Indice

Diritto e giustizia

Premessa. Le risorse finanziarie

Gli interventi dedicati al settore giustizia nella XVI legislatura sono connessi a una variabile che, ancor più che in passato, incide sulle scelte e la qualità delle politiche pubbliche: le risorse finanziarie. 

Il contesto di generale contenimento della spesa pubblica, da ultimo realizzato attraverso gli strumenti della spending review, si accompagna alla possibilità di rimodulare missioni e programmi con una forte responsabilizzazione di ciascun centro di spesa. Il Ministero della Giustizia non risulta avere operato alcuna variazione in tal senso nell’ultimo anno. Come per altri Ministeri, le riduzioni di spesa sono previste per il Ministero della Giustizia anche per il 2013. Le spese per la missione Giustizia nel bilancio di assestamento 2012, pari a 7.514 mil. euro, costituisce l'1,8% della spesa statale complessiva (al netto della missione debito pubblico). Nel 2011 la spesa nello stato di previsione della Giustizia è stata pari all’1,6% (8.460 mil. euro) del totale della spesa statale. La massa spendibile per il 2013, ovvero la somma dei residui passivi e degli stanziamenti di competenza, ammonta a 7.978,5 mln di euro.

In questo quadro si colloca dunque l’insieme degli interventi legislativi realizzati nel corso della XVI legislatura, contenuti sia in leggi integralmente dedicate alla giustizia sia in manovre finanziarie volte a sostenere l’economia ovvero a contenere i costi per l’apparato pubblico oppure a ridurre gli oneri per i cittadini.

I dieci temi in cui sono distribuiti i diversi ambiti dell’area Diritto e Giustizia costituiscono ambiti organici di sviluppo delle politiche di settore.

Le principali linee di intervento che consentono di individuare filoni di politica pubblica sono desumibili in primo luogo dalle parti che accomunano le linee programmatiche dei due governi della legislatura, presentate alla Commissione Giustizia dal Ministro della Giustizia pro tempore nel 2008 e nel 2011. Pur scontando il diverso ambito temporale di riferimento, emergono infatti tratti comuni nella individuazione di tre ambiti prioritari: carceri, giustizia civile e geografia giudiziaria. La seconda e la terza sono riconducibili al tema unitario dell’organizzazione e funzionamento della giustizia.

La situazione carceraria, ripetutamente causa di autorevoli appelli al ripristino di condizioni di vita dignitose all’interno degli istituti, al 31 dicembre 2008 era la seguente: 58.127 detenuti a fronte di una capienza regolamentare di 43.066. Di essi 36.565 erano italiani mentre 21.562 stranieri. I condannati in via definitiva erano 26.587. Le donne 2.526. Al 31 gennaio 2013 la situazione appare complessivamente aggravata: risultano infatti presenti 65.905 detenuti detenuti a fronte di una capienza regolamentare di 47.040. 39.090 sono i condannati in via definitiva. Gli stranieri sono 23.473, le donne 2.818.

Per fare fronte alle condizioni difficilmente sostenibili all’interno degli istituti è stato predisposto all’inizio del 2010 un Piano organico , che comporta un impegno amministrativo per gli interventi di edilizia carceraria e l’assunzione di agenti di polizia penitenziaria e ulteriori interventi sul piano normativo volti a modificare il sistema sanzionatorio penale con misure alternative al carcere.

Nell'ambito dell'attuazione del “Piano carceri” è stata approvata dal Parlamento la legge 199/2010, che ha dato - sebbene in via transitoria ovvero fino all’attuazione completa del Piano e comunque non oltre la fine del 2013 - la possibilità di scontare presso la propria abitazione la pena detentiva non superiore a un anno, anche se residua di pena maggiore. La soglia temporale è stata poi portata a diciotto mesi dal decreto-legge 211/2011. Dall’entrata in vigore a fine gennaio 2013 sono usciti in totale dagli istituti penitenziari 9.386 detenuti. Questo elemento fa emergere ancor più la criticità del sovraffollamento degli istituti.

Anche di recente, la Corte europea per i diritti dell’uomo ha condannato l’Italia per violazione della CEDU (caso Torreggiani e altri, 8 gennaio 2013 ), considerando strutturale e sistemico il problema del sovraffollamento carcerario in Italia.

Nel lungo periodo, la questione carceraria richiede una valutazione complessiva delle stesse politiche penali. Appare sempre più necessario valutare in modo selettivo il ricorso alla sanzione penale come extrema ratio per ricorrere a forme sanzionatorie alternative, ma non per questo meno incisive, negli altri casi. Il tentativo infruttuoso di procedere a una nuova Depenalizzazione dei reati minori nel corso della legislatura dimostra tuttavia come il ricorso alla sanzione penale da parte del legislatore sia molto più diffuso di quanto non si possa immaginare. Secondo una stima approssimativa, in assenza di una vera e propria banca dati ufficiale delle sanzioni penali, a partire dall’ultima depenalizzazione contenuta nel decreto legislativo n. 507 del 1999 fino al febbraio 2012 sono state introdotte nel nostro ordinamento non meno di 310 nuove fattispecie penali, di cui 171 nuove contravvenzioni e 139 nuovi delitti. Tra le nuove fattispecie risaltano per numero e specialità quelle introdotte in attuazione di normativa europea.

E, ulteriormente, occorre meditare il dato riportato dal Primo presidente della Corte di Cassazione , da questi qualificato come dato “non facilmente verificabile, ma comunque certamente indicativo del quadro di grandezza” e tratto dal rapporto del 19 settembre 2012 del Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa: le fattispecie di reato ammonterebbero nel nostro Paese a 35.000. Si tratta, a ben vedere, di temi non nuovi nel nostro ordinamento. Risale infatti al 1983 la pubblicazione di una circolare governativa, indirizzata a tutti gli uffici legislativi ministeriali, con la quale si dettavano criteri per la distinzione tra fattispecie incriminatrici penali e violazioni amministrative.

Le ipotesi di ulteriori interventi legislativi per affrontare la questione carceraria sono chiamate a misurarsi con la necessaria copertura amministrativa, tanto nel caso di creazione di nuovi istituti (per cui è presumibile siano necessari più agenti) quanto nel caso di misure alternative alla detenzione (per cui sarebbero necessarie modalità di controllo efficaci).

Efficienza del sistema della giustizia civile e competitività del Paese sono elementi tra loro strettamente legati. L’Italia è uno dei Paesi, europei e non, in cui la durata del processo civile è maggiore, come testimoniato dalla comparazione operata dalla Commissione Europea per l’efficienza della giustizia (Cepej) e dalla Banca Mondiale. A ciò deve aggiungersi il tasso di litigiosità (calcolato considerando il numero di nuove cause avviate ogni anno rispetto alla popolazione), che in Italia è pari a 3,5 volte quello della Germania e quasi due volte quello di Francia e Spagna (stima della Banca d’Italia). Sempre la Banca d'Italia, in un recente studio, ha evidenziato gli effetti negativi prodotti dalla maggiore durata dei procedimenti civili in Italia sulle dimensioni d’impresa nel settore manifatturiero.

Ancor più, permane l’annosa questione dell’arretrato, che non accenna a diminuire nel tempo.

A fine 2007 erano pendenti in Italia più di 5.429.000 procedimenti civili, compresi quelli davanti alla Corte di Cassazione. Nel 2010 erano pendenti circa 5.584.000 procedimenti. La durata media effettiva dei procedimenti civili per le materie definibili con sentenza – nel confronto tra 2006 e 2008 – aumenta del 15,1% davanti al giudice di pace (da 463 a 533 giorni in media), si riduce lievemente davanti al tribunale dell’1,2% (da 1.121 a 1.108 giorni) e aumenta considerevolmente davanti alla corte d’appello (da 1.056 a 1.197 giorni).

Gli interventi posti in essere potranno essere valutati nel medio e lungo periodo. Il primo, di carattere prevalentemente organizzativo ma con ricadute anche sul piano delle regole del processo, ha interessato la digitalizzazione del processo civile (c.d. processo telematico ), in cui – come regola generale – tutte le comunicazioni e notificazioni debbono essere effettuate in forma telematica. Dalla fine del 2012 la digitalizzazione ha interessato anche tutte le fasi delle procedure concorsuali. E’ stata estesa anche al processo penale per le comunicazioni a persona diversa dall’imputato. Al 31 ottobre 2012, l’82% degli avvocati risulta dotato di PEC. Dal 15 ottobre 2012 le comunicazioni telematiche sono attive in tutti i tribunali e le corti d’appello. Da novembre 2011 a ottobre 2012 sono state effettuate quasi 6 milioni di comunicazioni via posta elettronica certificata. Mentre da gennaio a ottobre 2012 sono stati depositati 126.559 atti telematici.

Tuttavia, la maggiore efficacia e tempestività del procedimento civile passa anche dalla riforma del processo, a partire dalla legge 69/2009, con cui sono state introdotte molteplici misure di alleggerimento quali l’ampliamento della competenza del giudice di pace, la semplificazione del contenuto della sentenza, le modalità della prova testimoniale, l’abbreviazione dei termini processuali, il filtro in Cassazione per l’ammissibilità del ricorso, la semplificazione del procedimento sommario di cognizione, la modifica del processo di esecuzione, la mediazione e la conciliazione. E’ inoltre da sottolineare il rilievo dell’istituzione in tutti i tribunali e corti d’appello con sede nei capoluoghi di regione del tribunale delle imprese, che ha esteso la sfera di competenza delle precedenti sezioni specializzate in materia di proprietà industriale e intellettuale.

Il terzo filone d'intervento nella legislatura è costituito dalla riforma della geografia giudiziaria ovverosia dalla diversa distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari. Con due distinti decreti legislativi sono stati soppressi uffici del giudice di pace e di tribunale, con l’esplicito obiettivo di ridurre la spesa e ottenere un miglioramento dell'efficienza del sistema giustizia attraverso una più razionale utilizzazione delle risorse umane disponibili. Per questo motivo, dopo un serrato confronto parlamentare sullo schema di decreto, in cui si sono confrontati l’esigenza di maggiore efficienza con quella di mantenimento di presidi di legalità sul territorio, sono stati soppressi, con efficacia dal 13 settembre 2013, 31 tribunali e relative procure della Repubblica oltre a tutte le 220 sezioni distaccate di tribunale esistenti. Sono stati inoltre soppressi 667 uffici del giudice di pace, partendo da un totale di 846 uffici esistenti (ne restano in funzione 179). Il personale di magistratura e amministrativo deve essere pertanto redistribuito tra gli uffici non soppressi.

Venendo agli altri temi, merita richiamare l’ambito della Cooperazione giudiziaria sono state ratificate alcune convenzioni che hanno comportato modifiche al diritto penale (si pensi soprattutto agli accordi internazionali in tema di lotta alla corruzione o per rafforzare la tutela dei minori vittime di reati di sfruttamento sessuale). In prossimità dello scadere della legislatura è stata inoltre approvata la legge che adegua l'ordinamento italiano alle previsioni dello Statuto della Corte penale internazionale, che rende possibile l’esercizio della giurisdizione di tale organismo in misura complementare alla giurisdizione nazionale per crimini di guerra, conto l’umanità, il genocidio o, in prospettiva, il crimine di aggressione. Si tratta quindi di una significativa apertura dell’ordinamento nazionale a quello internazionale.

Inoltre sono stati numerosi gli interventi legislativi connessi al Diritto commerciale e delle società e all'attività di impresa quali la lotta alla contraffazione ed in generale la tutela dei diritti di proprietà industriale; le fusioni e scissioni societarie; la disciplina delle s.r.l. semplificate e a capitale ridotto, le modifiche in materia di società cooperative e di mutuo soccorso. Nel settore processuale, va segnalata l'istituzione del cd. Tribunale delle imprese e la soppressione del rito societario.

Quanto al Diritto di famiglia merita segnalare, per il significato giuridico come pure per il rilievo nell’evoluzione dei costumi, l'approvazione della legge 219/2012, volta ad eliminare dall'ordinamento le residue distinzioni tra figli legittimi e figli naturali, affermando il principio dell'unicità dello stato giuridico dei figli.

La XVI legislatura è contrassegnata poi dall’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, già oggetto di due successivi interventi integrativi e correttivi, e dalla disciplina dell'azione collettiva degli utenti nei confronti della pubblica amministrazione (d.lgs. 198/2009). Anche in questo settore è stato previsto un incremento del contributo unificato per l’accesso alla giustizia con la finalità di alleggerire il carico complessivo dei procedimenti.

Nel settore della lotta alla Criminalità organizzata , è entrato in vigore il codice delle leggi antimafia (d.Lgs 159/2011) comprensivo delle recenti novità in tema di misure di prevenzione. Specifici provvedimenti d'urgenza e la cd. legge sicurezza sono poi intervenuti in materia penale e di organizzazione degli uffici giudiziari, ad esempio per l’assegnazione di magistrati a sedi disagiate.

Il settore delle Professioni regolamentate è stato oggetto di numerosi interventi volti a favorire i principi di liberalizzazione e di concorrenza. E’ stato abrogato il sistema delle tariffe professionali regolamentate e per il resto l’intera materia è stata delegificata attraverso un regolamento che interessa tutte le professioni ordinistiche (D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137). La professione forense ha poi trovato una sua specifica regolamentazione legislativa.

Nel Settore civile , oltre agli interventi sul processo e sulla filiazione, è stato ampiamente riformato il condominio degli edifici, in molteplici aspetti tra cui la determinazione delle parti comuni dell'edificio, la riduzione dei quorum deliberativi, le attribuzioni e i poteri degli amministratori. Importanti riflessi sulle attività produttive potrà avere l'introduzione dell'istituto della composizione delle crisi da sovraindebitamento dei debitori ai quali non si applicano le ordinarie procedure concorsuali. Inciderà invece sui rapporti tra produttori e consumatori la nuova disciplina delle azioni collettive (class action), estesa anche nei confronti della p.a.

Il Settore penale ha registrato novelle legislative volte a proteggere le fasce più deboli. Di tal segno sono infatti gli interventi sullo sfruttamento sessuale dei minori o gli atti persecutori. Inoltre, i reati contro la pubblica amministrazione sono stati oggetto di un'ampia riforma con la "legge anticorruzione". Le modifiche processuali hanno riguardato principalmente la competenza della corte d’assise, l’incidente probatorio, il gratuito patrocinio, gli accertamenti tecnici coattivi. Particolare risonanza hanno avuto i dibattiti parlamentari dedicati a progetti di cui non è stato concluso l’iter quali i progetti in tema di intercettazioni, di prove nel processo penale, il processo breve, il proscioglimento per particolare tenuità del fatto. Due progetti di legge ordinaria, concernenti la sospensione dei procedimenti a carico delle alte cariche dello Stato e il legittimo impedimento delle alte cariche, hanno concluso il loro iter parlamentare (leggi nn. 124/2008 e 51/2010). Peraltro le leggi sono state oggetto di sentenze di accoglimento da parte della Corte costituzionale.

In prospettiva dovranno essere considerati anche le modalità e gli effetti della crescente attuazione dei Trattati europei, con specifico riguardo ai vari settori della giustizia, compreso il diritto penale. Si tratta infatti di un ambito nuovo del diritto europeo dopo il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009.

Carceri

Per far fronte al grave problema del sovraffollamento carcerario, dopo la nomina nel 2008 di un Commissario straordinario, il Governo - deliberando nel 2010 un Piano straordinario basato su una articolata serie di interventi, prevalentemente di edilizia penitenziaria - ha dichiarato lo stato di emergenza nazionale (prorogato da ultimo fino al 31 dicembre 2012). Prima con la legge 199/2010, poi con il decreto-legge 211/2011, sono state approvate ulteriori misure per ridurre il sovraffollamento. Nel 2012, a seguito della riduzione delle risorse disponibili, il citato Piano straordinario è stato rimodulato. Infine, con la legge 62 del 2011 è stata introdotta una disciplina finalizzata ad evitare, nella gran parte dei casi, la permanenza in carcere di detenute madri con figli minori.

Il problema del sovraffollamento carcerario è stato certamente uno dei temi che ha caratterizzato la legislatura. Secondo i dati del Ministero della giustizia, all'indomani dell'indulto del 2006 la popolazione carceraria era passata dai 61.264 detenuti del giugno ai 39.005 del 31 dicembre 2006. Negli anni seguenti, tuttavia, si è registrato un rapido ritorno alla situazione pre-indulto con un successivo ulteriore peggioramento dei dati statistici: le presenze al 31/12/2007 erano già 48.693; a fine 2008 58.127, a fine 2009 64.791, a fine 2010 67.961. Se si pensa che a tale data la capienza regolamentare dicharata era di 45.022 posti si ha la misura della gravità della situazione di sovraffollamento nelle nostre carceri. Solo nell'ultimo biennio, mentre la capienza degli istituti è migliorata (47.040 posti al 31 dicembre 2012) a seguito, soprattutto, di interventi di ristrutturazione di padiglioni esistenti, si registra - anche grazie a miglioramenti normativi - una lieve tendenza alla diminuzione delle presenze, con 66.897 detenuti al 31 dicembre 2011 e 65.701 alla stessa data del 2012. I più recenti dati statistici disponibili riferiscono, tuttavia, di una nuova lieve tendenza all'aumento: al 28 febbraio 2013, a capienza praticamente invariata (47.041 posti) erano infatti presenti nelle nostre carceri 65.906 detenuti.

Nonostante gli interventi migliorativi, va segnalata l'ulteriore condanna dell'Italia da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo causata dal sovraffollamento in carcere: la sentenza CEDU pubblicata l'8 gennaio 2013 (Torregiani e altri contro Italia) ha condannato il nostro Paese al pagamento di quasi 100.000 euro ciascuno a 7 detenuti per la violazione dell’art. 3 della Convenzione EDU che proibisce la tortura ed ogni trattamento degradante. La Corte EDU, con tale decisione, ha ingiunto allo Stato italiano di introdurre, entro il termine di un anno dal momento in cui la sentenza della Corte sarà divenuta definitiva, "un ricorso o un insieme di ricorsi interni idonei ad offrire un ristoro adeguato e sufficiente per i casi di sovraffollamento carcerario, in conformità ai principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte". Durante questo termine, la Corte sospenderà le procedure relative a tutti gli altri ricorsi analoghi attualmente pendenti avanti a sé.

La gestione commissariale ed il Piano carceri

Il Governo, per far fronte alla grave situazione di sovraffollamento nelle carceri, aveva attribuito temporaneamente (fino al 31 dicembre 2010) al Capo del D.A.P. (Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria) poteri commissariali straordinari per il rapido compimento degli investimenti necessari alla realizzazione di nuove infrastrutture penitenziarie ed all'aumento della capienza di quelle esistenti (art. 44-bis del D.L. 207 del 2008). Spettava al commissario il compito di redigere il programma degli interventi necessari, specificandone i tempi e le modalità di realizzazione ed indicando le risorse economiche a tal fine occorrenti. Con successivi D.P.C.M. si prevedeva la determinazione delle opere necessarie per l'attuazione del programma, con l'indicazione dei tempi di realizzazione di tutte le fasi dell'intervento e del relativo quadro finanziario (in caso di particolare urgenza, era consentita l’abbreviazione fino alla metà dei termini previsti dalla normativa vigente). Le opere di edilizia carceraria dovevano, poi, essere inserite nel programma delle infrastrutture strategiche (PIS) previste dalla cd. legge obiettivo, nonché, se di importo superiore a 100.000 euro, nel programma triennale previsto dall'art. 128 del decreto legislativo n. 163/2006 (cd. Codice degli appalti). Al commissario venivano riconosciuti, in caso di inutile decorso dei termini previsti dalla normativa vigente, gli speciali poteri sostitutivi previsti dall’art. 20 del D.L. 185/2008.

Il cd. Piano carceri - che avrebbe dovuto creare circa 18.000 nuovi posti detentivi entro il 2012 - anche per problemi di carenza di fondi, è stato effettivamente varato dal Governo il 13 gennaio 2010, confermando la gestione commissariale del Capo del D.A.P. Il Piano è stato articolato in quattro filoni di intervento (cd. quattro pilastri) alla cui base c’è la dichiarazione dello stato di emergenza carceraria, deliberata con D.P.C.M. 13 gennaio 2010 (poi prorogata fino al termine del 2012). I primi due pilastri erano costituiti da interventi di edilizia carceraria; sul piano normativo (terzo pilastro) si dovevano introdurre novità al sistema sanzionatorio con misure che prevedessero, da un lato, la possibilità della detenzione domiciliare per pene detentive fino ad un anno nonchè la messa alla prova delle persone imputabili per reati fino a tre anni, con conseguente sospensione del processo. Il quarto pilastro del Piano prevedeva l’assunzione di 2.000 nuovi agenti di Polizia Penitenziaria (le scoperture risultavano, tuttavia, circa 5.000)

Al Commissario straordinario, nell'attuazione degli interventi del primo pilastro (edilizia penitenziaria), erano riconosciuti poteri derogatori delle ordinarie competenze, una velocizzazione delle procedure e la semplificazione delle gare d'appalto per la costruzione di 47 nuovi padiglioni carcerari (la previsione iniziale di realizzazione era fine 2010) utilizzando il modello adottato per il dopo-terremoto a L'Aquila.

A partire dal 2011, il Piano prevedeva la realizzazione di altre strutture di edilizia penitenziaria straordinaria ovvero 18 nuove carceri, di cui 10 “flessibili” ( di prima accoglienza e a custodia attenuata, destinate a detenuti con pene lievi) cui se ne dovevano aggiungere altre 8 (anch'esse “flessibili") in aree strategiche . Il “braccio operativo” con cui gestire l'emergenza carceri era stato individuato nel Dipartimento della la Protezione Civile.

Secondo il Piano, gli interventi avrebbero dovuto portare complessivamente alla creazione di 21.709 nuovi posti negli istituti penitenziari (circa 4.000 in più rispetto ai 18 mila iniziali) e al raggiungimento di una capienza totale di 80.000 detenuti. Per realizzare questo progetto si disponeva di 500 milioni di euro stanziati dalla Finanziaria 2010 e di altri 100 milioni di euro provenienti dal bilancio della Giustizia.

Dopo che il decreto-legge 195/2009 aveva dettato disposizioni speciali che prevedevano ulteriori poteri in capo al Commissario per la localizzazione e realizzazione di nuove carceri, anche in deroga agli strumenti urbanistici locali (art. 17-ter), il è stata emanata l’O.P.C.M. 19 marzo 2010, n. 3861, un'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri che ha dettato nuove disposizioni urgenti di protezione civile dirette a fronteggiare la situazione di emergenza conseguente al sovraffollamento penitenziario. Il provvedimento ha, in particolare, previsto che il Capo del DAP, Commissario delegato per “l’emergenza carceri”, dovesse predisporre entro 30 giorni un apposito Piano di interventi, indicandone i tempi e le modalità di attuazione. L’ordinanza ha istituito un Comitato di indirizzo e controllo presieduto dal Ministro della giustizia, competente all'approvazione del Piano e con compiti di vigilanza sull'azione del Commissario. Le risorse per la realizzazione degli interventi (trasferite su apposita contabilità speciale intestata al Commissario) erano costituiti, oltre che dai citati 500 milioni di euro del Fondo infrastrutture stanziati dalla Finanziaria 2010, dai fondi della Cassa delle ammende e dalle ulteriori risorse finanziarie di competenza regionale, fondi comunitari, nazionali, regionali e locali, comunque assegnati o destinati per le finalità del Piano.

Con il decreto-legge n. 216 del 2011 è stata prorogata di un ulteriore anno (cioè fino al 31 dicembre 2012) la gestione commissariale per gli interventi straordinari di edilizia carceraria (art. 17) ma è stata sottratta al capo del DAP tale gestione, attribuendola - dal 1° gennaio 2012 - ad un nuovo commissario. Con l'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3995 del 13 gennaio 2012, il Prefetto Angelo Sinesio è stato, quindi, nominato Commissario delegato per l'attuazione del Piano carceri e sono sono state ulteriormente definiti, in deroga a nuove specifiche disposizioni normative, i poteri del Commissario stesso. L'attività del Commissario, secondo quanto previsto dall'art. 17 del D.L. 216/2011, sarebbe dovuta cessare il 31 dicembre 2012 (v.ultra).

Mentre il Piano deliberato dal Comitato d'indirizzo e controllo nel giugno 2010 - a fronte di risorse totali pari a 675 mln di euro - prevedeva la creazione di 9.150 posti detentivi il nuovo Piano carceri approvato dal Comitato il 31 gennaio 2012, nonostante una diminuzione dei fondi disponibili (-228 mln) decisa dal CIPE, ha previsto nuovi 11.573 posti. Tale risultato sarebbe possibile grazie ad una diversa logica progettuale, a localizzazione delle strutture a costi più contenuti nonchè ad economie di scala ed ottimizzazione delle risorse umane. Con DPR 3 dicembre 2012 la gestione commissariale per l'emergenza carceraria è stata progata di un ulteriore anno (fino al 31 dicembre 2013); il decreto conferma Commissario il prefetto Sinesio, ora definito "Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie".

Il ministro della giustizia Severino, nel corso del suo intervento del 22 gennaio 2013 a Strasburgo all'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ha affermato che, sulle strutture carcerarie, l'azione del Governo "pur dovendo fare i conti con la ristrettezza delle risorse disponibili, è stata particolarmente incisiva: l’obiettivo è di consegnare entro il 31 dicembre 2014 altri 11.700 posti. Già nel 2012 sono stati consegnati 3.178 nuovi posti, ai quali se ne aggiungeranno 2.382 entro giugno di quest’anno".

Per un quadro particolareggiato degli interventi previsti dal nuovo Piano carceri si rinvia al contenuto dell'apposito sito web Piano carceri.

La legge 62/2011 sulle detenute madri

La legge 62/2011, intervenendo in materia di custodia cautelare ed esecuzione della pena da parte delle detenute madri, ha inteso garantire una maggior tutela del rapporto tra detenute e figli minori.

La nuova disciplina ha inteso conciliare da un lato, l'esigenza di limitare la presenza nelle carceri di bambini in tenera età, dall'altro, di garantire la sicurezza dei cittadini anche nei confronti delle madri di figli minori che abbiano commesso delitti. La legge riduce a casi eccezionali, in presenza di figli minori, la possibilità di scontare la custodia cautelare in carcere privilegiando il ricorso ad istituti a custodia attenuata. Analogamente, la legge 62/2011 amplia l'ambito di applicazione della detenzione domiciliare speciale per le madri in espiazione di pena. Ulteriori misure della legge hanno riguardato l'ampliamento, per le madri detenute, della possibilità di visita al minore infermo nonchè la previsione dell'adozione di un decreto ministeriale per l'individuazione delle caratteristiche delle cd. case-famiglia protette.

La legge 62/2011, entrata in vigore il 20 maggio 2011, non sembra aver tuttavia prodotto i miglioramenti sperati; infatti, se al 30 giugno 2011 le detenuti madri in carcere con figli minori erano 53, al 30 giugno 2012 erano aumentate a 57.

La legge 199/2010 sull'esecuzione domiciliare

Nell'ambito dell'attuazione del terzo pilastro del “Piano carceri” è stata approvata dal Parlamento la legge n. 199 del 2010, che ha introdotto una nuova disciplina che ha dato la possibilità di scontare presso la propria abitazione, o in altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza e accoglienza, la pena detentiva non superiore ad un anno, anche residua di pena maggiore (tale soglia temporale è stata aumentata a diciotto mesi dal decreto-legge 211/2011). L'istituto è destinato ad operare fino alla completa attuazione del Piano carceri, nonché in attesa della riforma della disciplina delle misure alternative alla detenzione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2013. La legge 199 ha, poi, previsto l'assunzione di personale nel ruolo degli agenti e degli assistenti del Corpo di polizia penitenziaria e l'abbreviazione dei corsi di formazione iniziale degli stessi agenti. Il Ministro della giustizia è, tuttavia, autorizzato all'assunzione di detto personale di custodia nei limiti numerici consentiti dalle risorse derivanti dalla gestione dei crediti relativi alle spese di giustizia.

Il decreto-legge 211/2011 sull'emergenza carceraria

Sempre in attuazione del Piano carceri, il decreto legge 211/2011 ha introdotto una serie di misure volte a mitigare la tensione carceraria determinata dalla condizione di sovraffollamento. Oltre all'aumento a 18 mesi del limite della detenzione domiciliare previsto dalla legge 199/2010, il provvedimento ha, in particolare, inteso dare soluzione al problema delle cd. porte girevoli, ovvero la permanenza brevissima in carcere di arrestati in flagranza da sottoporre al rito direttissimo. Ulteriori disposizioni dettate dal decreto-legge hanno riguardato un'integrazione dei fondi per l'edilizia giudiziaria, la riparazione per l'ingiusta detenzione nonchè la definitiva chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari.

Provvedimenti non conclusi

Tra i provvedimenti approvati da almeno un ramo del Parlamento, va ricordato un disegno di legge del ministro della giustizia Severino che, nell'ambito della politica di deflazione penitenziaria, introduceva nell'ordinamento pene detentive non carcerarie e la messa alla prova. Il d.d.l. S.3596 - approvato in prima lettura dalla Camera il 4 dicembre 2012 - ha visto interrotto il proprio cammino parlamentare per la fine anticipata della legislatura. La disciplina del provvedimento prevedeva, in particolare:

•  una delega al Governo per l'introduzione nell'ordinamento della detenzione domiciliare (come pena detentiva principale) nel caso di condanne per delitti puniti con la reclusione fino a quattro anni;
• l'introduzione nel processo penale, come già in quello minorile, della sospensione del processo con messa alla prova dell'imputato quando il reato prevedeva la sola pena edittale pecuniaria oppure la pena edittale detentiva, anche in tal caso, non superiore nel massimo a quattro anni.

Per la stretta connessione con il problema del sovraffollamento carcerario si ricorda, infine, un provvedimento governativo di depenalizzazione (C. 5019-ter), anch'esso presentato dal ministro Severino, il cui iter parlamentare è, invece, solo stato solo avviato dalla Camera. Il d.d.l.  (già articolo 2 del disegno di legge n. 5019, stralciato con deliberazione dell'Assemblea il 9 ottobre 2012) concedeva una delega al Governo per la trasformazione in illeciti amministrativi di una serie di reati. Alla base del disegno di legge vi era la constatazione di come la sanzione penale fosse ingiustificata se poteva essere sostituita con sanzioni amministrative aventi pari efficacia e, anzi, spesso dotate di maggiore effettività.

Attività dell'Unione europea

Il tema della detenzione è affrontato nel Programma di Stoccolma per lo spazio di libertà sicurezza e giustizia per il periodo 2010-2014, nel quale si sottolinea la necessità di promuovere lo  scambio di migliori prassi in materia di gestione delle carceri e di sostenere l’attuazione delle regole penitenziarie europee, approvate dal Consiglio d'Europa.  In questo quadro si situa il documento della Commissione europea “Rafforzare la fiducia reciproca nello spazio giudiziario europeo - Libro verde sull’applicazione della normativa UE sulla giustizia penale nel settore della detenzione”. Il Libro verde ribadisce che, sebbene le questioni sulla detenzione, sia che si riferiscano ai detenuti in attesa di giudizio, sia che riguardino le persone condannate, rientrino nella competenza degli Stati membri, le condizioni di detenzione possono avere un impatto diretto sul buon funzionamento del principio di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie. In questo quadro, il Libro verde ha approfondito il tema dell’ interazione tra le condizioni della detenzione e gli strumenti del riconoscimento reciproco adottati a livello UE (quali ad es. il mandato d'arresto europeo e l'ordinanza cautelare europea), richiedendo in particolare agli Stati membri di fornire informazioni circa le misure alternative alla custodia cautelare e alla detenzione e circa l’opportunità di promuovere tali misure a livello UE e/o di stabilire norme minime nell’ambito dell’Unione europea che regolino la durata massima della custodia.  Sul tema è intervenuto  il Parlamento europeo che,  in una risoluzione del 15 novembre 2011  sulle condizioni detentive nell'UE, nella quale ha invitato gli Stati membri a stanziare idonee risorse alla ristrutturazione e all'ammodernamento delle carceri, al fine di dotarle di idonee attrezzature tecniche, ampliare lo spazio disponibile e renderle funzionalmente in grado di migliorare le condizioni di vita dei detenuti, garantendo comunque un elevato livello di sicurezza. Il Parlamento europeo ha inoltre invitato la Commissione e le istituzioni UE ad avanzare una proposta legislativa sui diritti delle persone private della libertà, e a sviluppare ed applicare regole minime per le condizioni carcerarie e di detenzione nonché standard uniformi per il risarcimento delle persone ingiustamente detenute o condannate.

