le spese impreviste, si prevede che esso sarà alimentato - in tutto o in parte - con maggiori entrate derivanti dall'aumento dell'aliquota di accisa sui carburanti; tale aumento dovrà essere preventivamente deliberato dal Consiglio dei Ministri e concretamente quantificato con provvedimento dall’Agenzia delle Dogane. La medesima disposizione prevede che l’aumento delle aliquote di accisa, in combinazione con riduzioni di spesa, concorra alla copertura degli oneri derivanti dalle norme che differiscono i termini per i versamenti tributari e contributivi per le popolazioni colpite da emergenze di protezione civile.

Si ricorda infine che il D.L. 74 del 2012 ha previsto che il Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 20-29 maggio 2012 sia alimentato, per un ammontare pari a 500 milioni di euro, anche mediante un aumento pari a 2 centesimi, fino al 31 dicembre 2012, dell’accisa sulla benzina e sul gasolio usato come carburante.

Con provvedimento del 9 agosto 2012 , l'Agenzia delle Dogane ha rideterminato l'accisa sui carburanti per il periodo dall’11 agosto 2012 e fino al 31 dicembre 2012. Con la legge di stabilità per il 2013 (legge n. 228 del 2012, articolo 1, comma 487) le aliquote fissate con il predetto provvedimento sono state stabilizzate. Pertanto, a decorrere dal 1° gennaio 2013 le aliquote di accisa sono confermate nelle seguenti misure:

- benzina e benzina con piombo: euro 728,40 per mille litri;

- gasolio usato come carburante: euro 617,40 per mille litri.

Sotto diversi profili, si ricorda altresì che:

• il D.L. "Liberalizzazioni" (articolo 61 del D.L. n. 1 del 2012) ha ridotto - da un anno a tre mesi - i termini per il recupero delle maggiori accise sui carburanti nei confronti degli autotrasportatori;
• la legge di stabilità per il 2013 (articolo 1, comma 363, della legge n. 228 del 2012), in ottemperanza alla disciplina europea in materia, ha inserito alcune categorie di additivi per oli lubrificanti tra i prodotti sottoposti alle norme relative ai controlli e alla circolazione delle merci contenute nel TUA;
• sempre la legge di stabilità per il 2013 (articolo 1, comma 516) ha previsto l'utilizzo da parte delle regioni dei dati desunti dal Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN) ai fini dell’applicazione dell’accisa agevolata ai carburanti impiegati in agricoltura.

L'accisa sull'energia elettrica è stata rideterminata in aumento con i DD.MM. del 30 dicembre 2011, in attuazione delle disposizioni in materia di federalismo municipale e regionale (decreti legislativi n. 23 del 2011 e n. 68 del 2011), che dall'anno 2012 hanno soppresso, rispettivamente, l'addizionale comunale e l'addizionale provinciale all'accisa sull'energia elettrica, prevedendo che la rideterminazione del quantum di accisa avvenisse con l'invarianza del gettito.

L’articolo 3-bis del decreto-legge n. 16 del 2012 (cd. "semplificazioni tributarie") ha previsto l’applicazione di una aliquota per uso combustione ridotta nei casi di produzione combinata di energia elettrica e calore; ha previsto altresì che per l’anno 2012, per l'individuazione dei quantitativi di combustibile soggetti alle aliquote sulla produzione di energia elettrica, continuano ad applicarsi i coefficienti già individuati dall’Autorità per l’energia elettrica ed il gas (con deliberazione n. 16/98), ridotti del 12%.

Tale agevolazione è stata prorogata al 30 giugno 2013 dalla legge di stabilità per il 2013 (articolo 1, comma 388, tabella 1, n. 26).

Lo stesso articolo 3-bis del decreto-legge n. 16 del 2012 ha al contempo, rimodulato l’aliquota di accisa sull’energia elettrica per uso in locali diversi dalle abitazioni, con una differenziazione per fasce e a seconda dell’ammontare del consumo mensile, eliminando l'esenzione dall'accisa sull'energia elettrica utilizzata in opifici industriali.

Numerose norme in materia di accisa sono state altresì introdotte dal D.L. n. 16 del 2012, con riferimento a diversi aspetti dell’imposizione: il provvedimento reca norme di semplificazione della contabilità tenuta dagli operatori di settore, introduce disposizioni che rafforzano la deterrenza delle norme poste a presidio della correttezza e della completezza delle dichiarazioni in materia di accise, incide sulle modalità di corresponsione dell’imposta (tra l'altro estendendo agli esercenti officine costituite da impianti azionati da fonti rinnovabili, con potenza disponibile non superiore a 100 kW, la possibilità di corrispondere l'accisa mediante canone di abbonamento annuale).

L’articolo 34-sexies del D.L. 179 del 2012 riconosce anche ai crediti vantati dai titolari di licenza per l'esercizio di depositi commerciali di prodotti energetici ad accisa assolta il privilegio generale sui beni mobili dei cessionari dei prodotti, loro debitori, con lo stesso grado del privilegio previsto dall'articolo 2752 del codice civile, cui tuttavia è posposto, per l'ammontare dell'accisa corrisposta, a condizione che essa venga evidenziata separatamente in fattura.

L'articolo 34, comma 43, dello stesso D.L. n. 179 del 2012 limita invece l’obbligo di emissione della bolla di accompagnamento per i prodotti sottoposti ad accisa alla sola fase di prima immissione in commercio del prodotto stesso.

Dossier pubblicati

• Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2008/118/CE del 16 dicembre 2008, relativa al regime generale delle accise e che abroga la direttiva 92/12/CEE (01/03/2010)
• Attuazione della direttiva 2010/12/UE recante modifica delle direttive 92/79/CEE, 92/82/CEE, 95/59/CE e 2008/118/CE per quanto concerne la struttura e le aliquote delle accise che gravano sui tabacchi lavorati Schema di D.Lgs. n. 316 (18/01/2011)
• D.L. 2 marzo 2012, n. 16 'Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento', convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44 Schede di lettura (15/06/2012)
• Disposizioni urgenti per il riordino della Protezione civile - A.C. 5203-A DL 59/2012 Schede di lettura (18/06/2012)

Documenti e risorse web

• Agenzia delle Dogane - Aliquote d'accisa nazionali e comunitarie

Adempimenti e semplificazioni fiscali

L'esigenza di semplificazione dei rapporti tra fisco e contribuente è stata perseguita lungo l'arco della presente legislatura, in quanto ritenuta suscettibile di liberare un'ingente quantità di risorse. Tale intento si è manifestato, in particolare, nelle modifiche operate alla normativa che concerne gli adempimenti: numerose misure di snellimento sinora adottate sono state rivolte al settore produttivo e ai contribuenti che - in ragione della tipologia di attività svolta o delle grandi dimensioni d'impresa - investono una consistente parte delle proprie risorse nello svolgimento degli adempimenti tributari. Accanto all'opera di semplificazione attuata dal legislatore, si segnala che recentemente anche l'Amministrazione fiscale ha portato avanti specifiche iniziative per censire gli adempimenti suscettibili di semplificazione e, ove possibile, per eliminare per via amministrativa gli obblighi e gli adempimenti considerati eccessivamente onerosi per i contribuenti.

Adempimenti eliminati e modifiche agli adempimenti esistenti

In primo luogo, specifici interventi hanno eliminato alcuni obblighi in precedenza posti a carico dei contribuenti, tra cui l’obbligo di indicare il codice fiscale nelle girate degli assegni bancari (articolo 32, comma 1 del D.L. n. 112 del 2008) e quello, posto a carico delle imprese della grande distribuzione e del commercio al minuto, di inviare per via telematica i corrispettivi giornalieri, con la conseguente immissione in commercio esclusivamente di misuratori fiscali idonei alla trasmissione telematica (articolo 16, comma 2 del D.L. 185 del 2008).

Altre modifiche hanno interessato la disciplina, contenuta nel codice civile, relativa al libro soci e alla registrazione del passaggio di quote nelle società a responsabilità limitata. In particolare, con l’articolo 16 del D.L. 185/2008 è stato soppresso l’obbligo di tenuta del libro soci per le s.r.l.. Pertanto, ai fini della iscrizione nel Registro delle imprese degli atti di trasferimento di quote societarie si applica la disciplina – precedentemente introdotta in via opzionale - che consente l’iscrizione in via telematica, con sottoscrizione in firma digitale da parte di dottori commercialisti ed esperti contabili. Ulteriori semplificazioni in materia di adempimenti civilistici riguardano la vidimazione, la numerazione e la bollatura dei registri contabili.

 Il legislatore tributario è intervenuto anche per ridimensionare la portata di obblighi inizialmente introdotti nei primi anni di legislatura. Si può ricordare, in questa sede, l’insieme di attività previste dal decreto-legge n. 40/2010 (cd. “decreto incentivi”) col fine di potenziare l'attività di contrasto all'evasione fiscale in materia di imposta sul valore aggiunto: in particolare, l'articolo 1 di detto provvedimento ha previsto l'obbligo, a carico dei contribuenti che effettuano scambi commerciali con soggetti siti nei cd. “paradisi fiscali”, di inviare una comunicazione telematica relativa alle operazioni effettuate (al fine di combattere il fenomeno delle "operazioni carosello"). Successivamente il D.L. 16 del 2012, con lo scopo di alleggerire tale adempimento delle imprese, l’ha limitato ai soli casi in cui le operazioni intercorse siano di importo superiore a 500 euro.

 L'articolo 21 del D.L. n. 78 del 2010 ha introdotto il cd. “spesometro”, inizialmente strutturato come obbligo di comunicare per via telematica all’Agenzia delle entrate tutte le operazioni rilevanti ai fini IVA svolte dagli operatori, purché aventi importo pari o superiore a 3.000 euro. L’eccessiva onerosità di tale adempimento ha poi indotto il legislatore a limitarne la portata (articolo 2 del D.L. 16 del 2012): dal 1° gennaio 2012, con riguardo alle sole operazioni rilevanti a fini IVA soggette all’obbligo di fatturazione, si deve comunicare telematicamente l’importo complessivo delle operazioni attive e passive effettuate nei confronti di ciascun cliente o fornitore. Per le operazioni per cui non è previsto l’obbligo di emissione della fattura, la comunicazione deve essere effettuata solo per le operazioni di importo non inferiore a 3.600 euro, IVA inclusa.

Gli interventi legislativi organici di semplificazione

Il primo "decreto sviluppo" (D.L. n. 70 del 2011) ha introdotto numerose misure volte a semplificare gli adempimenti dei contribuenti. Si ricordano tra l'altro:

• l'elevazione degli importi delle fatture emesse che possono essere annotate in un unico documento riepilogativo (articolo 7, comma 2, lettera aa));
• la semplificazione degli adempimenti dichiarativi relativi alle detrazioni IRPEF per redditi da lavoro dipendente e carichi di famiglia (articolo 7, comma 2, lettera e));
• la proroga dei termini per i versamenti e gli adempimenti che scadono di sabato o di giorno festivo al primo giorno lavorativo successivo (articolo 7, comma 2, lettera l));
• la semplificazione delle comunicazioni necessarie per usufruire delle detrazioni IRPEF per le ristrutturazioni edilizie (articolo 7, comma 2, lettere q) e r)).

Un secondo intervento legislativo organico di snellimento è stato operato con il decreto-legge n. 16 del 2012.

Tra le principali misure introdotte col suddetto provvedimento si ricordano:

• gli incentivi alla rateazione dei debiti tributari (per cui si veda anche il tema web relativo ad accertamento e riscossione dei tributi), con la possibilità per il contribuente di dilazionare il pagamento del dovuto secondo un piano di ammortamento a rata crescente fin dalla prima richiesta di dilazione (articolo 1, commi da 1 a 4);
• le norme di salvaguardia per i contribuenti che abbiano tardivamente effettuato gli adempimenti e le comunicazioni richiesti dalla legge per accedere ad agevolazioni o a regimi fiscali speciali (articolo 2, commi 1-3-bis); viene stabilito inoltre che gli adempimenti fiscali e i versamenti delle imposte aventi scadenza in uno dei primi 20 giorni del mese di agosto possono essere effettuati entro il giorno 20 dello stesso mese (articolo 3-quater);
• le modifiche alle soglie utili ad essere considerati contribuenti “minori” – per usufruire di semplificazioni degli obblighi di fatturazione e registrazione – per coordinare tale disciplina con quella in materia di contabilità semplificata (articolo 3, comma 4-quater);
• l’esonero dall’obbligo di emissione della fattura per l’attività di organizzazione di escursioni, visite della città, giri turistici, gite ed eventi similari, effettuate dalle agenzie di viaggi e turismo (articolo 2, comma 13-ter);
• l’ottimizzazione (articolo 8) del procedimento relativo alla chiusura delle partire IVA inattive.

Le iniziative dell'Amministrazione tributaria

L’Agenzia delle Entrate ha avviato dal 2010 l’operazione sperimentale “Fisco in chiaro”, potenziata dal settore Comunicazione dell’Agenzia con la collaborazione degli uffici tecnici. Essa mira ad accorciare le distanze con i contribuenti, con comunicazioni libere da tecnicismi, snelle e più intuitive.

Nel mese di ottobre 2012, nel solco della predetta iniziativa, l’Agenzia ha comunicato di aver riscritto 65 documenti: tra di essi spiccano la domanda di rimborso Irpef, quella per ottenere una copia della dichiarazione dei redditi e la richiesta di annullamento degli atti non fondati. Inoltre sono state semplificate anche le comunicazioni per la nuova mediazione tributaria, gli avvisi di accertamento, la lettera per la comunicazione dell’Iban per gli enti beneficiari del 5 per mille e per il modello utilizzato per chiedere la registrazione dei contratti di locazione.

Tale iniziativa parte dal presupposto che un linguaggio più semplice agevoli gli adempimenti da parte dei contribuenti e si colloca nell’attività di riduzione degli adempimenti condotta dall’Amministrazione fiscale.

Nel mese di gennaio 2013 l’Agenzia ha siglato diverse intese con le Associazioni rappresentative dei tributaristi; esse aprono la strada all’utilizzo massimo dei servizi telematici dell’Amministrazione finanziaria; nello stesso filone si muove l’accordo sottoscritto dalle Entrate con la Confederazione delle Libere Associazioni Artigiane Italiane. In particolare, si prevede che l’Agenzia fornisca, entro un massimo di 10 giorni lavorativi, risposta alle richieste inviate all’indirizzo di posta elettronica certificata e a quelle di riesame in autotutela pervenute elettronicamente tramite gli appositi sistemi informatici, in modo da ridurre l’afflusso degli intermediari presso gli uffici e razionalizzare i costi degli adempimenti fiscali.

Dossier pubblicati

• D.L. 2 marzo 2012, n. 16 'Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento', convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44 Schede di lettura (15/06/2012)

Agenzie fiscali

Nella XVI legislatura, il legislatore, oltre a introdurre numerose disposizioni che hanno interessato l'attività delle singole Agenzie, in particolar modo per quanto riguarda la lotta all'evasione fiscale, ha provveduto ad una nuova definizione dell'articolazione delle stesse.

L'istituzione delle agenzie fiscali

Il decreto legislativo n. 300 del 1999, recante “Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge n. 59 del 1997”, all’articolo 57, ha istituito l'Agenzia delle entrate, l'Agenzia delle dogane, l'Agenzia del territorio e l'Agenzia del demanio - denominate agenzie fiscali – alle quali é stata assegnata la gestione delle funzioni precedentemente esercitate dai Dipartimenti delle entrate, delle dogane, del territorio e di quelle connesse svolte da altri uffici dell’allora Ministero delle finanze. I rapporti tra Ministero e la singola agenzia sono definiti da apposita convenzione sulla base di un atto di indirizzo triennale. Gli articoli da 61 a 72 recano specifiche disposizioni sulle singole agenzie nonché sulla loro struttura e funzionamento.