Approfondimenti

• Depenalizzazione
• Detenzione domiciliare e messa alla prova
• DL 211/2011 - Sovraffollamento carcerario
• Il nuovo Piano carceri
• Legge 199/2010 - Esecuzione domiciliare delle pene
• Legge 62/2011 - Detenute madri

Documenti e risorse web

• Corte di Cassazione, Relazione n. III/14/2011, 27 dicembre 2011. Novità legislative: d.l. 22 dicembre 2011, n. 211 ? Disposizioni rilevanti per il settore penale
• Camera dei deputati, Documenti parlamentari, Relazione sullo svolgimento da parte dei detenuti di attività lavorative o di corsi di formazione professionale per qualifiche richieste da esigenze territoriali (DOC. n. CXCIV)
• Camera dei deputati, Documenti parlamentari, Relazione sullo stato di attuazione del programma di edilizia penitenziaria (DOC. CXVI)
• Camera dei deputati, Documenti parlamentari, Relazione semestrale sullo stato di attuazione del programma di costruzione e adattamento di stabilimenti di sicurezza destinati a consentire il trattamento differenziato dei detenuti e sulle disponibilità del personale necessario all'utilizzazione di tali stabilimenti (DOC. CXVI-bis)
• Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, ?La gestione delle opere di edilizia penitenziaria. Situazioni di criticità: istituti detentivi non funzionanti; carenze di personale della polizia penitenziaria;sovraffollamento. Il Commissario delegato per l?emergenza carceraria?, delibera 27 settembre 2012

Approfondimento: Depenalizzazione

Il tema della depenalizzazione è affrontato dal disegno di legge A.C. 5019-ter, che costituisce stralcio di un più complesso provvedimento. Il Governo aveva infatti presentato alla Camera l' A.C. 5019, recante "Delega al Governo in materia di depenalizzazione, sospensione del procedimento con messa alla prova, pene detentive non carcerarie, nonchè sospensione del procedimento nei confronti degli irreperibili", del quale la Commissione Giustizia ha avviato l'esame il 29 marzo 2012. L' Assemblea ha poi deliberato, il 9 ottobre 2012, lo stralcio delle disposizoni relative alla depenalizzazione, oggetto del contenuto dell'A.C. 5019-ter, diretto in particolare a ridurre il carico penale attraverso la trasformazione di alcuni illeciti penali in illeciti amministrativi.

Come si legge nella relazione illustrativa dell'originario ddl A.C. 5019, “il sistema giudiziario, nel suo complesso, non è in grado di accertare e di reprimere tutti i reati. La sanzione penale deve, invece, operare solo quando non vi siano altri adeguati strumenti di tutela; essa non è giustificata se può essere sostituita con sanzioni amministrative aventi pari efficacia e, anzi, spesso dotate di maggiore effettività”. Il disegno di legge prevede dunque la trasformazione in illeciti amministrativi:

• dei reati attualmente sanzionati con la sola pena pecuniaria (multa o ammenda), con l’eccezione di alcune materie che più direttamente si riflettono sulla vita dei cittadini e che, per questo motivo, meritano di essere ancora protette con la sanzione penale;
• di alcune contravvenzioni punite con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda.

I nuovi illeciti amministrativi avrebbero dovuto essere puniti con sanzioni pecuniarie comprese tra 300 e 15.000 euro e con sanzioni interdittive.

Ciclicamente il legislatore - ispirato ai principi del “diritto penale minimo”, ovvero di quel modello che riserva l’intervento repressivo dello Stato sul piano penale esclusivamente alla tutela dei valori primari, di cui l’ordinamento non può tollerare l’offesa - rivede il diritto penale con interventi volti a ridurre il numero dei reati; ciò, sia attraverso la soppressione di alcune fattispecie ritenute anacronistiche, sia con la trasformazione di alcuni illeciti penali in illeciti amministrativi.

Anche se il primo intervento di depenalizzazione si può far risalire alla legge 24 dicembre 1975, n. 706, è soprattutto con la legge 24 novembre 1981, n. 689, che si realizza la prima depenalizzazione di ampio respiro.

La legge 689/1981, oltre a depenalizzare sia alcuni delitti che alcune contravvenzioni (artt. 32-39), introduceva diverse altre misure volte ad alleggerire il carico complessivo del sistema penale, quali l’introduzione delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi (artt. 53-76), l’estensione della perseguibilità a querela di determinati reati (artt. 86-99) e l’introduzione di una speciale ipotesi di oblazione (articolo 162-bis, c.p.).

L’art. 32 della legge prevedeva l’irrogazione di sanzione amministrativa per tutti i reati puniti soltanto con la multa o l’ammenda (erano esclusi i reati che, nelle ipotesi aggravate, fossero punibili con pena detentiva, anche se alternativa a quella pecuniaria oltre che i delitti punibili a querela); l’art. 35 estendeva il regime della sanzione amministrativa a tutte le violazioni previste da leggi in materia di previdenza e assistenza obbligatoria punite con la sola ammenda e altrettanto prevedeva l’art. 39 per le violazioni finanziarie punite con la sola ammenda. Erano inoltre depenalizzate altre ipotesi di reato.

Erano invece escluse dalla depenalizzazione le seguenti fattispecie:

a) i reati che, pur puniti con pena pecuniaria, erano puniti, nelle ipotesi aggravate, con pena detentiva, anche se alternativa a quella pecuniaria;

b) i reati che, pur puniti con la sola pena pecuniaria, erano perseguibili a querela;

c) i reati previsti dal codice penale (salvo i casi espressamente elencati);

d) i reati in tema di armi, munizioni ed esplosivi;

e) i reati in materia di tutela igienico sanitaria degli alimenti, salvo talune eccezioni;

f) i reati in materia di inquinamento;

g) i reati in tema di impiego pacifico dell’energia nucleare;

h) i reati previsti dalla legge edilizia ed urbanistica;

i) i reati previsti dalla legge in materia di lavoro, ivi compresa la normativa antinfortunistica;

l) taluni reati in materia elettorale;

m) i reati in tema di interruzione volontaria della gravidanza.

Nonostante l’intervento del 1981, pochi anni dopo, nel 1988, la Commissione ministeriale per la riforma del codice penale presieduta dal Prof. Pagliaro, già individuava tra gli obiettivi da perseguire quello della ridefinizione dell’apparato sanzionatorio penale, con la riduzione delle fattispecie incriminatici e del peso della legislazione speciale.

Anche il Consiglio superiore della magistratura, con una relazione approvata nel giugno 1992, auspicava un intervento legislativo di depenalizzazione sottolineando con forza come la sanzione penale non possa essere utilizzata indiscriminatamente per colpire ogni comportamento non in regola con le norme, ma, come essa debba, al contrario, essere riservata alle esigenze di tutela dei beni primari della collettività e, segnatamente, dei beni di rilevanza costituzionale.

In questo clima, nel corso dell’XI legislatura il legislatore ha approvato i seguenti provvedimenti di depenalizzazione:

• legge 6 dicembre 1993, n. 499, “Delega al Governo per la riforma dell’apparato sanzionatorio in materia di lavoro”;
• legge 28 dicembre 1993, n. 561, “Trasformazione di reati minori in illeciti amministrativi”;
• legge 28 dicembre 1993, n. 562, “Delega al Governo per la riforma della disciplina sanzionatoria contenuta nel Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e delle disposizioni ad esso connesse o complementari”.

Nel corso della XII legislatura la Commissione giustizia della Camera calendarizza proposte di legge per la depenalizzazione dei c.d. reati minori e nella XIII legislatura si giunge all’approvazione della legge 25 giugno 1999, n. 205, recante Delega al Governo per la depenalizzazione dei reati minori e modifiche al sistema penale e tributario.

 La legge 205/1999 ha conferito al Governo tre distinte deleghe:

• la prima è volta a trasformare in illeciti amministrativi diverse fattispecie di reato in materia di disciplina degli alimenti, della navigazione, di circolazione stradale e autotrasporto, di leggi finanziarie, tributarie e concernenti i mercati finanziari e mobiliari, di assegni bancari e postali. La legge analiticamente indica i principi della depenalizzazione, specificando per ogni settore quali condotte devono restare penalmente sanzionate. Inoltre, la legge elenca una serie di disposizioni legislative per le quali prefigura la depenalizzazione. All’attuazione di questa delega il Governo ha provveduto con il decreto legislativo n. 507 del 1999;
• la seconda è relativa alla sostanziale depenalizzazione della disciplina dei reati in materia di imposte sul reddito e sul valore aggiunto, imperniata sulla legge 7 agosto 1982 n. 516 (cd. “manette agli evasori”). La delega è stata attuata con il decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74;
• la terza riguarda l’adozione di misure alternative alla detenzione, con la possibilità per il giudice, in relazione alle diverse fattispecie di reato, di optare per la detenzione carceraria o altra misura (lavoro di pubblica utilità non retribuito, lavoro sostitutivo o altre forme prescrittive specifiche). Questa delega è rimasta inattuata.

La legge delega ha previsto infine l’attribuzione della competenza generale sull’opposizione alle ordinanze-ingiunzioni (di norma prefettizie) emesse a seguito dell’accertamento di violazioni amministrative, al giudice di pace, ferma restando, in casi specificamente individuati, la competenza del tribunale in composizione monocratica.

 Il decreto legislativo 507/1999, con un testo ampio e particolarmente articolato (ben 105 articoli), ha attuato la prima delle deleghe. Analiticamente,

• il titolo I ha affrontato la riforma della disciplina sanzionatoria in materia di alimenti, agendo tramite la trasformazione in illeciti amministrativi dei reati prima previsti, con eccezione di quelli contenuti nel codice penale e di alcune fattispecie previste dalla legge 283/1962; viene precisata l’entità delle diverse sanzioni amministrative pecuniarie e si introducono misure interdittive dell’attività in casi particolari (come la sospensione o la revoca della licenza), oltre alla chiusura dell’esercizio per mancanza dei requisiti igienico-sanitari;
• il titolo II ha modificato il sistema sanzionatorio previsto dal codice della navigazione. Sono depenalizzate diverse fattispecie in materia di danni a beni pubblici destinati alla navigazione, di ordinamento e polizia dei porti e degli aerodromi, di assunzione della gente di mare e del personale navigante, di proprietà della nave e dell’aeromobile, di polizia della navigazione. In tal caso, la depenalizzazione, in ossequio a quanto previsto dalla legge delega, ha riguardato soltanto le contravvenzioni, ad esclusione dei delitti previsti dagli artt. 1161, 1176 e 1177; anche in tale settore sono introdotte sanzioni accessorie come la sospensione dei titoli professionali marittimi, la sospensione della professione marittima o aeronautica ecc.;
• il titolo III è intervenuto sul sistema sanzionatorio in materia di circolazione stradale. L’intervento riguarda il codice della strada (D.Lgs 285/1992), la disciplina dell’autotrasporto (artt. 24 e 26 della legge 298/1974) e la normativa sul blocco stradale (art. 1 del D.lgs. n. 66/1948), che viene trasformato in illecito amministrativo, con l’esclusione delle ipotesi di abbandono o deposito sui binari di oggetti di congegni o altri oggetti di qualsiasi specie, che continua ad essere punito con la reclusione da uno a sei anni; di particolare impatto appare l’intervento depenalizzatore di moltissimi illeciti previsti dal codice della strada (ad es. la guida senza patente e le condotte in materia di guida dei veicoli) con alcune significative eccezioni, di particolare gravità.
• il titolo IV ha disposto in ordine ad alcune violazioni finanziarie abrogando in particolare l’art. 20 della legge 4/1929 che conteneva il principio della cd. ultrattività delle norme penali finanziarie, sancendo il principio dell’irretroattività della norma penale sfavorevole, ma non l’obbligatoria retroattività di quella favorevole sopravvenuta. Alla scomparsa del principio di ultrattività è ricollegato un notevole effetto deflattivo sul carico penale potendo trovare applicazione, anche per le norme penali tributarie, l’art. 2 c.p. L’art. 25 del D.Lgs 507 opera, in particolare, una limitata depenalizzazione di alcune fattispecie di contrabbando previste dal T.U delle leggi doganali (DPR 43/1973) sempre che esse non riguardino tabacchi lavorati esteri.
• il titolo V affronta la disciplina degli assegni bancari e postali, prevedendo in particolare la depenalizzazione del reato di emissione di assegni a vuoto e senza autorizzazione (art. 1 e 2 della legge 386/1990). Il fulcro del nuovo modello sanzionatorio è la cd. revoca di sistema (art. 35) ovvero un meccanismo automatico per il quale l’emissione di assegni senza provvista o autorizzazione comporta, per sei mesi, la revoca di tutte le autorizzazioni ad emettere assegni e il divieto di stipulare nuove convenzioni di assegno con le banche o uffici postali (a differenza di quanto accadeva in precedenza ove la revoca era solo aziendale). Strumentale al funzionamento dell’indicato meccanismo è l’istituzione di un apposito archivio informatico presso la Banca d’Italia (art. 36);
• il titolo VI, infine, attua la delega per la parte relativa alla trasformazione in illeciti amministrativi di reati (delitti e contravvenzioni) previsti dal codice penale (Capo I) e da numerose leggi speciali (Capo II). In particolare, il legislatore delegato ha depenalizzato gli illeciti contenuti in 33 leggi speciali, inerenti i più diversi settori (dall’abigeato, alla bonifica di terreni paludosi, ai divieti di importazione e esportazione, al lotto pubblico, alle frodi pensionistiche, all’imposta sugli spettacoli, all’invito al libertinaggio, alla pubblicità sui medicinali di uso umano).
• Il titolo VII, accorpa in unico contesto le modifiche alla legge di depenalizzazione n. 689/1981, introducendo una disposizione che precisa il concetto di reiterazione delle violazioni amministrative e una deroga al principio di specialità di cui all’art. 9 della legge 689. Inoltre, applicando le previsioni dell’art. 1 della legge delega, il decreto legislativo restituisce al giudice di pace la competenza in materia di opposizione alla ordinanza-ingiunzione di pagamento e all'ordinanza che dispone la sola confisca (artt. 22 e ss. della legge 689/1981);
• il titolo VIII reca infine le norme relative alla disciplina transitoria che, a fronte dell’elevato numero di procedimenti pendenti per reati oggetto di depenalizzazione, assume particolare rilievo. La norma chiave del titolo è l’art. 100 che, allineandosi alla impostazione dettata dalla legge 689/1981 (artt.40 e 41), ha applicato in pieno il principio del favor rei stabilendo che le norme che sostituiscono le sanzioni penali con sanzioni amministrative possono essere applicate anche alle violazioni commesse prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 507, facendo ovviamente salva l’intangibilità del giudicato.

 Il legislatore è dunque periodicamente intervenuto per sfoltire il diritto penale speciale.

All’indomani della depenalizzazione, peraltro, lo stesso legislatore ha continuato ad introdurre nuove fattispecie penali.

Nella XV legislatura, la Commissione ministeriale per la riforma del codice penale, presieduta da Giuliano Pisapia, ha affermato, nella relazione del 19 novembre 2007, che una riforma del codice deve porsi l'obiettivo di un diritto penale “minimo, equo ed efficace”, in grado di invertire la tendenza “panpenalistica” che mostra, ogni giorno di più, il suo fallimento. Lâ€�inserimento nel nostro ordinamento di sempre nuove fattispecie penali (soprattutto contravvenzionali) – che puniscono condotte per le quali sarebbe ben più efficace una immediata sanzione amministrativa – ha contribuito in modo rilevante a determinare l'attuale stato della nostra giustizia penale, unanimemente considerata al limite del collasso, con milioni di procedimenti penali pendenti e conseguente quotidiana violazione di quella “ragionevole durata del processo”, sancita dall'art. 111 della Costituzione e dall'art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo.

Basti pensare che dal decreto legislativo 507/1999 al febbraio 2012 sono state introdotte nel nostro ordinamento non meno di 310 nuove fattispecie penali. Il legislatore ha introdotto nell’ordinamento 171 nuove contravvenzioni e 139 nuovi delitti. Tra le nuove fattispecie risaltano per numero e specialità quelle introdotte in attuazione di normativa europea.

In questo contesto, il Governo Monti ha ritenuto che «la progressiva dilatazione della sanzione penale e il conseguente allontanamento della pena dalla sua natura di extrema ratio hanno determinato la perdita della sua capacità general-preventiva anche perché il sistema giudiziario, nel suo complesso, non è in grado di accertare e di reprimere tutti i reati», sostenendo che la sanzione penale debba, invece, «operare solo quando non vi siano altri adeguati strumenti di tutela; essa non è giustificata se può essere sostituita con sanzioni amministrative aventi pari efficacia e, anzi, spesso dotate di maggiore effettività in quanto applicabili anche a soggetti diversi dalle persone fisiche, non suscettibili di sospensione condizionale e con tempi di prescrizione più lunghi» e, conseguentemente proponendo una nuova depenalizzazione.

Si rammenta che, nel momento in cui si procede alla depenalizzazione di alcune fattispecie, occorre considerare la ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni, quale risulta a seguito della riforma del titolo V del 2001. La Corte costituzionale ha infatti rilevato in più occasioni che la regolamentazione delle sanzioni (con l’eccezione delle sanzioni penali, che sono riservate alla legislazione statale dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.) spetta al soggetto nella cui sfera di competenza rientra la disciplina della materia, la cui inosservanza costituisce l'atto sanzionabile. La disciplina delle sanzioni amministrative non costituisce una materia a sé, ma rientra nell'àmbito materiale cui le sanzioni stesse si riferiscono (v. ad esempio sent. 384/2005, 246/2009).

L’articolo 2, comma 1, dell'A.C. 5019-ter delega il Governo ad attuare una depenalizzazione della quale detta i principi e criteri direttivi.

La lettera a) del comma 1 dell’articolo 2 delega il Governo a trasformare in illeciti amministrativi tutti i reati per i quali è prevista la sola pena della multa o dell’ammenda, individuando materie per le quali fare eccezione.

Si ricorda che ai sensi dell'art. 162 del codice penale in caso di contravvenzione punita con la sola ammenda, prima dell’apertura del dibattimento il contravventore è ammesso a pagare una somma pari al terzo del massimo della pena prevista (oltre le spese del procedimento), così estinguendo il reato per oblazione.

Limitando l’analisi ai reati contenuti nel codice penale, sono emersi 21 articoli che prevedono delitti puniti con la sola multa e 12 articoli che contengono contravvenzioni punite con la sola ammenda. Peraltro, non tutte le disposizioni individuate potevano essere fatte oggetto di depenalizzazione, perché alcune ricadono nelle materie escluse (soprattutto nel titolo relativo ai delitti contro la personalità dello Stato). Tra le fattispecie che dovevano essere depenalizzate spiccano alcune ipotesi di favoreggiamento personale (art. 378 c.p.), i reati di rissa (art. 588 c.p.) e minaccia (art. 612).

Estremamente ampio è invece il campo dei reati puniti con la sola pena pecuniaria contenuti nella legislazione speciale.

Per quanto riguarda le materie escluse dalla depenalizzazione, il disegno di legge prevede:

1) i delitti contro la personalità dello Stato. L’espressione consente una agevole individuazione delle ipotesi escluse in quanto rinvia letteralmente al libro II (Dei delitti in particolare), Titolo I (Dei delitti contro la personalità dello Stato) del codice penale. Si tratta degli articoli da 241 a 313 del codice. Sono conseguentemente esclusi da depenalizzazione gli articoli 274, 290, 291, 292 e 299 del codice penale, nonostante alcune fattispecie siano punite con la sola pena pecuniaria.

2) i reati in materia edilizia e urbanistica. Nel 1977, nell’ambito del trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni, la materia urbanistica veniva definita come «la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell'ambiente». Oggi l’esclusione di questa materia comporta l’impossibilità di depenalizzare le fattispecie penali punite con la sola pena pecuniaria, contenute nel decreto legislativo 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia).

3) i reati in materia di ambiente, territorio e paesaggio. Sono dunque escluse dalla depenalizzazione le fattispecie penali contenute nel Codice del paesaggio (d. lgs. n. 42/2004 e nel Codice dell’ambiente (d. lgs. n. 152/2006. Peraltro, questo principio di delega dovrebbe escludere anche la depenalizzazione degli articoli 727-bis (Uccisione, distruzione, cattura, prelievo, detenzione di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette) e 734 (Distruzione o deturpamento di bellezze naturali) del codice penale.

4) i reati in materia di immigrazione. Il legislatore esclude dalla depenalizzazione le molteplici fattispecie penali contenute nel decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero).

5) i reati in materia di alimenti e bevande. L’esclusione di queste fattispecie dalla depenalizzazione è forse motivata dal fatto che già il decreto-legislativo n. 507 del 1999 era espressamente intervenuto operando una ampia depenalizzazione in questo settore.

Peraltro, da allora, il legislatore ha inserito fattispecie penali nel:

• D.Lgs. 6 novembre 2007, n. 193, Attuazione della direttiva 2004/41/CE relativa ai controlli in materia di sicurezza alimentare e applicazione dei regolamenti comunitari nel medesimo settore;
• D.Lgs. 21 marzo 2005, n. 70, Disposizioni sanzionatorie per le violazioni del regolamento 2003/1829/CE e del regolamento 2003/1830/CE, relativi agli alimenti ed ai mangimi geneticamente modificati;
• D.Lgs. 21 maggio 2004, n. 169, Attuazione della direttiva 2002/46/CE relativa agli integratori alimentari.

6) i reati in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. In base al n. 6 sono dunque escluse dalla depenalizzazione tutte le fattispecie penali contenute nella legislazione a tutela della salute e della sicurezza sul lavoro. Vengono in rilievo soprattutto le recenti numerose previsioni del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro), che non potrà essere oggetto di depenalizzazione. Il disegno di legge, peraltro, consente invece la depenalizzazione delle fattispecie contenute nella legislazione sul mercato del lavoro (D. Lgs. 276 del 2003).

7) i reati in materia di sicurezza pubblica. L’espressione sicurezza pubblica rimanda immediatamente al testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1931 (TULPS), che all’articolo 1 attribuisce all’autorità di pubblica sicurezza il compito di vigilare sul mantenimento dell'ordine pubblico, sulla sicurezza dei cittadini, sulla loro incolumità e sulla tutela della proprietà. Se appare dunque chiaro che le fattispecie penali contenute nel TULPS non potranno essere depenalizzate, più difficile è definire i confini dell’esclusione operata dal n. 7. Ad esempio, il TULPS disciplina in parte anche il possesso di armi. La materia ha però una legislazione speciale molto più ampia, che era stata espressamente esclusa dalla depenalizzazione nel 1981 (esclusione dei reati in tema di armi, munizioni ed esplosivi, v. sopra). Non appare chiaro se – con l’impiego dell’ampia espressione “sicurezza pubblica” - il disegno di legge intenda confermare l’esclusione dalla depenalizzazione per questi reati. Si evidenzia anche che recentemente il legislatore ha intitolato alla tutela della sicurezza pubblica numerose leggi (legge n. 94 del 2009) e decreti-legge (d.l. n. 92 del 2008, d.l. n. 11 del 2009, d.l. n. 16 del 2005 che, a loro volta, contenevano disposizioni nelle più variegate materie. Come evidenziato anche dalla dottrina, si osserva che se «tradizionalmente si ravvisa il nucleo costitutivo della nozione di sicurezza pubblica nella finalità di conservazione dello Stato e di mantenimento dell'ordine interno, nell'ordinamento italiano la nozione di sicurezza pubblica è sempre rimasta indefinita, ed il ricorrente accostamento alla materia dell'ordine pubblico impone tuttora di individuare caratteri distintivi che ne permettano una autonoma definizione». Sulla materia della sicurezza pubblica è inoltre intervenuta la stessa Corte costituzionale a più riprese dopo l’entrata in vigore della riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione (v. ad esempio le sentt. 6/2004, 95/2005, 226/2010), circoscrivendone l’ambito anche ai fini del corretto riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni.

La lettera b) del comma 1 dell’articolo 2 del disegno di legge individua alcune contravvenzioni, attualmente punite con la pena detentiva alternativa alla pena pecuniaria, e ne dispone la trasformazione in illeciti amministrativi.

Si ricorda che ai sensi dell’art. 162-bis del codice penale in caso di contravvenzione punita con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, prima dell’apertura del dibattimento il contravventore non recidivo né delinquente abituale o per tendenza, può essere ammesso a pagare una somma pari alla metà del massimo dell’ammenda prevista (oltre le spese del procedimento), così estinguendo il reato per oblazione. Il giudice può respingere la domanda di oblazione avuto riguardo alla gravità del fatto.

Le contravvenzioni da depenalizzare sono le seguenti, espressamente individuate dal disegno di legge delega:

1) le seguenti contravvenzioni previste dal codice penale:

• l’articolo 652 c.p., Rifiuto di prestare la propria opera in occasione di un tumulto, punisce con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a euro 309 chiunque «in occasione di un tumulto o di un pubblico infortunio o di un comune pericolo ovvero nella flagranza di un reato rifiuta, senza giusto motivo, di prestare il proprio aiuto o la propria opera, ovvero di dare le informazioni o le indicazioni che gli siano richieste da un pubblico ufficiale o da una persona incaricata di un pubblico servizio, nell'esercizio delle funzioni o del servizio». Se il colpevole dà informazioni o indicazioni mendaci, è punito con l'arresto da uno a sei mesi ovvero con l'ammenda da euro 30 a euro 619;
• l’articolo 659 c.p., Disturbo delle occupazioni o del riposo delle persone, punisce (primo comma) con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a euro 309 chiunque «mediante schiamazzi o rumori, ovvero abusando di strumenti sonori o di segnalazioni acustiche, ovvero suscitando o non impedendo strepiti di animali, disturba le occupazioni o il riposo delle persone, ovvero gli spettacoli, i ritrovi o i trattenimenti pubblici». Il secondo comma, che punisce con la sola ammenda da euro 103 a euro 516 chi esercita una professione o un mestiere rumoroso contro le disposizioni della legge o le prescrizioni dell'autorità, è depenalizzato dalla lettera a);
• l’articolo 661 c.p., Abuso della credulità popolare, punisce con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a euro 1.032 chiunque «pubblicamente, cerca con qualsiasi impostura, anche gratuitamente, di abusare della credulità popolare», purché dal fatto possa derivare un turbamento dell'ordine pubblico;
• l’articolo 668 c.p., Rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive, punisce con l'arresto fino a sei mesi o con l'ammenda fino a euro 309 chiunque «recita in pubblico drammi o altre opere, ovvero dà in pubblico produzioni teatrali di qualunque genere, senza averli prima comunicati all'autorità», ovvero «fa rappresentare in pubblico pellicole cinematografiche, non sottoposte prima alla revisione dell'autorità». Il terzo comma aggiunge che se il fatto è commesso contro il divieto dell'autorità, la pena pecuniaria e la pena detentiva sono applicate congiuntamente e, conseguentemente, non opera la prevista depenalizzazione;
• l’articolo 726 c.p., Atti contrari alla pubblica decenza, punisce con l’ammenda da euro 258 a euro 2.582 chiunque «in un luogo pubblico o aperto o esposto al pubblico, compie atti contrari alla pubblica decenza». La contravvenzione è dunque inclusa nelle ipotesi di depenalizzazione di cui alla precedente lettera a).
  

Il disegno di legge ha verosimilmente inserito questa contravvenzione nelle depenalizzazioni della lettera b) perché il dato testuale dell’art. 726 c.p. non è stato modificato e prevede ancora la pena dell’arresto fino a un mese o dell’ammenda da euro 10 a euro 206. In realtà, l’art. 4 del decreto legislativo n. 274 del 2000  ha attribuito questa contravvenzione alla competenza del giudice di pace e il successivo articolo 52 dello stesso provvedimento ha previsto che per i reati di competenza del giudice di pace puniti con la pena della reclusione o dell'arresto alternativa a quella della multa o dell'ammenda, si applichi la pena pecuniaria della specie corrispondente da euro 258 a euro 2.582 (se la pena detentiva non supera nel massimo i sei mesi).

2) la contravvenzione prevista dall’art. 11, primo comma, della legge n. 234 del 1931. La disposizione richiamata punisce con l'arresto fino a due anni o con l’ammenda da lire 40.000 a 400.000 le violazioni della legge 8 gennaio 1931, n. 234, che detta Norme per l'impianto e l'uso di apparecchi radioelettrici privati e per il rilascio delle licenze di costruzione, vendita e montaggio di materiali radioelettrici.

3) la contravvenzione prevista dall’art. 171-quater, comma 1, della legge sul diritto d’autore. L’articolo 171-quater della legge n. 633 del 1941 punisce con l'arresto sino ad un anno o con l'ammenda da euro 516 a euro 5.164 chiunque abusivamente ed a fini di lucro: a) concede in noleggio o comunque concede in uso a qualunque titolo, originali, copie o supporti lecitamente ottenuti di opere tutelate dal diritto di autore; b) esegue la fissazione su supporto audio, video o audiovideo delle prestazioni artistiche di attori, i cantanti, i musicisti, i ballerini e le altre persone che rappresentano, cantano, recitano, declamano o eseguono in qualunque modo opere dell'ingegno, siano esse tutelate o di dominio pubblico.

4) la contravvenzione prevista dall’art. 3 del decreto legislativo luogotenenziale n. 506 del 1945. Si fa qui riferimento al D.Lgs.Lgt. 10 agosto 1945, n. 506, che reca Disposizioni circa la denunzia dei beni che sono stati oggetto di confische, sequestri o altri atti di disposizione adottati sotto l'impero del sedicente governo repubblicano. In particolare, l’articolo 3 punisce con l'arresto non inferiore nel minimo a sei mesi o con l'ammenda non inferiore a lire 2.000.000 chiunque omette di denunciare la detenzione di beni mobili o immobili che siano stati oggetto di confisca o sequestro disposti da qualsiasi organo amministrativo o politico sotto l'impero del sedicente governo della Repubblica sociale italiana. Ove l'omissione risulti colposa la pena è dell'arresto non inferiore a tre mesi o dell'ammenda non inferiore a lire 1.000.000.

5) la contravvenzione prevista per coloro che, legalmente richiesti dall'Ispettorato del lavoro di fornire notizie, non le forniscano o le diano scientemente errate od incomplete. Si tratta della contravvenzione prevista dall’art. 4, settimo comma della legge 22 luglio 1961, n. 628 (Modifiche all'ordinamento del Ministero del lavoro e della previdenza sociale). La violazione è punita con l'arresto fino a due mesi o con l'ammenda fino a lire un milione.

6) la contravvenzione prevista dall’articolo 15, secondo comma, della legge n. 1329 del 1965. La legge 28 novembre 1965, n. 1329, recante Provvedimenti per l'acquisto di nuove macchine utensili, punisce all’articolo 15, secondo comma, chiunque ometta di far ripristinare il contrassegno alterato, cancellato, o reso irriconoscibile da altri, apposto su macchina di cui abbia il possesso o la detenzione, ovvero ometta di comunicare al cancelliere del tribunale indicato nel contrassegno, l'alterazione, la cancellazione, o la intervenuta irriconoscibilità del contrassegno. La pena letteralmente prevista dalla disposizione è l'ammenda da lire 150.000 a lire 600.000 o l'arresto fino a tre mesi. Peraltro, avendo l’articolo 4 del d.lgs n. 274/2000 attribuito la competenza su questa contravvenzione al giudice di pace, la pena è ora dell’ammenda da euro 258 a euro 2.582, ai sensi di quanto disposto dall'articolo 52, comma 2, lettera a), dello stesso decreto legislativo. Conseguentemente, questa disposizione risulta già oggetto di depenalizzazione in base alla precedente lettera a).

7) la contravvenzione prevista per chiunque partecipi a concorsi, giuochi o scommesse clandestine. L’articolo 4 della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive) punisce l’organizzazione di scommesse o concorsi pronostici abusivi e la partecipazione agli stessi; in particolare, il comma 3 punisce con l’arresto fino a tre mesi o con l'ammenda da euro 51 a euro 516 chiunque partecipa a concorsi, giuochi, scommesse gestiti abusivamente, fuori dei casi di concorso in uno dei reati più gravi, legati all’organizzazione del gioco clandestino.

8) la disposizione prevista dall’art. 16, comma 9, della legge sull’usura. Il disegno di legge del Governo non tiene conto della recente legge 3/2012 che ha novellato l’art. 16, comma 9, della legge sull’usura (legge n. 108 del 1996) prevedendo la reclusione da 2 a 4 anni per chi - nell'esercizio di attività bancaria, di intermediazione finanziaria o di mediazione creditizia - indirizza una persona, per operazioni bancarie o finanziarie, a un soggetto non abilitato all'esercizio dell'attività bancaria o finanziaria. Si tratta di un delitto sanzionato con la sola pena detentiva che, pertanto, non può essere inserito nelle ipotesi di depenalizzazione.

9) la contravvenzione prevista dalla c.d. “Riforma Biagi” per colui che esige compensi dal lavoratore per avviarlo al lavoro. L’articolo 18, comma 4, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla L. 14 febbraio 2003, n. 30) attualmente punisce con la pena alternativa dell'arresto non superiore ad un anno o dell'ammenda da € 2.500 a € 6.000 «chi esiga o comunque percepisca compensi da parte del lavoratore per avviarlo a prestazioni di lavoro oggetto di somministrazione». Peraltro, in aggiunta alla sanzione penale è disposta la cancellazione dall'albo.

10) la contravvenzione prevista per la promozione o realizzazione di forme di vendita piramidali e di giochi o catene. La legge 17 agosto 2005, n. 173 (Disciplina della vendita diretta a domicilio e tutela del consumatore dalle forme di vendita piramidali) vieta la promozione e la realizzazione di attività e di strutture di vendita nelle quali l'incentivo economico primario dei componenti la struttura si fonda sul mero reclutamento di nuovi soggetti; vieta, altresì, la promozione o l'organizzazione di tutte quelle operazioni, quali giochi, piani di sviluppo, «catene di Sant'Antonio», che configurano la possibilità di guadagno attraverso il puro e semplice reclutamento di altre persone e in cui il diritto a reclutare si trasferisce all'infinito previo il pagamento di un corrispettivo. La violazione di queste disposizioni è attualmente punita dall’articolo 7, comma 1, con l'arresto da sei mesi ad un anno o con l'ammenda da 100.000 euro a 600.000 euro.

11) le contravvenzioni previste dal Codice delle pari opportunità tra uomo e donna. Il decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198, recante Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma dell'articolo 6 della L. 28 novembre 2005, n. 246 prevede le seguenti fattispecie penali:

Il disegno di legge prevede alla lettera b) la depenalizzazione delle contravvenzioni punite alternativamente con pena detentiva e pena pecuniaria; la precedente lettera a) disponeva la depenalizzazione della fattispecie punita con la sola ammenda. Conseguentemente a seguito dell'approvazione del disegno di legge di depenalizzazione il Codice sarebbe risultato completamente depenalizzato.

Il disegno di legge prevede – tanto per le ipotesi della lettera a) quanto per quelle della lettera b) – l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria da 300 a 15.000 euro.

Si ricorda che le sanzioni amministrative non vengono iscritte nel casellario giudiziario e non incidono sul godimento dei diritti politici; possono colpire anche le persone giuridiche e, quando hanno carattere pecuniario, l'obbligo del loro pagamento si trasmette agli eredi. La sanzione amministrativa tipica è quella pecuniaria, che consiste nel pagamento di una somma di denaro e costituisce il modello base di sanzione, prevista e disciplinata dalla legge fondamentale in materia (Legge 24 novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale). Tale legge definisce la sanzione amministrativa pecuniaria stabilendo che consiste “nel pagamento di una somma di denaro non inferiore a 6 euro e non superiore a 10.329 euro”, tranne che per le sanzioni proporzionali, che non hanno limite massimo; nel determinarne l'ammontare, l'autorità amministrativa deve valutare la gravità della violazione, l'attività svolta dall'autore per eliminare o attenuarne le conseguenze, le sue condizioni economiche e la sua personalità (artt. 10 e 11).

La lettera c) prevede esclusivamente che, nel sanzionare le attuali contravvenzioni punite alternativamente con pena detentiva e pecuniaria, il Governo possa eventualmente aggiungere sanzioni amministrative accessorie, prevalentemente interdittive («sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell’amministrazione»).

In base alla lettera d) il Governo avrebbe dovuto commisurare le sanzioni:

• alla gravità della violazione;
• alla reiterazione dell'illecito;
• all'opera svolta per eliminare o per attenuare le sue conseguenze;
• alla personalità dell'agente;
• alle condizioni economiche dell’agente.

La lettera e) invita il Governo a individuare l’autorità competente a irrogare le sanzioni amministrative, rispettando i criteri di riparto indicati nella legge n. 689 del 1981.

Si ricorda che l'applicazione della sanzione amministrativa in base alla legge n. 689 del 1981 avviene secondo il seguente schema:

• accertamento, contestazione-notifica al trasgressore;
• pagamento in misura ridotta o inoltro di memoria difensiva all’autorità amministrativa;
• archiviazione o emanazione di ordinanza ingiunzione di pagamento da parte dell’autorità amministrativa;
• eventuale opposizione all’ordinanza ingiunzione davanti all’autorità giudiziaria (giudice di pace o tribunale);
• accoglimento dell’opposizione, anche parziale o rigetto (sentenza ricorribile per cassazione);
• eventuale esecuzione forzata per la riscossione delle somme.

La lettera f) stabilisce che i decreti legislativi prevedano – a fronte dell’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria – la possibilità di definire il procedimento mediante il pagamento – anche rateizzato – di un importo pari alla metà della sanzione irrogata.

Si ricorda che l’articolo 16 della legge n. 689 del 1981 attualmente consente il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla somma minore tra:

• la terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa;
• il doppio del minimo della sanzione edittale oltre alle spese del procedimento, entro 60 giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione.

Quanto alla rateizzazione, l’articolo 26 della legge n. 689 prevede che l'autorità giudiziaria o amministrativa che ha applicato la sanzione pecuniaria possa disporre, su richiesta dell'interessato che si trovi in condizioni economiche disagiate, che la sanzione medesima venga pagata in rate mensili da tre a trenta; ciascuna rata non può essere inferiore a euro 15. In ogni momento il debito può essere estinto mediante un unico pagamento. Decorso inutilmente, anche per una sola rata, il termine fissato dall'autorità giudiziaria o amministrativa, l'obbligato è tenuto al pagamento del residuo ammontare della sanzione in un'unica soluzione.

Approfondimento: Detenzione domiciliare e messa alla prova

La Camera dei deputati, il 4 dicembre 2012, ha approvato il disegno di legge A.C. 5019-bis, che contiene una delega al governo in materia di pene detentive non carcerarie e disposizioni in materia di sospensione del procedimento per messa alla prova e nei confronti degli irreperibili. Il provvedimento, trasmesso al Senato (A.S. 3596), ha interrotto l'iter per la fine della legislatura.

Il disegno di legge - frutto dello stralcio dal più ampio A.C. 5019 delle disposizioni concernenti la depenalizzazione - disciplinava, con riguardo a reati puniti con sanzione detentiva fino a quattro anni, la possibilità di applicare la pena detentiva presso l’abitazione e di estinguere il reato in caso di esito positivo della messa alla prova dell’imputato con attività lavorativa di utilità sociale. Prevedeva inoltre la sospensione del procedimento nei confronti degli imputati irreperibili.

Il disegno di legge AS 3596, d’iniziativa del Governo, approvato dalla Camera dei deputati il 4 dicembre 2012, si compone di 14 articoli.

Il Capo I comprendente il solo articolo 1, delega il Governo a disciplinare pene detentive non carcerarie, da scontare presso l’abitazione o altro luogo di cura e assistenza (il domicilio). La delega dovrà essere esercitata sulla base dei seguenti principi e criteri direttivi (comma 1):

• la detenzione domiciliare diventa la pena detentiva principale per i delitti puniti con la reclusione non superiore nel massimo a quattro anni (l’unica eccezione riguarda il delitto di atti persecutori, c.d. stalking, di cui all’art. 612-bis c.p.). La detenzione domiciliare - nella misura minima di 15 gg. e massima di 4 anni - può essere applicata anche per fasce orarie o giorni della settimana;
• gli arresti domiciliari diventano la pena detentiva principale per tutte le contravvenzioni punite con la pena dell’arresto (indipendentemente, quindi, dall’entità) anche per fasce orarie o per giorni della settimana. La misura minima della pena detentiva non carceraria è di 5 gg. e quella massima di 3 anni;
• il giudice potrà prescrivere particolari modalità di controllo, esercitate anche attraverso mezzi elettronici o altri strumenti tecnici;
• le misure detentive non carcerarie non potranno essere applicate ai delinquenti abituali (art.102 e 103 c.p.), ai contravventori abituali (art. 104 c.p.), ai delinquenti e contravventori professionali (art. 105 c.p.) e ai delinquenti per tendenza (art. 108 c.p.);
• il giudice – nel corso dell’esecuzione della pena - potrà sostituire le indicate pene detentive non carcerarie con la reclusione o l'arresto, sia nel caso di indisponibilità di un'abitazione o altro domicilio idoneo ad assicurare la custodia del condannato sia per esigenze di tutela della persona offesa;
• ai fini dell’applicazione del beneficio si applicano i criteri di cui all’art. 278 c.p.p.;
• l'allontanamento non autorizzato del condannato dal domicilio equivale ad evasione;
• la nuova disciplina dovrà essere coordinata con quella sulle misure alternative alla detenzione e con quella sulle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi.

I restanti commi dell’art. 1 disciplinano il procedimento per l’esercizio della delega, il cui termine è fissato in 8 mesi (ulteriori 18 mesi per i decreti legislativi correttivi e integrativi), e prevedono che l’attuazione della riforma non debba comportare oneri finanziari.

Il Capo II (artt. da 2 a 6) introduce nell’ordinamento l’istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova.

Scopo della nuova disciplina – ispirata alla probation di origine anglosassone – è quello di estendere l’istituto, tipico del processo minorile, anche al processo penale per adulti in relazione a reati di minor gravità. Si tratta, come nel processo minorile, di una probation giudiziale in cui, cioè, la messa alla prova non presuppone la pronuncia di una sentenza di condanna. Ciononostante, anche qui, pur in assenza di una espressa previsione, sembra evidente che presupposto per l’applicazione della misura sia il previo accertamento – pur provvisorio e sommario - della sussistenza del reato e della responsabilità dell’imputato.

L’articolo 2 modifica il codice penale per introdurre specifiche disposizioni relative alla messa alla prova, sistematicamente inserita tra le cause estintive del reato. Sono, a tal fine, aggiunti al capo I del titolo IV del libro I del codice penale tre nuovi articoli.

Il nuovo art. 168-bis áncora, anzitutto, la sospensione del processo con messa alla prova alla richiesta dell’imputato. La messa alla prova, possibile solo in caso di reati puniti con pena pecuniaria ovvero con reclusione fino a 4 anni, sola, congiunta o alternativa a pena pecuniaria, consiste sia nel lavoro di pubblica utilità che in condotte riparatorie, volte all’eliminazione delle conseguenze dannose del reato (comma 1). La norma precisa che il lavoro di pubblica utilità consiste in una prestazione non retribuita in favore della collettività (durata minima 30 giorni, anche non continuativi) da svolgere presso Stato, Regione, Provincia, Comune od Onlus. Sebbene l’impegno lavorativo giornaliero (fino ad un massimo di 8 ore) non debba pregiudicare le esigenze di studio, lavoro famiglia e salute dell’imputato, possono, dal giudice, essere imposte ulteriori prescrizioni di fare o non fare (sempre modificabili nel corso della prova) relative ai rapporti col servizio sociale o sanitario, all’eliminazione delle conseguenze del danno, a misure limitative delle libertà personali (di dimora, di movimento, di frequentare determinati locali) (commi 2 e 3). Il comma 4 dell’art. 168-bis precisa che la sospensione del procedimento con messa alla prova non può essere concessa più di una volta (una seconda concessione è possibile solo per reati commessi anteriormente al primo provvedimento di sospensione).

L’art. 168-ter, analogamente al processo minorile, prevede la sospensione del corso della prescrizione del reato durante il periodo di sospensione del processo con messa alla prova; dall’inapplicabilità del primo comma dell’art. 161 deriva che la sospensione della prescrizione non si estende ai concorrenti nel reato (comma 1). Al termine della messa alla prova, se il comportamento dell’imputato è valutato positivamente, il giudice dichiara l’estinzione del reato, restando comunque applicabili le eventuali sanzioni amministrative accessorie (comma 2).

L’art. 168-quater indica come motivo di revoca della messa alla prova la grave e reiterata trasgressione al programma di trattamento o alle prescrizioni imposte dal giudice.

L’articolo 3 del provvedimento introduce nel Libro VI del codice di procedura penale il titolo V-bis (Della sospensione del procedimento con messa alla prova) che detta le disposizioni processuali relative all’istituto (artt. da 464-bis a 464-novies).

Il nuovo art. 464-bis conferma che la messa alla prova è richiesta dall’imputato (oralmente o in forma scritta) personalmente o a mezzo procuratore speciale.

In virtù del rinvio all’art. 583, comma 3, la sottoscrizione della richiesta dell’imputato va autenticata da un notaio, da altra persona autorizzata o dal difensore. La richiesta può essere avanzata nei seguenti termini:

• al termine della discussione in udienza preliminare o nell’ulteriore udienza fissata per l’integrazione delle indagini, fino alla formulazione delle conclusioni (art. 421 e 422);
• fino alla dichiarazione di apertura del dibattimento nel rito direttissimo e nel procedimento con citazione diretta a giudizio;
• nel giudizio immediato, entro 15 gg. dalla notifica del relativo decreto;
• nel procedimento per decreto, unitamente all’atto di opposizione.

Alla richiesta di messa alla prova va allegato un programma di trattamento che l’imputato elabora con gli uffici di esecuzione penale esterna (UEPE), i cui contenuti minimi sono individuati dall’art. 464-bis nelle modalità di coinvolgimento dell’imputato nel processo di reinserimento sociale (e, se necessario, del suo nucleo familiare); nelle condotte che intendono promuovere la conciliazione con l’offeso dal reato; nelle prescrizioni che accompagnano il lavoro di pubblica utilità e gli impegni assunti dall’imputato per la riparazione e l’attenuazione del danno prodotto alla persona offesa (restituzione, risarcimenti, condotte riparatorie). Nei reati ambientali e in quelli previsti dalla normativa sulla circolazione stradale e sugli infortuni sul lavoro, tali impegni sono condizione di ammissibilità della domanda di messa alla prova. Elementi valutativi ai fini della concessione della messa alla prova possono essere acquisiti dal giudice tramite la polizia giudiziaria, i servizi sociali o altri enti (contesto familiare e socio economico dell’imputato) e debbono essere comunicate tempestivamente al PM ed al difensore dell’imputato.

Il successivo art. 464-ter detta disposizioni relative alla richiesta di messa alla prova nel corso delle indagini preliminari. In tale fase, il pubblico ministero, informato dal GIP della richiesta dell’indagato, deve esprimere entro 5 giorni il suo consenso. Se il PM è d’accordo, deve esprimere per iscritto il consenso, formulando l’imputazione; in tal caso, il giudice decide con ordinanza sulla messa alla prova ai sensi dell’art. 464-quater (vedi ultra). Se invece il PM dissente dalla richiesta di sospensione con messa alla prova, deve enunciarne le ragioni; in tale ipotesi, l’indagato può avanzare una nuova richiesta entro il termine di apertura del dibattimento di primo grado ed il giudice, se la ritiene fondata, può provvedere disponendo la messa alla prova ai sensi dell’art. 464-quater.

L’art. 464-quater riguarda il provvedimento del giudice sulla richiesta di messa alla prova e gli effetti della pronuncia. Nella stessa udienza in cui è avanzata la richiesta da parte dell’imputato (o in apposita udienza camerale) - se non deve pronunciare sentenza di proscioglimento ex art 129 c.p.p. per mancanza di una causa di punibilità - il giudice, sentite le parti e la persona offesa decide con ordinanza. La concessione della messa alla prova da parte del giudice deriva della valutazione favorevole su due elementi: l’idoneità del programma di trattamento presentato e la previsione che l’imputato non commetterà altri reati. Il programma trattamentale presentato con la domanda - già contenente prescrizioni ed obblighi per l’imputato - può essere integrato dal giudice con ulteriori obblighi e misure, su cui è, tuttavia, necessario il consenso dell’imputato. lL procedimento è sospeso per un periodo massimo di 2 anni ((reati puniti con pena detentiva, sola, congiunta o alternativa a quella peciuniaria) o 1 anno (reati puniti con sola pena pecuniaria). Avverso l’ordinanza è ammesso ricorso per cassazione da parte dell’imputato e del PM ma l’impugnazione non sospende il procedimento.

L’art. 464-quinquies precisa che l’ordinanza di sospensione del procedimento stabilisce i termini di adempimento delle prescrizioni e degli obblighi a carico dell’imputato (sempre modificabili); il giudice può anche autorizzare il pagamento rateale del risarcimento eventualmente dovuto alla persona offesa e con il suo consenso. L’ordinanza è trasmessa agli uffici di esecuzione penale esterna che prendono in carico l’imputato per la messa alla prova.

L’art. 464-sexies prevede che il giudice, a richiesta di parte, durante la sospensione del procedimento, possa svolgere attività probatoria che possa condurre al proscioglimento dell’imputato.

L’art. 464-septies stabilisce che, acquisita la relazione finale degli uffici, il giudice, all’esito positivo della prova, dichiara estinto il reato con sentenza. Se, al contrario, la prova ha esito negativo, adotta ordinanza di prosecuzione del procedimento.

L’art. 464-opties è relativo alla possibile revoca dell’ordinanza di messa alla prova, disposta d’ufficio dal giudice all’esito di apposita udienza. La revoca è ricorribile per cassazione per violazione di legge. Una volta definitiva l’ordinanza di revoca, il procedimento a carico dell’imputato riprende il suo corso.

L’art. 464-novies prevede che sia in caso di esito negativo della prova che di revoca della misura, questa non è più proponibile.

La disposizione in commento aggiunge inoltre nel codice di rito l’art. 657-bis che, in caso di prova negativa o di una sua revoca, detrae dalla pena da eseguire il periodo di messa alla prova: 3 gg. di prova sono equiparati a un giorno di reclusione-arresto ovvero a € 250 di multa-ammenda.

L’articolo 4 del provvedimento novella le disposizioni di attuazione del codice di procedura penale inserendovi l’art. 191-bis relativo alle attività di pertinenza degli uffici di esecuzione penale esterna. Agli UEPE compete la redazione del programma di trattamento a richiesta dell’imputato, la trasmissione dello stesso al giudice, la sorveglianza sulla messa alla prova, l’informazione al giudice sul suo andamento e l’indicazione su prescrizioni ulteriori da applicare, la proposta di abbreviazione o, in caso di gravi violazione, di revoca della messa alla prova.

L’articolo 5 novella l’art. 3 del TU sul casellario giudiziario (DPR 313/2002) aggiungendo tra i provvedimenti da iscrivere per estratto l’ordinanza che dispone la sospensione del procedimento con messa alla prova.

L’articolo 6 stabilisce, in relazione all’introduzione della messa alla prova, l’adeguamento (entro 90 gg.) della pianta organica degli uffici di esecuzione penale esterna.

Il Capo III disciplina il procedimento nei confronti degli irreperibili. Si ricorda che il diritto a presenziare al procedimento penale a proprio carico è consustanziale al diritto di difesa, presupposto indefettibile del giusto processo garantito dall’art. 111 della Costituzione e che la disciplina nazionale del processo in contumacia è stata fatta oggetto di frequenti censure da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha sottolineato come l’art. 6 della Convenzione affermi il diritto dell’imputato ad essere presente al proprio processo (cfr. Sejdovic c. Italia; Somogy c. Italia; Colozza c. Italia; Cat Berro c. Italia; Kollcaku c. Italia; Pititto c. Italia).

L’articolo 7 novella le disposizioni del codice di procedura penale in tema di udienza preliminare eliminando ogni riferimento alla contumacia e prevedendo che il giudice possa procedere in assenza dall’imputato se questi (art. 420-bis c.p.p.):

• ha espressamente rinunciato ad assistere all’udienza;
• ha dichiarato o eletto domicilio ovvero è stato arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare ovvero ha nominato un difensore di fiducia, ha ricevuto personalmente la notificazione dell'avviso dell'udienza, ovvero risulta con certezza che lo stesso è a conoscenza del procedimento o si è volontariamente sottratto alla conoscenza del procedimento o di atti del medesimo.

Ferma la disciplina dell’impedimento a comparire (art. 420-ter c.p.p.), che non viene novellata, il disegno di legge sostituisce l’art. 420-quater, disciplinandovi la sospensione del processo per assenza dell’imputato (viene meno ogni riferimento alla contumacia). Se non ricorrono le ipotesi dell’art. 420-bis né quelle dell’art. 420-ter, a fronte dell’assenza dell’imputato il giudice rinvia l'udienza e dispone che l'avviso sia notificato all'imputato personalmente ad opera della polizia giudiziaria. Se questo non è possibile, e non sussistono cause di non punibilità da poter dichiarare immediatamente, il giudice dispone con ordinanza la sospensione del processo. La sospensione comporta la separazione del processo nei confronti dei coimputati (art. 18, co. 1, lett. b) mentre non si sospende l’eventuale processo civile per il risarcimento del danno. Durante la sospensione il giudice potrà acquisire, a richiesta di parte, le prove non rinviabili.

La novella dell’art. 420-quinquies è volta a disciplinare le nuove ricerche dell'imputato e la revoca della sospensione del processo. La disposizione prevede che trascorso un anno dall’ordinanza di sospensione del processo, e ad ogni successiva scadenza annuale, il giudice possa disporre nuove ricerche dell'imputato per la notifica dell'avviso. L’ordinanza di sospensione sarà revocata e sarà fissata una nuova udienza preliminare se le ricerche hanno avuto esito positivo ovvero se l’imputato ha dato ragioni per sostenere che abbia effettiva conoscenza del procedimento (es. ha nominato un difensore di fiducia).

L’articolo 8 novella le disposizioni del codice di procedura penale in tema di dibattimento eliminando ogni riferimento alla contumacia. L’intervento sull’art. 489 c.p.p. è volto a disciplinare l’ipotesi in cui l’imputato contro il quale si è proceduto in assenza nell'udienza preliminare intervenga in dibattimento e chieda di rendere dichiarazioni spontanee. Se l’imputato prova che l’assenza era dovuta ad una incolpevole mancata conoscenza della celebrazione del processo, potrà ottenere una rimessione in termini per accedere al giudizio abbreviato o al patteggiamento.

L’articolo 9 interviene invece sulla disciplina delle impugnazioni, ancora una volta per sopprimere ogni richiamo all’istituto della contumacia (artt. 585 e 603, co. 4) e per:

• prevedere che, se si è proceduto in assenza dell’imputato in carenza dei presupposti previsti dal codice ovvero quando questi non aveva avuto incolpevolmente conoscenza della celebrazione del processo di primo grado, il giudice d’appello deve dichiarare la nullità della sentenza e disporre il rinvio degli atti al giudice di primo grado (art. 604 c.p.p.);
• prevedere che analogamente debba procedere la Corte di Cassazione (art. 623 c.p.p.);
• introdurre l’art. 625-ter, dedicato alla rescissione del giudicato. La disposizione prevede che il condannato con sentenza definitiva nei cui confronti si sia proceduto in assenza per tutta la durata del processo, può chiedere la rescissione del giudicato qualora provi che l'assenza è stata dovuta ad una incolpevole mancata conoscenza della celebrazione del processo. Viene conseguentemente disciplinata la procedura da seguire.

L’articolo 10 interviene sul codice penale prevedendo che la sospensione del processo a carico dell’irreperibile comporti una sospensione del corso della prescrizione. La durata della sospensione non può comportare l’aumento di più di un quarto del tempo necessario a prescrivere.

L’articolo 11 attribuisce il potere regolamentare ai Ministri della giustizia e dell’Interno affinché siano disciplinate, le modalità e i termini secondo i quali devono essere comunicati e gestiti i dati relativi all'ordinanza di sospensione del processo per assenza dell'imputato.

L’articolo 12 introduce l’art. 143-bis nelle norme di attuazione del codice di procedura penale dettando gli adempimenti conseguenti alla sospensione del processo per assenza dell’imputato. In particolare, sono indicati gli obblighi di trasmissione alla polizia giudiziaria degli atti introduttivi del giudizio in assenza dell’imputato, ai fini del loro inserimento nel CED del Ministero dell’interno.

L’articolo 13 novella il TU sul casellario giudiziario (D.P.R. 313/2002) aggiungendo, all’art. 3, tra i provvedimenti da iscrivere per estratto quelli di sospensione del processo per assenza dell’imputato e, all’art. 5, tra le iscrizioni da eliminare, lo stesso provvedimento di sospensione, ove revocato.

Approfondimento: DL 211/2011 - Sovraffollamento carcerario

Con il decreto legge 211/2011 (convertito dalla legge 9/2012) il Governo ha introdotto, in particolare, misure volte a ridurre il sovraffollamento carcerario. Il provvedimento prevede:

• per ovviare al problema delle cd. "porte girevoli"  (casi di detenuti condotti nelle case circondariali per periodi brevissimi: nel 2010, 21.093 persone trattenute per un massimo di 3 giorni), che costituisca l'eccezione la detenzione in carcere dell'arrestato in flagranza di reato (per illeciti di competenza del giudice monocratico) in attesa dell'udienza di convalida dell'arresto e del rito direttissimo. Si prevede pertanto: in via prioritaria, che sia disposta la custodia dell'arrestato presso l'abitazione; in subordine che sia disposta la custodia presso idonee strutture della polizia giudiziaria; solo in via ulteriormente subordinata, che sia disposto l'accompagnamento nella casa circondariale;
• il dimezzamento (da 96 a 48 ore) del termine entro il quale deve avvenire la citata udienza di convalida;
• l'estensione da 12 a 18 mesi della soglia di pena detentiva, anche residua, per l'accesso alla detenzione domiciliare prevista dalla legge n. 199 del 2010;
• un'integrazione delle risorse finanziarie, pari a circa 57,27 milioni di euro per l'adeguamento, potenziamento e messa a norma di infrastrutture carcerarie;
• il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, di cui si prevede la chiusura entro il 1° febbraio 2013;
• l'estensione della partecipazione al dibattimento a distanza alla testimonianza di persone detenute;
• l'estensione del regime delle visite in carcere (senza autorizzazione dell'amministrazione penitenziaria) ai parlamentari europei;
• l'introduzione di un nuovo caso di illecito disciplinare dei magistrati, per inosservanza delle disposizioni relative al luogo di svolgimento dell'udienza di convalida;
• l'estensione della disciplina sull'ingiusta detenzione ai procedimenti definiti prima dell'entrata in vigore del nuovo c.p.p. (24 ottobre 1989), con sentenza passata in giudicato dal 1° luglio 1988.

In particolare, l’articolo 1 del DL 211/2011 modifica gli artt. 386 e 558 del codice processuale penale. A seguito della riformulazione del comma 4 dell’articolo 558 c.p.p., in materia di convalida dell’arresto e giudizio direttissimo innanzi al tribunale in composizione monocratica, sono dimezzati i tempi massimi previsti per la convalida dell’arresto, che passano da 96 a 48 ore.

Si prevede, infatti, che ove il PM ordini che l'arrestato in flagranza sia posto a sua disposizione, lo può presentare direttamente all'udienza, in stato di arresto, per la convalida e il contestuale giudizio, entro 48 ore dall'arresto. Si applicano al giudizio di convalida le disposizioni dell'art. 391, in quanto compatibili.

Rispetto al testo previgente, dal suddetto comma 4 viene espunto tanto il riferimento all'articolo 386 c.p.p. (che, a sua volta, contiene ora, per coordinamento, la norma di  salvezza dell’art. 558), quanto il riferimento alla fissazione - a richiesta del PM - entro le ulteriori 48 ore, dell'udienza per la convalida dell'arresto da parte del giudice che non tenga udienza entro le 48 ore dall'arresto.

Allo stesso comma 4 dell'art. 558 sono aggiunti due commi:

• il nuovo comma 4-bis, mediante il rinvio all’art. 284, comma 1, stabilisce come regola generale che il PM disponga la custodia dell'arrestato nel proprio domicilio (o in altro luogo di privata dimora o luogo pubblico di cura o assistenza). Gli arresti domiciliari costituiscono così la regola in caso di arresto per i reati meno gravi, di competenza del tribunale monocratico. Per gli stessi reati, lo stesso PM dovrà, invece, ordinare la custodia del soggetto in idonee strutture nella disponibilità degli ufficiali o agenti della polizia giudiziaria (sostanzialmente, le camere di sicurezza) che hanno eseguito l’arresto o che hanno avuto in consegna l’arrestato, nelle seguenti ipotesi: mancanza, indisponibilità o inidoneità dei luoghi previsti dall’art. 284, comma 1; l’ubicazione di tali luoghi fuori dal circondario in cui è stato eseguito l’arresto; se l’arrestato sia ritenuto pericoloso. Sarà, invece, disposta la custodia nel carcere del circondario di esecuzione dell’arresto (con decreto motivato del PM) in caso di mancanza, indisponibilità o inidoneità delle strutture della polizia giudiziaria oppure ove ricorrano altre specifiche ragioni di necessità o urgenza. La custodia del soggetto in carcere presso altra casa circondariale vicina sarò possibile solo per evitare grave pregiudizio alle indagini.
• il nuovo comma 4-ter, aggiunto all’art. 558 prevede ulteriori specifiche deroghe alla regola della custodia presso il proprio domicilio stabilendo il ricorso alla custodia dell’arrestato in flagranza per reati meno gravi presso le camere di sicurezza del circondario (recte: idonee strutture nella disponibilità della polizia giudiziaria che ha eseguito l’arresto o ha avuto in consegna l’arrestato) quando la misura debba essere disposta per i seguenti delitti: scippo e furto in abitazione (art. 624-bis c.p.), salvo ricorra l’attenuante della speciale tenuità del danno patrimoniale; rapina (art. 628 c.p.) ed estorsione (art. 629 c.p.). Anche in tali casi, si dovrà invece fare ricorso alla custodia in carcere, con decreto motivato del PM, quando siano mancanti, indisponibili o inidonee le strutture di custodia a disposizione della polizia giudiziaria ovvero in presenza di altre specifiche ragioni di necessità o urgenza; il possibile pregiudizio alle indagini potrà giustificare anche in questo caso la custodia dell’arrestato in carcere di un circondario diverso rispetto a quello dell’avvenuto arresto.