La trasformazione del Monopoli di stato in agenzia

In un primo momento, in attuazione di quanto previsto (con decorrenza dal 1° ottobre 2008) dall’articolo 40, commi da 2 a 6, del D.L. n. 159 del 2007, il governo Berlusconi nell’ottobre 2011 ha presentato alle Camere, per il parere delle competenti Commissioni parlamentari, uno schema di decreto ministeriale (atto n. 411) istitutivo dell’Agenzia fiscale dei monopoli di Stato. Lo schema di decreto, su cui le Commissioni VI della Camera e 6^a del Senato si sono espresse favorevolmente (con condizioni e osservazioni), rispettivamente in data 10 novembre 2011 e 14 febbraio 2012, non è stato tuttavia emanato. Nel provvedimento non veniva indicata la data di tale trasferimento (e della soppressione dell'AAMS), da individuarsi in relazione alla conclusione dei passaggi procedurali previsti.

L'accorpamento delle agenzie fiscali

Tuttavia già con il D.L. n. 138 del 2011, all’articolo 01, il legislatore aveva previsto la predisposizione, da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, di un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica che prevedesse, in particolare, le linee-guida per l'integrazione operativa delle agenzie fiscali, la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio unitario a livello provinciale.

 Nell’estate 2012 il governo Monti con l’articolo 3, del D.L. 27 giugno 2012, n. 87, poi confluito nel D.L. n. 95 quale articolo 23-quater, ha disposto l’incorporazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) nell’Agenzia delle dogane (che assume la denominazione di Agenzia delle dogane e dei monopoli) e dell’Agenzia del territorio nell’Agenzia delle entrate, nonché la decadenza dei relativi organi, a decorrere dal 1° dicembre 2012. Le funzioni svolte dagli enti incorporati, nonché le relative risorse umane, finanziarie e strumentali, sono trasferite, rispettivamente, all’Agenzia delle dogane e alla Agenzia delle entrate; con decreto ministeriale 8 novembre 2012 è stato effettuato il trasferimento delle risorse.

Nel corso dell’audizione al Senato il 17 luglio scorso, il Governo ha fatto presente di aver esclusol'Agenzia del demaniodal processo di riorganizzazione, sia perché, a dispetto del nome, tale ente non è ancora configurato dalla legge come una vera e propria agenzia fiscale, sia perché esso presenta alcune peculiarità tecniche e amministrative che ne sconsigliano l'incorporazione in altre strutture.

Il dibattito parlamentare

Le incorporazioni dell’A.A.M.S e dell’Agenzia del territorio, rispettivamente, nell’Agenzia delle dogane e nell’Agenzia delle entrate sono state oggetto di un vivace dibattito parlamentare. Poiché l’esame parlamentare del D.L. n. 87 del 2012 é iniziato al Senato, la VI Commissione finanze della Camera dei deputati ha approvato, nella seduta del 4 luglio 2012, una risoluzione (8-00185 Ventucci ed altri) con cui impegnava il Governo ad adottare le misure, di natura normativa o regolamentare, finalizzate ad operare una complessiva riforma dell'organizzazione dell'Amministrazione finanziaria, anche attraverso una revisione del numero delle Agenzie ed una redistribuzione delle relative competenze, da realizzare nell'ambito della delega fiscale (A.C. 5291). In particolare, la risoluzione impegnava il Governo a coordinare ogni iniziativa relativa al riassetto dell'Agenzia del territorio con il contenuto della delega, che attribuiva alla predetta Agenzia ulteriori funzioni nel quadro della revisione del catasto dei fabbricati, tenendo inoltre conto dell'esigenza di mantenere distinte le funzioni di attribuzione del valore e della rendita catastale dei fabbricati da quelle di accertamento e liquidazione dei tributi immobiliari basati su tali valori; ridurre le articolazioni territoriali a livello sub-provinciale e conseguentemente ridefinire il livello degli incarichi dirigenziali sulla base delle effettive competenze a livello territoriale; rafforzare ed ampliare le sinergie tra le diverse branche dell'Amministrazione finanziaria, il Corpo della Guardia di finanza, le altre amministrazioni dello Stato, le Regioni e gli enti locali, segnatamente attraverso il rafforzamento dei meccanismi di collaborazione per quanto riguarda i controlli sul territorio; verificare lo stato del processo di trasformazione dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in Agenzia fiscale dei monopoli di Stato, prevista dall'articolo 40, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007.

La delega fiscale

Nel corso dell’esame del disegno di legge (A.C. 5291) di delega fiscale la VI Commissione finanze della Camera, nella seduta del 5 ottobre 2012, ha approvato un articolo aggiuntivo (emendamento 9.0100 del relatore) recante delega al Governo per la “razionalizzazione organizzativa dell'Amministrazione finanziaria”, che disponeva la sospensione di quanto previsto dall’articolo 23-quater del D.L. n. 95 del 2012 fino alla scadenza del termine per l'esercizio della delega e la soppressione, a decorrere dall'entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi previsti dalla delega stessa, delle disposizioni previste dal citato articolo 23-quater del 95.

Nella seduta del 9 ottobre 2012, la V Commissione bilancio, nel formulare il parere sugli emendamenti approvati in sede referente dalla Commissione finanze, ha posto una condizione, formulata ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, con la quale si chiedeva di sopprimere tali disposizioni (divenute i commi 12 e 13 dell'articolo 3 del testo coordinato) per motivi di copertura.

Trasmesso al Senato il disegno di legge di delega fiscale (A.S. 3519), anche la Commissione Finanze del Senato ha esaminato le questioni in merito all’accorpamento delle agenzie fiscali, introducendo all’articolo 2 alcuni commi che, sostanzialmente, differivano al 30 giugno 2013 l’efficacia dei decreti di trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie degli enti incorporati. L’Assemblea di Palazzo Madama ha iniziato l’esame del testo approvato dalla Commissione finanze (A.S. 3519-A) nella seduta del 21 novembre 2012 e concluso la discussione sulle linee generali (27 novembre 2012). In tale data la Conferenza dei capigruppo ha deliberato il rinvio in Commissione del testo, il cui esame non ha avuto ulteriore seguito.

Approfondimenti

• La nuova articolazione delle agenzie fiscali

Dossier pubblicati

• D.L. 6 luglio 2012, n. 95 'Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario', Schede di lettura (Articoli da 13 a 25) (10/09/2012)

Approfondimento: La nuova articolazione delle agenzie fiscali

L’articolo 23-quater del D.L. n. 95, al comma 1 prevede, a decorrere dal 1° dicembre 2012:

• l'incorporazione dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) nell’Agenzia delle dogane, che assume la denominazione di «Agenzia delle dogane e dei monopoli»;
• l'incorporazione dell’Agenzia del territorio nell’Agenzia delle entrate, senza alcuna modifica della denominazione.

A decorrere dalla stessa data decadono inoltre gli organi degli enti incorporati.

L’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) è stata istituita con il regio decreto-legge 2258 del 1927, con il compito di svolgere servizi di monopolio di produzione, importazione e vendita dei sali e tabacchi e produzione e vendita del chinino di Stato. A partire dagli anni â€�90 l’AAMS ha progressivamente abbandonato il regime di monopolio sulla produzione e commercializzazione dei sali e dei tabacchi per dedicarsi al settore dei giochi, fino ad acquisire le funzioni statali in materia (art. 12, legge n. 383/2011, art. 4, D.L. n. 138/2002 e art. 8, D.L. n. 282/2002).

Nel comparto dei giochi l’AAMS provvede alla verifica della regolarità del comportamento degli operatori e al contrasto dei fenomeni di gioco illegale.

Per quanto riguarda i tabacchi l’AAMS gestisce le procedure connesse alla riscossione delle accise, nonché la tariffa di vendita al pubblico e l’articolazione delle rivendite dei prodotti da fumo.

L’organizzazione dell’AAMS è regolamentata dal D.P.R. n. 385 del 2003. La Direzione generale, con sede a Roma, è articolata in 4 direzioni: strategie; giochi; accise; organizzazione e gestione delle risorse. L’AAMS è presente sul territorio con 14 uffici regionali, articolati in sezioni distaccate.

L’Agenzia delle dogane, nell’ambito delle proprie prerogative istituzionali, esercita, a garanzia della piena osservanza della normativa comunitaria, attività di controllo, accertamento e verifica relative alla circolazione delle merci e alla fiscalità interna connessa agli scambi internazionali, garantendo la riscossione di circa 15 miliardi di euro (IVA e dazi).

Contrasta gli illeciti di natura extratributaria, quali i traffici illegali di droga, armi, beni del patrimonio culturale, prodotti contraffatti o non rispondenti alle normative in materia sanitaria o di sicurezza, nonché commercio internazionale di esemplari di specie animali e vegetali minacciate di estinzione, protette dalla Convenzione di Washington.

L’Agenzia si articola in direzioni centrali, regionali, interregionali e provinciali con funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo, nonché nelle seguenti strutture presenti in ambito territoriale con funzioni operative: 80 uffici delle dogane, 175 sezioni operative territoriali e 15 laboratori chimici.

L'Agenzia del territorio, operativa dal 1° gennaio 2001, è un ente pubblico dotato di personalità giuridica e autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria. E' costituita da Direzioni centrali che hanno sede a Roma, da 3 direzioni centrali, 15 direzioni regionali e da 103 uffici provinciali.

L'articolo 64 del D.Lgs. n. 300 del 1999 attribuisce all'Agenzia del territorio la competenza a svolgere i servizi relativi al catasto, i servizi topocartografici e quelli relativi alle conservatorie dei registri immobiliari, con il compito di costituire l'anagrafe dei beni immobiliari esistenti sul territorio nazionale sviluppando l'integrazione fra i sistemi informativi attinenti alla funzione fiscale ed alle trascrizioni in materia di diritti sugli immobili. L'Agenzia è chiamata ad operare in collaborazione con gli enti locali per favorire lo sviluppo di un sistema integrato di conoscenze sul territorio.

L’attività delle Conservatorie dei registri immobiliari (ex libro VI del codice civile) è sottoposta alla vigilanza del Ministero della giustizia.

L'organizzazione dell'Agenzia delle entrate, definita con atti interni, prevede una struttura formata da 1 Ufficio di staff del Direttore dell'Agenzia, 7 Direzioni Centrali, 19 Direzioni regionali e le Direzioni provinciali di Bolzano e Trento, articolate in direzioni provinciali, a loro volta articolati in uffici territoriali.

Si ricorda che l’articolo 1, comma 74, ha previsto, a decorrere dall'esercizio 2007, la rideterminazione delle dotazioni da assegnare alle Agenzie fiscali – con esclusione dell’Agenzia del demanio - applicando alla media delle somme incassate nell'ultimo triennio consuntivato una specifica percentuale e prevedendo comunque che la dotazione non sia superiore a quella dell'anno precedente incrementata del 5 per cento.

Per l'Agenzia delle dogane la percentuale di riferimento è stata fissata allo 0,1668 per cento, mentre per l’Agenzia delle entrate è dello 0,7201 per cento.

Nella legge di bilancio per il 2013 le somme occorrenti agli oneri di gestione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli ammontano a 967,7 milioni, mentre quelle destinate all’Agenzia delle entrate (che ha incorporato l’Agenzia del demanio) risultano pari a 3.094,8 milioni.

Nel bilancio assestato per il 2012 tali risorse erano pari a 2.625 milioni per l’Agenzia delle entrate, a 609 milioni per l’Agenzia del territorio, a 671,7 milioni per l’Agenzia delle dogane e a 89,2 milioni per l’Agenzia del demanio (ente pubblico economico).

Si ricorda, inoltre, che ai sensi dell’articolo 9 del R.D.L. n. 2258 del 1927, il bilancio di previsione delle entrate e delle spese dell'AAMS è presentato all'approvazione del Parlamento in allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze. Analogamente il conto consuntivo è allegato in appendice al rendiconto generale dello Stato. Inoltre nell’articolato della legge di approvazione del rendiconto sono presenti specifiche disposizioni sull’AAMS relativamente alle entrate, alle spese, al riassunto generale e alla situazione finanziaria. Nel bilancio per il 2012 (legge n. 184/2011) erano previste entrate e spese pari a 17,6 miliardi di euro, di cui 16,2 miliardi relativi alle gestioni speciali (cioè ai giochi) e circa 1,4 milioni per le spese di funzionamento e gestione.

Con D.P.C.M. 30 giugno 2011 è stata disposta la rideterminazione delle dotazioni organiche del personale dell'AAMS appartenente alla qualifica dirigenziale di seconda fascia (100 unità), nonché di quello delle aree prima (170 unità), seconda (1.748 unità) e terza (868), per un totale di 2.786 unità di qualifica non dirigenziale. Ad esse vanno aggiunte le qualifiche dirigenziali di prima fascia (5 unità).

Rispetto alla precedente rideterminazione delle dotazioni (1.342 unità), prevista dal D.P.C.M. 8 febbraio 2006, il raddoppio del personale è dovuto agli effetti dell’articolo 41, comma 16-quaterdecies, del D.L. n. 207 del 2008, che, al fine di potenziare l’efficienza e l’efficacia dell’azione a tutela del gioco legale e responsabile ha autorizzato l’AAMS ad avvalersi, oltre che di 2 unità dirigenziali generali e 2 unità dirigenziali non generali extraorganico, del personale dei ruoli del Ministero dell’economia e delle finanze già in servizio nei soppressi Dipartimenti provinciali del tesoro, nelle Ragionerie provinciali dello Stato e nelle Direzioni provinciali dei servizi vari. Tale processo di trasferimento del personale è continuato con l’articolo 2, comma 1-ter, del D.L. n. 40 del 2010.

La dotazione organica teorica del personale dell’Agenzia delle dogane è pari a 11.040 unità.

Il personale attualmente in servizio presso l’Agenzia del territorio ammonta a quasi 9.000 unità, di cui circa 7.200 con funzioni tecniche di line, cioè preposte alla gestione della struttura territoriale.

I dipendenti dell’Agenzia delle entrate ammontano a circa 33.000 unità.

 Per quanto riguarda il personale delle Agenzie fiscali si ricorda che il articolo 23-quinquies, comma 1, lett. a), n. 2, del medesimo D.L. n. 95 del 2012 dispone una riduzione non inferiore al 10 per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti in organico (come risultante all’esito delle operazioni di incorporazione) e, per quanto concerne gli uffici dirigenziali di livello generale e di livello non generale, ad un ridimensionamento delle relative dotazioni organiche sulla base dei criteri seguenti:

• il rapporto tra personale dirigenziale di livello non generale e personale non dirigente non deve superare 1 su 40;
• il rapporto tra personale dirigenziale di livello generale e personale dirigenziale di livello non generale non deve superare 1 su 20 per l’Agenzia delle entrate e 1 su 15 per l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Per non compromettere la funzionalità delle Agenzie fiscali successivamente alla riduzione dell'organico e all'accorpamento delle funzioni, si dispone che i risparmi ottenuti dalle Agenzie stesse mediante la riduzione degli uffici dirigenziali possano essere utilizzati entro il limite massimo dell'80% per assegnare posizioni organizzative di livello non dirigenziale a personale dotato di esperienza e capacità professionale maturata in almeno cinque anni di permanenza nella terza area. Il conferimento di tali incarichi a questo personale dovrà avvenire in modo selettivo, e senza che venga creata un'apposita area di vicedirigenza.