Il successivo articolo 2 reca modifiche alle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale (Decreto legislativo 271/1989). In particolare, viene riformulato l’articolo 123, nel senso di prevedere che anche l’interrogatorio delle persone che si trovino, a qualsiasi titolo, in stato di detenzione (e quindi non più soltanto l’udienza di convalida dell’arresto e del fermo) debba avvenire nel luogo dove la persona è custodita. Si prevede come eccezione a tale regola l’ipotesi che l’arrestato sia custodito presso la propria abitazione; l'ultimo comma dell'art. 123 obbliga il Procuratore capo della Repubblica a predisporre le necessarie misure organizzative per assicurare il rispetto dei tempi previsti dal novellato art. 558 (il riferimento pare essere al dimezzamento a 48 ore del termine per l’udienza di convalida dell’arresto). Soltanto in presenza di eccezionali motivi di necessità o urgenza - e quindi non di “specifici” motivi di necessità o urgenza come in precedenza previsto - l’autorità giudiziaria potrà disporre (con decreto motivato) il trasferimento dell'arrestato, del fermato o del detenuto per la comparizione davanti a sé.

Una ulteriore modifica concerne il comma 1-bis dell’art 146-bis delle disposizioni di attuazione del codice di rito in tema di partecipazione al dibattimento a distanza. La norma citata viene integrata prevedendo, ove possibile e salva diversa motivata disposizione del giudice, l’audizione a distanza di testimoni in dibattimento a qualunque titolo detenuti presso un istituto penitenziario.

Infine, la disposizione stabilisce che ove l’arrestato o fermato abbia bisogno di assistenza medica o psichiatrica, questi debba essere preso in carico dal Servizio sanitario nazionale ai sensi del D.P.C.M. 01/04/2008.

Collegato alle novelle dell'articolo 2 è anche l'articolo 2-ter del decreto-legge che integra il catalogo degli illeciti disciplinari del magistrato nell'esercizio delle funzioni, prevedendo anche l’inosservanza da parte del giudice della novellata disciplina dell’udienza di convalida dell’arresto e dell’interrogatorio di cui all’art. 123 delle disposizioni di attuazione del codice.

L'articolo 2-bis del decreto-legge modifica l’art. 67 della legge 354/1975 sull’ordinamento penitenziario inserendo i membri del Parlamento europeo tra i soggetti che possono visitare gli istituti penitenziari senza preventiva autorizzazione. Un nuovo art. 67-bis precisa, inoltre, che la disciplina delle visite prevista dall’art. 67 si applica anche alle camere di sicurezza.

Pur in assenza di una previsione legislativa, le circolari del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria autorizzavano, in effetti, le visite agli istituti da parte dei soli rappresentanti italiani al Parlamento europeo, ai quali si applicano le modalità previste per i componenti del Parlamento italiano.

L'articolo 3 del decreto-legge ha aumentato da 12 a 18 mesi la soglia di pena detentiva, anche residua di maggior pena, per l’accesso alla detenzione presso il domicilio prevista della legge 199/2010.

L'articolo 3-bis, introdotto nel corso dell'esame parlamentare del disegno di legge di conversione del decreto (A.C. 4909) estende la disciplina della riparazione per ingiusta detenzione (art. 314 c.p.p.) ai procedimenti definiti prima dell'entrata in vigore del nuovo c.p.p., purchè con sentenza passata in giudicato dal 1° luglio 1988. Sostanzialmente, viene consentita l’applicazione della disciplina sull’ingiusta detenzione anche per quanti siano stati definitivamente prosciolti con sentenza passata in giudicato tra il 1° luglio 1988 ed il 24 ottobre 1989, data di entrata in vigore del nuovo c.p.p. (comma 1). L’art. 3-bis stabilisce, ai fini del diritto alla riparazione (comunque non trasmissibile agli eredi) un termine di sei mesi (dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del DL 211) per la proposizione della relativa domanda; è precisato come un eventuale precedente rigetto per inammissibilità della domanda stessa per la definizione del procedimento prima dell’entrata in vigore del nuovo c.p.p. non pregiudica la nuova domanda di risarcimento.

Nell'estate del 2010, una serie di visite compiute nell'ambito di una inchiesta della Commissione parlamentare sull'efficacia e l'efficienza del servizio sanitario nazionale (cd. commissione Marino) sulla salute mentale ha portato alla luce la gravità delle condizioni di vita e di cura all'interno degli OPG; la situazione risulta puntualmente denunciata nella Relazione finale della Commissione approvata nel luglio 2011.

L’articolo 3-ter del decreto-legge 211/2011 ha previsto la definitiva chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari entro il 1° febbraio 2013 anche se solo dal 31 marzo 2013, le misure di sicurezza del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario e dell'assegnazione a casa di cura e custodia potranno essere eseguite esclusivamente nelle strutture sanitarie appositamente individuate dalle regioni.

La norma ha affidato ad un decreto del Ministro della salute (di concerto con il Ministro della Giustizia e d’intesa con la Conferenza unificata) - ora adottato con D.M. 1° ottobre 2012 - l'individuazione degli ulteriori requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi che dovranno soddisfare le strutture destinate ad accogliere gli attuali internati negli OPG (tali requisiti integrano quelli già definiti dal D.P.R. 14 gennaio 1997 per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private). Il decreto doveva essere informato ai seguenti criteri:

• esclusiva gestione sanitaria all'interno delle strutture;
• attività perimetrale di sicurezza e di vigilanza esterna, ove necessario in relazione alle condizioni dei soggetti interessati, da svolgere nel limite delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente;
• destinazione delle strutture ai soggetti provenienti, di norma, dal territorio regionale di ubicazione delle medesime.

Confermato che le strutture residenziali sanitarie per l’esecuzione della misura di sicurezza devono essere realizzate e gestite dal Servizio sanitario delle Regioni e delle Province Autonome di Trento e Bolzano, il citato decreto dell'ottobre 2012 precisa che l’attività perimetrale di sicurezza e di vigilanza esterna non costituisce competenza del Servizio sanitario nazionale né dell’Amministrazione penitenziaria; dovranno essere le Regioni e le Province autonome, ove necessario, ad attivare specifici accordi con le Prefetture, che tengano conto dell’aspetto logistico delle strutture, alfine di garantire adeguati standard di sicurezza. Il decreto indica in 20 posti letto la capienza massima delle strutture, dettando disposizioni sulle caretteristiche dei locali, su numero e requisiti professionali del personale sanitario, sui requisiti tecnici delle attrezzature e sull'organizzazione del lavoro. Spetta alle Regioni l'adozione di un piano di formazione del personale delle strutture sanitarie residenziali , mirato ad acquisire e a mantenere competenze cliniche, medico legali e giuridiche (con particolare attenzione ai rapporti con la Magistratura di sorveglianza), specifiche per la gestione dei soggetti affetti da disturbo mentale autori di reato.

A completamento del processo di superamento degli OPG, il Governo è autorizzato ad esercitare poteri sostitutivi ai sensi dell’art. 120 della Costituzione, laddove le Regioni e le Province autonome non abbiano provveduto al rispetto del termine di chiusura degli OPG e dunque non sia stato completato il percorso attuativo.

L'art. 3-ter del D.L. 211 precisa che, alla data del 31 marzo 2013, le persone che hanno cessato di essere socialmente pericolose devono essere dimesse e prese subito in carico ai Dipartimenti di salute mentale territoriali, senza indugio. Tale affermazione - che a prima vista potrebbe sembrare superflua, perché è di tutta evidenza che in assenza di pericolosità sociale viene meno il presupposto della misura di sicurezza - in realtà tiene conto di una lunga prassi, che vede i magistrati di sorveglianza confermare la misura del ricovero in OPG, anche in assenza dei presupposti, semplicemente perché per molti internati con disturbi mentali mancano sia una famiglia che li accolga sua idonee strutture residenziali locali.

Con il D.M. 28 dicembre 2012 del Ministro della Salute è stata pubblicata la tabella di ripartizione fra le Regioni - per il biennio 2012-2013 - delle risorse disponibili per l'attuazione della chiusura degli OPG (e rideterminate in 173, 8 mln di euro) in base ai seguenti criteri:

• popolazione residente al 1° gennaio 2011 (50% delle risorse);
• numero dei soggetti internati negli Ospedali psichiatrici giudiziari (OPG) suddivisi per Regione di residenza, al 31 dicembre 2011 (50% delle risorse).

Si segnala che il D.M. è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 7 febbraio 2013, quindi dopo la data prevista per la chiusura degli OPG, fissata al 1° febbraio. Va, inoltre, considerato che la concreta disponibilità dei soldi non è immediata; il decreto prevede, infatti, che le risorse siano assegnate alle Regioni con successivo decreto del Ministro della salute, di approvazione di uno specifico programma di utilizzo, proposto da ogni singola Regione (entro 60 gg. dalla data di pubblicazione del D.M.). All'erogazione delle risorse si provvede per stati di avanzamento dei lavori.

Sul territorio nazionale, attualmente, vi sono 6 ospedali psichiatrici giudiziari: Aversa (Caserta), Barcellona Pozzo di Gotto (Messina), chiuso dopo essere stato posto sotto sequestro nel dicembre del 2012, Castiglione delle Stiviere (Mantova), Montelupo Fiorentino (Firenze), Napoli e Reggio Emilia. Tali O.P.G., a febbraio 2013, risultavano ospitare 1215 internati.

Come accennato, la data effettiva del superamento degli O.P.G. è stata stabilita dalla legge al 31 marzo 2013. Tale scadenza, è stata prorogata con decreto-legge dal Governo al 1° aprile 2014 (Consiglio dei ministri del 21 marzo 2013) in attesa della realizzazione da parte delle Regioni delle strutture sanitarie sostitutive. Nel decreto si sollecitano le Regioni a prevedere interventi che comunque supportino l’adozione da parte dei magistrati di misure alternative all’internamento, potenziando i servizi di salute mentale sul territorio. Si prevede, in caso di inadempienza, un unico commissario per tutte le Regioni per le quali si rendono necessari gli interventi sostitutivi.

Approfondimento: Il nuovo Piano carceri

Dopo la nomina del Commissario straordinario nel 2008, individuato nel capo del DAP, una serie di ritardi (causati anche dall'insufficienza dei fondi disponibili) avevano portato nel 2010 all'effettiva individuazione e programmazione degli interventi di edilizia penitenziaria. Il Piano carceri, deliberato dal Comitato d’indirizzo e Controllo il 24 giugno 2010 prevedeva la creazione di nuovi 9.150 posti detentivi (le previsioni iniziali parlavano di nuovi 18.000 posti) con risorse pari a 675 milioni di euro. Il Piano è stato poi aggiornato nel giugno 2011 con l’aggiunta di 150 posti relativi alla rifunzionalizzazione del nuovo istituto di Reggio Calabria.

Dopo il passaggio della responsabilità della gestione commissariale dal capo del DAP ad un nuovo Commissario delegato (individuato nel prefetto Angelo Sinesio) una ulteriore, e per ora definitiva, rimodulazione del Piano carceri è stata approvata dal Comitato di indirizzo e di controllo il 31 gennaio 2012. Nonostante i tagli di risorse al Piano carceri deliberati con delibera C.I.P.E. 20 gennaio 2012 (- 228 milioni di euro), un ripensamento delle esigenze da parte dell'amministrazione carceraria ha portato alla previsione di realizzare 11.573 posti detentivi, rispetto ai 9.300 posti già previsti, con un incremento pari a 2.273 posti detentivi.

Dall'originario Piano carceri vengono eliminati i nuovi Istituti previsti nelle città di Bari, Nola, Venezia, Mistretta, Sciacca, Marsala per un totale di 2.700 posti e i nuovi padiglioni nelle città di Salerno, Busto Arsizio, ed Alessandria per un totale di 600 posti; vengono, invece, inseriti lavori di completamento e di ristrutturazione per complessivi 5.573 posti detentivi.

Secondo quanto si legge nel sito Internet del nuovo Piano carceri, la creazione di un maggior numero di posti a fronte di una diminuzione di risorse è stato possibile "ripensando all'opportunità di realizzare i nuovi istituti e i nuovi padiglioni in una logica progettuale diversa, che risponda appieno all'esigenze, ma che tenga debitamente conto sia delle localizzazioni a costi contenuti, sia della possibilità, principalmente per i nuovi padiglioni, di sfruttare economie di scala in termini di utilizzo di servizi comuni già esistenti, il che consente altresì una ottimizzazione dell'impiego di risorse umane, avuto riguardo alle esigenze di pronto utilizzo delle strutture realizzande".

Sulla base delle previsioni contenute nel sito, il nuovo Piano carceri per la realizzazione di 11.573 nuovi posti, approvato dal Comitato di indirizzo e controllo in data 31 gennaio 2012, prevede i seguenti interventi:

• 3600 posti detentivi relativi alla progettazione esecutiva e alla realizzazione di 16 nuovi padiglioni in ampliamento di istituti esistenti nelle città di Lecce - Taranto -Trapani - Milano Opera - Sulmona - Vicenza - Parma - Siracusa- Ferrara – Bologna - Roma Rebibbia - Bergamo - Trani - Caltagirone - Reggio Emilia - Napoli-Secondigliano;
• 1.800 posti detentivi relativi alla progettazione esecutiva e alla realizzazione di 4 nuovi istituti nelle città di Torino, Catania, Pordenone e Camerino;
• 1.014 posti detentivi relativi alle opere di completamento nei nuovi istituti di Cagliari e di Sassari;
• 150 posti detentivi relativi alla rifunzionalizzazione dell'istituto di Reggio Calabria (località Arghillà) da realizzarsi con Fondi di cui alla delibera CIPE del 31/7/2009 n. 58;
• 4.759 posti detentivi relativi alle opere di completamento per di 17 padiglioni in ampliamento degli istituti di Cremona - Biella – Modena – Terni – Voghera – Santa Maria Capua Vetere – Catanzaro – Palermo Pagliarelli – Pavia – Saluzzo – Ariano Irpino – Carinola – Frosinone – Livorno – Nuoro – Piacenza - Agrigento e per i lavori di recupero negli istituti di Ancona Montacuto, Livorno, Gorgona, Augusta, Enna, Milano San Vittore, Napoli Poggioreale, Palermo Ucciardone, Arezzo;
• 250 posti per il nuovo carcere di Bolzano da realizzarsi con Fondi a carico della Provincia autonoma di Bolzano.

Per ulteriori dati e notizie relative agli interventi di edlizia penitenziaria previsti dal nuovo Piano carceri si rinvia al contenuto dell'apposito sito web Piano carceri.

Approfondimento: Legge 199/2010 - Esecuzione domiciliare delle pene

La legge 199/2010 si inserisce nel quadro della politica di deflazione carceraria annunciata dal Governo Berlusconi in occasione dell’adozione del Piano carceri del gennaio 2010. Il provvedimento costituisce attuazione del terzo dei quattro pilastri dello stesso Piano, quello relativo ad interventi di miglioramento normativo.

Il testo consta di 5 articoli. L’articolo 1 introduce la possibilità di scontare presso la propria abitazione o in altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza e accoglienza la pena detentiva non superiore a 18 mesi (l'iniziale limite di un anno è stato così aumentato dal DL 211 del 2011), anche residua di pena maggiore (comma 1). L'istituto non opera a regime ma ha natura di misura temporanea applicabile fino alla completa attuazione del Piano carceri, nonché in attesa della riforma della disciplina delle misure alternative alla detenzione e comunque non oltre il 31 dicembre 2013.

La decisione sull’esecuzione domiciliare della pena detentiva breve è attribuita alla competenza del magistrato di sorveglianza; il rinvio al procedimento in materia di liberazione anticipata di cui all’art. 69-bis dell’ordinamento penitenziario (insieme con la riduzione del termine per decidere da 15 a 5 giorni) prefigura un iter dell’istanza particolarmente snello (comma 5).

Il comma 2 prevede precise condizioni ostative alla concessione del beneficio. L'esecuzione domiciliare non è, infatti, applicabile:

• in relazione alla commissione dei delitti di particolare allarme sociale previsti dall'art. 4-bis dell'ordinamento penitenziario (L. 354/1975) ovvero: riduzione in schiavitu, induzione alla prostituzione minorile, pornografia minorile, tratta di persone, violenza sessuale di gruppo, sequestro di persona a scopo di estorssione, associazione a delinquere finalizzatata al traffico di droga o al contrabbando di tabacchi lavorati esteri;
• ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza,
• ai soggetti sottoposti al regime di sorveglianza particolare in carcere, ai sensi dell’art. 14-bis dell’ordinamento penitenziario (salvo che sia stato accolto dal tribunale di sorveglianza il reclamo di cui all'art. 14-ter avverso il provvedimento che lo dispone o lo proroga);
• se vi è la concreta possibilità che il condannato possa darsi alla fuga;
• se sussistano specifiche e motivate ragioni per ritenere che il condannato possa commettere altri delitti;
• l’insussistenza di un domicilio idoneo ed effettivo, anche in funzione delle esigenze di tutela della persona offesa dal reato.

Per quanto riguarda la procedura per l’applicazione del beneficio (commi 3 e 4):

• se il condannato non è ancora detenuto (si è, quindi, nella fase di esecuzione della pena detentiva ai sensi dell’art. 656, comma 1, c.p.p.) il pubblico ministero – ricorrendo il presupposto di una pena detentiva da eseguire non superiore a 18 mesi – deve sospendere l’esecuzione dell’ordine di carcerazione e trasmettere senza ritardo gli atti al magistrato di sorveglianza affinché quest’ultimo disponga che la pena sia eseguita presso il domicilio; la disposizione non si applica se ricorrono le condizioni per la sospensione dell’esecuzione della pena ai sensi del comma 5 dell’articolo 656 c.p.p. o le cause ostative alla sospensione previste dal comma 9, lettera a), della medesima disposizione (condanna per i delitti di cui all’art. 4-bis dell’ordinamento penitenziario, per i reati di incendio boschivo e furto aggravato, furto in abitazione e furto con strappo e delitti e delitti per i quali sussiste l’aggravante della clandestinità).
• se, invece, il condannato è già detenuto spetta alla direzione dell’istituto penitenziario trasmettere al magistrato di sorveglianza una relazione sulla condotta tenuta dal detenuto; il nuovo istituto non si applica nel caso previsto dall’articolo 656, comma 9, lett. b), c.p.p. (soggetti che, per il fatto oggetto della condanna da eseguire, si trovano in stato di custodia cautelare in carcere nel momento in cui la sentenza diviene definitiva del detenuto).

Sia la richiesta del P.M., nel primo caso, sia la relazione della direzione dell’istituto penitenziario, nel secondo caso, devono essere corredate di un verbale di accertamento dell’idoneità del domicilio e, nel caso in cui il condannato è sottoposto ad un programma di recupero o intenda sottoporsi ad esso, della documentazione prevista per l’affidamento in prova dall’articolo 94 del T.U. stupefacenti (certificazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da una struttura privata accreditata attestante lo stato di tossicodipendenza o di alcooldipendenza, la procedura con la quale è stato accertato l'uso abituale di sostanze stupefacenti, psicotrope o alcoliche, l'andamento del programma concordato eventualmente in corso e la sua idoneità, ai fini del recupero del condannato).

Il comma 6 prevede la trasmissione di copia del provvedimento al P.M. e all’Ufficio locale dell’esecuzione penale esterna; a quest’ultimo spetta anche il compito, oltre che di segnalare eventi rilevanti per l’esecuzione della pena, anche di trasmettere una relazione trimestrale e conclusiva.

Il comma 7 detta una disposizione specifica riferita esclusivamente al caso di condannato tossicodipendente o alcoldipendente sottoposto o che intenda sottoporsi ad un programma di recupero: in tal caso, la pena può essere eseguita presso una struttura sanitaria pubblica o una struttura privata accreditata ai sensi del T.U. stupefacenti. Con decreto interministeriale è determinato il contingente annuo dei posti disponibili, nei limiti del livello di risorse ordinario presso ciascuna regione finalizzato a tale tipologia di spesa, sulla base degli accrediti già in essere con il Servizio sanitario nazionale, e, in ogni caso, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Il comma 8, modificato dalla Commissione, prevede in relazione al nuovo istituto, l’applicazione di una serie di disposizioni dell’ordinamento penitenziario e delle corrispondenti norme contenute nel relativo regolamento di attuazione (DPR 230/2000). Tali disposizioni sono applicabili nei limiti della compatibilità e con la precisazione che alcune funzioni esercitate dal tribunale di sorveglianza sono svolte dal magistrato di sorveglianza.

L’articolo 2 dellaa legge 199/2010 inasprisce il regime sanzionatorio per la fattispecie semplice e per quelle aggravate di evasione; tale reato, in virtù del rinvio alla disciplina della detenzione domiciliare, è applicabile anche nel caso di allontanamento dall’abitazione o dal luogo presso il quale sia in atto l’esecuzione domiciliare della pena ai sensi del precedente articolo 1.

L’articolo 3 prevede una nuova circostanza aggravante comune consistente nel fatto che il soggetto ha commesso un delitto non colposo durante il periodo in cui era ammesso ad una misura alternativa alla detenzione. La disposizione ha portata generale, essendo destinata a trovare applicazione, oltre che per il nuovo istituto dell’esecuzione domiciliare delle pene introdotto dall’articolo 1, anche per le altre misure alternative disciplinate dal Capo VI del Titolo I dell’ordinamento penitenziario.

L’articolo 4 novella l’articolo 2, comma 215, della legge finanziaria 2010 (legge n. 191 del 2009) rientra nell'ambito degli interventi del Piano carceri volti ad implementare gli organici della polizia penitenziaria (quarto pilastro). La norma prevede che le risorse derivanti dalla gestione dei crediti relativi alle spese di giustizia di cui al comma 213, oltre che le maggiori entrate derivante dall’attuazione del comma 212 (in materia di contributo unificato) siano destinate anche alla finalità dell’adeguamento dell’organico del Corpo di polizia penitenziaria occorrente per fronteggiare la situazione emergenziale derivante dal sovraffollamento carcerario. A tal fine, la disposizione demanda ad un DM giustizia l’introduzione di disposizioni per abbreviare i corsi di formazione iniziale degli agenti del Corpo di polizia penitenziaria. 

L’articolo 5 introduce, in capo al Ministro della giustizia (entro 180 giorni dall’entrata in vigore del provvedimento) obblighi di relazione alle competenti Commissioni parlamentari in merito alle necessità di adeguamento della pianta organica del Corpo di polizia penitenziaria e del personale del comparto civile del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria anche in relazione all’entità della popolazione carceraria e al numero dei posti esistenti e programmati nonchè in merito al numero dei detenuti ed alla tipologia di reati per cui si applica il beneficio dell'esecuzione domiciliare della pena detentiva introdotto dalla legge.

Secondo i dati del Ministero della giustizia, alla data del 28 febbraio 2013, erano 9.742 i detenuti usciti dal carcere grazie ai benefici introdotti dalla legge sulla detenzione domiciliare. Il numero complessivo non comprende i casi in cui il beneficio sia concesso dallo stato di libertà.

• Corte di cassazione, Relazione III-15-2010 sulla legge 199 del 2010

Approfondimento: Legge 62/2011 - Detenute madri

Il Parlamento ha approvato la legge 21 aprile 2011, n. 62, con la quale ha inteso valorizzare il rapporto tra detenute madri e figli minori. Nel corso dell'esame parlamentare del provvedimento il dibattito si è concentrato sulla acclarata necessità di conciliare, da un lato, l'esigenza, di limitare la presenza nelle carceri di bambini in tenera età, dall'altro, di garantire la sicurezza dei cittadini anche nei confronti delle madri di figli minori, le quali abbiano commesso delitti.

Secondo i dati statistici pubblicati dal Ministero della giustizia sul proprio sito Internet (serie storica semestrale degli anni 1993-2012), erano 57 le detenute madri nelle carceri italiane al 30 giugno 2012 (ultimo dato disponibile) e 60 i bambini di età inferiore a tre anni presenti negli istituti. Alla stessa data risultavano funzionanti 16 asili nido.

Il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria ha affrontato il problema dei bambini in carcere avviando a Milano la sperimentazione di un tipo di istituto a custodia attenuata per madri (I.C.A.M). Tale modello è stato realizzato in una sede esterna agli istituti penitenziari, dotata di sistemi di sicurezza non riconoscibili dai bambini. Il Governo ha informato che, in tempi brevi, saranno realizzati altri ICAM a Torino e Firenze.

L'operatività a regime di tale modello è presa in considerazione dalla legge n. 62/2011, che interviene sia in materia di custodia cautelare delle detenute madri sia di espiazione della pena detentiva da parte delle medesime.

Con riferimento all'applicazione della misura della custodia cautelare, l'articolo 1 della legge 62/2011, attraverso una modifica all'art. 275 c.p.p., prevede l'aumento da tre a sei anni dell’età del bambino al di sotto della quale non può essere disposta o mantenuta la custodia cautelare della madre in carcere (ovvero padre, qualora la madre sia deceduta o assolutamente impossibilitata a dare assistenza alla prole), salvo che sussistano esigenze cautelari di eccezionale rilevanza.

In presenza di tali esigenze la legge, aggiungendo l'art. 285-bis al c.p.p., prevede la possibilità di disporre la custodia cautelare della donna incinta e della madre di prole di età non superiore ai sei anni in un I.C.A.M. Una integrazione all'art. 284 c.p.p. permette, invece che l'esecuzione degli arresti domiciliari degli stessi soggetti avvenga, ove istituita, in una casa famiglia protetta.

Le indicate disposizioni in materia cautelare si applicano, tuttavia, a far data dalla completa attuazione del piano straordinario penitenziario, e comunque a decorrere dal 1° gennaio 2014, fatta salva la possibilità di utilizzare i posti già disponibili a legislazione vigente presso gli istituti a custodia attenuata.

Con riferimento all'espiazione della pena detentiva, l'articolo 3 della legge 62 interviene sull'ordinamento penitenziario novellando la disciplina sulla detenzione domiciliare e sulla detenzione domiciliare speciale prevista dall'ordinamento penitenziario (legge 354/1975).

Con una prima modifica dell'art. 47-ter (detenzione domiciliare) si permette di scontare a donna incinta o madre di prole di età inferiore ad 10 anni con lei convivente la reclusione non superiore a 4 anni (anche se costituente parte residua di maggior pena) anche in case famiglia protette.

Una ulteriore novella interessa la disciplina della detenzione domiciliare speciale per le condannate madri di prole di età non superiore a dieci anni (art. 47-quinquies della legge 354/1975). La disciplina previgente stabiliva che - ove non sussistessero le condizioni per l'applicazione della detenzione domiciliare di cui all'art. 47-ter - in assenza di un concreto pericolo di commissione di ulteriori delitti e sussistendo la possibilità di ripristinare la convivenza con i figli, le detenute madri potevano essere ammesse ad espiare la pena nella propria abitazione, o in altro luogo di privata dimora, ovvero in luogo di cura, assistenza o accoglienza, al fine di provvedere alla cura e alla assistenza dei figli, dopo l'espiazione di almeno un terzo della pena ovvero dopo l'espiazione di almeno 15 anni nel caso di condanna all'ergastolo.

La legge 62/2011 aggiunge la possibilità di espiare anche il terzo della pena o, per le madri ergastolane, i citati 15 anni di detenzione presso:

• un istituto a custodia attenuata per detenute madri (ICAM);
• nella propria abitazione, o in altro luogo di privata dimora, ovvero in luogo di cura, assistenza o accoglienza (se non sussiste in concreto pericolo di commissione di ulteriori delitti o concreto pericolo di fuga);
• presso le case famiglia protette, ove realizzate, in caso di impossibilità di disporre di una propria abitazione.

La nuova disciplina sulla detenzione domiciliare speciale non si applica nel caso di condanna delle detenute madri per i reati di grave allarme sociale di cui all’articolo 4-bis della legge n. 354 del 1975.

La legge 62 disciplina, inoltre, il diritto di visita al minore infermo (articolo 2), anche non convivente, da parte della madre detenuta o imputata ovvero del padre nelle stesse condizioni, nonché il diritto della detenuta o imputata di essere autorizzata dal giudice ad assistere il figlio durante le visite specialistiche, relative a gravi condizioni di salute (nuovo articolo 21-ter della legge n. 354 del 1975). Tale ultimo diritto spetta anche al padre nel caso in cui la madre sia deceduta o assolutamente impossibilitata a dare assistenza alla prole.

Il tema dei diritti del padre è stato oggetto di particolare attenzione da parte della Commissione affari costituzionali della Camera che nel suo parere alla Commissione giustizia ha segnalato più in generale l’opportunità di valutare le disposizioni del provvedimento alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale che ha sempre riconosciuto l’importanza del contributo paterno allo sviluppo armonico della personalità dei minori.

L'articolo 4 della legge 62 ha affidato ad un decreto del Ministro della giustizia, da adottare, entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore, d'intesa con la Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali, la determinazione delle caratteristiche tipologiche delle case famiglia protette previste dall'articolo 284 del codice di procedura penale e dagli articoli 47-ter e 47-quinquies della legge 354/1975. L'art. 4 prevedeva che il Ministro della giustizia, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, potesse stipulare con gli enti locali convenzioni volte ad individuare le strutture idonee ad essere utilizzate come case famiglia protette.

Dopo che le caratteristiche delle case famiglia protette erano state individuate con D.M. giustizia 26 luglio 2012, un successivo provvedimento, il D.M. giustizia 13 gennaio 2013 ha annullato il primo decreto in quanto adottato in carenza dell'intesa con la Conferenza Stato-Città e Autonomie locali prevista dall'art. 4 della legge 62/2011.

Cooperazione giudiziaria

Nell'ambito della cooperazione internazionale, il Parlamento ha ratificato alcune convenzioni che hanno comportato modifiche al nostro diritto penale (si pensi soprattutto agli accordi internazionali in tema di lotta alla corruzione o per rafforzare la tutela dei minori vittime di reati di sfruttamento sessuale). In prossimità dello scadere della legislatura è stata inoltre approvata la legge che adegua l'ordinamento italiano alle previsioni dello Statuto della Corte penale internazionale. Per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in ambito europeo, le leggi comunitarie 2008 e 2009 hanno delegato il Governo all'attuazione di alcune decisioni quadro in materia penale.

Nel corso della XVI legislatura il Parlamento ha ratificato un'ampia serie di accordi internazionali, che hanno comportato spesso la necessità di adeguare l'ordinamento nazionale per garantire il pieno rispetto degli impegni assunti dal nostro Stato. Nel settore della cooperazione giudiziaria internazionale, tradizionalmente, l'iniziativa legislativa è assunta dal Governo, che presenta al Parlamento disegni di legge di ratifica degli accordi internazionali, completati dalle disposizioni di adeguamento interno. Nel corso della XVI legislatura si è verificato che l'iter della legge è stato spesso avviato da proposte di origine parlamentare e l'iniziativa del Governo è intervenuta solo successivamente (si pensi alla ratifica delle convenzioni anticorruzione) ovvero non è stata esercitata (si pensi all'adeguamento alle disposizioni dello Statuto della Corte penale internazionale).

Ratifica delle Convenzioni contro la corruzione

Nel corso della legislatura il Parlamento ha ratificato tre Convenzioni internazionali, una delle Nazioni Unite e due del Consiglio d'Europa, volte a reprimere il fenomeno della corruzione.

Il primo intervento del Parlamento in tema di lotta alla corruzione è stato l'approvazione della legge 116/2009, di ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite fatta a Merida nel 2003.

Pochi mesi dopo, il Senato avviava l'esame di un disegno di legge del Governo Berlusconi (AS. 2156) che affrontava il tema della lotta alla corruzione prevedendo un generale inasprimento delle pene per i delitti contro la pubblica amministrazione. Il complesso iter della legge "anticorruzione" influenzerà anche l'approvazione dei progetti di legge di ratifica di due convenzioni del Consiglio d'Europa, che il Parlamento deciderà di ratificare senza disposizioni di adeguamento interno, ritenendo che ogni ulteriore modifica al diritto penale sostanziale dovesse trovare sede nel progetto di legge anticorruzione, poi legge 190/2012.

Pertanto, con la legge 110/2012, il Parlamento ha ratificato la Convenzione penale di Strasburgo del 1999 sulla corruzione che impegna, in particolare, gli Stati a prevedere l'incriminazione di fatti di corruzione attiva e passiva tanto di funzionari nazionali quanto stranieri; di corruzione attiva e passiva nel settore privato; del cosiddetto traffico di influenze; dell'autoriciclaggio. Con la legge 112/2012  ha ratificato la Convenzione civile sulla corruzione, fatta a Strasburgo nel 1999 e diretta, in particolare, ad assicurare che negli Stati aderenti siano garantiti rimedi giudiziali efficaci in favore delle persone che hanno subito un danno risultante da un atto di corruzione.

Ratifica della Convenzione di Lanzarote

Il Parlamento ha approvato la legge 1 ottobre 2012, n. 172, di ratifica della Convenzione del Consiglio d'Europa del 2007 per la protezione dei minori contro lo sfruttamento e l'abuso sessuale (Convenzione di Lanzarote). 

La Convenzione di Lanzarote, entrata in vigore il 1° luglio 2010, è il primo strumento internazionale con il quale si prevede che gli abusi sessuali contro i bambini siano considerati reati. Oltre alle fattispecie di reato più diffuse in questo campo (abuso sessuale, prostituzione infantile, pedopornografia, partecipazione coatta di bambini a spettacoli pornografici), la Convenzione disciplina anche i casi di grooming (adescamento attraverso internet) e di turismo sessuale. La Convenzione delinea misure preventive che comprendono lo screening, il reclutamento e l’addestramento di personale che possa lavorare con i bambini al fine di renderli consapevoli dei rischi che possono correre e di insegnare loro a proteggersi, stabilisce inoltre programmi di supporto alle vittime, incoraggia la denuncia di presunti abusi e di episodi di sfruttamento e prevede l’istituzione di centri di aiuto via telefono o via internet.

In sintesi, la legge 172/2012 prevede, oltre alla ratifica della Convenzione, disposizioni di adeguamento dell'ordinamento interno, tra le quali si segnalano rilevanti novelle al codice penale. In particolare, il provvedimento:

• inserisce nel codice penale due nuovi delitti: istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia (art. 414-bis c.p.) e adescamento di minorenni (art. 609-undecies);
• inasprisce le pene per i delitti di maltrattamenti in famiglia in danno di minori (art. 572 c.p.), associazione a delinquere finalizzata alla commissione dei reati a sfondo sessuale in danno di minori (art. 416 c.p.);
• modifica, sempre inasprendone le pene, le fattispecie penali di prostituzione minorile (art. 600-bis c.p.) e pornografia minorile (art. 600-ter c.p.) nonché le disposizioni sui delitti a sfondo sessuale di cui agli articoli da 609-bis a 609-decies del codice penale (con particolare riferimento ai delitti di atti sessuali con minorenne e di corruzione di minorenne);
• rivede il regime delle circostanze aggravanti e attenuanti dei delitti a sfondo sessuale in danno di minori e allunga i termini di prescrizione del reato;
• dispone che in caso di commissione di uno dei delitti contro la personalità individuale in danno di minorenne, il colpevole non possa invocare a propria scusa l’ignoranza dell’età della persona offesa, con l’eccezione dell’ignoranza inevitabile;
• modifica le pene accessorie per i delitti pedopornografici e di violenza sessuale in danno di minori, in particolare dettagliando le ipotesi di interdizione dai pubblici uffici.

Ulteriori interventi riguardano il codice di procedura penale (con una serie di disposizioni che, in relazione ai delitti di sfruttamento sessuale dei minori, novellano le norme sulle indagini preliminari, sull'arresto obbligatorio in flagranza, sull'assunzione delle prove e sul patteggiamento).

Infine, il provvedimento modifica la disciplina delle misure di prevenzione personali (con particolare riferimento al divieto di avvicinamento a luoghi abitualmente frequentati da minori); limita la concessione di benefici penitenziari ai condannati per delitti di prostituzione minorile e pedopornografia, nonché di violenza sessuale; ammette al gratuito patrocinio, anche in deroga ai limiti di reddito, le persone offese dai suddetti delitti.

Ratifiche che hanno comportato novelle al diritto penale e alla procedura penale

Modifiche al diritto penale sostanziale sono state apportate anche in occasione dell'approvazione della Legge 108/2010 - Ratifica Convenzione di Varsavia, che ha novellato gli articoli 600, 601 e 602 del codice penale, inserendo in un'unica previsione (art. 602-ter) tutte le aggravanti dei delitti di tratta, nonché dalla Legge 201/2010 - Protezione degli animali da compagnia, che ha novellato le previgenti disposizioni sull'uccisione di animali e il maltrattamento di animali oltre a prevedere nuove fattispecie penali per alcune condotte relative al traffico di animali da compagnia (cani e gatti). Infine, nuove fattispecie penali militari sono state introdotte nell'ordinamento dalla Legge 45/2009 - Protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato.

Sul versante della procedura penale un ruolo importante nella XVI legisaltura ha giocato l'approvazione della legge 85/2009, con la quale l'Italia ha aderito al “Trattato di Prüm”, allo scopo di contrastare il terrorismo, la criminalità transfrontaliera e la migrazione illegale. L'adesione al Trattato ha comportato l'istituzione della banca dati del DNA e del laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA, con la finalità di rendere più agevole l'identificazione degli autori di delitti: ciò ha reso necessario un intervento sul codice di procedura penale per consentire i c.d. accertamenti tecnici coattivi, ovvero il prelievo del DNA a determinati soggetti.

Adeguamento alle disposizioni dello Statuto della Corte penale internazionale

Dando seguito alla legge 232/1999, di ratifica dello Statuto della Corte penale internazionale, il Parlamento ha approvato la legge n. 237 del 2012, con la quale ha adeguato l'ordinamento interno alle previsioni dello Statuto, consentendo all'Italia di fornire, in caso di necessità, piena cooperazione alla Corte.

Si ricorda, infatti, che lo Statuto è stato adottato a Roma il 17 luglio 1998 dalla Conferenza diplomatica delle Nazioni Unite ed è entrato in vigore il 1° luglio 2002, in conformità a quanto disposto dall’articolo 126 dello Statuto stesso, che ha fissato la condizione del deposito di almeno 60 strumenti di ratifica, adesione o accettazione. L'Italia - responsabilizzata dall'esser stata scelta come sede per la conclusione dell'accordo, è stato il primo Paese europeo a ratificare lo Statuto, mediante la legge 12 luglio 1999, n. 232, ma sino ad oggi non aveva dettato le norme di adeguamento interno, in assenza delle quali era impossibile cooperare con la Corte, ad esempio consegnandole gli autori (o i presunti autori) di gravi crimini internazionali che in Italia avessero cercato rifugio.

Cooperazione giudiziaria in ambito UE

Con il trattato di Lisbona, il terzo pilastro della politica europea, ovvero il settore Cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale ha beneficiato della comunitarizzazione, ovvero è transitato pienamente nel diritto comunitario. Conseguentemente, dal 2009, il Parlamento non sarà più chiamato a recepire decisioni quadro, sostituite a seconda dei casi da regolamenti e direttive europee.Ciò non toglie che residuino per il nostro Paese una serie di precedenti decisioni-quadro, che necessitano di un intervento legislativo di adeguamento. In merito, nel corso della XVI legislatura ha provveduto la legge comunitaria 2008 (legge 88/2009), che contiene alcune deleghe al Governo per l’attuazione di decisioni quadro adottate dall’Unione europea nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Tali decisioni quadro in particolare riguardano: la lotta contro la criminalità organizzata; l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca; lo scambio di informazioni e intelligence tra le autorità degli Stati membri dell’Unione europea, ai fini dello svolgimento di indagini penali o di operazioni di intelligence criminale; l’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell’Unione europea. Il Governo ha dato attuazione alla delega con l'emanazione del solo decreto legislativo 161/2010, in tema di reciproco riconoscimento delle sentenze penali.

Anche la legge comunitaria 2009 (legge 96/2010) contiene la delega al Governo per l’attuazione di ulteriori decisioni quadro, in particolare in materia di lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti, repressione del favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali; traffico illecito di stupefacenti; posizione della vittima nel procedimento penale. Nessuna di tali deleghe è stata esercitata.

Da ultimo si segnala, nonostante non abbia concluso l'iter parlamentare, il progetto di legge A.C. 4262, già approvato dal Senato, che prevede l’istituzione di squadre investigative comuni sovranazionali, in attuazione della decisione quadro n. 2002/465/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002. Il provvedimento - per il cui contenuto analitico si rinvia al dossier del Servizio studi della Camera - disciplina la costituzione delle squadre investigative comuni, sia nel caso in cui questa avvenga su richiesta del procuratore della Repubblica italiano, che nel caso in cui la richiesta provenga dall’autorità di uno Stato estero, individuando i presupposti e le modalità di richiesta. 

Approfondimenti

• Decreto legislativo 161/2010 - Riconoscimento delle sentenze penali in ambito UE
• Legge 108/2010 - Ratifica Convenzione di Varsavia
• Legge 116/2009 - Ratifica Convenzione di Merida
• Legge 172/2012 - Ratifica della Convenzione di Lanzarote
• Legge 201/2010 - Protezione degli animali da compagnia
• Legge 237/2012 - Adeguamento allo Statuto della Corte penale internazionale
• Legge 45/2009 - Protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato
• Legge 85/2009 - Istituzione della banca dati del DNA
• Leggi di ratifica delle Convenzioni anticorruzione del Consiglio d'Europa

Approfondimento: Decreto legislativo 161/2010 - Riconoscimento delle sentenze penali in ambito UE

Con l'emanazione del decreto legislativo 7 settembre 2010, n. 161, il Governo ha attuato la delega conferitagli dal Parlamento con la legge comunitaria 2008 (legge 88/2009) per conformare il diritto interno alla Decisione quadro 2008/909/GAI relativa all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale, ai fini della loro esecuzione in Italia.

La decisione quadro si fonda sul principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali e sulla fiducia reciproca degli Stati membri nei rispettivi ordinamenti giuridici. Secondo l’articolo 3, la finalità della decisione quadro è stabilire le norme in base alle quali uno Stato membro, al fine di favorire il reinserimento sociale della persona condannata, debba riconoscere una sentenza emessa in un altro Stato membro ed eseguire la pena. Peraltro, la decisione quadro si applica solo al riconoscimento delle sentenze e all’esecuzione delle pene detentive. Il riconoscimento e l’esecuzione di sanzioni pecuniarie o di decisioni di confisca in un altro Stato membro, eventualmente irrogate oltre alla pena, sono disciplinati da altri specifici strumenti applicabili tra gli Stati membri e, in particolare, dalla decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie, e dalla decisione quadro 2006/783/GAI del Consiglio, del 6 ottobre 2006, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle decisioni di confisca.

Il decreto legislativo 161/2010 è stato emanato nell’esercizio della delega contenuta negli articoli articolo 49, comma 1, lett. c) e 52 della legge comunitaria 2008 (legge 7 luglio 2009, n. 88); in particolare è l'articolo 52 a fornire i principi e criteri direttivi specifici per l’esercizio della delega.

Con la lettera a) si prevede l’introduzione di norme che consentano al giudice italiano che ha pronunciato sentenza di condanna irrevocabile di trasmetterla (con un certificato conforme al modello allegato alla decisione quadro) all’autorità competente di altro Stato dell’Unione europea ai fini del riconoscimento e dell’esecuzione in quello Stato. Ciò in presenza, tuttavia, delle specifiche condizioni indicate dalla decisione quadro, ovvero:

• che la persona condannata presti il suo consenso (ove necessario) e si trovi sul territorio italiano o su quello dello Stato di esecuzione;
• che la condanna sia stata emessa per un reato punibile in Italia con reclusione di durata massima di almeno 3 anni o con misura di sicurezza di pari durata;
• che lo Stato di esecuzione sia tra quelli per cui la decisione quadro consente il trasferimento. La richiesta di trasferimento può essere avanzata anche dal condannato e dall’autorità dello Stato di esecuzione.

La lettera b) provvede a dettare i principi e criteri direttivi di delega con riferimento all'ipotesi inversa, ovvero la condanna emessa in uno Stato UE che può essere trasmessa (unitamente al certificato conforme al modello allegato alla decisione quadro) all’autorità giudiziaria italiana al fine del riconoscimento e dell’esecuzione. Oltre alle condizioni indicate alla lett. a) per il trasferimento in Italia del condannato sono state inserite altre specifiche condizioni riprese dalle previsioni della decisione quadro.

La lettera c) riguarda l’individuazione da parte del legislatore delegato dei motivi del rifiuto di riconoscimento o di esecuzione della sentenza di condanna trasmessa da un altro Stato membro. Tali motivi sono contenuti nell’art. 9 della decisione quadro e riprendono, anche in tal caso e in larga parte, i motivi di rifiuto di esecuzione di un mandato di arresto europeo. La lettera c) lascia ferma la possibilità di dare riconoscimento ed esecuzione parziali alla sentenza trasmessa, ai sensi dell’art. 10 della decisione quadro, nonché di acconsentire a una nuova trasmissione della sentenza, in caso di incompletezza del certificato o di sua manifesta difformità rispetto alla sentenza, ai sensi dell’art. 11 della decisione quadro.

Con la lettera d) si prevede che nell’esercizio della delega relativa al procedimento di riconoscimento ed esecuzione in Italia delle sentenze emesse da autorità giudiziarie siano individuati l’autorità giudiziaria competente nonché i termini e le forme da osservare, nel rispetto dei principi del giusto processo.

La lettera e), riprendendo in maniera pressoché testuale il testo dell’art. 12, par. 2, della decisione quadro, fissa il termine di 90 giorni, decorrenti dal ricevimento della sentenza e del certificato, per la decisione definitiva sul riconoscimento e l’esecuzione della pena in Italia.

Con le lettere da f) a i), si forniscono i principi e i criteri direttivi di esercizio della delega in riferimento all’adozione di misure cautelari provvisorie e all’esecuzione dell’arresto della persona condannata di cui si chiede in Italia il riconoscimento e l’esecuzione della sentenza di condanna. Si intende, in tal modo, dare attuazione a quanto previsto dall’art. 14 della decisione quadro (sull’arresto provvisorio), secondo cui se la persona condannata si trova nello Stato di esecuzione, quest’ultimo può, su richiesta dello Stato di emissione e prima di ricevere la sentenza e il certificato o prima che sia presa la decisione di riconoscere la sentenza ed eseguire la pena, arrestare la persona condannata o adottare qualsiasi altro provvedimento per assicurare che essa resti nel suo territorio, in attesa di una decisione di riconoscimento della sentenza e di esecuzione della pena. La durata della pena non è aumentata per effetto di un periodo di detenzione scontato in virtù della presente norma.

Mentre la lettera f) stabilisce, in generale, la possibile adozione di tali misure, la lettera g) statuisce che: 1) esse possano essere adottate alle condizioni previste dalla legislazione italiana e che la loro durata non possa superare i limiti previsti; 2) il periodo di detenzione per tale motivo non possa determinare un aumento della pena inflitta dallo Stato di emissione; 3) esse perdano efficacia in caso di mancato riconoscimento della sentenza trasmessa dallo Stato di emissione e in ogni caso decorsi 60 giorni dalla loro esecuzione, salva la possibilità di prorogare il termine di trenta giorni in caso di forza maggiore.

La lettera h) prevede che la polizia giudiziaria possa procedere all’arresto provvisorio della persona condannata per la quale vi sia una richiesta di riconoscimento allo scopo di assicurare la sua permanenza nel territorio e in attesa del riconoscimento della sentenza di condanna emessa all’estero.

La lettera i) stabilisce che, in caso di arresto provvisorio, la persona arrestata sia messa immediatamente, e comunque non oltre 24 ore, a disposizione dell’autorità giudiziaria, che questa proceda al giudizio di convalida entro quarantotto ore dalla ricezione del verbale d’arresto e che, in caso di mancata convalida, la persona arrestata sia immediatamente posta in libertà.

Con la lettera l) si dà attuazione all’art. 15 della decisione quadro, prevedendo l’introduzione di una o più disposizioni relative al trasferimento e alla presa in consegna della persona condannata a seguito del riconoscimento, sia nell’ipotesi in cui questo è effettuato da un’autorità giudiziaria europea a seguito della decisione penale di condanna definitiva emessa in Italia, sia nell’ipotesi in cui è l’Italia a dover riconoscere una decisione penale di condanna definitiva emessa in un altro Stato membro.

Con la lettera m) si prevede l’introduzione di una o più disposizioni relative al procedimento di esecuzione della pena a seguito del riconoscimento di cui alla lettera b), anche con riferimento all’ipotesi di mancata o parziale esecuzione e in caso di benefici di cui la persona condannata può godere in base alla legislazione italiana, nel rispetto degli obblighi di consultazione e informazione di cui agli articoli 17, 20 e 21 della decisione quadro.

La lettera n) prevede che siano introdotte una o più disposizioni relative alle condizioni e ai presupposti per la concessione della liberazione anticipata o condizionale, dell’amnistia, della grazia o della revisione della sentenza, ai sensi degli articoli 17 e 19 della decisione quadro. Secondo l’art. 17 della decisione quadro sono le autorità dello Stato di esecuzione le sole competenti a prendere le decisioni concernenti la liberazione anticipata o condizionale. Per l’art. 19, invece, l’amnistia o la grazia possono essere concesse dallo Stato di emissione, nonché dallo Stato di esecuzione. Solo lo Stato di emissione può decidere sulle domande di revisione della sentenza che irroga la pena da eseguire in virtù della decisione quadro.

La lettera o) demanda al Governo l’introduzione di una o più disposizioni relative all’applicazione del principio di specialità, in base alle quali la persona trasferita in Italia per l’esecuzione della pena non può essere perseguita, condannata o altrimenti privata della libertà personale per un reato commesso in data anteriore al trasferimento dallo Stato (in cui è emessa la sentenza di condanna definitiva) diverso da quello per cui ha avuto luogo il trasferimento, facendo espressamente salve le ipotesi previste dall’art. 18, par. 2, della decisione quadro. Tali ipotesi ricorrono quando: a) pur avendone avuto la possibilità, la persona non ha lasciato il territorio dello Stato di esecuzione nei 45 giorni successivi alla scarcerazione definitiva oppure vi ha fatto ritorno dopo averlo lasciato; b) il reato non è punibile con una pena detentiva o una misura di sicurezza privativa della libertà personale; c) il procedimento penale non dà luogo all’applicazione di una misura restrittiva della libertà personale; d) la persona condannata sia passibile di una sanzione o misura che non implichi la privazione della libertà personale; e) la persona condannata abbia acconsentito al trasferimento; f) qualora, dopo essere stata trasferita, la persona condannata abbia espressamente rinunciato a beneficiare della regola della specialità riguardo a specifici reati anteriori al suo trasferimento; g) per i casi diversi da quelli menzionati alle lettere da a) ad f), lo Stato di emissione dia il suo consenso in ossequio agli obblighi di consegna previsti dalla decisione quadro sul mandato di arresto europeo.

Con la lettera p) si prescrive l’introduzione di una o più disposizioni relative al transito sul territorio italiano della persona condannatain uno Stato membro, in vista dell’esecuzione della pena in un altro Stato membro, nel rispetto dei criteri di rapidità, sicurezza e tracciabilità del transito, con facoltà di trattenere in custodia la persona condannata per il tempo strettamente necessario al transito medesimo e nel rispetto delle previsioni di cui alle lettere f), g), h), e i).

La lettera q) prevede l’introduzione di una o più disposizioni relative al tipo e alle modalità di trasmissione delle informazioni che devono essere fornite dall’autorità giudiziaria italiana nel procedimento di trasferimento attivo e passivo.

Il comma 2 dell’art. 52 precisa, infine, che i compiti e le attività previsti dalla decisione quadro di cui al comma 1 in relazione ai rapporti con autorità straniere sono svolti da organi di autorità amministrative e giudiziarie esistenti, nei limiti delle risorse di cui le stesse già dispongono, senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.

Il decreto legislativo 161/2010 si compone di 25 articoli, suddivisi in cinque capi.

Il Capo I (articoli da 1 a 3) contiene le disposizioni generali vale a dire, oltre alle definizioni (art. 2), individua la finalità del provvedimento nell’attuazione della decisione quadro 2008/909/GAI, ponendo il limite di ordine generale della compatibilità con i principi supremi dell’ordinamento costituzionale in tema di diritti fondamentali nonché in tema di diritti di libertà e di giusto processo (art. 1). Esso inoltre contiene la designazione, quali autorità competenti, del Ministero della giustizia e delle autorità giudiziarie (articolo 3).

Al Ministero della giustizia sono attribuiti in generale compiti di trasmissione e ricezione delle sentenze nonché ulteriori compiti di informazione all’autorità competente dello Stato di emissione. In relazione alle esigenze di rendere più agevole e rapido l’espletamento delle procedure di trasferimento, è tuttavia consentita la corrispondenza diretta tra autorità giudiziarie: in tal caso l’autorità giudiziaria informa immediatamente il Ministero della giustizia della trasmissione o della ricezione di una sentenza di condanna.

Il Capo II (articoli da 4 a 8) disciplina la trasmissione all’estero della sentenza di condanna pronunciata dall’autorità giudiziaria italiana per la sua esecuzione in un altro Stato dell’UE (cd. procedura attiva). La competenza a disporre la trasmissione (articolo 4), nel caso in cui debba eseguirsi una sentenza che irroga una pena detentiva, è attribuita all’ufficio del PM presso il giudice competente per l’esecuzione, ai sensi dell’art. 665 c.p.p; nel caso in cui debba eseguirsi un provvedimento che dispone una misura di sicurezza personale, all’ufficio del PM presso il giudice individuato a norma dell’art. 658 c.p.p..

La trasmissione all’estero può essere disposta in presenza delle condizioni di emissione indicate dall’articolo 5, ovvero:

• finalità dell’esecuzione all’estero della pena o della misura di sicurezza di reinserimento sociale della persona condannata;
• reato per il quale è stata emessa la sentenza di condanna punito con pena detentiva non inferiore a tre anni. La decisione quadro prevede il riconoscimento della sentenza, senza verifica della doppia incriminazione, per una serie di reati specificamente indicati, sempre che questi siano punibili nello Stato di emissione con una pena detentiva o una misura privativa della libertà personale della durata massima non inferiore a tre anni; per i reati diversi, attribuisce allo Stato di esecuzione la facoltà di subordinare il riconoscimento della sentenza e l'esecuzione della pena alla condizione che essa si riferisca a fatti che costituiscono reato anche ai sensi della legge dello Stato di esecuzione, indipendentemente dai suoi elementi costitutivi o dalla denominazione del reato stesso. Il decreto legislativo ha dato dunque una diversa applicazione a questo aspetto della decisione europea, motivato con la volontà di evitare complesse e dispendiose procedure in relazione a reati con pena edittale non elevata;
• il limite minimo temporale dei sei mesi, quale residuo della pena o della misura di sicurezza da eseguire;
• la condizione negativa che non ricorra una causa di sospensione dell’esecuzione;
• la persona condannata non è sottoposta ad altro procedimento penale o non sta scontando un’altra sentenza di condanna o di applicazione di una misura di sicurezza, salvo il caso in cui l’autorità giudiziaria competente per il procedimento penale in corso o per l’esecuzione fornisca un diverso parere;
• presenza della persona condannata nel territorio dello Stato o in quello di esecuzione;
• necessità del consenso della persona condannata (salvo nel caso di trasmissione della sentenza allo Stato di cittadinanza in cui la persona condannata vive o verso il quale sarà espulsa o verso il quale la persona condannata è fuggita o è ritornata a motivo del procedimento penale a seguito della sentenza di condanna). Il consenso deve essere espresso personalmente e per iscritto.

La trasmissione è disposta all’atto dell’emissione dell’ordine di esecuzione (di cui agli artt. 656 e 659 c.p.p.) ovvero, se l’ordine di esecuzione è già stato eseguito, in un momento successivo.

L'articolo 6 delinea il procedimento da seguire. Legittimati all’avvio del procedimento sono l’autorità giudiziaria competente (iniziativa d’ufficio) ovvero il condannato e l’autorità competente dello Stato di esecuzione (iniziativa di parte). Ferme restando le ipotesi in cui è necessario il consenso della persona condannata, essa viene comunque sentita dall’autoritàgiudiziaria prima della trasmissione. L’autorità giudiziaria italiana, prima di procedere, deve inoltre consultare l’autorità estera di esecuzione, anche tramite il ministero della giustizia, allo scopo di:

• verificare la citata finalità di reinserimento sociale dell’esecuzione all’estero;
• comunicare il parere del condannato che si trovi in territorio italiano;
• acquisire il consenso dello Stato di esecuzione che ha acconsentito alla trasmissione;
• conoscere la disciplina dello stato estero di esecuzione in materia di liberazione anticipata e liberazione condizionale.

Si prevede inoltre che il provvedimento che dispone la trasmissione all’estero della sentenza:

• indichi espressamente lo Stato di esecuzione;
• sia notificato alla persona condannata; ove questa si trovi nello Stato di esecuzione, la notifica va fatta dall’autorità estera cui l’atto è trasmesso tramite il ministero della giustizia;
• tramite il ministero della giustizia, sia trasmesso “con qualsiasi mezzo che lasci una traccia scritta” – con la sentenza di condanna e il certificato (debitamente tradotto nella lingua di detto Stato, salva la possibile accettazione della sua versione in italiano) - all’autorità dello Stato di esecuzione; se lo Stato estero ne fa richiesta, la sentenza e il certificato sono trasmessi in originale o in copia autentica.

Sempre in base all’articolo 6, inoltre, l’autorità giudiziaria: sospende la trasmissione del provvedimento all’autorità straniera al sopravvenire di una causa di sospensione dell’esecuzione prima dell’inizio della medesima esecuzione all’estero e può revocare il provvedimento di trasmissione ove sia venuta meno una delle condizioni di emissione di cui all’art. 5. In caso, infine, di mancato riconoscimento della sentenza di condanna italiana da parte dell’autorità competente dello Stato estero di esecuzione, spetta al ministero della giustizia darne comunicazione al competente giudice italiano al fine di dare avvio o prosecuzione all’esecuzione della sentenza nel nostro Paese.

L’articolo 7 del decreto legislativo 161/2010 concerne il trasferimento verso lo Stato estero di esecuzione delle persone condannate che si trovano nel territorio italiano. La disposizione in particolare prevede che:

• il trasferimento nello Stato di esecuzione della persona condannata deve avvenire entro 30 gg. dalla data in cui la decisione definitiva dello Stato di esecuzione è comunicata al ministero della giustizia;
• il ministero informa della decisione l’autorità giudiziaria che ha trasmesso la sentenza e il ministero dell’interno (servizio di cooperazione internazionale); può essere concordato un trasferimento in tempi più brevi;
• in presenza di circostanze impreviste che rendano impossibile il trasferimento entro i 30 gg., sempre tramite il ministero della giustizia, le autorità competenti (ministero dell’interno e autorità estera di esecuzione) concordano una nuova data per il trasferimento, che deve comunque avvenire entro 10 gg. dalla data concordata,

La disposizione prevede inoltre l’ipotesi in cui lo Stato estero di esecuzione chieda all’Italia, in virtù di una possibile eccezione al principio di specialità di cui al successivo art. 18, di poter sottoporre a procedimento penale (o a misura coercitiva personale) il condannato in virtù di un reato, diverso da quello che ha dato luogo al trasferimento, commesso nel Paese di esecuzione anteriormente al trasferimento. In tal caso:

• competente alla decisione sulla richiesta è la corte d’appello del distretto cui appartiene l’ufficio del PM competente per la trasmissione ai sensi dell’art. 4;
• la decisione della corte d’appello è preceduta dalla verifica che la richiesta del Paese di esecuzione contenga le necessarie informazioni previste per analoghi casi dalla disciplina del mandato d’arresto europeo;
• la decisione della corte è adottata in base ai criteri che si applicano nella procedura passiva di trasferimento: dà il consenso se il reato per cui lo Stato estero vorrebbe procedere permette il riconoscimento della sentenza di condanna straniera; nega il consenso in presenza di uno dei motivi di rifiuto di cui all’art. 13.

L’articolo 8 del decreto legislativo prevede che il PM competente, in attesa del riconoscimento, possa chiedere all’autorità giudiziaria dello Stato di esecuzione l’arresto provvisorio (o altra misura idonea) del condannato che si trovi sul territorio di detto Stato.

Il Capo III (articoli da 9 a 19) riguarda la trasmissione dall’estero (cd. procedura passiva) ovvero la richiesta al nostro Paese dell’esecuzione in Italia di una sentenza di condanna emessa all’estero.

L’articolo 9 - in adesione alle previsioni della procedura passiva di consegna nella legge sul mandato d’arresto europeo (art. 5, legge 69/2005) - individua la corte d’appello del distretto di residenza del condannato al momento della trasmissione come autorità giurisdizionale competente alla decisione sul riconoscimento ed esecuzione in Italia del provvedimento definitivo emesso in altro Stato membro. La disposizione detta ulteriori criteri di individuazione del giudice competente in presenza di condanna che riguardi più persone e prevede la competenza residuale della Corte d’appello di Roma. In caso di arresto del condannato (richiesto, in via d’urgenza dall’autorità straniera ex art. 15) è, infine, competente la corte d’appello del distretto dove è avvenuto l’arresto.

L’articolo 10 individua le condizioni necessarie al riconoscimento della sentenza di condanna da parte dell’autorità giurisdizionale italiana in conformità alle previsioni della decisione quadro 2008/909/GAI. Tali condizioni, che salvo deroghe devono sussistere congiuntamente (comma 1), sono le seguenti:

• cittadinanza italiana del condannato, sua residenza (dimora o domicilio) nel nostro Paese (oppure il fatto che quest’ultimo sia stato espulso in Italia con la sentenza o altro provvedimento successivo);
• presenza del condannato in Italia o nello Stato di emissione;
• che il reato sia previsto come tale anche in Italia (fatte salve le deroghe alle ipotesi di doppia incriminazione previste dall’art. 11);
• che la durata e natura delle sanzioni applicate nello Stato emittente siano compatibili con la legislazione italiana. Quando la durata della pena sia incompatibile con la normativa italiana, l’articolo 10, comma 5, contempla una procedura di rideterminazione della pena da parte della Corte d’appello (cd. adattamento della pena), con alcuni limiti tra cui l’impossibilità di convertire in pena pecuniaria una pena detentiva o una misura di sicurezza;
• che vi sia il consenso della persona condannata alla trasmissione della sentenza, escluso i casi indicati al comma 4. Tale ultima disposizione esclude la necessità del consenso: a) se il condannato è cittadino italiano e risiede in Italia (o deve essere espulso verso l’Italia); b) se la persona è fuggita in Italia o vi ha fatto ritorno a motivo del processo penale a suo carico all’estero o a seguito della sentenza e il Ministro della giustizia ha autorizzato l’esecuzione in Italia.