Entro il 30 ottobre 2012 il Ministro dell'economia e delle finanze trasmette una relazione al Parlamento.

In ottemperanza di tale disposizione in data 8 novembre 2012 è stata trasmessa una corposa relazione composta di 12 pagine di testo e di 6 allegati contenenti gli statuti, i regolamenti di amministrazione e di contabilità delle singole Agenzie.

La nuova Agenzia delle dogane e dei monopoli e l’Agenzia delle entrate continuano ad esercitare le funzioni degli enti incorporati con le relative risorse, compresi i rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, senza esperire alcuna procedura di liquidazione, neppure giudiziale.

 Il trasferimento delle risorse umane strumentali e finanziarie degli enti incorporati è stato disposto con decreto ministeriale 8 novembre 2012 (G.U. n. 277 del 27 novembre 2012).

 Entro il 31 dicembre 2012 devono essere deliberati, da parte degli organi in carica alla data di cessazione dell’ente - i bilanci di chiusura degli enti incorporati con la relativa relazione redatta dall’organo interno di controllo (comma 4).

 Ai componenti degli organi degli enti incorporati (che ai sensi del comma 1 decadono dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge) vanno corrisposti i compensi, indennità o emolumenti loro spettanti fino alla data di deliberazione dei bilanci di chiusura e, comunque, non oltre novanta giorni dalla data di incorporazione.

Per quanto concerne invece i comitati di gestione delle Agenzie incorporanti, devono essere rinnovati entro il 15 dicembre 2012.

 Le dotazioni organiche delle Agenzie incorporanti sono incrementate in numero pari alle unità di personale di ruolo trasferite, in servizio presso gli enti incorporati, che vengono inquadrate nei ruoli delle Agenzie incorporanti.

 Riguardo ai restanti rapporti di lavoro, le Agenzie incorporanti subentrano nella loro titolarità fino alla naturale scadenza .

I dipendenti trasferiti:

• mantengono l’inquadramento previdenziale di provenienza;
• mantengono il trattamento economico fondamentale e accessorio (limitatamente alle voci fisse e continuative) corrisposto al momento dell’inquadramento;
• qualora il loro trattamento economico risultasse più elevato di quello previsto per il personale dell’amministrazione incorporante, viene loro attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile.

 Le Agenzie incorporanti esercitano i compiti e le funzioni degli enti incorporati con le articolazioni amministrative individuate mediante le ordinarie misure di definizione dell'assetto organizzativo. Inoltre:

• l’Agenzia delle entrate, nei limiti della dotazione organica della dirigenza di prima fascia, istituisca due posti di vicedirettore, di cui uno per i compiti di indirizzo e coordinamento delle funzioni riconducibili all’area di attività dell’Agenzia del territorio;
• l’Agenzia delle dogane e dei monopoli istituisca due posti di vicedirettore, di cui uno per i compiti di indirizzo e coordinamento delle funzioni riconducibili all’area di attività dell’AAMS.

 In terzo luogo, al fine di consentire la continuità dell'attività amministrativa viene stabilito che sino al perfezionamento dei processi di riorganizzazione, l’attività facente capo agli enti interessati continua ad essere esercitata dalle articolazioni competenti, con i relativi titolari, presso le sedi e gli uffici già utilizzati; in tutti i casi in cui norme, atti o contratti facciano riferimento all’Agenzia del territorio ed all’AAMS, queste si intendono riferite, rispettivamente, all’Agenzia delle entrate ed all’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

 Infine, per l’Agenzia delle dogane e dei monopoli è prevista la stipula di apposite convenzioni, non onerose, con la Guardia di finanza e con l’Agenzia delle entrate per lo svolgimento sul territorio dei compiti già svolti dall’AAMS.

 A decorrere dall’anno contabile 2013, le risorse finanziarie disponibili, a qualsiasi titolo, sui bilanci degli enti incorporati (AAMS e Territorio) siano rassegante alle Agenzie incorporanti (Dogane e Entrate). Al fine di garantire la continuità nella prosecuzione dei rapporti già avviati, la gestione contabile delle risorse finanziarie per l’anno in corso (2012), già di competenza dell’AAMS, proseguono in capo alle equivalenti strutture degli Uffici incorporanti.

 Ulteriori disposizioni di coordinamento contabile resesi necessarie a seguito dell’incorporazione delle Agenzie fiscali sono contenute ai commi 476 e 477 dell’articolo 1 della legge di stabilità 2013 (legge n. 228 del 2012).

In particolare il comma 476, istituisce a decorrere dal 1º gennaio 2013, presso la tesoreria statale una o più contabilità speciali intestate all'Agenzia delle dogane e dei monopoli, per la gestione dei giochi.

Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze sono individuate le entrate che affluiscono sulle predette contabilità speciali, la destinazione delle risorse, nonché le modalità di funzionamento.

 Il successivo comma 477 dispone che, ferma la data del 1º dicembre 2012 ai fini delle incorporazioni previste dall'articolo 23-quater del D.L. n. 95 del 2012 (A.A.M.S nell’Agenzia delle dogane; Agenzia del territorio nell’Agenzia delle entrate), il bilancio di chiusura dell'Agenzia del territorio, corredato della relazione redatta dall'organo interno di controllo, è deliberato entro 90 giorni dalla predetta data (1° marzo 2013) dagli organi della soppressa Agenzia in carica anteriormente alla medesima data, nonché trasmesso per l'approvazione al Ministero dell'economia e delle finanze.

Ai fini contabili il termine per la chiusura del bilancio di esercizio dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato è stabilito al 31 dicembre 2012 e, relativamente a tale bilancio per l’esercizio 2012, resta in vigore quanto previsto dagli articoli 35 (Risultanze della gestione), 37 (Parificazione del rendiconto) e 38 (Presentazione del rendiconto) della legge n. 196 del 2009. Per la stessa amministrazione autonoma, fino a tale data restano vigenti le norme in materia di controllo della Corte dei conti e quelle di regolarità amministrativa e contabile di cui al decreto legislativo n. 123 del 30 giugno 2011, in materia di controlli di regolarità amministrativa e contabile.

 Con la circolare 28 dicembre 2012, n. 39 la Ragioneria generale dello Stato ha emanato le istruzioni in ordine alla chiusura della contabilità relativa all’ex Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato.

Contenzioso tributario e risoluzione stragiudiziale delle controversie

Le disposizioni in materia di contenzioso tributario hanno perseguito, in primo luogo, il fine di agevolare la risoluzione stragiudiziale delle controversie e l'alleggerimento dell'attività degli organi del contenzioso.

Definizione delle liti pendenti

Gli interventi volti all’accelerazione ed allo smaltimento delle liti pendenti (articolo 55 del D.L. 112/2008; articolo 3 del D.L. 40/2010 articolo 39, comma 12 del D.L. 98 del 2011) hanno consentito di introdurre forme di definizione agevolata delle controversie di valore non superiore a 20.000 euro.

 Analoga funzione di alleggerimento del contenzioso è svolta dalle disposizioni della legge di stabilità 2013 (articolo 1, comma 527 della legge n. 228 del 2012) che introducono una sanatoria per i debiti fiscali di modesta entità (fino a 2000 euro) purché iscritti in ruoli resi esecutivi fino al 31 dicembre 1999.

Inoltre, (articolo 1, comma 544del medesimo provvedimento) in tutti i casi di riscossione coattiva di debiti fino a 1000 euro, intrapresa successivamente al 1° gennaio 2013 e salvo il caso in cui l'ente creditore abbia notificato al debitore la comunicazione di inidoneità della documentazione da lui inviata, non si può procedere alle azioni cautelari ed esecutive prima del decorso di centoventi giorni dall'invio, mediante posta ordinaria, di una comunicazione contenente il dettaglio delle iscrizioni a ruolo.

Avvicinamento al processo civile

Nel solco degli interventi volti ad avvicinare la disciplina del processo tributario a quella civile, si ricorda anzitutto l'estensione del contributo unificato anche al processo tributario (articolo 37 del citato D.L. n. 98 del 2011) e l'introduzione dell'istituto del "reclamo" (articolo 39 del medesimo D.L. 98/2011), procedura da esperire obbligatoriamente prima della presentazione del ricorso, al fine di fornire uno strumento di risoluzione stragiudiziale delle controversie col fisco aventi un valore inferiore o pari a ventimila euro.

Organi del contenzioso

Sotto un diverso profilo, il legislatore si è prefisso di razionalizzare l'attività e il personale degli organi giurisdizionali. Si segnala, in merito, quanto disposto dal già citato articolo 39 del D.L. 98 del 2011 (come modificato dal D.L. 138 del 2011) che ha inteso rafforzare le cause di incompatibilità dei giudici tributari e incrementare la presenza nelle Commissioni tributarie regionali di giudici selezionati tra i magistrati ordinari, amministrativi, militari, e contabili ovvero tra gli Avvocati dello Stato, in servizio o a riposo, modificando inoltre le disposizioni relative al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. Inoltre (articolo 37, comma 6 del citato D.L. 98/11) l'obbligo di versamento del contributo unificato previsto dal TU spese di giustizia è stato esteso anche al processo tributario, nell'ammontare e con le regole previste dal medesimo TU.

Per effetto delle modifiche apportate al D.L. n. 16 del 2012 in sede di conversione in legge, è stata prevista l’istituzione del ruolo unico nazionale dei componenti delle Commissioni tributarie presso il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, nel quale sono inseriti i componenti delle commissioni tributarie provinciali e regionali, nonché i componenti della commissione tributaria centrale.

Flussi informativi tra fisco e contribuente: sospensione delle cartelle

Infine, la citata legge di stabilità 2013 (articolo 1, commi 537-545 della legge n. 228 del 2012) ha introdotto un complesso di disposizioni volte a semplificare i flussi informativi tra fisco e contribuente ove, in particolare, la pretesa tributaria sottesa alle procedure di riscossione non possa essere soddisfatta (in via temporanea o definitiva). Per effetto di tali disposizioni gli enti e le società incaricate della riscossione dei tributi dal 1° gennaio 2013 hanno l’obbligo di sospendere immediatamente ogni iniziativa finalizzata alla riscossione delle somme iscritte a ruolo o affidate, ove intervenga una dichiarazione del debitore, limitatamente alle partite relative agli atti espressamente indicati da quest’ultimo, nella quale con la quale venga documentato che gli atti emessi dall'ente creditore prima della formazione del ruolo, ovvero la successiva cartella di pagamento o l'avviso per i quali si procede, sono stati interessati:

• da prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo;
• da un provvedimento di sgravio emesso dall'ente creditore;
• da una sospensione amministrativa comunque concessa dall'ente creditore;
• da una sospensione giudiziale, oppure da una sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell'ente creditore, emesse in un giudizio al quale il concessionario per la  riscossione non ha preso parte;
• da un pagamento effettuato, riconducibile al ruolo in oggetto, in data antecedente alla formazione del ruolo stesso, in favore dell'ente creditore;
• da qualsiasi altra causa di non esigibilità del credito sotteso.

Approfondimenti

• L'abuso del diritto
• Sospensione e annullamento di procedure di recupero coattivo di credito tributario

Dossier pubblicati

• D.L. 6 luglio 2011, n. 98 'Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria' Schede di lettura (07/10/2011)
• Legge di stabilità 2013 - Legge 24 dicembre 2012, n. 228 - Schede di lettura - (Articolo 1, commi 301-561) (31/01/2013)

Approfondimento: L'abuso del diritto

L’abuso del diritto in materia tributaria è un istituto di origine giurisprudenziale ed è generalmente individuato in quelle operazioni prive di spessore economico che l’impresa mette in atto con l’obiettivo principale di ottenere risparmi di imposta attraverso l’utilizzo distorto di schemi giuridici. Ognuno di questi schemi singolarmente appare perfettamente legittimo, mentre l’illegittimità deriva dal fatto che essi nel complesso sono messi in atto unicamente per ottenere vantaggi fiscali. Il divieto dell’abuso del diritto rientra tra gli istituti cosiddetti antielusivi.

Nell’ordinamento giuridico italiano non è presente una clausola antielusiva generale. Attualmente la norma antielusiva di riferimento è costituita dall’articolo 37-bis del D.P.R. n. 600 del 1973 (inserito dall’articolo 7 del D.Lgs. n. 358 del 1997), anche se contempla un numero chiuso di operazioni.

Sul tema è molto rilevante il contributo della giurisprudenza sia della Corte di Cassazione, sia della Corte di Giustizia dell’Unione europea. Con la sentenza Halifax (2006) la Corte di Giustizia, limitatamente all’Iva e ai tributi armonizzati, ha elaborato una nozione di abuso autonoma dalle ipotesi di frode, richiedendo che le operazioni, pur realmente volute ed immuni da rilievi di validità, debbano avere essenzialmente lo scopo di ottenere un vantaggio fiscale. La Corte di Cassazione italiana considera inopponibili all'erario tutte le operazioni che configurano fattispecie di abuso del diritto in materia tributaria. Peraltro la stessa giurisprudenza riconosce che l’applicazione del principio deve essere guidata da una particolare cautela, essendo necessario trovare una linea giusta di confine tra pianificazione fiscale eccessivamente aggressiva e la libertà di scelta delle forme giuridiche, soprattutto quando si tratta di attività d’impresa.

Nel corso della XVI legislatura sono state presentate diverse proposte di legge volte a codificare e disciplinare nell’ordinamento tributario la fattispecie dell’abuso del diritto, ma nessuna di esse si è tramutata in legge. In particolare la c.d. “delega fiscale” (disegno di legge di delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita - A.C. 5291) introduceva il principio generale del divieto dell’abuso del diritto, del quale veniva fornita una prima definizione comprendente la fattispecie dell’elusione ed applicabile a tutti i tributi. Restava salvaguardata la legittimità della scelta tra regimi alternativi espressamente previsti dal sistema tributario. Tale disegno di legge di “delega fiscale”, a causa della fine anticipata della legislatura, non ha concluso il suo iter parlamentare.

La codificazione dell’abuso del diritto è da più parti ritenuta la strada maestra per dare alle imprese un quadro di certezza e stabilità normativa e amministrativa. La definizione di un quadro normativo chiaro ha effetti positivi anche per l’amministrazione finanziaria che può svolgere con maggiore rapidità ed efficacia la sua funzione di contrasto dell’elusione, indirizzando la propria attenzione sui casi meno dubbi e riducendo così le possibilità di contenzioso e l’incertezza sulle sanzioni.

Nell’ordinamento giuridico italiano non è presente una clausola antielusiva generale. La prima manifestazione normativa di contrasto alle pratiche abusive è quella dell’articolo 10 della legge n. 408 del 1990 che consente all’amministrazione finanziaria di disconoscere i vantaggi tributari conseguiti in operazioni di concentrazione, trasformazione, scorporo, cessione di azienda, riduzione di capitale, liquidazione, valutazione di partecipazioni, cessione di crediti e cessione o valutazione di valori mobiliari poste in essere senza valide ragioni economiche allo scopo esclusivo di ottenere fraudolentemente un risparmio di imposta.

Successivamente per le stesse fattispecie è intervenuto l’articolo 37-bis del D.P.R. n. 600 del 1973 (inserito dall’articolo 7 del D.Lgs. n. 358 del 1997) che costituisce attualmente la norma antielusiva di riferimento, nell’ambito della disciplina dell’accertamento delle imposte sui redditi, anche se applicabile ad un numero chiuso di operazioni.