Coerentemente con la norma di delega e con l’art. 7 della decisione-quadro, l’articolo 11 esclude la necessità della doppia incriminazione per alcuni specifici reati, per i quali si richiede esclusivamente che il reato sia punito nello Stato di emissione con misura privativa della libertà personale di durata non inferiore a tre anni. La lista dei reati è individuata con riferimento all’art. 8 della legge n. 69 del 2005, sul mandato di arresto europeo, e corrisponde sostanzialmente alla lista contenuta nell’art. 7 della decisione-quadro.

L’articolo 12 disciplina il procedimento di trasmissione dall’estero, nel quale si possono identificare sostanzialmente le seguenti fasi:

• ricezione della sentenza di condanna estera (corredata del certificato) da parte del Ministro della giustizia o trasmissione al presidente della corte d’appello competente;
• in attesa del riconoscimento, se è richiesto l’arresto del condannato, il Ministero della giustizia ne dà notizia al Ministero dell’interno (servizio cooperazione internazionale) trasmettendo copia della documentazione;
• decisione della corte d’appello (entro 60 gg. dalla ricezione della sentenza, con possibilità di proroga di trenta giorni) con sentenza camerale - cui può partecipare anche un rappresentante dello Stato richiedente ex art. 702 c.p.p. - che pronuncia sentenza di riconoscimento (anche parziale); se la decisione è contraria sono revocate le eventuali misure cautelari applicate. La sentenza è appellabile per cassazione e il ricorso sospende l’esecuzione;
• trasmissione della sentenza favorevole al Procuratore generale della corte d’appello per l’esecuzione;
• al passaggio in giudicato della sentenza favorevole della corte d’appello, comunicazione, anche via fax, al ministro della giustizia che informa le autorità dello Stato membro e il citato servizio di cooperazione internazionale del ministero dell’interno; se la corte d’appello ritiene, invece, che l’esecuzione debba avvenire in altro Stato membro, la sentenza di condanna è trasmessa a quest’ultimo.

Il successivo articolo 13 del decreto legislativo individua i motivi di rifiuto del riconoscimento da parte della Corte d’appello, in conformità con le previsioni dell’art. 9 della decisione quadro nonché dei criteri direttivi dettati dall’art. 52, comma 1, lett. c, della legge n. 88 del 2009. I motivi sono i seguenti: mancanza di alcuna delle condizioni previste dall’art. 10 e 11; mancanza o incompletezza del certificato allegato alla sentenza; violazione del ne bis in idem; possibilità di giudicare in Italia i fatti oggetto della sentenza ma il reato risulta prescritto; pronuncia in Italia di sentenza di non luogo a procedere; prescrizione della pena; presenza di causa di immunità; pena inflitta a persona non imputabile per età; residuo di pena da scontare inferiore a 6 mesi; sentenza pronunciata in contumacia (non volontaria); Stato di emissione che abbia rifiutato all’Italia la richiesta di sottoporre la persona condannata a processo per reato diverso commesso prima della trasmissione della sentenza di condanna; pena inflitta che comprende misure sanitarie o psichiatriche incompatibili con l’ordinamento italiano; sentenza che si riferisce a reati commessi anche in parte sul territorio italiano.

Gli articoli 14 e 15 dettano disposizioni in materia di misure provvisorie, limitative della libertà personale del condannato. In particolare, l'articolo 14  prevede la possibilità che, su richiesta dello Stato di emissione, la corte d’appello - prima del riconoscimento della sentenza – disponga, a fini cautelari e con ordinanza motivata, una misura personale coercitiva nei confronti della persona condannata che si trovi in Italia. La misura è alternativa a quella dell’arresto prevista, in caso di urgenza, dal successivo art. 15. I motivi di rifiuto del riconoscimento (di cui all’art. 13) costituiscono cause ostative all’adozione delle misure. La misura coercitiva è revocata dalla corte d’appello se:

• dall’inizio della sua esecuzione, siano trascorsi 60 gg. dalla data di ricezione della sentenza di condanna dall’autorità estera senza che sia intervenuta sentenza irrevocabile di riconoscimento;
• in caso di ricorso per cassazione sulla decisione della corte d’appello, siano decorsi ulteriori tre mesi senza che sia intervenuta sentenza irrevocabile di riconoscimento.

In caso di richiesta di misura coercitiva, l’udienza cameraleche decide sul riconoscimento della sentenza deve essere fissata entro 20 gg. dall’inizio della esecuzione della misura.

L’articolo 15 prevede, nei casi di urgenza e su richiesta dell’autorità dello Stato emittente, il possibile arresto del condannato che si trovi in territorio italiano, nelle more della decisione sul riconoscimento. La disposizione subordina l’arresto alle seguenti condizioni: cittadinanza italiana; residenza, dimora o domicilio in Italia (o espulsione verso l’Italia); doppia incriminazione, salvo i casi previsti dall’art. 11. L’arrestato è posto, entro 24 ore, a disposizione del presidente della corte d’appello del distretto di esecuzione della misura e ne è data notizia al Ministro della giustizia. In virtù del rinvio al procedimento previsto per analoghi casi dalla legge sul mandato d’arresto europeo (art. 12, L. 69/2005) sono stabilite le necessarie garanzie a favore dell’arrestato.

Entro le 48 ore successive, il presidente della corte d’appello interroga il fermato e, se non deve procedere alla sua liberazione, convalida l’arresto provvedendo, se del caso, all’applicazione delle misure cautelari coercitive di cui all’art. 14. Delle misure adottate deve essere informato il Ministro della giustizia, cui compete la trasmissione delle informazioni all’autorità straniera richiedente l’arresto.

All’esecuzione della sentenza riconosciuta provvede, d’ufficio, il PG della corte d’appello deliberante e la pena è eseguita secondo la legge italiana (articolo 16). Se il condannato si trova nel territorio dello Stato di emissione, il ministero della giustizia provvede ai necessari accordi per il suo trasferimento in Italia, anche avvalendosi dei competenti servizi del ministero dell’interno. Prima del trasferimento, lo Stato di emissione che lo richiede deve essere informato dei possibili benefici (liberazione anticipata, indulto e liberazione condizionale) applicabili al detenuto in base alla legge italiana.

L’articolo 17 disciplina, conformemente all’art. 20 della decisione quadro, le conseguenze dei provvedimenti adottati dello Stato di emissione sull’esecuzione della pena (o misura di sicurezza) che ha luogo in Italia. Appena informata della decisione che pone fine all’esecuzione, l’autorità giudiziaria italiana competente cessa l’esecuzione delle misure adottate. Conformemente a quanto stabilito dall’art. 19, comma 2, della decisione quadro, viene individuata nell’autorità giudiziaria dello Stato di emissione l’autorità competente alla revisione della sentenza di condanna trasmessa in Italia.

L’articolo 18 del decreto legislativo 161/2010, modellato sull’art. 26 della legge 69/2005 sul mandato d’arresto europeo, recepisce il principio di specialità di cui all’art. 18 della decisione quadro, principio riconosciuto in ambito di cooperazione giudiziaria internazionale. Il recepimento di tale principio determina l’impossibilità che la persona trasferita nello Stato di esecuzione possa essere ivi processata (o sottoposta a misura privativa della libertà) per un reato commesso anteriormente al trasferimento e diverso da quello da cui quest’ultimo trae origine. Le eccezioni all’applicazione del principio di specialità corrispondono a quelle previste dalla decisione quadrodettate dall’art. 18, par 2, della decisione quadro e sono le seguenti:

• quando, pur avendone avuto la possibilità, la persona non ha lasciato il territorio dello Stato di esecuzione nei 45 giorni successivi alla scarcerazione definitiva oppure vi ha fatto ritorno dopo averlo lasciato;
• il reato non è punibile con una pena detentiva o una misura di sicurezza privativa della libertà personale;
• il procedimento penale non dà luogo all'applicazione di una misura restrittiva della libertà personale;
• qualora la persona condannata sia passibile di una sanzione o misura che non implichi la privazione della libertà personale, in particolare una sanzione pecuniaria o una misura sostitutiva della medesima, anche se la sanzione o misura sostitutiva può restringere la sua libertà personale;
• qualora la persona condannata abbia acconsentito al trasferimento;
• qualora, dopo essere stata trasferita, la persona condannata abbia espressamente rinunciato a beneficiare della regola della specialità riguardo a specifici reati anteriori al suo trasferimento;
• per i casi diversi, qualora lo Stato di emissione dia il suo consenso.

L’articolo 19 detta disposizioni relative al transito,cioè al passaggio della persona sul territorio italiano in esecuzione di un procedimento di trasferimento dell’esecuzione in corso tra altri due Paesi membri della UE. La norma stabilisce la competenza del Ministero della giustizia sia alla ricezione della richiesta di transito (con allegato il certificato) da parte dello Stato membro che per la conseguente decisione (entro 7 gg. dalla ricezione). Durante il transito, la polizia italiana può trattenere in custodia il condannato solo per il tempo strettamente necessario al transito stesso e, comunque, per non più di 48 ore dal suo ingresso in Italia.

Il Capo IV del decreto legislativo 161/2010 (articoli 20 e 21) detta disposizioni da applicare tanto al procedimento di trasferimento all’estero che a quello di trasferimento dall'estero. In particolare, conformemente al contenuto dell’art. 21 della decisione quadro, l’articolo 20 elenca una serie di informazioni che il Ministero della giustizia – come autorità del Paese di esecuzione - deve fornire alla corrispondente autorità dello Stato di emissione “con qualsiasi mezzo che lasci una traccia scritta” (posta, fax, e-mail).

Il successivo articolo 21 stabilisce che le sole spese a carico dello Stato italiano sono: nella procedura di esecuzione passiva, le spese successive al trasferimento del condannato in Italia; nella procedura di esecuzione attiva, le spese sostenute in territorio italiano in vista del trasferimento del condannato nel Paese di esecuzione.

Il Capo V del decreto legislativo (articoli da 22 a 25) reca le Disposizioni transitorie e finali. L’articolo 22 fa salvi gli eventuali obblighi internazionali dell’Italia nei confronti di Paesi terzi in materia di trasferimento di persone condannate; l'articolo 23 riguarda le disposizioni finanziarie che precisano, in particolare, l’assenza di nuovi o maggiori oneri per l’erario a seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo. L'articolo 24 estende l’applicazione della disciplina introdotta dal decreto a due fattispecie in materia di mandato d’arresto europeo, di cui alla legge 69 del 2005:

• la prima riguarda l’ipotesi di rifiuto di consegna da parte della corte d’appello se il mandato d'arresto europeo è stato emesso per l’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale e la persona ricercata sia cittadino italiano, sempre che la corte di appello disponga che tale pena o misura di sicurezza sia eseguita in Italia conformemente al suo diritto interno (art. 18, comma 1, lett. r) della legge n. 69 del 2005).
• la seconda concerne l’ipotesi in cui la persona oggetto del mandato ai fini di un'azione penale sia cittadino o residente dello Stato italiano; in tal caso, la consegna è subordinata alla condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà personale eventualmente pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro di emissione (art. 19, comma 1, lett. c).

L’articolo 25 detta, infine, una specifica disciplina transitoria volta a regolare la prima fase applicativa della nuova normativa. La disciplina del decreto legislativo sostituisce a decorrere dal 5 dicembre 2011 eventuali accordi internazionali conclusi tra l’Italia e altri Stati membri dell’Unione, relativi al trasferimento di persone condannate ai fini dell’esecuzione all’estero.

La decisione quadro dell'Unione europea si prefigge l'armonizzazione delle legislazioni nazionali in merito al riconoscimento delle sentenze penali adottate da uno stato membro e relative all'esecuzione di pene detentive. Il decreto legislativo 161/2010 delinea dunque una procedura speciale da applicarsi solo nei rapporti con stati membri dell'Unione europea. 

In tutti gli altri casi di necessario riconoscimento di una sentenza straniera si applicherà la disciplina generale contenuta nel codice di procedura penale, disciplina che delinea i meccanismi interni a carattere giurisdizionale attraverso cui la sentenza penale emessa all’estero può essere eseguita in Italia e predispone, altresì, i meccanismi attraverso i quali una sentenza penale italiana può trovare esecuzione all’estero.

L’art. 730 c.p.p. prevede il riconoscimento delle sentenze penali straniere per gli effetti previsti dal codice penale stabilendo che il ministro della giustizia, quando riceve una sentenza penale di condanna o di proscioglimento pronunciata all'estero nei confronti di cittadini italiani o di stranieri o di apolidi residenti nello Stato ovvero di persone sottoposte a procedimento penale nello Stato, trasmette senza ritardo al procuratore generale presso la corte di appello, nel distretto della quale ha sede l'ufficio del casellario locale del luogo di nascita della persona cui è riferito il provvedimento giudiziario straniero, o presso la Corte di appello di Roma, copia della sentenza, unitamente alla traduzione in lingua italiana, con gli atti che vi siano allegati, e con le informazioni e la documentazione del caso.

Se l’esecuzione in Italia della sentenza estera deve avvenire secondo le norme di un accordo internazionale, il Ministro della giustizia ne richiede il riconoscimento (art. 731 c.p.p.). A tale scopo trasmette al procuratore generale presso la corte di appello nel distretto della quale ha sede l'ufficio del casellario locale del luogo di nascita della persona cui è riferito il provvedimento giudiziario straniero, o presso la Corte di appello di Roma, una copia della sentenza, unitamente alla traduzione in lingua italiana, con gli atti che vi siano allegati, e con la documentazione e le informazioni disponibili. Trasmette inoltre l'eventuale domanda di esecuzione nello Stato da parte dello Stato estero ovvero l'atto con cui questo Stato acconsente all'esecuzione. Il PG promuove il riconoscimento con richiesta alla corte di appello. Ove ne ricorrano i presupposti, richiede che il riconoscimento sia deliberato anche agli effetti previsti dall'articolo 12 comma 1 numeri 1, 2 e 3 del codice penale (ipotesi di connessione).

Secondo l’ordinaria disciplina di esecuzione passiva, (artt. 730-741 c.p.p.) l’efficacia delle sentenze penali straniere è quindi sempre subordinata al riconoscimento. Il presupposto è che la sentenza non può dispiegare iure proprio i suoi effetti in Italia se non viene “nazionalizzata”; il riconoscimento ha quindi natura non dichiarativa o ricognitiva bensì costitutiva (attributiva) di efficacia nel nostro ordinamento.

• Il riconoscimento è attivato dal PG presso la corte d’appello cui viene trasmessa la sentenza ricevuta dal ministro della giustizia;
• Il PG trasmette la richiesta alla corte d’appello competente (o alla corte d’appello di Roma), giudice naturale in materia internazionale, eventualmente chiedendo informazioni suppletive all’autorità estera;
• I presupposti del riconoscimento (art. 733 c.p.p.) sono essenzialmente riconducibili al rispetto dei diritti fondamentali della persona e dei principi del giusto processo.

In particolare, l’art. 733 c.p.p. richiede: a) che la sentenza sia divenuta irrevocabile per le leggi dello Stato in cui è stata pronunciata; b) che non contenga disposizioni contrarie ai principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato; c) che sia stata pronunciata da un giudice indipendente e imparziale e che l'imputato sia stato citato a comparire in giudizio davanti all'autorità straniera ovvero gli è stato riconosciuto il diritto a essere interrogato in una lingua a lui comprensibile e a essere assistito da un difensore; d) considerazioni relative alla razza, alla religione, al sesso, alla nazionalità, alla lingua, alle opinioni politiche o alle condizioni personali o sociali non abbiano influito sullo svolgimento o sull'esito del processo; e) il fatto per il quale è stata pronunciata la sentenza è previsto come reato dalla legge italiana; f) per lo stesso fatto e nei confronti della stessa persona non è stata pronunciata nello Stato sentenza irrevocabile; g) per lo stesso fatto e nei confronti della stessa persona non è in corso nello Stato procedimento penale.

• Il procedimento, in camera di consiglio, si conclude con una sentenza che, in caso di riconoscimento (oltre ad equiparare da tale momento, a ogni effetto, la corte d’appello al giudice che ha pronunciato sentenza di condanna in un procedimento penale ordinario, art. 738, comma 2) precisa espressamente gli effetti che ne conseguono (art. 734 c.p.p.) e determina la pena che deve essere eseguita in Italia; a tal fine converte la pena (detentiva o pecuniaria) mediante le eventuali operazioni di ragguaglio, detraendo, in ogni caso, la porzione di pena già espiata all’estero; in ogni caso, la pena non può essere superiore a quella prevista per lo stesso fatto dalla legge italiana (art. 735).
• La sentenza della corte d’appello è ricorribile per cassazione sia dall’interessato che dal Procuratore generale.

Prima della decisione della corte d’appello, su richiesta del PG, possono essere adottate dalla stessa corte misure coercitive nei confronti del condannato che si trovi sul nostro territorio. (art. 736 c.p.p.). La misura coercitiva è revocata se dall'inizio della sua esecuzione sono trascorsi 6 mesi senza che la corte di appello abbia pronunciato sentenza di riconoscimento, ovvero, in caso di ricorso per cassazione contro tale sentenza, 10 mesi senza che sia intervenuta sentenza irrevocabile di riconoscimento. Copia dei provvedimenti emessi dalla corte è comunicata e notificata, dopo la loro esecuzione, al procuratore generale, alla persona interessata e al suo difensore, i quali possono proporre ricorso per cassazione per violazione di legge.

Nel caso di riconoscimento della sentenza penale straniera, le pene (come la confisca) sono eseguite secondo la legge italiana. All’esecuzione provvede d’ufficio il PG presso la corte d’appello che ha deliberato il riconoscimento (art. 738 c.p.p.).

Nell’inverso caso di esecuzione all’estero di sentenze penali italiane, ferma restando la valenza di accordi internazionali, il codice di rito penale prevede – sempre con valore suppletivo – l’esecuzione consensuale all’estero delle condanne italiane.

L’esecuzione riguarda sia cittadini italiani non presenti sul nostro territorio che stranieri presenti in Italia o all’estero. I predetti hanno diritto di espiare la pena in Italia ma hanno anche facoltà di domandarne o consentirne l’esecuzione in altro Stato (art. 742, 743 c.p.p.).

L’esecuzione all’estero di sentenza di condanna a pena detentiva avviene, ordinariamente, in tre ipotesi (art. 742 c.p.p.):

• quando sia prevista da accordi internazionali;
• in caso di concessione dell’estradizione all’estero del condannato;
• quando vi sia stata richiesta in tal senso da parte dello Stato estero.

Ipotesi residuale, ove non ricorrano le citate condizioni, è quella di non concessione dell’estradizione da parte dello Stato estero ed il condannato si trovi nello Stato richiesto (l’ipotesi trova giustificazione nel fatto che, altrimenti, la pena irrogata non troverebbe concreta attuazione).

Le due fondamentali condizioni perché l'esecuzione all'estero della pena detentiva possa essere domandata o concessa sono (art. 742):

• il consenso del condannato (che “reso edotto delle conseguenze, ha liberamente dichiarato di acconsentirvi”);
• l’idoneità dell’esecuzione nello Stato estero, a favorire il suo reinserimento sociale.

L’esecuzione di condanne a pena detentiva all’estero, come nel caso di procedura passiva, sono sottoposte ad una preventiva procedura giurisdizionale di cui è, al solito, protagonista la corte d’appello del distretto che ha pronunciato la sentenza.

La procedura è promossa dal ministro della giustizia (eventualmente anche su richiesta dell’autorità giudiziaria) dallo Stato estero o dalla stessa persona condannata e vede le seguenti fasi:

• trasmissione degli atti al PG presso la corte d’appello perché promuova il procedimento davanti alla corte d’appello;
• accertamento da parte della corte della presenza delle indicate condizioni di cui all’art. 742 (consenso del condannato e finalità di reinserimento sociale) e conseguente deliberazione con sentenza in camera di consiglio;
• eventuale ricorso per cassazione da parte del PG e del condannato

L’art. 744 c.p.p. ha previsto specifici limiti all’esecuzione all’estero della condanna a pena restrittiva della libertà personale. Secondo tale norma, in nessun caso il ministro della giustizia può domandare l'esecuzione all'estero di una sentenza penale di condanna a pena restrittiva della libertà personale se si ha motivo di ritenere che il condannato verrà sottoposto ad atti persecutori o discriminatori per motivi di razza, di religione, di sesso, di nazionalità, di lingua, di opinioni politiche o di condizioni personali o sociali ovvero a pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti.

In tale circostanza è il ministro della giustizia, e non l’autorità giudiziaria, ad operare le valutazioni del caso essendo queste ultime basate su situazioni estranee allo svolgimento del procedimento penale straniero e bensì attinenti a situazioni ad esso estranee, per le quali i canoni di giudizio sono più di carattere politico-sociale che non giuridici.

Come nel caso opposto – se è domandata l’esecuzione all’estero di sentenza di condanna italiana a pena detentiva - sarà possibile all’autorità italiana (in tal caso, il ministro della giustizia) domandare all’autorità estera di sottoporre a custodia cautelare il condannato che si trovi sul territorio di detto Stato (art. 745 c.p.p.).

Per impedire che il condannato, per un unico titolo restrittivo della libertà personale, possa essere sottoposto più volte alla stessa pena, l’art. 746 prevede:

• la sospensione dell’esecuzione della pena in Italia dal momento in cui ha inizio l'esecuzione nello Stato estero richiesto e per tutta la durata della medesima;
• l’impossibilità di eseguire la pena in Italia quando, secondo le leggi dello Stato richiesto, essa è stata interamente espiata.

Approfondimento: Legge 108/2010 - Ratifica Convenzione di Varsavia

Il Parlamento ha approvato la legge 2 luglio 2010, n. 108, con la quale ha ratificato la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani del 2005 (c.d. Convenzione di Varsavia), conseguementemente adeguando l'ordinamento interno.

La Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani fatta a Varsavia il 16 maggio 2005, si pone come obiettivo la prevenzione e la lotta, in ambito sia nazionale sia internazionale, contro la tratta degli esseri umani in tutte le sue forme, collegate o meno alla criminalità organizzata, ed in relazione a tutte le vittime, siano esse donne, bambini o uomini. La Convenzione non riguarda unicamente la tratta a fini di sfruttamento sessuale, ma anche il lavoro forzato e altre pratiche di traffico illecito delle persone e si ispira al principio della protezione e della promozione dei diritti delle vittime che devono essere tutelati senza alcuna discriminazione. La Convenzione, che l’Italia ha firmato nel giugno 2005, è entrata in vigore il 1° febbraio 2008, con la ratifica da parte della Repubblica di Cipro: sono state infatti soddisfatte le condizioni (recate dall’articolo 42, paragrafo 3 della Convenzione medesima) del deposito di 10 strumenti di ratifica, tra i quali almeno otto di Stati membri del Consiglio d’Europa.

La Convenzione si caratterizza per l’ampia portata degli obiettivi cui si ispira; essa, infatti, da un lato disciplina il fenomeno della tratta nel suo complesso - considerata una violazione dei diritti umani e un affronto alla dignità e all’integrità delle persone - individuando misure finalizzate a prevenire e contrastare il fenomeno e, dall’altro, garantisce alle vittime standards di tutela ispirati al principio del riconoscimento dei diritti fondamentali dell’individuo.

La Convenzione ha l’obiettivo di:

• prevenire e combattere la tratta di esseri umani, garantendo la parità tra le donne e gli uomini;
• proteggere i diritti umani delle vittime della tratta, delineare un quadro completo per la protezione e l’assistenza alle vittime e ai testimoni, garantendo la parità tra le donne e gli uomini, in modo da assicurare indagini e procedimenti giudiziari efficaci;
• promuovere la cooperazione internazionale nel campo della lotta alla tratta di esseri umani.

La Convenzione adotta una prospettiva fondata sui diritti degli esseri umani, con particolare attenzione alla protezione delle vittime, e prevede un meccanismo di controllo indipendente, al fine di garantire il rispetto della Convenzione. La Convenzione di Varsavia pone in risalto il fatto che la tratta costituisce una violazione dei diritti umani e un affronto alla dignità e all’integrità delle persone, e che, in tal senso, occorre intensificare la protezione di tutte le sue vittime. Nessun altro testo internazionale prima di questo documento, ha fissato una definizione di vittima, in quanto veniva lasciato a ciascun Stato il compito di definire chi doveva essere considerato una vittima, potendo quindi usufruire delle misure di tutela e di assistenza. Nella Convenzione del Consiglio d’Europa si definisce vittima ogni persona oggetto di tratta e viene stabilito, inoltre, un elenco di disposizioni obbligatorie di assistenza a favore delle vittime della tratta. In particolare, le vittime della tratta devono ottenere un’assistenza materiale e psicologica, e un supporto per il loro reinserimento nella società. Tra le misure previste, sono indicate le cure mediche, le consulenze legali, le informazioni e la sistemazione in un alloggio adeguato. Si prevede, inoltre, un risarcimento per un periodo di ristabilimento e di riflessione di almeno 30 giorni. Vi è anche la possibilità di rilasciare dei permessi di soggiorno alle vittime della tratta, o per ragioni umanitarie, oppure nel quadro della loro cooperazione con le autorità giudiziarie. La Convenzione prevede anche una possibile scriminante per loro coinvolgimento delle vittime della tratta in attività illegali, nella misura in cui vi siano state costrette.

Quanto al contenuto, la Convenzione si compone di 47 articoli riuniti in dieci capitoli preceduti da un Preambolo in cui sono richiamati i principali strumenti internazionali pertinenti la lotta alla tratta di esseri umani. Per u approfondimento analitico della Convenzione si rinvia al dossier del Servizio studi della Camera dei deputati.

La ratifica della Convenzione di Varsavia avvia il proprio iter parlamentare al Senato con la presentazione nel marzo 2010 del disegno di legge del Governo A.S. 2043. Approvato dal Senato nell'aprile dello stesso anno, il provvedimento è definitivamente licenziato dalla Camera nel giugno 2010.

La legge si compone di soli 4 articoli: i primi due sono dedicati alla ratifica ed all'ordine di esecuzione della Convenzione e l'ultimo contiene la consueta clausola di invarianza finanziaria.

L'articolo 3 della legge 108/2010 novella invece le fattispecie penali già previste dal codice per punire la tratta di esseri umani. Si ricorda, infatti, che la repressione di tali condotte è sanzionata nel nostro ordinamento a partire dal 2003, ovvero dall'entrata in vigore della legge 228/2003 (Misure contro la tratta di persone), che ha modificato gli articoli 600, 601 e 602 del codice penale.

In ragione dell'intervento legislativo del 2003, l'ordinamento italiano non ha avuto bisogno di pesanti misure di adeguamento alla Convenzione di Varsavia e si è rivelata sufficiente una novella delle circostanze aggravanti dei già previsti delitti di tratta.

La tratta degli esseri umani è punita dal codice penale agli articoli:

• 600 (Riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù). Punisce con la reclusione da 8 a 20 anni chiunque esercita su una persona poteri corrispondenti a quelli del diritto di proprietà ovvero chiunque riduce o mantiene una persona in uno stato di soggezione continuativa, costringendola a prestazioni lavorative o sessuali ovvero all'accattonaggio o comunque a prestazioni che ne comportino lo sfruttamento. La riduzione o il mantenimento nello stato di soggezione ha luogo quando la condotta è attuata mediante violenza, minaccia, inganno, abuso di autorità o approfittamento di una situazione di inferiorità fisica o psichica o di una situazione di necessità, o mediante la promessa o la dazione di somme di denaro o di altri vantaggi a chi ha autorità sulla persona (comma 2).
• 601 (Tratta di persone). Punisce con la reclusione da 8 a 20 anni chiunque commette tratta di persona che si trova nelle condizioni di cui all'articolo 600 (cioè in condizioni di schiavitù o servitù) ovvero, al fine di commettere i delitti di cui al primo comma del medesimo articolo, la induce mediante inganno o la costringe mediante violenza, minaccia, abuso di autorità o approfittamento di una situazione di inferiorità fisica o psichica o di una situazione di necessità, o mediante promessa o dazione di somme di denaro o di altri vantaggi alla persona che su di essa ha autorità, a fare ingresso o a soggiornare o a uscire dal territorio dello Stato o a trasferirsi al suo interno (comma 1).
• 602 (Acquisto e alienazione di schiavi). Punisce con la reclusione da 8 a 20 anni chiunque, fuori dei casi indicati nell'articolo 601, acquista o aliena o cede una persona che si trova in una delle condizioni di cui all'articolo 600 (comma 1).

Per tali fattispecie di reato, tutte punite con la reclusione da otto a venti anni, il codice dal 2003 prevedeva le medesime circostanze aggravanti (da cui derivava l’aumento della pena da un terzo alla metà) collegate alla minore età della vittima, ovvero alla finalizzazione del delitto allo sfruttamento della prostituzione o al traffico di organi.

La legge 108/2010 ha abrogato le singole aggravanti previste dagli articoli 600, 601 e 602 introducendo nel codice penale un nuovo articolo (art. 602-ter), rubricato Circostanze aggravanti. La disposizione, in relazione ai citati delitti, conferma l’aumento da un terzo alla metà della pena nelle ipotesi già previste dalle norme previgenti (persona offesa minore di 18 anni e fatti diretti allo sfruttamento della prostituzione o commessi al fine di sottoporre la persona offesa al prelievo di organi), aggiungendo un'ulteriore circostanza aggravante per l'ipotesi in cui dal fatto derivi un grave pericolo per la vita o l’integrità fisica o psichica della persona offesa (primo comma).

L’articolo 20 della Convenzione di Varsavia impegna le parti ad attribuire rilevanza penale ai seguenti atti, in quanto commessi intenzionalmente al fine di consentire la tratta degli esseri umani:

• fabbricare un documento di viaggio o d’identità falso;
• procurare o fornire un documento di questo tipo;
• detenere, sottrarre, alterare, danneggiare o distruggere un documento di viaggio o d’identità di un’altra persona.

Conseguentemente, il secondo comma dell’articolo 602-ter, introdotto dall’articolo 3 della legge, introduce una nuova circostanza aggravante applicabile ai delitti di Falsità in atti di cui al Titolo VII, Capo III, del Libro II.

Tale Capo in particolare disciplina i reati di falsità materiale e di falsità ideologica (posti in essere da parte del pubblico ufficiale o del privato) ovvero, rispettivamente, condotte che riguardano la formazione di documenti falsi e l’alterazione di documenti veri, o che attengono alla veridicità del contenuto di atti materialmente integri. Il suddetto Capo punisce anche la distruzione, soppressione e l’occultamento di documenti veri, nonché l’uso di atti falsi.

In particolare, la legge prevede un aumento delle pene da un terzo alla metà nel caso in cui tali fatti siano commessi al fine di realizzare o agevolare i delitti di Riduzione o mantenimento in schiavitù o servitù, Tratta di persone e Acquisto e alienazione di schiavi.

Approfondimento: Legge 116/2009 - Ratifica Convenzione di Merida

Il Parlamento ha approvato la legge 116/2009, con la quale ha ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite del 2003 contro la corruzione (c.d. Convenzione di Merida) ed ha dettato norme di adeguamento interno.

La Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall’Assemblea generale il 31 ottobre 2003 e aperta alla firma a Merida dal 9 all’11 dicembre dello stesso anno, è entrata in vigore a livello internazionale il 14 dicembre 2005.

La Convenzione si articola in un Preambolo e 71 articoli suddivisi in VIII titoli. In particolare, il titolo I espone l'oggetto della Convenzione, definisce i termini impiegati nel corpo del testo, ne enuncia il campo di applicazione e ricorda il principio di protezione della sovranità degli Stati parte.