La norma dispone l’inopponibilità all'amministrazione finanziaria degli atti, fatti e negozi, anche collegati tra loro, se:

• privi di valide ragioni economiche;
• diretti ad aggirare obblighi o divieti previsti dall'ordinamento tributario;
• volti ad ottenere un vantaggio fiscale indebito (riduzione d’imposta o rimborso).

Le norme antielusive si applicano in un numero circoscritto di casi. Si tratta principalmente di operazioni straordinarie delle società. L'amministrazione finanziaria disconosce i vantaggi tributari conseguiti mediante i suddetti atti, fatti e negozi, applicando le imposte determinate in base alle disposizioni eluse, al netto delle imposte dovute per effetto del comportamento inopponibile all'amministrazione.

L’amministrazione, a pena di nullità, prima di emanare l’avviso di accertamento deve chiedere al contribuente dei chiarimenti, da inviare per iscritto entro 60 giorni dalla data di ricezione della richiesta. In tale richiesta devono essere indicati i motivi per cui si reputano applicabili le disposizioni antielusive.

L’avviso di accertamento deve essere specificamente motivato, a pena di nullità, in relazione alle giustificazioni fornite dal contribuente. L’amministrazione applica le imposte determinate in base alle disposizioni eluse, al netto delle imposte dovute per effetto del comportamento inopponibile all'amministrazione. Le imposte o le maggiori imposte così accertate sono iscritte a ruolo, unitamente ai relativi interessi, dopo la sentenza della commissione tributaria provinciale.

I soggetti diversi dai destinatari delle norme antielusione che hanno partecipato alle operazioni abusive e che hanno pagato imposte a seguito dei comportamenti disconosciuti dall'amministrazione finanziaria possono richiedere il rimborso delle imposte pagate proponendo, a tal fine, istanza di rimborso all'amministrazione entro un anno dal giorno in cui l'accertamento è divenuto definitivo o è stato definito mediante adesione o conciliazione giudiziale. L’amministrazione provvede nei limiti dell'imposta e degli interessi effettivamente riscossi a seguito di tali procedure.

Infine, la norma dispone la disapplicazione delle norme tributarie che, allo scopo di contrastare comportamenti elusivi, limitano deduzioni, detrazioni, crediti d'imposta o altre posizioni soggettive altrimenti ammesse dall'ordinamento tributario, ove il contribuente dimostri che, nella particolare fattispecie, tali effetti elusivi non potevano verificarsi. A tal fine il contribuente deve presentare istanza al direttore regionale delle entrate competente per territorio, descrivendo compiutamente l'operazione e indicando le disposizioni normative di cui chiede la disapplicazione.

La necessità di codificare a livello legislativo l’istituto dell’abuso del diritto nasce a seguito della formazione, in seno alla Corte di Cassazione, di un indirizzo giurisprudenziale secondo il quale sono inopponibili all'erario tutte le operazioni che configurano fattispecie di abuso del diritto in materia tributaria.

In un primo momento (anni 2000-2002), la Corte di Cassazione, posta innanzi alla questione dell’elusione fiscale e, in particolare, dei limiti entro cui essa può dar luogo ad atti che vengano dichiarati privi di efficacia nei confronti della Amministrazione, ha qualificato come elusivi, quindi irrilevanti nei confronti del fisco, solo quei comportamenti che tali sono definiti da una legge vigente al momento in cui essi sono venuti in essere (cfr. Cass. 3 aprile 2000, n. 3979; 3 settembre 2001, n. 11351; 7 marzo 2002, n. 3345).

Tale orientamento è stato messo successivamente in discussione a seguito della sentenza Halifax della Corte di Giustizia UE (causa C-255/02, depositata il 21 febbraio 2006) nella quale, in sostanza, sono stati riqualificati a fini Iva i comportamenti del contribuente, in ragione della natura “abusiva del diritto” degli stessi. La Corte di Giustizia in quell’occasione ha precisato che, per parlarsi di comportamento abusivo le operazioni controverse devono - nonostante l'applicazione formale delle condizioni previste dalle pertinenti disposizioni della legislazione comunitaria e della legislazione nazionale di recepimento - procurare un vantaggio fiscale la cui concessione sarebbe contraria all'obiettivo perseguito da quelle stesse disposizioni. Deve altresì risultare, da un insieme di elementi obiettivi, che le dette operazioni hanno essenzialmente lo scopo di ottenere un vantaggio fiscale. Si sottolinea, tuttavia, che la giurisprudenza comunitaria è limitata ai tributi armonizzati (IVA e dazi doganali): si veda, da ultimo, la sentenza della Corte di Giustizia del 29 marzo 2012, causa C-417/10.

Si è quindi registrata un’evoluzione interpretativa da parte della Corte di Cassazione, concretizzatosi in alcune pronunce della fine del 2005 (Cass. n. 20398 del 21 ottobre 2005, n. 20816 del 26 ottobre 2005 e n. 22932 del 14 novembre 2005). In particolare, la sentenza n. 20816/2005 ha enunciato il principio di diritto secondo cui l'Amministrazione finanziaria, quale terzo interessato alla regolare applicazione delle imposte, è legittimata a dedurre (prima in sede di accertamento fiscale e poi in sede contenziosa) la simulazione assoluta o relativa dei contratti stipulati dal contribuente, o la loro nullità per frode alla legge, ivi compresa la legge tributaria (art. 1344 c.c.); la relativa prova può essere fornita con qualsiasi mezzo, anche attraverso presunzioni.

La Corte dunque, anche con riferimento ai “tributi non armonizzati” (ovvero soggetti alla piena normativa degli ordinamenti giuridici dei singoli Stati membri) ha avanzato il principio del disconoscimento o della riqualificazione fiscale degli atti, fatti e negozi posti in essere dal contribuente, in presenza di presupposti integranti i profili dell’elusione o comunque dell’abuso di diritto.

Dalla sentenza n. 22392 del 2005 si ricavano i requisiti oggettivi che caratterizzano il comportamento abusivo ai fini fiscali: l’uso distorto, anche se formalmente lecito, degli strumenti giuridici da parte del contribuente; la presenza di un vantaggio fiscale; l’assenza di valide ragioni economiche.

Dal 2006 e fino alla fine del 2008, la Corte di Cassazione ha affermato il divieto dell’abuso del diritto facendo principalmente rinvio alla giurisprudenza comunitaria. L’esigenza di un chiarimento delle Sezioni Unite in materia tributaria sull’abuso del diritto era stato da tempo invocata, sia dalla dottrina sia dalla giurisprudenza, per delineare e conformare interpretazioni differenti, soprattutto per i giudici di merito, ai fini di una individuazione di presupposti oggettivi certi su cui fondare la pianificazione fiscale nell’esercizio dell’attività d’impresa.

Nel 2008 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con tre sentenze (n. 30055, n. 30056 e n. 30057 del 23 dicembre 2008), si sono pronunciate sulla questione, enunciando alcuni fondamentali principi di diritto:

• esiste nell’ordinamento tributario un generale principio antielusivo, la cui fonte va rinvenuta non nella giurisprudenza comunitaria, quanto piuttosto negli stessi principi costituzionali che informano l'ordinamento tributario italiano, segnatamente nell’articolo 53 della Costituzione che afferma i principi di capacità contributiva (comma 1) e di progressività dell'imposizione (comma 2). Tali principi costituiscono il fondamento sia delle norme impositive in senso stretto, sia di quelle che attribuiscono al contribuente vantaggi o benefici di qualsiasi genere. In virtù di tale principio generale il contribuente non può trarre indebiti vantaggi fiscali dall'utilizzo distorto di strumenti giuridici idonei ad ottenere un risparmio fiscale “in difetto di ragioni economicamente apprezzabili che giustifichino l'operazione, diverse dalla mera aspettativa di quel risparmio fiscale”;
• l’esistenza di questo principio non contrasta né con le successive norme antielusive sopravvenute, che appaiono “mero sintomo” dell’esistenza di una regola generale, né con la riserva di legge di cui all’articolo 23 della Costituzione, in quanto il riconoscimento di un generale divieto di abuso non si traduce nell’imposizione di ulteriori obblighi patrimoniali non derivanti dalla legge, ma solamente nel disconoscimento degli effetti abusivi di negozi posti in essere al solo scopo di eludere l’applicazione delle norme fiscali;
• l’inopponibilità del negozio abusivo all'erario è rilevabile d’ufficio, anche in sede di legittimità. La Corte ricorda che, per costante giurisprudenza, sono infatti rilevabili d'ufficio le eccezioni poste a vantaggio dell'amministrazione in una materia, come quella tributaria, da essa non disponibile.

Una sostanziale e incisiva rivisitazione della nozione dell’abuso del diritto in materia tributaria si è avuta infine con la sentenza n. 1372 del 21 gennaio 2011 della Corte di Cassazione. In tale occasione la Corte ha affermato che l’applicazione del principio deve essere guidata da una particolare cautela, essendo necessario trovare una linea giusta di confine tra pianificazione fiscale eccessivamente aggressiva e la libertà di scelta delle forme giuridiche, soprattutto quando si tratta di attività d’impresa. Tale esigenza è particolarmente sentita nei tempi recenti, nei quali si assiste ad un uso sempre più disinvolto dei cd. tax shelters e quindi ad una ricerca comune a tutte le esperienze giuridiche, di individuare adeguate forme di contrasto, anche all’infuori di una codificazione della clausola generale anti abuso. Pertanto il carattere abusivo deve essere escluso per la compresenza, non marginale di ragioni extrafiscali che non si identificano necessariamente in una redditività immediata ma possono essere anche di natura meramente organizzativa e consistere in miglioramento strutturale e funzionale dell’impresa. Infatti il sindacato dell’amministrazione finanziaria non può spingersi ad imporre una misura di ristrutturazione diversa tra quelle giuridicamente possibili (e cioè una fusione) solo perché tale misura avrebbe comportato un maggior carico fiscale.

Anche dal punto di vista dell’onere della prova la sentenza n. 1372/2011 contiene un’affermazione rilevante: l’applicazione del principio dell’abuso del diritto comporta per l’amministrazione finanziaria l’onere di provare le anomalie o le inadeguatezze delle operazioni intraprese dal contribuente cui compete allegare le finalità perseguite, diverse dal mero vantaggio consistente nella diminuzione del carico tributario.

La Corte di Cassazione con la sentenza n. 7739 del 2012 ha affermato la rilevanza penale dell’elusione attuata attraverso il ricorso a qualsiasi forma di abuso del diritto. In particolare, il reato di cui all’articolo 4 del D.Lgs. n. 74 del 2000 (infedele dichiarazione, oltre una certa soglia di imposta non dichiarata) è stato ritenuto configurabile quando la condotta del contribuente, risolvendosi in atti e negozi non opponibili all’Amministrazione finanziaria, comporti comunque una dichiarazione non veritiera.

La Corte dei conti, nel rapporto per il 2012 sul coordinamento della finanza pubblica, ha affermato che la disciplina dell’abuso del diritto discendente dall’elaborazione giurisprudenziale ha corroborato l’azione di contrasto dei comportamenti elusivi svolta dall’amministrazione finanziaria, inducendo in numerosi casi i grandi contribuenti a definire bonariamente la pretesa tributaria, con evidenti benefici sul piano sanzionatorio e della certezza dei rapporti giuridici. Tutto ciò ha dato luogo a notevoli effetti positivi in termini di entrate erariali, tanto che gran parte dei risultati finanziari conseguiti dall’attività di accertamento degli ultimi anni deriva essenzialmente dall’attività antielusiva svolta nei confronti delle grandi imprese.

Si segnala, da ultimo, che la Corte di Cassazione con ordinanza n. 2234/2013 ha stabilito che, ai fini dell'applicazione delle sanzioni amministrative tributarie, è irrilevante che il minor versamento di imposte derivi da una violazione oppure da una elusione (o abuso) di norme impositive. Con tale ordinanza la Corte ha esteso a qualunque tipo di imposta (nel caso di specie, all'imposta di registro, ipotecaria e catastale) il suddetto principio, già affermato nella sentenza n. 25537/2011 in materia di imposte dirette e Iva.

Il dibattito svolto nella Commissione Finanze della Camera ha evidenziato come sia necessario un intervento normativo, al fine di definire in maniera esplicita il concetto di “abuso del diritto” all’interno del diritto positivo, rendendo distinguibile il risparmio d’imposta legittimo dal vantaggio fiscale indebito. E’ stata inoltre sottolineata la necessità che un principio generale anti-abuso, allo stato ancora mancante, si applichi a tutte le imposte, non sia vincolato da un’elencazione tassativa di fattispecie elusive e venga realizzata una piena assimilazione, a livello normativo, tra elusione fiscale e abuso. La distinzione tra risparmio d’imposta legittimo e vantaggio fiscale indebito dovrebbe far leva sul concetto di aggiramento delle norme tributarie. La norma generale dovrebbe essere provvista di garanzie procedurali a favore del contribuente: attraverso la puntuale regolazione del principio potrebbero essere rimossi alcuni fattori di criticità emersi in sede giurisprudenziale, legati, fra l’altro, alla rilevazione d’ufficio dell’abuso e all’incertezza sulle sanzioni applicabili.

Nel corso della XVI legislatura sono state presentate alcune proposte di legge volte a codificare e disciplinare nell’ordinamento tributario la fattispecie dell’abuso del diritto (A.C. 2521 Leo, A.C. 2578 Strizzolo e A.C. 2709 Jannone). Tutte le proposte di legge proponevano di modificare il citato articolo 37-bis del D.P.R. n. 600 del 1973.

Nel corso dell’esame del decreto legge n. 16 del 2012 (semplificazioni fiscali) sono state presentate proposte emendative volte a prevedere, in caso di elusione fiscale, l'applicazione di sanzioni non penali bensì amministrative, con lo scopo di restituire tranquillità ai contribuenti, ripristinando la certezza del diritto e delimitando con criteri certi l'area del legittimo risparmio di spesa. In particolare un emendamento a firma Leo mirava a disciplinare l’elusione fiscale e l’abuso del diritto tributario, rendendo inopponibili al fisco le operazioni volte ad aggirare prescrizioni tributarie al fine di ottenere riduzioni di imposta, in contrasto con lo scopo della norma tributaria. Era definita come legittimo risparmio di imposta la scelta del contribuente tra diverse fattispecie previste dall’ordinamento che pur avendo un differente regime tributario producono effetti economici sostanzialmente equivalenti. Le proposte sono state peraltro ritirate a seguito dell’impegno del Governo a definire la questione nell’ambito del disegno di legge delega fiscale, attraverso un provvedimento organico, adeguatamente approfondito e tecnicamente funzionale, che contribuisca a stabilizzare la situazione del Paese, senza che siano necessari ulteriori interventi correttivi.

Come anticipato in premessa, il disegno di legge di “delega fiscale” (delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita - A.C. 5291) conteneva un articolo dedicato all’abuso del diritto. La norma di delega era volta a riequilibrare il rapporto tra lo strumento anti-elusione e la certezza del diritto, messa in discussione dalla prassi amministrativa di sindacare ex post le scelte dei contribuenti sulla base di orientamenti non noti al momento in cui le operazioni sottoposte a controllo sono già decise ed effettuate.