Agli obblighi posti agli Stati parte per l'adozione di efficaci politiche di prevenzione della corruzione è dedicato l’intero titolo II, che prevede diverse misure miranti al tempo stesso a coinvolgere il settore pubblico e il settore privato. Esse includono meccanismi istituzionali, quali la creazione di uno specifico organo anticorruzione, codici di condotta e politiche favorevoli al buon governo, allo stato di diritto, alla trasparenza e alla responsabilità. Da notare specialmente che la Convenzione sottolinea il ruolo importante della società civile, in particolare di organizzazioni non governative e di iniziative a livello locale, e invita gli Stati parte a incoraggiare attivamente la partecipazione dell'opinione pubblica e la sensibilizzazione di essa al problema della corruzione.

Per quanto concerne le misure penali (titolo III), la Convenzione pone in capo agli Stati parte l'obbligo di conferire carattere penale a una grande diversità di infrazioni correlate ad atti di corruzione, qualora esse non siano già nel diritto interno definite come infrazioni penali. Rispetto ad alcuni atti la Convenzione rende l'incriminazione imperativa, mentre agli Stati parte è indicata la prospettiva di individuare figure supplementari di infrazione. Un elemento innovativo della Convenzione contro la corruzione è l’ampliamento del campo di applicazione: essa non prende in considerazione solamente forme elementari e "tradizionali" di corruzione, ma anche atti commessi allo scopo di facilitare la corruzione stessa, quali l'ostacolo al buon funzionamento della giustizia, o la ricettazione o il riciclaggio di proventi della corruzione. Infine, la sezione della Convenzione dedicata agli aspetti penali tratta altrettanto efficacemente della corruzione nel settore privato.

Per quanto concerne la cooperazione internazionale (titolo IV), la Convenzione ne sottolinea l'essenzialità in tutti i momenti della lotta contro la corruzione (prevenzione, indagini, perseguimento dei responsabili, sequestro e restituzione dei beni illecitamente ottenuti). In base alla Convenzione sono previste specifiche forme di cooperazione internazionale, quali l'assistenza giudiziaria nel campo della raccolta e della trasmissione di elementi di prova, dell'estradizione, del congelamento, sequestro e confisca dei proventi della corruzione. A differenza dei precedenti strumenti internazionali, la Convenzione prevede una mutua assistenza giudiziaria anche in assenza di doppia incriminazione - ossia dell’esistenza della figura di reato in entrambi gli ordinamenti nazionali -, qualora tale assistenza non implichi misure coercitive.

Uno dei principi più innovativi e fondamentali della Convenzione è quello della restituzione dei beni o somme illecitamente ottenuti (titolo V) attraverso la corruzione stessa: una sezione della Convenzione precisa le modalità di cooperazione e di mutua assistenza in vista della restituzione dei proventi della corruzione a uno Stato parte che ne faccia richiesta, come anche a singoli individui vittime della corruzione o legittimi proprietari.

Il titoli VI e VII comprendono articoli che riguardano rispettivamente l’uno l’assistenza tecnica e lo scambio di informazioni, l’altro i meccanismi applicativi della Convenzione. Le clausole finali (titolo VIII) riguardano, tra l’altro, l’attuazione della Convenzione, i meccanismi di composizione delle controversie e di denuncia della Convenzione, la cui entrata in vigore è stabilita il novantesimo giorno successivo al deposito del trentesimo strumento di ratifica. Per un esame più analitico del contenuto della Convenzione si rinvia al dossier del Servizio studi della Camera del luglio 2009.

Il provvedimento avvia l'iter nel luglio del 2008 al Senato, dove sono presentati dall'opposizione due disegni di legge (solo successivamente interverrà il disegno di legge del Governo AS. 1594), che riprendevano una proposta legislativa d’iniziativa governativa approvata all'unanimità nella XV° legislatura dalla sola Camera dei deputati, e poi decaduta per l’anticipato termine della stessa legislatura. Il testo unificato approvato dal Senato il 26 giugno 2009 sarà recepito dalla Camera e definitivamente approvato il 29 luglio dello stesso anno.

I primi due articoli della legge 116/2009 autorizzano, come di consueto, la ratifica e l’esecuzione della c.d. Convenzione di Merida.

L’articolo 3 della legge – al fine di adeguare l’ordinamento interno alle previsioni dell’articolo 16 della Convenzione – novella il secondo comma, numero 2), dell’art. 322-bis del codice penale, relativo al delitto di peculato, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri della Corte penale internazionale o degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri.

Il testo novellato prevede che la punibilità dei fatti di istigazione alla corruzione o di corruzione, per coloro che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali sussista non soltanto qualora il fatto sia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali ma anche al fine di ottenere o di mantenere un'attività economica o finanziaria.Si sottolinea che sul medesimo articolo del codice penale sono poi intervenute anche la legge 190/2012 e la legge 237/2012, che non hanno modificato però gli aspetti introdotti dalla legge in commento. 

L'articolo 4 della legge 116/2009 – adeguando l’ordinamento italiano alle previsioni dell’articolo 26 della Convenzione - inserisce un nuovo articolo nel decreto legislativo 231/2001, in tema di responsabilità amministrativa da reato delle persone giuridiche. Il nuovo articolo 25-decies è volto a sanzionare l’ente in relazione alla commissione del delitto di induzione a non rendere dichiarazioni o a rendere dichiarazioni mendaci all’autorità giudiziaria, di cui all’art. 377-bis, c.p. Laddove si ravvisi in relazione alla commissione del delitto una responsabilità della persona giuridica, dovrà applicarsi all’ente la sanzione pecuniaria fino a 500 quote.

L'articolo 5 – per adeguare l’ordinamento italiano alle previsioni del Titolo V della Convenzione, relativo alla restituzione dei beni - inserisce due ulteriori articoli nel libro XI del codice di procedura penale, dedicato ai rapporti con le autorità straniere. Le nuove disposizioni (articoli 740-bis e 740-ter c.p.p.) attengono, in particolare, alla devoluzione allo Stato estero interessato dei beni confiscati sul territorio italiano in esecuzione di provvedimenti di confisca adottato all’estero.

Il tema non è nuovo al nostro ordinamento. Basti ricordare che con la legge 9 agosto 1993, n. 328 (Ratifica ed esecuzione della convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato, fatta a Strasburgo l'8 novembre 1990) sono state introdotte nel codice una serie di disposizioni che permettono l’esecuzione di un provvedimento di confisca straniero attraverso il riconoscimento della sentenza che lo dispone (art. 735-bis c.p.p.); di consentire indagini e il sequestro, su richiesta di un’autorità straniera, su beni che potrebbero divenire oggetto di confisca (art. 737-bis) e di richiedere alle autorità estere lo svolgimento di indagini agli stessi fini cautelari (art. 745, comma 2-bis).

Il nuovo articolo 740-bis c.p.p. prevede che, in presenza di appositi accordi internazionali (come ad esempio la convenzione oggetto di ratifica), le cose confiscate con sentenza definitiva o con altro provvedimento irrevocabile debbano essere devolute allo Stato estero nel quale è stata pronunciata la sentenza ovvero è stato adottato il provvedimento di confisca (comma 1). Ciò in quanto (comma 2):

• vi sia una espressa richiesta in tal senso da parte dello Stato estero;
• la sentenza o il provvedimento di confisca siano stati riconosciuti in Italia ai sensi degli articoli 731, 733 e 734 del codice di procedura penale.

Il nuovo articolo 740-ter c.p.p. stabilisce – in riferimento al relativo ordine di devoluzione delle cose confiscate - che debba essere la Corte d’appello, nel provvedimento con il quale delibera il riconoscimento della sentenza straniera o del provvedimento di confisca, a ordinare contestualmente la devoluzione della cose confiscate ai sensi dell’art. 740-bis (comma 1). Copia del provvedimento dovrà essere trasmessa al Ministro della giustizia che concorderà con lo Stato estero richiedente le modalità della devoluzione (comma 2).

L’articolo 6 della legge designa quale Autorità nazionale anticorruzione, ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione, il soggetto al quale l’articolo 68, comma 6-bis, del D.L. 112/2008 ha trasferito le competenze dell’Alto Commissario anticorruzione (soppresso dal comma 6 dello stesso articolo 68), ovvero il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, dando a quest’ultimo la facoltà di delegare un sottosegretario di Stato. Su questa designazione è poi intervenuta la c.d. legge anticorruzione (legge 190/2012) che all'art. 1, comma 2 ha individuato quale Autorità nazionale anticorruzione la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT).

La finalità dell’individuazione di tale Autorità consiste, ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione, nella prevenzione della corruzione attraverso l’applicazione delle politiche previste dalla Convenzione (e, ove necessario, la supervisione ed il coordinamento di tale applicazione) nonché l’accrescimento e la diffusione delle conoscenze concernenti la prevenzione della corruzione.

L’articolo 7, infine, individua nel Ministro della giustizia l’autorità centrale richiesta dalla Convenzione (articolo 46, paragrafo 13) per ricevere le richieste di assistenza giudiziaria ed eseguirle o trasmetterle alle autorità competenti per l’esecuzione.

Approfondimento: Legge 172/2012 - Ratifica della Convenzione di Lanzarote

Il Parlamento ha approvato la legge 1 ottobre 2012, n. 172, di ratifica della Convenzione del Consiglio d'Europa del 2007 per la protezione dei minori contro lo sfruttamento e l'abuso sessuale (Convenzione di Lanzarote). Il provvedimento detta alcune norme di adeguamento dell'ordinamento interno volte a modificare il codice penale (introducendo i nuovi reati di adescamento di minorenni, anche attraverso Internet, e di istigazione e apologia di pratiche di pedofilia e di pedopornografia), il codice di procedura penale e l’ordinamento penitenziario.

La Convenzione di Lanzarote, entrata in vigore il 1° luglio 2010, è il primo strumento internazionale con il quale si prevede che gli abusi sessuali contro i bambini siano considerati reati. Oltre alle fattispecie di reato più diffuse in questo campo (abuso sessuale, prostituzione infantile, pedopornografia, partecipazione coatta di bambini a spettacoli pornografici), la Convenzione disciplina anche i casi di grooming (adescamento attraverso internet) e di turismo sessuale.

La Convenzione delinea misure preventive che comprendono lo screening, il reclutamento e l’addestramento di personale che possa lavorare con i bambini al fine di renderli consapevoli dei rischi che possono correre e di insegnare loro a proteggersi, stabilisce inoltre programmi di supporto alle vittime, incoraggia la denuncia di presunti abusi e di episodi di sfruttamento e prevede l’istituzione di centri di aiuto via telefono o via internet. Per una descrizione più analitica dei contenuti della Convenzione si veda il dossier del Servizio studi della Camera.

La legge 172/2012 ha avuto un complesso iter di approvazione, che ha richiesto un triplice intervento di Camera e Senato.

L'iter prende avvio alla Camera nel luglio del 2009, con la calendarizzazione in Commissione giustizia del disegno di legge del Governo A.C. 2326; approvato nel gennaio 2010, il disegno di legge è ampiamente modificato dal Senato (ottobre 2010): in questa prima fase Camera e Senato hanno impostazioni differenti per quanto riguarda le modifiche da apportare al codice penale, come traspare chiaramente dall' A.C. 2326-B. Trovato un accordo sulle novelle al codice, e segnatamente sulla configurazione del nuovo reato di "Istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia", le Camere continuanoa a divergere sulla competenza per le indagini sui delitti di sfruttamento sessuale dei minori e sulla durata delle pene accessorie in caso di condanna per delitti in danno di minori (come si evince dall' A.C. 2326-D, trasmesso dal Senato nel maggio 2012). Da ultimo, il 19 settembre 2012 il Senato approva definitivamente il provvedimento che diviene legge.

Nel corso di questo complesso iter, che ha coinvolto oltre alle commissioni di merito (Giustizia e Affari esteri) molte altre commissioni chiamate ad esprimere nelle varie fasi un parere sul contenuto del provvedimento, sia la Camera che il Senato hanno svolto alcune audizioni informali. Sono stati in particolare sentiti alcuni funzionari del Ministero dell'Interno - in ordine alle indagini informatiche per la prevenzione e repressione dei delitti in danno di minori - alcuni procuratori della Repubblica ed il procuratore nazionale antimafia - per stabilire quale procura, distrettuale o circondariale, fosse meglio attrezzata per le indagini - i rappresentanti delle Associazioni telefono azzurro e telefono Arcobaleno.

I primi due articoli della legge 172/2012 sono dedicati all'autorizzazione alla ratifica della Convenzione (articolo 1) e all'ordine di esecuzione (articolo 2). L'articolo 3 individua nel Ministero dell’interno l’autorità nazionale responsabile in relazione alla registrazione e conservazione dei dati nazionali sui condannati per reati sessuali rinviando alla disciplina prevista dalla L. 85/2009, di ratifica del Trattato di Prum (v. Legge 85/2009 - Istituzione della banca dati del DNA).

Il Capo II della legge detta le disposizioni di adeguamento dell'ordinamento interno, tra le quali spicca l'articolo 4, che prevede rilevanti novelle al codice penale.

La lettera a) dell'articolo 4 interviene sulla disciplina della prescrizione del reato (art. 157 c.p.) prevedendo che per alcune ipotesi di reato – ulteriori rispetto a quelle già previste dal codice - i termini di prescrizione siano raddoppiati. Aggiungendo un periodo nel sesto comma dell’art. 157 la legge prevede il raddoppio dei termini necessari a prescrivere il reato per le seguenti fattispecie:

• maltrattamenti in famiglia o verso i fanciulli;
• riduzione o mantenimento in schiavitù (art. 600), prostituzione minorile (art. 600-bis), pornografia minorile anche “virtuale” (art. 600-ter e art. 600-quater.1), detenzione di materiale pornografico (600-quater), turismo sessuale (600–quinquies), impiego di minori nell’accattonaggio (art. 600-octies), tratta di persone (601), acquisto e alienazione di schiavi (602), intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro (art. 603-bis);
• violenza sessuale semplice e di gruppo (609-bis e 609-octies), atti sessuali con minorenne (609-quater), corruzione di minorenne (art. 609-quinquies) a meno che non si tratti di fattispecie la cui gravità è ridotta (cfr. le attenuanti di cui agli articoli 609-bis, terzo comma e 609-quater, quarto comma).

La lettera b) introduce, dopo l’articolo 414 del codice penale (Istigazione a delinquere) - e dunque tra i delitti contro l’ordine pubblico di cui al Titolo V - l’articolo 414-bis contenente una nuova fattispecie di reato denominata “Istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia”.

Si ricorda che nel corso dell’esame del provvedimento alla Camera, in prima lettura, si è dibattuto in ordine all’opportunità di introdurre una disposizione specifica volta a punire l’istigazione o l’apologia dei reati sopra indicati, in considerazione dell’applicabilità anche a tali reati della disciplina generale prevista dall’art. 414 c.p. (cfr., in particolare, la seduta della Commissione giustizia del 1° dicembre 2009).

La nuova fattispecie punisce con la reclusione da un anno e sei mesi a cinque anni, e salvo che il fatto costituisca più rave reato, chiunque, con qualsiasi mezzo e con qualsiasi forma di espressione, pubblicamente istiga a commettere, in danno di minori, uno o più dei seguenti delitti (primo comma):

• prostituzione minorile (art. 600-bis);
• pornografia minorile e detenzione di materia pedopornografico anche in riferimento a immagini virtuali (artt. 600-ter, 600-quater, 600-quater.1);
• turismo sessuale (art. 600-quinquies);
• violenza sessuale semplice e di gruppo in danno di minorenne (artt. 609-bis e 609-octies);
• atti sessuali con minorenne (art. 609-quater);
• corruzione di minorenne (art. 609-quinquies).

Si sottolinea come la pena prevista dalla nuova fattispecie (da un anno e sei mesi a cinque anni) sia più alta nel minimo rispetto a quella prevista in generale dall’articolo 414 c.p. per l’istigazione a commettere delitti e per l’apologia di reato (reclusione da uno a cinque anni).

In base al secondo comma dell'art. 414-bis, la stessa pena (reclusione da un anno e sei mesi a cinque anni) si applica anche a chiunque pubblicamente faccia l’apologia dei suddetti delitti.

Infine, il terzo comma esclude che ragioni o finalità artistiche, letterarie, storiche o di costume possano essere invocate come scusante dall’autore della condotta.

La lettera c) novella la fattispecie di associazione a delinquere, prevista dall’art. 416 del codice penale, aggiungendovi un comma affinché in relazione ai seguenti delitti:

• prostituzione minorile (art. 600-bis, c.p.);
• pornografia minorile (art. 600-ter, c.p.);
• detenzione di materiale pornografico (art. 600-quater, c.p.);
• pornografia virtuale (art. 600-quater.1, c.p.);
• turismo sessuale (art. 600-quinquies, c.p.);
• violenza sessuale (art. 609-bis, c.p.) in danno di minorenne;
• atti sessuali con minorenne (art. 609-quater, c.p.);
• corruzione di minorenne (art. 609-quinquies, c.p.);
• violenza sessuale di gruppo (art. 609-octies, c.p.) in danno di minorenne;
• adescamento di minorenne (art. 609-undecies )

i partecipanti all’associazione a delinquere siano soggetti alla reclusione da 2 a 6 anni mentre i capi, gli organizzatori, i promotori e i costitutori dell’associazione siano soggetti alla reclusione da 4 a 8 anni. Si ricorda che tali sanzioni scatteranno al semplice costituirsi dell’associazione, anche se i suddetti delitti non siano poi effettivamente commessi; se invece i delitti sono commessi, gli autori materiali risponderanno del reato di associazione per delinquere, in concorso con il reato in oggetto.

La successiva lettera d) riscrive la fattispecie di maltrattamenti in famiglia, di cui all’art. 572 del codice penale.

Rispetto alla precedente formulazione, la legge apporta alla fattispecie penale le seguenti correzioni:

• estende l’applicazione della fattispecie al caso di convivenza, conseguentemente modificando anche la rubrica dell’articolo;
• prevede che la commissione del fatto in danno di bambino infra quattordicenne sia un’aggravante del reato;
• innalza le pene.

La lettera e) modifica l’art. 576 del codice penale, relativo alle circostanze aggravanti dell’omicidio che comportano l’applicazione della pena dell’ergastolo.

Sulla stessa disposizione prima della ratifica della Convenzione di Lanzarote era intervenuto anche il decreto-legge 11/2009 che ha previsto l’ergastolo se l’omicidio è commesso in occasione della commissione del delitto di violenza sessuale (art. 609-bis c.p.), di atti sessuali con minorenne (art. 609-quater c.p.) e di violenza sessuale di gruppo (art. 609-octies c.p.). A tali fattispecie la legge 172/2012 aggiunge le seguenti: maltrattamenti contro familiari e conviventi (art. 572); prostituzione minorile (art. 600-bis); pornografia minorile (art. 600-ter, c.p.).

La lettera f) novella l’art. 583-bis del codice, in tema di mutilazioni genitali femminili, inserendovi un ulteriore comma mediante il quale introduce le seguenti pene accessorie per l’ipotesi in cui il delitto sia commesso dal genitore o dal tutore:

• decadenza dall’esercizio della potestà genitoriale;
• interdizione perpetua da qualsiasi ufficio attinente alla tutela, alla curatela e all’amministrazione di sostegno.

Le lettere da g) a q) dell'articolo 4, comma 1, della legge 172/2012 apportano modifiche alla sezione I (Dei delitti contro la personalità individuale) del capo terzo (Dei delitti contro la libertà individuale) del libro secondo del codice penale (articoli da 600 a 604).

In particolare, la legge riscrive il delitto di prostituzione minorile previsto dall’art. 600-bis del codice penale.

In sintesi, la legge:

• in relazione al delitto di prostituzione minorile, previsto dal primo comma, amplia le condotte che integrano il delitto, aggiungendo il reclutamento per la prostituzione, la gestione, l’organizzazione e il controllo della prostituzione, nonché qualsiasi ulteriore attività dalla quale derivi per il soggetto la possibilità di trarre profitto dalla prostituzione minorile;
• in relazione al delitto di colui che fruisce della prostituzione minorile, previsto dal secondo comma, aumenta la pena detentiva per colui che compie atti sessuali con un minorenne in cambio di denaro (reclusione da uno a sei anni in luogo della reclusione da sei mesi a tre anni), contestualmente riducendo la pena pecuniaria (multa da 1.500 a 6.000 euro);
• stabilisce che l’utilità che viene scambiata con l’atto sessuale (la disposizione introduce ora il concetto di corrispettivo) non necessariamente debba essere economica e non necessariamente debba essere concretamente corrisposta (può essere anche solo promessa);
• elimina dall’art. 600-bis l’aggravante del fatto commesso nei confronti di un infrasedicenne (spostata all’interno dell’art. 602- ter c.p.);
• elimina la circostanza attenuante rappresentata dalla minore età dell'autore del fatto.

La lettera h) novella l’art. 600-ter in tema di pornografia minorile, sostituendo il primo comma e inserendone due ulteriori.

Con la sostituzione del primo comma la legge, oltre a ridurre leggermente l’entità della pena pecuniaria, integra la condotta che costituisce reato. In particolare:

• aggiunge alle esibizioni pornografiche il concetto di spettacoli pornografici;
• aggiunge al concetto di induzione alla pornografia minorile quello di reclutamento;
• prevede la sanzionabilità anche di colui che, a prescindere da tali condotte attive, tragga comunque profitto da tali esibizioni e spettacoli.

Con i nuovi commi la riforma:

• introduce una nuova fattispecie penale a carico di colui che assiste a esibizioni o spettacoli pornografici in cui siano coinvolti minorenni (reclusione fino a 3 anni e multa da 1.500 a 6.000 euro);
• definisce, riprendendolo dall’art. 20, par. 2, della Convenzione, il concetto di pornografia minorile (ogni rappresentazione, con qualunque mezzo, di un minore degli anni diciotto coinvolto in attività sessuali esplicite, reali o simulate, o qualunque rappresentazione degli organi sessuali di un minore di anni diciotto per scopi sessuali).

La legge 172/2012 abroga l’art. 600-sexies c.p., relativo alle circostanze aggravanti e attenuanti dei delitti pedopornografici, optando per l’inserimento di tutte le aggravanti dei delitti pedopornografici in chiusura della sezione, nell’art. 602-ter c.p. (v. infra); per quanto riguarda invece le attenuanti, occorre ora fare riferimento all’art. 600-septies.1 (v. infra).

La lettera l) dell'articolo 4 sostituisce l’articolo 600-septies del codice penale, originariamente inerente alla confisca e alle pene accessorie in caso di condanna per delitti contro la personalità individuale (artt. 600-604 c.p.), e dunque anche per i delitti di natura sessuale in danno di minori, per dedicare questa disposizione del codice penale esclusivamente alla confisca, eliminando dunque ogni riferimento alle pene accessorie, di cui si occupa il successivo art. 600-septies.2 (v. infra). La legge dispone che la confisca si applica non solo ai delitti contro la personalità individuale, ma anche ai delitti di violenza sessuale commessi in danno di minori o aggravati dalle circostanze indicate e riguarda:

• i beni che costituiscono il prodotto, il profitto o il prezzo del reato (ex art. 240 c.p.) ovvero,
• i beni di valore equivalente a quelli che costituiscono il prodotto, il profitto o il prezzo del reato e di cui il condannato abbia, anche indirettamente o per interposta persona, la disponibilità.

In virtù del richiamo all’art. 322-ter, terzo comma, c.p., spetterà al giudice, con la sentenza di condanna, determinare le somme di denaro o individuare i beni assoggettati a confisca in quanto costituenti il profitto o il prezzo del reato ovvero in quanto di valore corrispondente al profitto o al prezzo del reato.

La lettera m) inserisce due nuovi articoli nel codice penale, relativi rispettivamente alle circostanze attenuanti e alle pene accessorie. In particolare, l’articolo 600-septies.1 prevede una sola circostanza attenuante dei delitti contro la personalità individuale (artt. 600-604, c.p.) consentendo che la pena possa essere diminuita da un terzo fino alla metà a colui che, concorrente nel reato, si adopera per evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori o fornisce elementi concreti alle autorità per l'individuazione o la cattura di uno o più autori del reato (tale attenuante era precedentemente prevista dall’art. 600-sexies, quinto comma).

L’articolo 600-septies.2 disciplina le pene accessorie. In particolare, se in precedenza alla condanna (o al patteggiamento della pena) per uno dei delitti contro la personalità individuale conseguiva l'interdizione perpetua da qualunque incarico nelle scuole o in strutture frequentate prevalentemente da minori, la legge prevede invece per tali delitti e per il delitto di cui all’art. 414-bis (istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia), le seguenti conseguenze:

• perdita della potestà genitoriale, quando la qualità di genitore costituisce un’aggravante del reato;
• interdizione perpetua da qualsiasi ufficio attinente alla tutela, alla curatela o all'amministrazione di sostegno;
• perdita del diritto agli alimenti e esclusione dalla successione della persona offesa (primo comma);
• l’interdizione perpetua, nel caso di condanna all’ergastolo o alla reclusione per un tempo non inferiore a 5 anni (ai sensi dell’art. 29 c.p.);
• l’interdizione per 5 anni, nel caso di condanna alla reclusione da 3 a 5 anni;
• l’interdizione temporanea per i casi – residuali rispetto alle altre due ipotesi - di condanna alla reclusione per un tempo inferiore ai 3 anni. Non essendo indicata la durata dell’interdizione temporanea, si applica l’art. 37 c.p. in base al quale, ove non specificato, la pena accessoria ha una durata eguale a quella della pena principale inflitta.
• interdizione perpetua da qualunque incarico nelle scuole di ogni ordine e grado, nonché da ogni ufficio o servizio in istituzioni o strutture frequentate abitualmente da minori. Il presupposto di questa pena accessoria è che il delitto sia commesso in danno di minori;
• chiusura degli esercizi la cui attività risulta finalizzata ai delitti ed alla revoca della licenza d'esercizio o della concessione o dell'autorizzazione per le emittenti radiotelevisive .

La lettera n), con finalità di coordinamento, abroga l’art. 602-bis, c.p.

La lettera o) interviene sull’art. 602-ter del codice penale per farne il contenitore di tutte le aggravanti dei delitti contro la personalità individuale contenuti nella sezione. In particolare, l'art. 602-ter prevede un aumento di pena da un terzo alla metà nelle seguenti ipotesi:

• sfruttamento della prostituzione minorile (art. 600-bis, primo comma) e pornografia minorile (art. 600-ter) mediante violenza o minaccia (in precedenza per le medesime circostanze l’art. 600-sexies prevedeva un generico aumento di pena);
• prostituzione minorile (art. 600-bis, primo e secondo comma), pornografia minorile (art. 600-ter, primo comma) e turismo sessuale (art. 600-quinquies) approfittando della situazione di necessità del minore.

Un più severo aumento di pena – dalla metà ai due terzi – è previsto dalla legge nei seguenti casi:

• prostituzione minorile (art. 600-bis, primo e secondo comma), pornografia minorile (art. 600-ter), turismo sessuale (art. 600-quinquies), riduzione in schiavitù (art. 600), tratta di persone (art. 601) e acquisto e alienazione di schiavi (art. 602) quando il fatto è commesso in danno di un minore degli anni sedici;
• sfruttamento della prostituzione minorile (art. 600-bis, primo comma), pornografia minorile (art. 600-ter), riduzione in schiavitù di minore (art. 600), tratta di minore (art. 601) e acquisto e alienazione di schiavi minorenni (art. 602) quando il fatto è commesso da uno dei seguenti soggetti: l’ascendente o il genitore adottivo, o il loro coniuge o convivente; il coniuge o affini entro il secondo grado; parenti fino al quarto grado collaterale; il tutore o persona a cui il minore è stato affidato per ragioni di cura, educazione, istruzione, vigilanza, custodia, lavoro; pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio nell’esercizio delle loro funzioni.
• sfruttamento della prostituzione minorile (art. 600-bis, primo comma), pornografia minorile (art. 600-ter), riduzione in schiavitù di minore (art. 600), tratta di minore (art. 601) e acquisto e alienazione di schiavi minorenni (art. 602) quando il fatto è commesso in danno di un minore in stato di infermitào minorazione psichica, naturale o provocata;
• sfruttamento della prostituzione minorile (art. 600-bis, primo comma), pornografia minorile (art. 600-ter), riduzione in schiavitù di minore (art. 600), tratta di minore (art. 601) e acquisto e alienazione di schiavi minorenni (art. 602) quando il fatto è commesso mediante somministrazione di sostanze alcoliche, narcotiche, stupefacenti o comunque pregiudizievoli per la salute fisica o psichica del minore;
• sfruttamento della prostituzione minorile (art. 600-bis, primo comma), pornografia minorile (art. 600-ter), riduzione in schiavitù di minore (art. 600), tratta di minore (art. 601) e acquisto e alienazione di schiavi minorenni (art. 602) quando i fatti sono commessinei confronti di tre o più persone.

L’ultimo comma introdotto nell’art. 602-ter specifica che laddove sussistano attenuanti (diverse dall’attenuante per minore età di cui all’art. 98 o dall’attenuante di cui all’art. 114 per colui che ha avuto una minima importanza nel fatto ovvero è stato determinato da altri a commetterlo), e queste concorrano con le aggravanti previste nei commi precedenti, il giudice non potrà mai ritenere le attenuanti prevalenti o equivalenti alle circostanze aggravanti dovendo dunque calcolare eventuali diminuzioni di pena sulla quantità della stessa risultante dall’aumento conseguente alle aggravanti.

La lettera q) novella l’art. 604 c.p., relativo all’applicabilità delle disposizioni sui delitti di sfruttamento sessuale dei minori e sui delitti di violenza sessuale ai fatti commessi all’estero da cittadini italiani, in danno di cittadini italiani ovvero da stranieri in concorso con italiani. In particolare, la legge integra l’elenco dei delitti ivi previsti aggiungendovi la violenza sessuale di gruppo (art. 609-octies) e l’adescamento di minorenne (art. 609-undecies).

Il testo dell'art. 609-sexies c.p. in vigore prima della legge 172/2012 prevedeva che il colpevole dei delitti di violenza sessuale, atti sessuale con minorenne, corruzione di minorenne e violenza sessuale di gruppo in danno di un minore degli anni quattordici non potesse invocare a propria scusa l’ignoranza dell’età della persona offesa. L’inescusabilità dell’ignoranza dell’età della persona offesa riguardava dunque solo alcuni delitti commessi in danno di minore degli anni 14. La legge modifica questa disciplina attraverso due interventi:

• introduzione nella sezione “Dei delitti contro la personalità individuale” (artt. 600-604) dell’art. 602-quater, che prevede che in caso di commissione di uno di tali delitti in danno di minorenne il colpevole non potrà invocare a propria scusa l’ignoranza dell’età della persona offesa. Si prevede l’eccezione dell’ignoranza inevitabile;
• sostituzione dell'art. 609-sexies con inserimentosce nella disposizione del richiamo al delitto di adescamento di minorenne; innalzamento dell'età della persona offesa, la cui ignoranza è inescusabile, portandola da meno di 14 a meno di 18 anni; previsione della ignoranza inevitabile.

Le lettere da r) a z) novellano le disposizioni del codice penale contenute nella Sezione II, Dei delitti contro la libertà personale, con particolare riferimento ai c.d. delitti a sfondo sessuale di cui agli articoli da 609-bis a 609-decies.

In particolare, la lettera r) interviene sul delitto di atti sessuali con minorenne, previsto l’art. 609-quater c.p., sostituendo il secondo comma della disposizione. La legge inserisce dunque fra i possibili autori del delitto:

• qualunque persona a cui il minore sia affidato (per ragioni di cura, educazione, istruzione, vigilanza o custodia);
• qualunque persona che conviva con il minore.