Pertanto, da un lato è stabilito il generale divieto di utilizzare in modo distorto gli strumenti giuridici idonei ad ottenere un risparmio d’imposta, ancorché tale condotta non sia in contrasto con alcuna specifica disposizione. Dall’altro lato è riconosciuto al contribuente il diritto di scelta tra diverse operazioni comportanti un diverso carico fiscale, purché essa non sia volta unicamente ad ottenere indebiti vantaggi fiscali; viene riconosciuta l’ammissibilità dell’operazione qualora essa sia giustificata da ragioni extrafiscali “non marginali”; costituiscono ragioni extrafiscali anche quelle che non producono necessariamente una redditività immediata dell’operazione ma rispondono ad esigenze di natura organizzativa e consistono in un miglioramento strutturale e funzionale dell’azienda del contribuente.

La fattispecie abusiva è inopponibile all’amministrazione finanziaria, la quale può disconoscere immediatamente l’indebito risparmio d’imposta. In una prima versione del disegno di legge si prevedeva l’esclusione della rilevanza penale della condotta che integra l’abuso del diritto.

È prevista una implementazione della disciplina procedurale sotto i seguenti profili:

• il regime della prova: a carico dell’amministrazione è posto l’onere di dimostrare il disegno abusivo e le modalità di manipolazione e di alterazione funzionale degli strumenti giuridici utilizzati nonché la loro non conformità ad una normale logica di mercato; a carico del contribuente grava l’onere di allegare l’esistenza di valide ragioni extrafiscali che giustificano il ricorso degli strumenti giuridici utilizzati;
• la motivazione dell’accertamento: nell’atto di accertamento, a pena di nullità, deve essere formalmente e puntualmente individuata la condotta abusiva;
• il contradditorio e il diritto di difesa: devono essere garantiti in ogni fase del procedimento di accertamento ed in ogni stato e grado del giudizio tributario;
• l’esecutività della sentenza: in caso di ricorso, le sanzioni e gli interessi sono riscuotibili dopo la sentenza della commissione tributaria provinciale.

La dottrina ha definito l’abuso del diritto come l’utilizzo di singole disposizioni dell’ordinamento giuridico secondo modalità che, pur rispettando la lettera delle specifiche norme utilizzate, portano a un risultato difforme o addirittura antitetico rispetto ai principi e alle finalità che sottendono all’ordinamento giuridico di cui quelle stesse norme sono parte (cfr. E. Zanetti, “Abuso del diritto: in particolare sulla rilevabilità d’ufficio e sull’applicazione delle sanzioni” , in “Il fisco” n. 38 del 18 ottobre 2010, pag. 1-6123).

In ambito tributario, l’abuso del diritto consiste nell’utilizzo, anche combinato, delle norme di diritto positivo che disciplinano il sistema fiscale, al fine di ottenere risparmi di imposta che, seppure coerenti rispetto alla lettera delle specifiche norme di riferimento, risultano contrari alle logiche e ai principi cui è informato l’intero ordinamento tributario.

In dottrina, in particolare, si è discusso dell’opportunità di considerare tra gli elementi qualificanti della fattispecie l’assenza di “valide ragioni economiche” nell’operazione effettuata dal contribuente. Si tratta di un elemento, come visto, considerato essenziale dalla giurisprudenza della Cassazione.

In particolare tale requisito è contestato quando è la stessa legge tributaria a prevedere regimi fiscali alternativi i quali hanno a loro volta giustificazioni puramente fiscali, disgiunte dal risultato pratico dell’operazione. Tipico, ad esempio, è il caso dell’articolo 176 del TUIR dove la “non elusività” della scelta di cedere le partecipazioni della società conferitaria dell’azienda anziché vendere l’azienda medesima è espressamente stabilita dalla legge. Si tratta, quindi, di regimi diversificati per ragioni di ordine puramente fiscale che non possono che condurre a scelte orientate da valutazioni di natura fiscale e, come tali, non sindacabili in base al parametro delle “valide ragioni economiche”.

Vi sono tuttavia ipotesi in cui esistono regimi fiscali differenziati rispetto a operazioni anch’esse praticamente equivalenti la cui ragione giustificatrice non è facilmente individuabile o perché indeterminata fin dall’origine, o perché divenuta tale nel tempo. Si fa riferimento alla possibilità per le società agricole di optare per la tassazione su base catastale, riconosciuta solo alle società di persone e alle società a responsabilità limitata, ma non alle società per azioni, e ciò in modo del tutto indipendente da qualsiasi altra caratteristica strutturale (volume d’affari, numero dei soci, regole organizzative interne, ecc.). Fin quando la linea di discrimine era individuata nel carattere “personale” della società, si poteva ipotizzare che il legislatore avesse voluto limitare il beneficio alle sole ipotesi in cui l’attività agricola era più direttamente riferibile alle persone fisiche. Ma l’inclusione fra i soggetti che possono esercitare l’opzione anche delle società a responsabilità limitata rende la discriminazione incomprensibile. Sembra allora desumibile che la scelta della forma societaria da assumere può legittimamente dipendere da motivi puramente fiscali senza che ciò implichi alcun abuso di diritto (cfr. Guglielmo Fransoni, «Appunti su abuso di diritto e “valide ragioni economiche”», in "Rassegna Tributaria" n. 4 del 2010, pag. 932). Si veda inoltre Andrea Manzitti, “L’abuso del diritto va sottratto all’equivoco”, in “Il Sole 24 Ore” del 14 aprile 2012. Si riporta, inoltre, l’opinione critica di chi sostiene che l’espressione “abuso del diritto” confonda fenomeni totalmente diversi quali la simulazione e l’elusione (G. Falsitta, “Manuale di diritto tributario”, Padova 2010).

Il tema dell’abuso del diritto è stato affrontato anche in altri paesi (ad esempio, Francia e Germania), dove si è intervenuti legislativamente, con modifiche a norme antielusive già esistenti, di cui si è ampliata la portata. Le nuove normative prevedono un rafforzamento delle garanzie procedurali per i contribuenti.

In Francia è prevista una norma generale anti-abuso che si caratterizza per essere una disposizione procedurale, la quale definisce il concetto di abuso del diritto solo in via strumentale, al fine di delimitare le modalità a disposizione dell’Amministrazione finanziaria per contrastarlo. A partire dal 2006, alcune pronunce giurisprudenziali del Consiglio di Stato francese, insieme a quelle della Corte di Giustizia europea, hanno alimentato il dibattito sull’abuso del diritto, alla base del cd. “rapporto Fouquet”, predisposto da una commissione ministeriale. In estrema sintesi, il rapporto evidenziava come il contrasto all’abuso del diritto doveva essere affrontato in termini di maggiore certezza giuridica e di maggiori garanzie procedurali per il contribuente nei confronti delle pretese dell’Amministrazione. Il legislatore francese, seguendo quanto suggerito dal “rapporto Fouquet”, ha modificato la legislazione in materia di abuso del diritto; le nuove norme si applicano a partire dal 1° gennaio 2009. Si è passati a una clausola generale anti-abuso basata su una definizione più ampia del concetto di abuso, mantenendo invariate le garanzie procedurali dei contribuenti, che ne escono anzi rafforzate grazie alla nuova composizione del comitato consultivo. E’ infatti previsto un “comitato sull’abuso del diritto fiscale”, che, per tutelare gli interessi e le posizioni dei contribuenti, è composto non solo da membri di nomina governativa, come avveniva in passato, ma anche da componenti rappresentanti delle professioni contabili e giuridiche.

In Germania già la legge generale tributaria tedesca del 1977 prevedeva una clausola generale anti-abuso, che non definiva però il concetto di abuso del diritto; la sua vaghezza era di ostacolo tanto ai contribuenti quanto alle autorità fiscali. Nel corso degli anni, la Corte federale tributaria tedesca (Bundesfinanzhof, o BFH) ha cercato di colmare questa lacuna; nelle sue pronunce sono state spesso considerate abusive quelle strutture che apparivano inusuali, artificiose e non finalizzate al perseguimento di valide ragioni economiche. Nel 2008 si è deciso di introdurre una definizione di abuso del diritto: questo si verifica solo quando il contribuente sceglie una struttura legale “inadeguata” rispetto al fatto economico, che comporta per lui o per un terzo, in confronto ad una forma adeguata, un beneficio fiscale non previsto dalla legge. L’abuso non si concretizza se il contribuente dimostra che la forma giuridica scelta risponde a ragioni extrafiscali meritevoli di tutela. L’onere della prova circa l’appropriatezza o meno delle strutture utilizzate è a carico delle autorità fiscali tedesche. Dinanzi alla contestazione di inappropriatezza degli schemi utilizzati, il contribuente potrà replicare dimostrando che l’operazione è comunque motivata da rilevanti ragioni di natura non tributaria.

In Gran Bretagna non è presente una disciplina generale sulla frode alla legge o sull’elusione. Ciò significa che, in linea di principio, nell’ambito di tale ordinamento, non è di per sé illecito strutturare un negozio giuridico con modalità tali da eludere l’applicazione di determinate disposizioni di legge, anche qualora si tratti di leggi che vietano l’utilizzo di strutture poste in essere al fine di non pagare i tributi.

Nel Regno Unito, pertanto, non esiste, ai fini fiscali, una norma di legge che abbia carattere generale, mentre esistono, per un certo numero di imposte e per specifiche finalità, una serie di norme speciali finalizzate ad evitare che, in relazione ad una determinata fattispecie, si possa “abusare” di un certo incentivo fiscale.

Al riguardo, occorre evidenziare che il sistema giuridico inglese ha sempre attribuito maggiore rilievo alla “sostanza” di un negozio giuridico, piuttosto che alla sua “forma”. Di conseguenza, se la qualificazione giuridica che le parti hanno attribuito al negozio (es. una donazione) non corrisponde agli effetti concretamente voluti dalle parti (es. quelli di un “prestito”), le Corti faranno esclusivo riferimento all’effettiva intenzione delle parti.

In tale contesto spetta al contribuente provare che non è dovuta l’imposta relativa ad una determinata operazione e, in taluni casi, lo stesso può addurre che la transazione è ispirata da ragioni di bona fides commerciale e che non persegue lo scopo principale di ottenere vantaggi fiscali. Dal canto proprio, l’Amministrazione ha ampi poteri di accertamento dei comportamenti elusivi posti in essere dai contribuenti e ciò spiega la possibilità, in relazione a molte disposizioni di ampio tenore, di ricorrere a procedure di clearance (una sorta di interpello), finalizzate ad evitare l’applicazione delle norme antielusive.

In Spagna la normativa finalizzata a contrastare la c.d. Fraude a la Ley tributaria non ha mai avuto una concreta applicazione, richiedendo la normativa fiscale, fin dall’origine, l’accertamento dell’“intenzione ingannatoria”, difficilmente accertabile nei fatti.

L’elusione in ambito internazionale si manifesta come quell’arbitraggio che si realizza ogni qual volta il contribuente pone in essere un’operazione transnazionale con l’intento di trarre vantaggio dalle diverse tipologie e modalità di imposizione esistenti nei vari Paesi, in maniera da ridurre al minimo il proprio carico impositivo (c.d. “arbitraggio fiscale dannoso”). Ciò risulta possibile proprio perché gli ordinamenti giuridici dei vari Stati risultano estremamente diversi tra loro.

Lo sfruttamento delle differenze esistenti negli ordinamenti fiscali europei deve, tuttavia, fare i conti con i principi del diritto fiscale internazionale e del suo ruolo nell’interpretazione delle leggi nazionali e delle Convenzioni fiscali contro la doppia imposizione, nel rispetto dei limiti della sovranità statale e della giurisdizione nazionale in materia fiscale. In tal senso, infatti, lo stesso Commentario al Modello di Convenzione OCSE opportunamente modificato nel 2003, dispone all’art. 1 che laddove la disposizione contro l’abuso fiscale siano incardinate alle regole fondamentali della legislazione nazionale che determinano i fatti generatori dell’imposta, le stesse non sono influenzate dalle convenzioni in quanto dette regole sono estranee alla materia considerata dalle convenzioni fiscali. Pertanto, di regola non vi sarà conflitto tra tali disposizioni e le disposizioni delle convenzioni fiscali.

Giochi

Nella XVI legislatura il settore dei giochi è stato oggetto di numerosi interventi legislativi, finalizzati da un lato a contrastare il fenomeno del gioco illegale, alla tutela dei minori e alla lotta alla ludopatia, e dall'altro a reperire maggiori entrate per la copertura degli oneri recati dalle manovre di finanza pubblica, anche attraverso l'assegnazione di nuove concessioni, alla luce di alcune sentenze della Corte di giustizia europea.

Una organica revisione normativa sulla materia era contenuta all’articolo 15 del disegno di legge delega fiscale, presentato dal governo Monti (A.C. 5291), approvato dalla Camera dei deputati (articolo 4, commi 6 e 7, dell’A.S. 3519), il cui iter parlamentare non si è tuttavia concluso (A.S. 3519-A).

 A seguito dello sviluppo negli ultimi anni delle tecnologie informatiche il settore dei giochi è stato caratterizzato da una evoluzione delle modalità di gioco, che hanno generato un sempre più massiccio ricorso ai giochi on-line, determinando la necessità di una regolamentazione anche a livello di normativa comunitaria.

Per quanto riguarda invece i giochi non a distanza il legislatore, da un lato, ha dovuto ottemperare alle regole comunitarie in materia di concessioni, con conseguente apertura del mercato e delle gare a nuovi soggetti diversi da quelli che precedentemente figuravano come i principali concessionari presenti in Italia, dall’altro ha cercato di combattere l’esercizio abusivo del gioco da parte della criminalità organizzata anche attraverso la “regolarizzazione” di situazioni di fatto, quali ad esempio il gioco del poker, in modo da sottrarle al circuito illegale.

Nella lotta all’utilizzo illegale degli apparecchi da gioco il principale strumento di supporto all’Amministrazione è stato il sistema informatico di connessione in rete degli apparecchi, che permette un controllo immediato del sistema, anche ai fini del versamento del prelievo erariale unico (PREU). La Relazione del 17 novembre 2010 della Commissione parlamentare antimafia stimava che, relativamente al 2006, a fronte di 200.000 apparecchi da gioco AWP (new slot – Amusement with prizes) regolarmente collegati, vi fossero “almeno altrettanti apparecchi illegali”. Il 13 settembre 2012, il direttore generale dei monopoli di Stato, Luigi Magistro, nel corso dell’audizione informale presso la Commissione Finanze della Camera, evidenziava come il numero degli apparecchi AWP legali fosse aumentato a 350.000, cui vanno sommati anche i 45.000 apparecchi VTL (video-lottery) presenti sul mercato, facendo rilevare come la maggior parte degli apparecchi illegali fossero stati assorbiti dal circuito regolare.

 Il comparto del gioco rappresenta il 4 per cento del PIL italiano, con un giro d’affari intorno ai 90 miliardi ed entrate erariali pari al oltre 8 miliardi. Nel 2012 la raccolta è stata pari a 87,1 miliardi, determinando un incremento del 9 per cento rispetto al 2011 (79,9 miliardi). Di tale raccolta 70 miliardi sono tornati ai giocatori come vincite (Fonte AAMS). Considerando il dato relativo al 2010 (61,4 miliardi), in due anni c'è stato un aumento della raccolta del 42 per cento.

 Il quadro normativo che disciplina il settore dei giochi risulta assai complesso, in quanto le disposizioni di legge rinviano sempre più spesso a decreti del direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (A.A.M.S.), ora confluita nell’Agenzia delle dogane ai sensi dell’articolo 23-quater del D.L. n. 95 del 2012.

 Illustrando il contenuto delle disposizioni legislative intervenute nella XVI legislatura, si ricorda che la legge comunitaria per il 2008 (legge n. 88 del 2009), al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare ed illegale è intervenuta sulla materia dei giochi a distanza (giochi on line), prevedendo 200 nuove concessioni novennali da assegnare secondo specifici requisiti e condizioni. In particolare, i nuovi concessionari sono tenuti a operare tramite il sistema centrale dell’AAMS, mentre il giocatore deve stipulare con il concessionario un apposito contratto di “conto di gioco”.

 Il D.L. n. 39 del 2009 è intervenuto nel settore dei giochi al fine di individuare nuove entrate per la ricostruzione delle zone terremotate dell’Abruzzo, sia mediante lotterie ad estrazione istantanea che attraverso ulteriori modalità di gioco del Lotto nonché dei giochi numerici a totalizzazione nazionale (Superenalotto). Sono inoltre previste norme volte a consentire all'AAMS ed ai concessionari una maggiore capacità di controllo del gioco legale (attraverso misure di carattere organizzativo e sanzionatorio).

 Il D.L. n. 78 del 2009 è intervenuto sulla materia agli articoli 15-bis e 15-ter, con la previsione di un piano straordinario di contrasto al gioco illegale. Il successivo articolo 21 reca norme sul rilascio di concessioni per le lotterie nazionali ad estrazione istantanea e differita. Nel D.L. n. 40 del 2010 sono state introdotte disposizioni in materia di esercizio dell'attività di gioco e di riorganizzazione e potenziamento dell'AAMS. Con la legge di stabilità per il 2011 (articolo 1, commi da 64 a 82 della legge n. 220 del 2010) si è inteso rafforzare l’azione di contrasto al gioco gestito e praticato in modo illegale e a tutelare i consumatori - in particolar modo i minori di età - e, al contempo, si è intervenuti per recuperare base imponibile e gettito a fronte di fenomeni di elusione e di evasione fiscale.

 Con l'articolo 24 del D.L. n. 98 del 2011 sono state adottate numerose disposizioni in materia di giochi, sia sotto l’aspetto del prelievo fiscale - quali la liquidazione automatica dell’imposta unica dovuta sulle scommesse e sui giochi a distanza (commi 1-7) o la determinazione forfetaria del prelievo erariale unico (commi 17 e 18) - che relativamente alle competenze di accertamento in materia di giochi pubblici (commi da 8-16) e ai requisiti per la partecipazione a gare e per il rilascio di concessioni in materia di giochi (commi 24-27), nonché alla conduzione di esercizi di gioco pubblico (comma 28) e l’iscrizione all’elenco degli operatori (comma 41). Sono altresì previste norme sul divieto di gioco per i minori (commi 19-23), sull'obbligo di segnalare da parte degli operatori bancari, finanziari e postali il trasferimento di somme verso operatori di gioco illegali (commi 29-31), nonché sulle procedure selettive di affidamento in concessione della rete telematica degli apparecchi da divertimento ed intrattenimento (commi 35 e 36) e la messa a gara di ulteriori 7.000 punti vendita di giochi in luoghi pubblici (commi 37 e 38). Viene istituito il Bingo a distanza (comma 33) e regolamentato il “poker sportivo” (ovvero i tornei non a distanza di poker: comma 34), e sono previste nuove formule di gioco per il Lotto e i giochi numerici a totalizzatore nazionale, tra cui l'introduzione, in via definitiva, del concorso speciale del gioco Enalotto (commi 39 e 40). Inoltre si stabilisce che una quota pari al 3 per cento delle spese annue per la pubblicità dei prodotti di gioco venga destinata al rifinanziamento della Carta acquisti (comma 32).

 Il D.L. n. 138 del 2011 ha attribuito all'AAMS il compito di emanare con propri decreti entro il 12 ottobre 2011 disposizioni in materia di giochi pubblici utili al fine di assicurare maggiori entrate. In attuazione di questa norma è stato emanato il decreto 12 ottobre 2011 dell'AAMS che individua le seguenti linee di intervento:

• Lotto e 10&Lotto, con rimodulazione dell’orario di raccolta, dell’importo delle giocate, dell’incremento del payout, l’introduzione di nuove sorti e concorsi a tema in concomitanza con particolari eventi o festività di rilievo nazionale.
• SuperEnalotto e Win for Life, con una nuova modalità di estrazione del SuperEnalotto condivisa con altri paesi europei con un’unica estrazione settimanale autonoma e distinta dalle altre e il restyiling del gioco Win for life.
• Lotterie a consumo, con l'avvio della gara sulle lotterie a consumo effettuate con il resto della spesa nei grandi supermercati (c.d. Resto in gioco).
• applicazione di un prelievo sulle vincite pari al 6 per cento sulla parte delle vincite eccedenti i 500 euro relative alle VLT, Gratta e Vinci e SuperEnalotto (e giochi accessori, comprensivi della modalità online, come il Win for Life, e il “Si vince tutto"). Il prelievo del 6 per cento non riguarderà le seguenti categorie di gioco: scommesse ippiche e sportive, Bingo, lotterie tradizionali (Lotteria Italia) e tutti i giochi a distanza (esclusi quelli sopra menzionati) che restano soggetti all’attuale normativa di settore.

 Il D.L. n. 16 del 2012 reca, all’articolo 10, numerose disposizioni per il potenziamento dell’accertamento in materia di giochi, nonché misure per la tracciabilità dei pagamenti. Da ultimo, il D.L. n. 158 del 2012, all’articolo 7, prevede dal 1° gennaio 2013 il divieto di pubblicità sui giochi con vincite in denaro rivolte ai giovani. Sono altresì vietate le pubblicità che incitano al gioco che non avvertono dei rischi di ludopatia. Sono previste formule obbligatorie di avvertimento sui rischi da ludopatie sulle schedine e nei luoghi in cui si gioca (newslot, VLT, scommesse), determinando sanzioni amministrative per chi viola tali obblighi e divieti, nonché l’indicazione della percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco pubblicizzato.

Istituzione di giochi e disciplina dei concessionari

Un primo intervento (decreto-legge n. 149 del 2008) ha prorogato sino al 1° luglio 2009 l’affidamento della gestione del gioco dell’Enalotto all’attuale concessionario (Sisal S.p.A.), in attesa della piena operatività dell’assegnazione in concessione della gestione dei giochi numerici a totalizzatore nazionale. La legge comunitaria per il 2008 (legge n. 88 del 2009), al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare ed illegale è intervenuta sulla materia dei giochi a distanza (giochi on line): sono state previste 200 nuove concessioni novennali da assegnare secondo specifici requisiti e condizioni. In particolare, i nuovi concessionari sono tenuti a operare tramite il sistema centrale dell’AAMS, mentre il giocatore deve stipulare con il concessionario un apposito contratto di “conto di gioco”.

Disposizioni di carattere fiscale in materia di giochi sono contenute all’articolo 12 del D.L. 39/2009 (decreto Abruzzo). Al fine di assicurare maggiori entrate da destinare alla copertura del decreto l’AAMS è stata autorizzata, tra l'altro: a indire nuove lotterie ad estrazione istantanea (“Gratta e vinci”); ad adottare ulteriori modalità di gioco del Lotto nonché dei giochi numerici a totalizzazione nazionale, inclusa la possibilità di più estrazioni giornaliere; a prevedere per le scommesse a quota fissa l’aliquota d’imposta unica sulle giocate pari al 20% della raccolta, nonché fissare la posta unitaria di gioco in 1 euro; a prevedere poteri di controllo più penetranti da parte dei concessionari della rete telematica e maggiori sanzioni nei confronti dei gestori di macchinette da gioco; a rideterminare le forme della comunicazione preventiva di avvio dei concorsi a premio al fine di contrastare concorsi a premio che mascherino giochi gestiti dall’AAMS.

Il D.L. n. 78 del 2009 all'articolo 21 ha previsto norme sul rilascio di concessioni per le lotterie nazionali ad estrazione istantanea e differita.

Disposizioni in materia di esercizio dell'attività di gioco e di riorganizzazione e potenziamento dell'AAMSsono state introdotte nel D.L. n. 40 del 2010: la raccolta del gioco a distanza con vincita in denaro effettuata da parte dei soggetti concessionari è stata limitata (articolo 2, comma 2-bis) alle sedi e con le modalità previste dalla relativa convenzione di concessione; è previsto che la licenza per l'esercizio delle scommesse sia richiesta anche per la gestione delle sale ove si installano apparecchi idonei per il gioco lecito, facenti parte della rete telematica (articolo 2, comma 2-quater); è infine differito il termine per l’avvio delle procedure per un nuovo affidamento in concessione della rete per la gestione telematica del gioco lecito (articolo 2, comma 2-sexies).

Con l'articolo 24  del D.L. n. 98 del 2011 sono state adottate numerose disposizioni in materia di giochi, sia sotto l’aspetto del prelievo fiscale - quali la liquidazione automatica dell’imposta unica dovuta sulle scommesse e sui giochi a distanza (commi 1-7) o la determinazione forfetaria del prelievo erariale unico (commi 17 e 18) - che relativamente alle competenze di accertamento in materia di giochi pubblici (commi da 8-16) e ai requisiti sia per la partecipazione a gare e per il rilascio di concessioni in materia di giochi (commi 24-27), nonché alla conduzione di esercizi di gioco pubblico (comma 28) e l’iscrizione all’elenco degli operatori (comma 41). Sono altresì previste norme sulle procedure selettive di affidamento in concessione della rete telematica degli apparecchi da divertimento ed intrattenimento (commi 35 e 36) e la messa a gara di ulteriori 7.000 punti vendita di giochi in luoghi pubblici (commi 37 e 38). Viene istituito il Bingo a distanza (comma 33) e regolamentato il “poker sportivo” (ovvero i tornei non a distanza di poker: comma 34), e sono previste nuove formule di gioco per il Lotto e i giochi numerici a totalizzatore nazionale, tra cui l'introduzione, in via definitiva, del concorso speciale del gioco Enalotto (commi 39 e 40).

 Il D.L. n. 138 del 2011 ha attribuito all'AAMS il compito di emanare disposizioni in materia di giochi pubblici utili al fine di assicurare maggiori entrate. In attuazione di questa norma il decreto 12 ottobre 2011 dell'AAMS ha individuato le seguenti linee di intervento:

• Lotto e 10&Lotto: rimodulazione dell’orario di raccolta, dell’importo delle giocate, dell’incremento del payout; introduzione di nuove sorti e concorsi a tema in concomitanza con particolari eventi o festività di rilievo nazionale.
• SuperEnalotto e Win for Life: nuova modalità di estrazione del SuperEnalotto condivisa con altri paesi europei con un’unica estrazione settimanale autonoma e distinta dalle altre e restyiling del gioco Win for life.
• Lotterie a consumo: avvio della gara sulle lotterie a consumo effettuate con il resto della spesa nei grandi supermercati (c.d. Resto in gioco).

Si segnala che la Commissione VI Finanze, il 21 dicembre 2011, ha approvato la risoluzione 7-00731 Bernardo sugli interventi nei settori dei giochi e dei tabacchi. La risoluzione invita il Governo a procedere sotto diversi profili, agevolando in primo luogo il dialogo tra l'AAMS ed i soggetti imprenditoriali operanti nel settore. Per quanto concerne l'aumento del PREU sul settore dei giochi, si invita il Governo a valutarne le possibile ricadute sia per scongiurare che un inasprimento del regime tributario possa indurre un ampliamento del gioco illegale, sia al fine di evitare l'insorgere di contenziosi tra l'amministrazione e gli operatori del settore, determinati da una sostanziale delegificazione che, in particolare per quanto riguarda gli aspetti tributari, potrebbe risultare problematica. Con specifico riferimento ai profili tributari, la risoluzione invita il Governo a verificare la possibilità di eliminare la diversificazione nel regime di prelievo dei giochi on-line rispetto ai giochi cosiddetti «fisici». In parallelo, è considerato sia sotto l'aspetto degli interessi erariali, sia sotto quello della rilevanza economica e sociale, il settore dei tabacchi lavorati, che a sua volta presenta profili di peculiare delicatezza per ciò che concerne l'elevato livello del prelievo, il particolare assetto concorrenziale del mercato, la notevole articolazione della rete distributiva e la presenza di specifici profili pubblicistici di tutela della salute. Il 10 novembre 2011 la Commissione Finanze ha approvato il documento finale sul Libro verde sul gioco d'azzardo on-line nel mercato interno.

 Il D.L. n. 16 del 2012 ha previsto il parere obbligatorio del Consiglio di Stato sugli schemi degli atti di gara per il rilascio di concessioni in materia di giochi pubblici nonché sugli schemi di provvedimento di definizione dei criteri per la valutazione dei requisiti di solidità patrimoniale dei concessionari. Il controllo della documentazione antimafia è stato esteso anche ai familiari dei rappresentanti legali delle società concessionarie; mentre è preclusa la partecipazione alle gare nel settore dei giochi anche nel caso in cui i reati che vengono contestati siano stati commessi o contestati ai familiari dei rappresentanti legali delle società partecipanti. Inoltre è stata finanziata, con un fondo di 100 mila euro, l'attività di controllo attraverso operazioni di gioco. Sono previsti, infine, interventi volti a razionalizzare e rilanciare il settore dell’ippica.

Il prelievo erariale unico (PREU) e la tassa sulle vincite

L’articolo 39 del D.L. n. 269 del 2003, al comma 13 ha stabilito che agli apparecchi e congegni di cui all'articolo 110, comma 6, del TULPS (R.D. n. 773/1931) collegati in rete, vale a dire videolottery – VLT e newslot - AWP, si applichi un prelievo erariale unico fissato (originariamente) in misura del 13,5% delle somme giocate, dovuto dal soggetto al quale l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) ha rilasciato il nulla osta. Successivamente l’articolo 30-bis del D.L. n. 185 del 2008 ha stabilito che, con decorrenza dal 1° gennaio 2009, il prelievo erariale unico sia determinato applicando, in capo ai singoli soggetti passivi d'imposta, determinate aliquote per scaglioni riferiti alla raccolta delle somme giocate, varianti dal 12,6% all’8%:

Con il decreto direttoriale AAMS 12 ottobre 2011 (G.U. n. 265 del 14 novembre 2011), in attuazione di quanto disposto dall’articolo 2, comma 3, del D.L. n. 138 del 2011, sono stati individuati gli interventi in materia di giochi pubblici utili per assicurare le maggiori entrate previste. L’articolo 5 del decreto direttoriale dispone la variazione della misura del prelievo erariale unico (PREU). In particolare la misura del prelievo sugli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera b), del R.D. n. 773 del 1931 (c.d. videolottery – VLT), è variata, ai sensi del comma 1, come segue:

• a decorrere dal 1° gennaio 2012 si applica un prelievo del 4% sull'ammontare delle somme giocate e una addizionale pari al 6% sulla parte della vincita eccedente i 500 euro;
• a decorrere dal 1° gennaio 2013, ferma l'addizionale sulle vincite eccedenti l'importo di 500 euro, il prelievo sull'ammontare delle somme giocate, come da ultimo fissato dal comma 479 dell’articolo unico della legge di stabilità 2013 (legge n. 228/2012), è del 5 per cento.

La misura del PREU sugli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera a), del R.D. n. 773 del 1931 (c.d. newslot - AWP), viene variata, ai sensi del comma 2, come segue:

• a decorrere dal 1° gennaio 2012 e fino al 31 dicembre 2012, al fine di consentire i necessari adeguamenti tecnologici dei suddetti apparecchi, necessari per dare attuazione alla variazione della quota destinata alle vincite di cui alla successiva lettera b), si applica un prelievo dell'11,80% sull'ammontare delle somme giocate;
• a decorrere dal 1° gennaio 2013 la percentuale destinata alle vincite (pay-out) è fissata in misura non inferiore al 74% e, per gli anni 2013 e 2014, si applica un prelievo del 12,70% sull'ammontare delle somme giocate;
• a decorrere dal 1° gennaio 2015, il prelievo sulla raccolta di gioco è fissato nella misura del 13% delle somme giocate.

L'applicazione del prelievo del 6% sulla parte delle vincite eccedenti i 500 euro riguarda Videolottery, Gratta e Vinci e SuperEnalotto (e giochi accessori, comprensivi della modalità online, come il Win for Life, e il “Si vince tutto"). Il prelievo del 6% non riguarderà le seguenti categorie di gioco: Scommesse ippiche e sportive, Bingo, Lotterie tradizionali (Lotteria Italia) e tutti i giochi a distanza (esclusi quelli sopra menzionati) che restano soggetti all’attuale normativa di settore.

Contrasto al gioco illegale, tutela dei minori e ludopatia

Con la legge di stabilità per il 2011 (articolo 1, commi da 64 a 82 della legge n. 220 del 2010) si è inteso rafforzare l’azione di contrasto al gioco gestito e praticato in modo illegale e a tutelare i consumatori - in particolar modo i minori di età - e, al contempo, si è intervenuti per recuperare base imponibile e gettito a fronte di fenomeni di elusione e di evasione fiscale. Si ricordano in particolare i seguenti interventi:

• l'inasprimento del trattamento sanzionatorio in materia di imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse;
• la fissazione di specifiche regole per determinare della base imponibile ai fini delle imposte sui redditi, dell'IRAP e dell'IVA, tenendo conto della dell'accertamento relativo alla predetta imposta unica;
• regolazione dei rapporti tra le autorità preposte all’attività ispettiva e di vigilanza in materia tributaria e gli organi di polizia giudiziaria;
• l'introduzione del divieto di partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di anni 18, a pena di sanzioni amministrative interdittive e pecuniarie a carico del titolare dell'esercizio commerciale o del punto di offerta del gioco;
• l'introduzione e la disciplina, con decreto direttoriale dell'A.A.M.S., di nuove tipologie di giochi e l'avvio delle relative procedure di affidamento in concessione;
• l’aggiornamento dello schema tipo di convenzione accessiva alle concessione per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici; attribuzione all'AAMS di poteri in materia di controllo, indirizzo, segnalazione alle autorità competenti e sanzioni in merito allo svolgimento dell’attività da parte dei concessionari dei giochi, anche tramite soggetti qualificati nell’ambito delle pubbliche amministrazioni.
• un programma straordinario di almeno 30.000 controlli nel 2011 da parte dell’A.A.M.S., con l'ausilio della SIAE e della Guardia di finanza.

Con l’articolo 24 del D.L. n. 98 del 2011 il legislatore, oltre a ribadire il divieto di consentire la partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di 18 anni, ha inasprito le sanzioni a carico del titolare dell'esercizio commerciale che consente la partecipazione ai giochi pubblici a minori.

Da ultimo, il D.L. n. 158 del 2012 (c.d. decreto Salute) prevede il divieto di ingressoai minori di anni 18 nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale Bingo, nelle aree in cui sono installati apparecchi VLT e nelle sale scommesse. Si prevede un piano annuale di controlli, predisposto da AAMS, d’intesa con la SIAE, la Polizia di Stato, l’Arma dei carabinieri e la Guardia di finanza di almeno cinquemila verifiche specificamente destinati al contrasto del gioco minorile, nei confronti degli esercizi commerciali in cui sono presenti apparecchi di gioco AWP o attività di scommessa su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, collocati in prossimità di scuole, ospedali e luoghi di culto. Inoltre si prescrive una una progressiva ricollocazione degli apparecchi di gioco a moneta (AWP), territorialmente prossimi scuole, ospedali e luoghi di culto, relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.

L'articolo 7 del D.L. n. 158 del 2012 dispone che dal 1° gennaio 2013 al fine di contenere la diffusione delle dipendenze dalla pratica di gioco con vincite in denaro, sono vietati i messaggi pubblicitari digiochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive, radiofoniche, e nelle rappresentazioni teatrali o cinematografiche rivolte prevalentemente ai giovani; sono peraltro vietati i messaggi pubblicitari digiochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, ovvero che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco. In caso di violazione dei suddetti divieti è prevista la sanzioneamministrativa da 100.000 a 500.000 euro per il committente del messaggio pubblicitario e per il proprietario del mezzo di comunicazione. Si prevede, inoltre, l’obbligo di riportare avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita sulle schedine e tagliandi dei giochi; sugli apparecchi newslot e nelle sale con videoterminali; nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro.

L'articolo 5 del D.L. n. 158 del 2012 prevede l'aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza con riferimento alla ludopatia, intesa come patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita in denaro.

Si segnala infine che il 5 ottobre 2011 l'Aula del Senato aveva approvato all'unanimità una risoluzione con cui si erano condivise due relazioni (Doc. XXIII n. 3 e n. 8) presentate dalla Commissione antimafia sui fenomeni di riciclaggio e di infiltrazioni mafiose nel gioco lecito ed illecito, sollecitando, con l'accordo del Governo, la possibilità di interventi normativi per consentire di mettere sotto controllo il settore del gioco d'azzardo. Nelle relazioni, approvate dalla Commissione antimafia, erano inseriti tre proposte di intervento legislativo, rispettivamente, in materia di concessioni e licenze per giochi e scommesse, in materia di gioco d'azzardo e antiriciclaggio ed in tema di pubblicità ingannevole.

Approfondimenti

• Il contrasto al gioco illegale
• Il prelievo erariale unico (PREU) e la tassazione sulle vincite
• L'istituzione di nuovi giochi, l'assegnazione delle concessioni e la disciplina del regime concessorio
• Tutela dei minori, ludopatia, pubblicità

Dossier pubblicati

• Legge comunitaria 2008 - A.C. 2320 - Schede di lettura (27/03/2009)
• Disposizioni urgenti per assicurare adempimenti comunitari in materia di giochi - DL 149/2008 - AC 1707-A - Elementi per l'esame in Assemblea (20/10/2008)
• Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - D.L. 98/2011 - A.C. 4509 - Sintesi delle modifiche introdotte al Senato e schede di lettura (14/07/2011)
• Istituzione dell'Agenzia fiscale dei monopoli di Stato - Schema di decreto ministeriale n. 411 (art. 40, co. 5-bis, D.L. n. 159/2007) - Elementi per l'istruttoria normativa (24/10/2011)
• Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici - D.L. 201/2011 ' A.C. 4829-A - Schede di lettura (articoli 25-49) - Tomo II (14/12/2011)

Documenti e risorse web

• Monopoli di Stato
• Doc. XXIII, n, 8 - Relazione sul fenomeno delle infiltrazioni mafiose nel gico lecito e illecito
• Doc. XXIII, n. 3 - Relazione sul fenomeno delle infiltrazioni mafiose nel gico lecito e illecito
• La filiera del gioco in Italia: prospettive di tutela e promozione della legalità - Osservatorio CNEL
• Risoluzione in Commissione finanze conclusiva di dibattito n. 8/00185 - Misure per la razionalizzazione dell'Amministrazione finanziaria

Approfondimento: Il contrasto al gioco illegale

Numerosi interventi nel settore dei giochi hanno perseguito l’obiettivo di contrastare il gioco illegale: la assegnazione di nuove concessioni con conseguente apertura di nuovi punti di gioco, la creazione di nuove forme di gioco nonché la legalizzazione di giochi già esistenti.

Nello specifico il contrasto al gioco illegale viene operato attraverso maggiori poteri di contrasto assegnati all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, la predisposizione di programmi di controllo, la presenza di specifici requisiti richiesti ai concessionari, la previsione di nuove sanzioni, sia di natura penale che amministrativa, nonché la sospensione della concessione.

Peraltro l’articolo 15-ter del D.L. n. 78 del 2009 dispone che l’AAMS promuova un piano straordinario di contrasto del gioco illegale, con la costituzione di un apposito Comitato, operante presso l’AAMS e presieduto dal Direttore Generale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, di cui sono chiamati a far parte rappresentanti di vertice della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri, della Guardia di Finanza e della stessa Amministrazione autonoma. Il Comitato sovraintende alla definizione, secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, di strategie ed indirizzi, alla pianificazione ed al coordinamento di interventi organici, sistematici e capillari sull'intero territorio nazionale per la prevenzione e repressione del gioco illegale, la sicurezza del gioco e la tutela dei minori.

 La successiva tabella riporta i dati relativi all’attività di controllo svolta dall’AAMS unitamente alle forze di polizia e alla SIAE, forniti dal direttore generale dell’AAMS, Luigi Magistro, nel corso dell’audizione presso la VI Commissione Finanze della Camera del 13 settembre 2012. Come rilevato nella relazione, l’incremento delle attività di controllo va ascritto ad un più efficace sistema di norme (in particolare il D.L. n. 39 del 2009 e la legge 220 del 2010), che fra l’altro ha consentito di esercitare poteri ispettivi e di accertamento più penetranti nel settore fiscale e un miglioramento dei controlli amministrativi, nel senso di consentire azioni compatte e contestuali di tutte le forze di polizia sul territorio con effetti repressivi e nel contempo deterrenti. Tali dati non comprendono, peraltro, quelli relativi ai controlli effettuati autonomamente dalle forze di polizia.

Fonte: AAMS

Poteri di controllo

 Il D.L. n. 39 del 2009, all’articolo 12, comma 1, lettera i), attribuisce ai concessionari poteri di accesso, di ispezione tecnica e amministrativa sugli apparecchi da gioco, con l’obbligo di segnalazione all’AAMS e agli organi di polizia delle illiceità riscontrate.

 L’articolo 15 del D.L. n. 78 del 2009, al comma 8-duodecies, dispone che anche gli uffici dell'AAMS, nell'adempimento dei loro compiti amministrativi e tributari, possano avvalersi delle attribuzioni e dei poteri affidati agli uffici delle Entrate in materia di controlli IVA, ai sensi degli articoli 51 e 52 del DPR n. 633 del 1972 (facoltà di invio di questionari, di convocazione dei soggetti interessati, di richiesta di documentazione, di accesso e di ispezioni).

 L’articolo 15-bis del D.L. n. 78 del 2009, al comma 4, prevede che gli uffici dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (A.A.M.S.) esercitino i poteri e le attribuzioni di accertamento e di controllo previsti in materia di IVA dall’articolo 51 del DPR n. 633 del 1972, ad essi attribuiti ai sensi dell'articolo 39-quater del D.L. n. 269 del 2003, anche per gli ambienti dedicati ad ospitare gli apparecchi da gioco non collegati alla rete telematica. Il comma 5 estende i poteri di accesso ed ispezione tecnica ed amministrativa attribuiti ai concessionari di rete ai sensi dell'articolo 12, comma 1, lettera i) del D.L. n. 39 del 2009, anche negli ambienti che ospitano apparecchi da gioco non collegati alla rete telematica (cioè apparecchi abusivi).

 La legge di stabilità 2011 (legge n. 220 del 2010), all’articolo 1, comma 69, novellando il comma 8-duodecies dell’articolo 15 del D.L. n. 78 del 2009, interviene in merito ai rapporti tra le autorità preposte all’attività ispettiva e di vigilanza in materia tributaria e gli organi di polizia giudiziaria, al fine di rafforzarne la relativa azione. In particolare si prevede che:

• l’autorizzazione per la richiesta ai soggetti sottoposti ad accertamento di una dichiarazione in merito ai rapporti intrattenuti con banche e altri soggetti finanziari, nonché l’autorizzazione per la richiesta alle banche e agli altri soggetti finanziari di informazioni sui rapporti intrattenuti con i propri clienti (art. 51, numeri 6-bis) e 7), del D.P.R. n. 633 del 1972) sia rilasciata anche dal direttore generale dell'A.A.M.S. o dai direttori centrali individuati con provvedimento dei direttore generale dell'A.A.M.S.;
• la Guardia di finanza coopera con gli uffici dell'A.A.M.S. competenti all'accertamento del tributo e all'irrogazione delle relative sanzioni per l'acquisizione e il reperimento degli elementi utili ai fini dell'accertamento dell'imposta e per la repressione delle violazioni in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici, procedendo di propria iniziativa o su richiesta degli uffici, trasmettendo agli Uffici stessi i relativi verbali e rapporti;
• i soggetti pubblici incaricati istituzionalmente di svolgere attività ispettive o di vigilanza e gli organi di polizia giudiziaria che, a causa o nell'esercizio delle loro funzioni, vengono a conoscenza di fatti o atti che possono configurare violazioni amministrative o tributarie in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici, li comunicano all'Ufficio dell'A.A.M.S e al Comando provinciale della Guardia di Finanza territorialmente competenti;
• gli organi di polizia giudiziaria, previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria, che può essere concessa anche in deroga all'articolo 329 c.p.p, trasmettono all'Ufficio dell'A.A.M.S e al Comando provinciale della Guardia di Finanza territorialmente competenti documenti, dati e notizie acquisiti nell'esercizio dei poteri di polizia giudiziaria, ai fini del loro utilizzo nell'attività di contestazione ed accertamento amministrativo e fiscale.

Il successivo comma 80 consente all’A.A.M.S. di esercitare una serie di poteri in materia di controllo, di indirizzo, di segnalazione alle autorità competenti e di sanzioni in merito allo svolgimento dell’attività da parte dei concessionari dei giochi, anche avvalendosi, mediante convenzioni non onerose, di soggetti qualificati nell’ambito delle pubbliche amministrazioni.

 Analogamente alla disciplina che definisce i compiti dell'Agenzia delle entrate in materia di accertamenti sulle imposte sui redditi ed IVA il D.L. n. 98 del 2011, al comma 8 dell’articolo 24 prevede che le competenze in materia di rettifica e accertamento delle basi imponibili e delle imposte rilevanti ai fini dei singoli giochi spettino agli uffici dell’A.A.M.S., anche sulla base di accertamenti constatati dalla Guardia di Finanza o da altri organi di Polizia.

I successivi commi da 13 a 16 dispongono in ordine alle attribuzioni degli uffici dell’AAMS in materia di controllo e di accertamento, prevedendo per essi - in ragione della loro capacità di valutare, con immediatezza, l'entità della violazione - anche la possibilità di irrogare sanzioni tributarie ed amministrative. Inoltre, ai sensi del comma 15 gli appartenenti all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS), nell’esercizio dei poteri conferiti dalla legge assumono la qualità di agenti di polizia tributaria.

Il successivo comma 29 impone alle società emittenti carte di credito, agli operatori bancari, finanziari e postali di segnalare telematicamente all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) i dati identificativi di coloro che dispongono trasferimenti di denaro a favore di operatori di gioco illegali, indicati in apposito elenco predisposto dalla stessa Amministrazione autonoma.

 Il D.L. n. 16 del 2012, all’articolo 10, comma 1, ha autorizzato l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) a costituire, avvalendosi di risorse proprie, un fondo – con una dotazione non superiore a 100.000 euro annui - destinato ad effettuare da parte del personale AAMS operazioni di gioco presso locali in cui si effettuano scommesse o sono installati apparecchi da gioco con vincita in denaro (c.d. newslot e VLT – videolottery, indicati all’articolo 110, comma 6, lett. a) e b), del R.D. n. 773/1931) al solo fine di verificare eventuali violazioni in materia di gioco pubblico, ivi comprese quelle relative al divieto di gioco dei minori. Le risorse del fondo possono essere utilizzate per le medesime finalità - previo concerto con le competenti strutture dell’AAMS – anche dal personale della Polizia di Stato, dell’Arma dei carabinieri, del Corpo della Guardia di finanza. Con decreto del Direttore generale dell'AAMS è costituito il fondo e ne è disciplinato il relativo utilizzo. Con ulteriore decreto ministeriale, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con i Ministri dell’interno, della giustizia e della difesa, sono disciplinate, nel rispetto della normativa sulle cause di giustificazione(c.d. “scriminanti”) esistenti per le attività degli "agenti sotto copertura”, previste dall’articolo 51 del codice penale e dall’articolo 9 della legge n. 146 del 2006, in quanto compatibili, le modalità dispositive sulla base delle quali il predetto personale può effettuare le operazioni di gioco. Le eventuali vincite così conseguite sono riversate sul citato fondo.

 Programmi di controllo

 La legge di stabilità 2011 (legge n. 220 del 2010), all’articolo 1, comma 81 dispone, al fine di contrastare il gioco illecito e l’evasione fiscale, un programma straordinario di almeno 30.000 controlli nel 2011 in materia di giochi pubblici da parte dell’A.A.M.S., avvalendosi della collaborazione della SIAE e della Guardia di finanza. Tra i numerosi obiettivi indicati nella norma, in particolare si prevede di:

• effettuare una accurata ricognizione della distribuzione sul territorio degli apparecchi da gioco al fine di identificare la titolarità di ciascun esercizio comunque definito nonché la riferibilità di ciascun apparecchio alla rete del corrispondente concessionario per la raccolta del gioco;
• identificare quali e quanti apparecchi risultino installati in ciascun esercizio in eccedenza rispetto ai parametri numerico-quantitativi già stabiliti con decreti dirigenziali dell'A.A.M.S.;
• prevedere che ciascun concessionario fornisca all'A.A.M.S. i dati, i documenti, le informazioni utili ai fini della ricognizione. In caso di inottemperanza, irrogare una sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di 500 a un massimo di 1.500 euro, per ogni mancata comunicazione;
• consentire a ciascun concessionario di mantenere installati negli esercizi commerciali, nei locali ovvero nei punti di offerta del gioco gli apparecchi che risultano in eccedenza, previo pagamento di una somma mensile pari ad 300 euro, dovuta solidalmente dai soggetti sopra indicati per ciascuno degli apparecchi;
• prevedere il pagamento delle somme anche per gli apparecchi non muniti del nulla-osta, da parte dei soggetti responsabili dell'installazione degli apparecchi medesimi;
• adottare un nuovo decreto direttoriale dell'A.A.M.S. di determinazione dei parametri numerico-quantitativi per l'installazione e l'attivazione in ciascun esercizio commerciale, locale o punto vendita degli apparecchi da gioco, considerando la tipologia di locali in relazione alla esclusività dell'attività di gioco esercitata e l’estensione della superficie.

 Il D.L. n. 158 del 2012, all’articolo 7, comma 9, prevede un piano annuale di controlli, predisposto da AAMS, d’intesa con la SIAE, la Polizia di Stato, l’Arma dei carabinieri e la Guardia di finanza di almeno 5.000 verifiche specificamente destinate al contrasto del gioco minorile, nei confronti degli esercizi commerciali in cui sono presenti apparecchi di gioco AWP o attività di scommessa su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, collocati in prossimità di istituti scolastici primari e secondari, di strutture sanitarie ed ospedaliere, di luoghi di culto. Si prevede, inoltre, la possibilità di segnalazione all’AAMS da parte degli agenti di Polizia locale di violazioni in materia di giochi con vincite in denaro constatate nel corso della loro attività ordinaria.

 Nuove sanzioni

 L’articolo 24 della legge n. 88 del 2009, al comma 23, integrando l’articolo 4, comma 1, della legge n. 401 del 1989 punisce con la reclusione da sei mesi a tre anni chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza, senza la prescritta concessione, qualsiasi gioco istituito o disciplinato dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. Chiunque, ancorché titolare della prescritta concessione, organizza, esercita e raccoglie a distanza giochi con modalità e tecniche diverse da quelle previste dalla legge è punito con l’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da euro 500 a euro 5.000.

 L’articolo 15-bis del D.L. n. 78 del 2009, al comma 2, modificando il comma 9, lettera c), dell’articolo 110 del R.D. n. 773 del 1931, determina l’ammontare della sanzione amministrativa pecuniaria - nei confronti di chiunque sul territorio nazionale distribuisce od installa o comunque consente l'uso in luoghi pubblici od aperti al pubblico od in circoli ed associazioni di apparecchi o congegni da gioco non rispondenti alle caratteristiche ed alle prescrizioni indicate - in 4.000 euro per ciascun apparecchio, in luogo della sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di 1.000 euro ad un massimo di 6.000 euro per ciascun apparecchio precedentemente prevista. La stessa sanzione si applica nei confronti di chiunque, consentendo l'uso di apparecchi e congegni conformi alle caratteristiche e prescrizioni indicate, corrisponde a fronte delle vincite premi in danaro o di altra specie, diversi da quelli ammessi.

 La legge di stabilità 2011 (legge n. 220 del 2010), all’articolo 1, comma 65, modifica l’articolo 5 del D.Lgs. n. 504 del 1998 relativo alle sanzioni relative all’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse.

Il particolare il comma 1 del nuovo articolo 5, prevede, nel caso in cui il soggetto passivo sottrae, in qualsiasi modo, base imponibile all'imposta unica dei concorsi pronostici o delle scommesse, la sanzione amministrativa dal 120 al 240 per cento della maggior imposta e se la base imponibile sottratta è superiore a 50.000 euro, anche la chiusura dell'esercizio da uno a sei mesi.

Il comma 2 punisce con la sanzione amministrativa pari al 30% degli importi non pagati nel termine prescritto il soggetto passivo che, nell'ambito degli adempimenti previsti dal D.P.R. n. 66 del 2002 (imposta sui concorsi pronostici e sulle scommesse), omette, in tutto o in parte, ovvero ritarda il pagamento dell'imposta dovuta.

l comma 3 assoggetta alla sanzione amministrativa da 516 a 2.000 euro il soggetto che non presenta o presenta con indicazioni inesatte la dichiarazione d'inizio di attività.

Il comma 4 persegue le giocate simulate, prevedendo l’applicazione di una sanzione amministrativa pari alla vincita conseguente alla giocata simulata oltre alla chiusura dell'esercizio da tre a sei mesi. In caso di recidiva è disposta la chiusura dell'esercizio da sei mesi ad un anno e la revoca della concessione qualora, dopo l'applicazione di tale sanzione, sia accertata una ulteriore violazione.

Il comma 5 estende i poteri sanzionatori dell’Amministrazione autonoma Monopoli di Stato, prevedendo l’applicazione degli articoli 9 (Violazioni degli obblighi relativi alla contabilità) e 11 (Altre violazioni in materia di imposte dirette e di IVA) del D.Lgs. n. 471 del 1997 (Riforma delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi).

Il comma 6 dispone circa l’applicazione delle sanzioni amministrative tributarie in materia di concorsi pronostici e scommesse, prevedendo l’applicazione delle sanzioni previste dal D.Lgs. n. 472 del 1997 e dell’articolo 7, del D.L. n. 269 del 2003 (Riferibilità esclusiva alla persona giuridica delle sanzioni amministrative tributarie). Il successivo comma 7, qualora la violazione non sia stata già oggetto di comunicazione di omesso versamento e non siano iniziati accessi, ispezioni, verifiche o altre attività amministrative di contestazione, stabilisce la riduzione delle sanzioni (un dodicesimo del minimo) in caso di pagamento entro 30 giorni a seguito del mancato pagamento del tributo (ravvedimento operoso) o (un decimo del minimo) qualora la regolarizzazione delle violazioni, anche se incidenti sulla determinazione o sul pagamento del tributo, avviene entro un anno dalla violazione.

Infine il comma 8 dispone che il pagamento della sanzione ridotta deve essere eseguito contestualmente alla regolarizzazione del pagamento del tributo o della differenza, quando dovuti, nonché al pagamento degli interessi moratori calcolati al tasso legale con maturazione giorno per giorno.

Il successivo comma 72, sostituendo il comma 5-bis dell'articolo 38 della legge n. 388 del 2000, dispone la decadenza automatica del nulla osta quando gli apparecchi e congegni risultino temporaneamente non collegati alla rete telematica, in considerazione dell'apposizione degli stessi in stato di magazzino, ovvero, di manutenzione straordinaria, per un periodo superiore a 90 giorni, anche non continuativi, in luogo dei 60 giorni precedentemente previsti.

 Il D.L. n. 98 del 2011, all’articolo 24, comma 17, prevede che, nelle ipotesi in cui non sia leggibile il contatore degli apparecchi da divertimento, in quanto i dati non siano stati memorizzati, non siano leggibili, risultino memorizzati in modo non corretto o siano stati alterati, l'importo forfetario giornaliero, previsto dall’articolo 39-quater, comma 3, secondo periodo, del D.L. n. 269 del 2003, e definito con decreto direttoriale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (280 euro per apparecchio) sia raddoppiato.

Il successivo comma 18, novellando l’articolo 39-quinquies del D.L. n. 269 del 2003, provvede a raddoppiare le sanzioni previste per gli apparecchi che erogano vincite in denaro privi del necessario nulla osta e nelle ipotesi di apparecchi e congegni muniti del nulla osta il cui esercizio sia qualificabile come illecito civile, penale o amministrativo.

Tali sanzioni – precedentemente indicate in un importo variabile dal 120 al 240 per cento del PREU dovuto, con un minimo di 1.000 euro - vengono elevate ad un importo che va dal 240 al 480 per cento dell'ammontare del PREU dovuto, con un importo minimo di 5.000 euro.

 L’articolo 24 del D.L. n. 98 del 2011 ha provveduto - ai commi 21 e 22 - ad inasprire le sanzioni. In particolare:

• il titolare dell'esercizio commerciale, del locale o, comunque, del punto di offerta del gioco che consente la partecipazione ai giochi pubblici a minori di 18 anni è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 20.000 euro (in precedenza da 500 a 1.000 euro);
• indipendentemente dalla sanzione amministrativa pecuniaria e anche nel caso di pagamento in misura ridotta della stessa, la violazione prevista dal presente comma è punita con la chiusura dell'esercizio commerciale, del locale o, comunque, del punto di offerta del gioco da 10 fino a 30 giorni (in precedenza fino a 15 giorni); il titolare dell'esercizio commerciale, del locale o, comunque, del punto di offerta del gioco, all'interno dei predetti esercizi, identifica i giocatori mediante richiesta di esibizione di un idoneo documento di riconoscimento;
• per i soggetti che nel corso di un triennio commettono tre violazioni, anche non continuative, è disposta la revoca di qualunque autorizzazione o concessione amministrativa;
• in caso di utilizzo degli apparecchi e dei congegni da gioco (slot machine, videolottery), il trasgressore è altresì sospeso, per un periodo da uno a tre mesi, dall'elenco dei soggetti incaricati della raccolta delle giocate, e conseguentemente i concessionari per la gestione della rete telematica non possono intrattenere, neanche indirettamente, rapporti contrattuali funzionali all'esercizio delle attività di gioco con il trasgressore.

 Il comma 9-quinquies dell’articolo 10 del D.L. n. 16 del 2012, novellando l’articolo 110 del R.D. n. 773/1931, comma 9, lettera e), dispone che nel caso in cui la reiterazione di una violazione delle norme in materia di installazione di apparecchi da gioco sia commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica, la sanzione della preclusione alla concessione di nuove autorizzazioni per cinque anni si applica alla persona giuridica o all'ente.

 Il D.L. n. 158 del 2012, all’articolo 7, comma 6, prevede la sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro per il committente del messaggio pubblicitario e per il proprietario del mezzo di comunicazione in caso di violazione delle norme sui messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro, nonché la sanzione amministrativa di 50.000 euro nei confronti del concessionario degli apparecchi di gioco, del titolare della sala o del punto di raccolta dei giochi (relativamente agli apparecchi AWP e VLT), del titolare del punto vendita delle scommesse, se diverso dal concessionario che non abbia ottemperato alle informazioni sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita.

Approfondimento: Il prelievo erariale unico (PREU) e la tassazione sulle vincite

L’articolo 39 del D.L. n. 269 del 2003, al comma 13, ha stabilito che agli apparecchi e congegni indicati all'articolo 110, comma 6, del TULPS (R.D. n. 773/1931) collegati in rete, vale a dire le videolottery (VLT) e le newslot (AWP), si applichi un prelievo erariale unico fissato originariamente in misura del 13,5 per cento delle somme giocate, dovuto dal soggetto al quale l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) ha rilasciato il nulla osta. Successivamente l’articolo 30-bis del D.L. n. 185 del 2008 ha stabilito che, con decorrenza dal 1° gennaio 2009, il prelievo erariale unico sia determinato applicando, in capo ai singoli soggetti passivi d'imposta, determinate aliquote per scaglioni riferiti alla raccolta delle somme giocate, varianti dal 12,6 all’8 per cento:

Con il decreto direttoriale AAMS 12 ottobre 2011 (G.U. n. 265 del 14 novembre 2011), in attuazione di quanto disposto dall’articolo 2, comma 3, del D.L. n. 138 del 2011, sono stati individuati gli interventi in materia di giochi pubblici utili per assicurare le maggiori entrate da esso previste. L’articolo 5 del decreto direttoriale dispone la variazione della misura del prelievo erariale unico (PREU). In particolare la misura del PREU sugli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera a), del R.D. n. 773 del 1931 (c.d. newslot - AWP), viene variata, ai sensi del comma 2: a decorrere dal 1° gennaio 2012 e fino al 31 dicembre 2012, al fine di consentire i necessari adeguamenti tecnologici dei suddetti apparecchi, necessari per dare attuazione alla variazione della quota destinata alle vincite di cui alla successiva lettera b), si applica un prelievo dell'11,80 per cento sull'ammontare delle somme giocate; a decorrere dal 1° gennaio 2013 la percentuale destinata alle vincite (pay-out) è fissata in misura non inferiore al 74 per cento e, per gli anni 2013 e 2014, si applica un prelievo del 12,70 per cento sull'ammontare delle somme giocate; a decorrere dal 1° gennaio 2015, il prelievo sulla raccolta di gioco è fissato nella misura del 13 per cento delle somme giocate.

 La misura del prelievo sugli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera b), del R.D. n. 773 del 1931 (c.d. videolottery – VLT), è determinata, ai sensi del comma 1, come segue:

• a decorrere dal 1° gennaio 2012 si applica un prelievo del 4 per cento sull'ammontare delle somme giocate e una addizionale pari al 6 per cento sulla parte della vincita eccedente i 500 euro;
• a decorrere dal 1° gennaio 2013, ferma l'addizionale sulle vincite eccedenti l'importo di 500 euro, il prelievo sull'ammontare delle somme giocate, come da ultimo fissato dal comma 479 dell’articolo unico della legge di stabilità 2013 (legge n. 228/2012), è del 5 per cento.