La lettera s) sostituisce l’articolo 609-quinquies, relativo al delitto di corruzione di minorenne, inasprendo la pena (reclusione da uno a cinque anni) e inserendo due ulteriori commi attraverso i quali:

• amplia la condotta penalmente rilevante, prevedendo la reclusione da uno a 5 anni anche a carico di chiunque faccia assistere un infraquattordicenne al compimento di atti sessuali, ovvero gli mostri materiale pornografico al fine di indurlo a compiere o a subire atti sessuali (secondo comma);
• prevede un’aggravante (pena aumentata fino alla metà) nell’ipotesi in cui il delitto sia commesso da una persona legata da rapporti particolari con il minore: un ascendente, un genitore (anche adottivo), il convivente del genitore, il tutore o chiunque altro al quale il minore sia affidato (per ragioni di cura, educazione, istruzione, vigilanza o custodia), o chiunque conviva stabilmente con il minore (terzo comma).

La lettera u) novella l’articolo 609-nonies del codice penale in tema di pene accessorie dei delitti di violenza sessuale, apportando alla normativa previgente le seguenti modifiche:

• coordina il testo della disposizione con la previsione del delitto di adescamento di minorenne (art. 609-undecies);
• inserisce tra le pene accessorie per i delitti di violenza sessuale l’interdizione da qualsiasi ufficio attinente all’amministrazione di sostegno (numero 2), l’interdizione dai pubblici uffici se il condannato ha abusato della propria funzione (numero 4) e la sospensione dall’esercizio di una professione o di un’arte (numero 5);
• introduce misure di sicurezza personali a carico di colui che sia stato condannato per i seguenti delitti (terzo comma): atti sessuali con minorenne in cambio di corrispettivo (art. 600-bis, secondo comma); violenza sessuale aggravata (art. 609-ter); atti sessuali con minorenne (art. 609-quater); corruzione di minorenne (art. 609-quinquies); violenza sessuale di gruppo aggravata (art. 609-octies, terzo comma). In particolare, dopo l’esecuzione della pena e per i successivi 5 anni al reo sono applicate le seguenti misure: restrizioni alla libertà di circolazione; divieto di avvicinarsi ai luoghi abitualmente frequentati da minori; divieto di svolgere lavori che comportino un contatto abituale con i minori; obbligo di aggiornare le autorità sui propri spostamenti.
• punisce con la reclusione da 6 mesi a 4 anni la violazione delle disposizioni inerenti la misura di sicurezza (quarto comma) .

La lettera v) novella l’articolo 609-decies del codice penale, relativo alla comunicazione al tribunale per i minorenni. La legge, oltre a inserire il delitto di adescamento di minorenni di cui all’art. 609-undecies fra i delitti che comportano l’obbligo per il PM di avvisare il tribunale per i minorenni (comma primo), amplia le categorie di soggetti che possono assicurare al minore vittima del reato assistenza affettiva e psicologica nel corso del procedimento penale (comma secondo). In particolare, vengono aggiunti gruppi, fondazioni, associazioni, organizzazioni non governative purché presentino le seguenti caratteristiche: abbiano comprovata esperienza nel settore dell'assistenza e del supporto alle vittime dei reati a sfondo sessuale in danno di minori; siano iscritti in un apposito elenco; ricevano il consenso del minorenne. Peraltro, anche la presenza di questi soggetti dovrà essere ammessa dall’autorità giudiziaria.

Da ultimo, la lettera z), al fine di dare attuazione all’art. 23 della Convenzione, inserisce fra i delitti contro la libertà personale l’adescamento di minorenni (art. 609-undecies). La nuova fattispecie di adescamento – così come la fattispecie di istigazione introdotta con l’art. 414-bis – è volta ad anticipare la soglia della punibilità, sanzionando un comportamento che in realtà precede l'abuso sul minore. La fattispecie penale presenta le seguenti caratteristiche:

- tipo di reato: comune, può essere commesso da chiunque;

- elemento soggettivo: dolo specifico, è necessario che il soggetto agente abbia agito al fine di commettere uno dei seguenti delitti:

• riduzione o mantenimento in schiavitù (art. 600);
• prostituzione minorile (art. 600-bis);
• pornografia minorile (art. 600-ter);
• detenzione di materiale pedopornografico, anche virtuale (artt. 600-quater e 600-quater. 1);
• turismo sessuale (art. 600-quinquies);
• violenza sessuale (art. 609-bis);
• atti sessuali con minorenne (art. 609-quater)
• corruzione di minorenne (art. 609-quinquies);
• violenza sessuale di gruppo (art. 609-octies).

- condotta: adescare un minore di 16 anni, ovvero compiere atti idonei a carpire la fiducia del minore attraverso artifici, lusinghe o minacce, anche attraverso l'utilizzazione della rete internet o di altre reti o mezzi di comunicazione;

- pena: reclusione da 1 a 3 anni.

L'articolo 5 della legge 172/2012 modifica il codice di procedura penale. In particolare, la lettera a) interviene sull’art. 51 del codice di rito, per quanto riguarda i delitti di competenza della procura distrettuale. Dopo una lunga navette e un ampio dibattito, il Parlamento ha mantenuto le precedenti competenze della procura distretturale, aggiungendo la competenza alle indagini per i delitti di istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia (art. 414-bis c.p.) e adescamento di minorenni (art. 609-undecies c.p.).

La lettera b) interviene sull’art. 282-bis del codice di rito, relativo alla misura coercitiva dell’allontanamento dalla casa familiare per ampliare il catalogo dei delitti che – se commessi in danno dei prossimi congiunti o dei conviventi – possono comportare la misura dell’allontanamento dalla casa familiare a prescindere dai limiti edittali di pena. In particolare, intervenendo sul comma 6 dell’art. 282-bis, vengono aggiunti i seguenti delitti: riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù (art. 600, c.p.); tratta di persone (art. 601, c.p.); acquisto e alienazione di schiavi (art. 602, c.p.). 

Le lettere c), d) ed f) dell’articolo 5 novellano gli articoli 351, 362 e 391-bis del codice di procedura penale, in tema di informazioni assunte nel corso delle indagini preliminari rispettivamente dalla polizia giudiziaria, dal PM e dal difensore. In particolare, le novelle inseriscono nelle tre disposizioni del codice di rito un ulteriore comma volto a prevedere che nei procedimenti per delitti di sfruttamento sessuale dei minori (artt. 600-bis, 600-ter, 600-quater, 600-quater.1 e 600-quinquies), di tratta di persone (artt. 600, 601 e 602), di violenza sessuale (artt. 609-bis, 609-quater, 609-quinquies, 609-octies) e di adescamento di minori (art. 609-undecies), se la polizia giudiziaria o il pubblico ministero o il difensore devono assumere informazioni da minorenni, occorre che procedano con l’ausilio di un esperto in psicologia o in psichiatria infantile. Se le informazioni sono assunte dalla polizia, dovrà essere comunque il PM a nominare l’esperto.

La lettera e) novella l’art. 380 del codice di procedura penale inserendo nel catalogo dei delitti per i quali è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza di reato la fattispecie di atti sessuali con minorenne di cui all’art. 609-quater, primo e secondo comma.

Le lettere g) e h) intervengono sull’istituto dell’incidente probatorio con particolare riferimento ai suoi presupposti (art. 392, c.p.p.) e alle modalità di svolgimento (art. 398, c.p.p.). In particolare, la lettera g) interviene sull’art. 392, comma 1-bis inserendo nel catalogo dei delitti che consentono il ricorso a questo mezzo di acquisizione della prova la nuova fattispecie di adescamento di minorenni (nuovo art. 609-undecies). Analogo intervento è operato dalla lettera h) sull’art. 398, comma 5-bis.

La lettera i) novella l’art. 407 del codice di procedura penale che fissa i termini di durata massima delle indagini preliminari. La legge integra il catalogo dei delitti per i quali le indagini possono avere durata biennale con l’inserimento del secondo comma dell’art. 600-ter, relativo al commercio del materiale pornografico minorile.

Infine, la lettera l) interviene sulla disciplina del patteggiamento (art. 444 c.p.p.) per escluderne l’applicazione per tutte le ipotesi di prostituzione minorile, definite dall’art. 600-bis del codice penale.

Infine, gli articoli da 6 a 9 della legge intevengono sul tema delle misure di prevenzione personali, di benefici penitenziari e di gratuito patrocinio.

In particolare, l'articolo 6 interviene sul Codice antimafia (d.lgs. 159/2011), che racchiude ora tutta la disciplina delle misure di prevenzione personali, per introdurre (nell'art. 8) la speciale prescrizione del divieto di avvicinamento a luoghi determinati, abitualmente frequentati da minori. Il giudice potrà imporre tale prescrizione, in sede di applicazione di una misura di prevenzione personale, a colui che per il proprio comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, dedito alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica.

L’articolo 7 interviene in materia di concessione di benefici penitenziari ai condannati per delitti di prostituzione minorile e pedopornografia, nonché di violenza sessuale. A tal fine la legge 172, dando attuazione agli articoli 16 e 17 della Convenzione di Lanzarote, interviene in primo luogo sull’art. 4-bis dell’ordinamento penitenziario (legge n. 354 del 1975), con le seguenti finalità:

• ampliare il catalogo dei delitti rispetto ai quali l’accesso ai benefici penitenziari è subordinato ai risultati positivi dell’osservazione scientifica della personalità del detenuto, protratta per almeno un anno. Con la novella al comma 1-quater si aggiungono infatti i delitti di prostituzione minorile (art. 600-bis), pornografia minorile (art. 600-ter), detenzione di materiale pornografico (art. 600-quater) e turismo sessuale (art. 600-quinquies) nonché le fattispecie di corruzione di minorenne (art. 609-quinquies) e di adescamento di minorenni (art. 609-undecies);
• fermi i presupposti già precedentemente previsti dalla normativa, subordinare la concessione dei benefici per i detenuti per delitti di prostituzione minorile (art. 600-bis), pornografia minorile (art. 600-ter) e atti sessuali con minorenni (art. 609-quater), nonché di violenza sessuale (artt. 609-bis e 609-octies) in danno di minori alla positiva partecipazione ad un programma di riabilitazione specifica.

E' conseguentemente inserito nell'ordinamento penitenziario l'art. 13-bis, che individua uno specifico trattamento psicologico per i condannati per reati di sfruttamento sessuale dei minori. La disposizione precisa che il trattamento ha finalità di recupero e di sostegno dei detenuti e che la partecipazione al trattamento è volontaria. Peraltro, l’ultimo periodo dell’art. 13-bis chiarisce che la partecipazione a questo trattamento psicologico è valutata ai fini della concessione dei benefici penitenziari, prevista dall’art. 4-bis, comma 1-quater (che, si ricorda, fa riferimento all’osservazione specifica della personalità).

L'articolo 8 interviene sull’art. 12-sexies del decreto-legge n. 306 del 1992 che disciplina, nell’ambito delle misure di prevenzione antimafia, una particolare ipotesi di confisca penale obbligatoria: la confisca dei beni di cui il condannato non possa giustificare la provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o giuridica, risulti essere titolare o avere la disponibilità a qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito dichiarato, o alla propria attività economica. La legge 172/2012 integra l’elenco dei reati per i quali è consentita questa particolare confisca inserendovi alcune ipotesi di prostituzione minorile (art. 600-bis, primo comma), pornografia minorile (art. 600-ter, primo e secondo comma), turismo sessuale (art. 600-quinquies) e pornografia virtuale (art. 600-quater.1, limitatamente alla condotta di produzione o commercio di materiale pornografico). 

Infine, l'articolo 9 novella l’art. 76 del testo unico delle spese di giustizia (D.P.R. n. 115 del 2002), relativo alle condizioni per l’ammissione al patrocinio nel processo penale a spese dello Stato. La legge interviene sul comma 4-ter, che ammette al patrocinio, anche in deroga ai previsti limiti di reddito, la persona offesa da una serie di delitti per ampliare il catalogo dei reati a riduzione o mantenimento in schiavitù (art. 600), prostituzione minorile (art. 600-bis), pornografia minorile (art. 600-ter), turismo sessuale (art. 600-quinquies), tratta di persone (art. 601), acquisto e alienazione di schiavi (art. 602), corruzione di minorenne (art. 609-quinquies) e adescamento di minorenni (art. 609-undecies).

Approfondimento: Legge 201/2010 - Protezione degli animali da compagnia

Il Parlamento ha approvato la legge 4 novembre 2010, n. 201, con la quale ha ratificato la Convenzione del Consiglio d'Europa del 1987, per la protezione degli animali da compagnia, dettando specifiche norme di adeguamento interno.

La Convenzione europea per la protezione degli animali da compagnia è stata fatta a Strasburgo il 13 novembre 1987 ed è in vigore dal 1° maggio 1992. La Convenzione si compone di un preambolo e di 23 articoli.

L’articolo 1 riporta alcune definizioni fondamentali per l’interpretazione della Convenzione, tra le quali quella di animali da compagnia, di allevamento e custodia di essi, di rifugio per animali, di animale randagio.

In base all’articolo 2 ciascuna delle Parti si impegna a provvedere all’attuazione delle disposizioni della Convenzione in esame con riferimento tanto agli animali da compagnia tenuti in alloggi domestici, in allevamenti e custodie o in rifugi, quanto se del caso agli animali randagi. E’ d’altronde previsto che ciascuna delle Parti possa adottare normative più rigorose di quelle dettate dalla Convenzione.

Gli articoli 3 e 4 riguardano i principi fondamentali per il benessere degli animali e per il loro mantenimento. E’ previsto che nessuno dovrà causare inutilmente sofferenze o angosce a un animale da compagnia, né tanto meno dare luogo al suo abbandono. Inoltre la responsabilità della salute e del benessere dell’animale è in capo al suo proprietario o comunque a chi abbia accettato di occuparsene. Cionondimeno, se l’animale si riveli incapace di adattarsi alla cattività esso non dovrà essere tenuto come animale da compagnia.

Gli articoli 5-7 riguardano la riproduzione, i limiti di età per l’acquisto di un animale da compagnia e le attività addestrative. E’ in particolare stabilito che nell’impiego di un animale da compagnia per la riproduzione si debba tener conto delle caratteristiche fisiologiche e comportamentali suscettibili di recare pericolo alla salute e al benessere della discendenza o della fattrice. Inoltre nessun animale dovrebbe essere venduto a minori di 16 anni in mancanza di un esplicito consenso di chi eserciti la potestà parentale. D’altra parte è vietata ogni forma di addestramento dannosa per la salute e il benessere dell’animale soprattutto se lo si costringa a prestazioni superiori alle sue capacità naturali, ovvero con l’utilizzazione di mezzi artificiali.

L’articolo 8 riguarda la detenzione di animali da compagnia a fini di commercio, allevamento, custodia a scopo di lucro, nonché i rifugi per scopi non commerciali. E’ dunque stabilito che chi eserciti le attività di cui al presente articolo, come anche chi intenda intraprendere una, sia tenuto a dichiararlo all’autorità competente, indicando in special modo , oltre alle specie animali oggetto dell’attività, le presone responsabili e le relative nozioni settoriali, e inoltre i locali e le attrezzature da utilizzare. L’autorità competente decide se quanto dichiarato in merito all’attività in essere o da intraprendere corrisponda ai canoni richiesti, e conseguentemente può vietare la prosecuzione o l’inizio dell’attività, ovvero raccomandare provvedimenti migliorativi.

In base all’articolo 9 è fatto divieto di utilizzare gli animali da compagnia nel campo della pubblicità, dello spettacolo, delle esposizioni o delle competizioni, qualora in tali attività ne vengano messi a rischio la salute e il benessere, ovvero le condizioni minime di corretto mantenimento. È inoltre previsto il divieto di somministrazione di sostanze o di applicazione di trattamenti agli animali da compagnia, tali da aumentarne o diminuirne il livello naturale di prestazione: il divieto è assoluto nel corso di competizioni, ed è limitato in tutti gli altri casi all’eventualità di rischi per la salute e il benessere dell’animale.

Gli articoli 10 e 11 concernono gli interventi chirurgici e l’uccisione di animali da compagnia. Per quanto riguarda il primo aspetto sono vietati gli interventi destinati a modificare il mero aspetto di un animale da compagnia, senza risvolti curativi - si elencano in particolare il taglio della coda o delle orecchie, la rescissione delle corde vocali e l’asportazione di unghie o denti. Unica eccezione ai divieti di cui in precedenza saranno gli interventi volti a impedire la riproduzione degli animali, o quelli che un veterinario giudicherà necessari per ragioni di medicina veterinaria o nell’interesse di un determinato animale.

Per quanto concerne gli interventi suscettibili di arrecare particolare dolore all’animale, essi dovranno essere effettuati esclusivamente in anestesia e da un veterinario, mentre è richiesto, per gli interventi non richiedenti anestesia, che siano praticati da una persona comunque competente.

L’uccisione di un animale da compagnia potrà essere praticata solo da un veterinario o da altra persona competente, ad eccezione di casi di urgenza nei quali si debba porre fine alle sofferenze di un animale. Principio-guida di ogni decisione è il minimo di sofferenze da arrecare all’animale, e il metodo prescelto dovrà consistere in una iniziale somministrazione anestetica profonda, seguita da un procedimento che provochi la morte in maniera assolutamente certa. Saranno comunque vietati metodi quali l’annegamento o l’asfissia, ovvero l’utilizzazione di veleni o droghe e anche l’uccisione mediante scariche elettriche, qualora non garantiscano la perdita di coscienza dell’animale prima della morte.

Gli articoli 12 e 13 riguardano le misure rivolte agli animali randagi, nei confronti dei quali sarà possibile adottare le misure necessarie a ridurne il numero qualora rappresenti un problema: tuttavia tali misure non dovranno causare se non il livello minimo di sofferenze fisiche e morali all’animale, tanto rispetto alla cattura che in ordine al mantenimento e alla soppressione del medesimo. E’ inoltre previsto un impegno (attenuato) delle Parti a considerare la possibilità di procedere all’identificazione permanente dell’animale.

E’ però previsto che si potrà fare eccezione ai principi appena elencati in materia di cattura, mantenimento e soppressione degli animali, qualora ciò si renda indispensabile nell’ambito di piani governativi di controllo delle malattie.

L’articolo 14 impegna le Parti allo sviluppo di programmi di informazione e di istruzione per diffondere nei confronti dei soggetti interessati, individuali e collettivi, le disposizioni e i principi della Convenzione in oggetto. In particolare si dovrà richiamare l’attenzione di scoraggiare l’utilizzazione degli animali da compagnia come mero premio od omaggio, come anche il loro acquisto superficiale e lo sviamento di animali selvatici al rango di animali da compagnia.

Gli articoli 15 e 16 concernono rispettivamente le consultazioni multilaterali tra le Parti della Convenzione e le procedure di emendamento della medesima. Dopo cinque anni successivi all’entrata in vigore della Convenzione e in seguito ogni cinque anni - e comunque ogni volta che ne faccia richiesta la maggioranza delle Parti - si terranno consultazioni in seno al Consiglio d’Europa sull’attuazione, la revisione o l’estensione della Convenzione. Ciascuna consultazione si concluderà con la presentazione di un rapporto al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa.

Infine, gli articoli 17-23 sono dedicati alle consuete clausole finali della Convenzione, alla quale è aperta la firma degli Stati membri del Consiglio d’Europa, il cui Segretario Generale ne è altresì il depositario. E’ però previsto che dopo l’entrata in vigore il Comitato dei Ministri potrà invitare uno Stato membro del Consiglio d’Europa ad aderire alla Convenzione.

Il provvedimento di ratifica della Convenzione avvia il proprio iter alla Camera con la calendarizzazione da parte delle Commissioni riunite Giustizia e Affari esteri del disegno di legge del Governo AC. 2836. Dopo l'approvazione da parte della Camera, il provvedimento è modificato dal Senato e dunque torna per la definitiva approvazione - il 27 ottobre 2010 - alla Camera.

Come peraltro affermato dalla stessa relazione introduttiva del disegno di legge del Governo, nel periodo trascorso tra la firma della Convenzione da parte dell’Italia e la presentazione del disegno di ratifica, la legislazione nazionale – soprattutto con la legge 281/1991 - e le norme regionali di recepimento hanno già in gran parte attuato le disposizioni della Convenzione, in molti casi anche superandone le previsioni minime. Ciò che la legislazione italiana ancora non contemplava erano misure atte a scoraggiare la violazione dei divieti posti dall’articolo 10 della Convenzione, come anche a colpire l’illecita introduzione di animali da compagnia nel territorio italiano, in violazione, tra l’altro, dell’articolo 12 della Convenzione.

A tali scopi, la legge 201/2010 non solo autorizza la ratifica della Convenzione (articolo 1) e detta l'ordine di esecuzione (articolo 2), ma contiene dettagliate norme di carattere penale e amministrativo.

Gli articoli 3 e 4 della legge contengono norme penali. In particolare, l'articolo 3 novella gli artt. 544-bis (Uccisione di animali) e 544-ter (Maltrattamento di animali) del codice penale (introdotti dalla legge 189/2004, Disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonché di impiego degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate) aumentando le relative pene. Si prevede:

• per il delitto di uccisione di animali, la reclusione da quattro mesi a due anni (in luogo della reclusione da tre a diciotto mesi);
• per il delitto di maltrattamento di animali, la reclusione da 3 a 18 mesi o la multa da 5.000 a 30.000 euro (in luogo della reclusione da 3 mesi a un anno o la multa da 3.000 a 15.000 euro).

E' questo l'articolo del provvedimento sul quale sono state evidenti le differenti opinioni di Camera e Senato, che hanno determinato una necessaria navette. In particolare, in prima lettura la Camera dei deputati era intervenuta sul delitto di uccisione di animali eliminando il requisito della crudeltà nell’uccisione ed aveva interamente riscritto il delitto di maltrattamento di animali (eliminando il requisito della crudeltà nella condotta; aumentando la pena; prevedendo esplicitamente che il delitto di maltrattamento sussiste anche quando l’animale da compagnia è sottoposto al taglio o all’amputazione della coda o delle orecchie, alla recisione delle corde vocali, all’asportazione delle unghie o dei denti ovvero ad altri interventi chirurgici destinati a modificarne l’aspetto o finalizzati a scopi non terapeutici; escludendo la punibilità nel caso di interventi eseguiti da un veterinario per scopi terapeutici o per impedire la riproduzione dell’animale o nel caso di interventi considerati dallo stesso medico veterinario utili al benessere di un singolo animale, nei casi stabiliti da apposito regolamento). Nel corso dell'esame in Senato, il relatore del provvedimento aveva evidenziato come le modifiche agli articoli 544-bis e 544-ter dovessero trovare un contemperamento di interessi fra le diverse categorie anche produttive interessate a tali fattispecie di reato (conseguentemente nella seduta del 14 aprile 2010 l’Assemblea del Senato aveva deliberato il rinvio in Commissione del provvedimento, essendo emerse esigenze di approfondimento riferite all’articolo 3). Con l'approvazione di un emendamento del Governo il Senato ha deciso per una modifica più limitata delle fattispecie penali, relativa alla sola entità della pena e la Camera ha infine aderito a questa impostazione.

L’articolo 4 della legge 201/2010 prevede una nuova fattispecie penale, il traffico illecito di animali da compagnia. La disposizione punisce con la reclusione da 3 mesi a un anno, e con la multa da 3.000 a 15.000 euro chiunque, al fine di procurare a sé o ad altri un profitto, reiteratamente o tramite attività organizzate, introduce in Italia animali da compagnia (come definiti dall'allegato I, parte A del regolamento comunitario n. 998 del 2003, ovvero cani e gatti) privi di certificazioni sanitarie e di sistemi di identificazione individuale (passaporto individuale, ove richiesto) ovvero, una volta introdotti nel territorio nazionale, li trasporta, cede o riceve. La pena è aumentata se gli animali:

• hanno un’età (accertata) inferiore a 12 settimane;
• provengono da zone sottoposte a misure restrittive di polizia veterinaria.

In caso di condanna o di patteggiamento della pena, la legge prevede la confisca dell’animale, che sarà affidato alle associazioni o enti già individuate dalla legge del 2004, nonché la sospensione da tre mesi a tre anni dell'attività di trasporto, di commercio o di allevamento degli animali se la sentenza di condanna o di applicazione della pena su richiesta è pronunciata nei confronti di chi svolge le predette attività e, in caso di recidiva, l'interdizione dall'esercizio delle attività medesime.

I successivi articoli della legge disciplinano gli illeciti amministrativi, individuano le relative sanzioni e definiscono il procedimento di applicazione delle stesse.

In particolare, l’articolo 5 prevede che laddove il traffico illecito di animali da compagnia non integri gli estremi della fattispecie penale (ad esempio perché la condotta non è reiterata né svolta con attività organizzate), l’autore della condotta è soggetto alle seguenti sanzioni amministrative pecuniarie:

• pagamento di una somma da 100 a 1.000 euro per ogni animale introdotto privo di sistemi di identificazione individuale (comma 1);
• pagamento di una somma da 500 a 1.000 euro per ogni animale introdotto in violazione della legge, salva la possibile regolarizzazione (comma 2) ovvero per chiunque trasporti, ceda o riceva animali introdotti illegalmente (comma 3);
• da 1.000 a 2.000 euro per ogni animale introdotto o trasportato di età inferiore a 12 settimane o proveniente da zone sottoposte a misure restrittive (comma 4).

L’articolo 6 disciplina le sanzioni amministrative accessorie, che variano dalla sospensione – da uno a tre mesi - dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività (per il trasportatore o il titolare dell’azienda commerciale) alla revoca della stessa secondo il seguente schema:

L’articolo 7 delinea il procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative, richiamando la disciplina generale contenuta nella legge 689/1981 e individuando quali autorità competenti all’irrogazione delle sanzioni il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali e le regioni e province autonome per gli aspetti di propria competenza.

Approfondimento: Legge 237/2012 - Adeguamento allo Statuto della Corte penale internazionale

Il Parlamento ha approvato la legge 237/2012, che adegua il nostro ordinamento alle previsioni dello Statuto della Corte penale internazionale, consentendo all'Italia di cooperare con tale organo.

La Corte penale internazionale è un tribunale chiamato a giudicare i responsabili di crimini particolarmente efferati, che riguardano la comunità internazionale nel suo insieme, come il genocidio, i crimini contro l'umanità, i crimini di guerra e il crimine di aggressione.

La Corte ha un proprio Statuto, stipulato a Roma il 17 luglio del 1998, che definisce in dettaglio la giurisdizione ed il funzionamento di questo tribunale. In particolare, lo Statuto costituisce lo strumento normativo primario per disciplinare le finalità, la struttura ed il funzionamento della Corte penale internazionale; esso individua i principi posti alla base dell’attività giurisdizionale in materia e disciplina le procedure di cooperazione tra la Corte e gli Stati ai fini dello svolgimento di atti di indagine sul territorio di uno Stato nonché il ruolo degli Stati nell’esecuzione delle pene irrogate dalla Corte.

L’Italia ha ratificato lo Statuto con la legge 232 del 1999, ma non aveva sino al dicembre scorso approvato una legge che garantisse l'adeguamento del nostro ordinamento ai principi contenuti nello Statuto, rendendo di fatto problematica la cooperazione con la Corte penale internazionale.

Sin dall'inizio dell'attuale legislatura il Parlamento si è attivato per dare attuazione ai principi contenuti nello Statuto della Corte penale internazionale, al fine di garantire una piena cooperazione del nostro Paese con le attività di questo organismo internazionale.

In proposito, con due atti di indirizzo, il Parlamento ha impegnato il Governo alla presentazione di iniziative legislative volte all’adeguamento del nostro ordinamento allo Statuto (risoluzione 7-00087, a prima firma Bernardini, approvata dalla Commissione giustizia il 4 febbraio 2009; risoluzione 7-00141, a prima firma Pianetta, approvata dalla Commissione esteri il 29 aprile 2009); il Governo ha successivamente informato il Parlamento dell'imminente presentazione di un disegno di legge (in realtà mai presentato).

Nel frattempo, peraltro, la Commissione giustizia della Camera ha avviato e concluso l'esame in sede referente di alcune proposte di legge di iniziativa parlamentare, proponendo all'Assemblea un testo unificato che è stato approvato l'8 giugno 2011. A seguito di modifiche intervenute nel corso dell'esame del provvedimento in Senato, è stato necessario un ulteriore passaggio parlamentare. La Camera dei deputati ha approvato definitivamente l'AC 1439-B lo scorso 4 dicembre 2012 e la legge n. 237 del 2012 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale l'8 gennaio 2013.

In sintesi, la legge attribuisce al Ministro della giustizia e alla Corte d’appello di Roma il ruolo, rispettivamente, di autorità amministrativa e di autorità giudiziaria competenti per la cooperazione con la Corte penale internazionale. Il provvedimento disciplina altresì le modalità di esecuzione della cooperazione e, in particolare, la procedura di consegna alla Corte penale internazionale di persone che si trovino sul territorio italiano, a seguito di mandato d’arresto internazionale ovvero di una sentenza della Corte internazionale di condanna a pena detentiva, intervenendo anche in materia di esecuzione delle pene pecuniarie e sulla procedura applicabile nel caso in cui l’Italia sia individuata dalla Corte internazionale come Stato di espiazione di una pena detentiva.

Il Capo I della legge 237/2012 (articoli da 1 a 10) contiene le disposizioni generali, individuando le autorità competenti e le modalità di cooperazione con la Corte penale internazionale.

In particolare, l'articolo 1 afferma che la cooperazione dello Stato italiano con la Corte penale internazionale avviene sulla base delle disposizioni contenute nello Statuto della Corte stessa, nel limite del rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico italiano.

L'articolo 2 attribuisce al Ministro della giustizia il ruolo di autorità centrale per la cooperazione con la Corte penale internazionale mentre il successivo articolo 3 stabilisce che in materia di consegna, cooperazione ed esecuzione di pene si osservano le norme contenute nel codice di procedura penale (rapporti giurisdizionali con autorità straniere).

L'articolo 4 disciplina le modalità di esecuzione della cooperazione giudiziaria con la Corte penale internazionale individuando nella corte d’appello di Roma l’autorità giudiziaria competente.

La trasmissione di atti e documenti è disciplinata dall'articolo 5 che consente al Ministro della giustizia di non procedervi quando ritenga che tali attività possano compromettere la sicurezza nazionale. Non si applica invece l’obbligo del segreto sugli atti d’indagine previsto dall’art. 329 c.p.p.

L'articolo 6 disciplina il caso in cui, in esecuzione di una richiesta di assistenza della Corte penale internazionale, sia necessario citare in Italia una persona che si trova all’estero. La disposizione stabilisce che colui che entra nel nostro territorio non potrà essere sottoposto a qualsivoglia restrizione della libertà personale per fatti antecedenti la notifica della citazione.

L'articolo 7 stabilisce l’applicabilità delle disposizioni sul patrocinio a spese dello Stato anche alle procedure di esecuzione di richieste della Corte penale internazionale.

L’articolo 8 disciplina l’ipotesi di richieste da parte dell’autorità giudiziaria italiana alla Corte internazionale: la richiesta è formulata per il tramite del procuratore generale presso la corte d’appello di Roma, che si rivolgerà a sua volta al Ministro della giustizia; se il ministro non ottempera entro 30 giorni, il PG presso la corte d’appello può trasmettere direttamente la richiesta alla Corte internazionale.

L'articolo 9 prevede che il procuratore generale presso la corte d’appello di Roma, e il procuratore generale militare presso la corte militare d'appello, assistano - se richiesti - alle consultazioni con la Corte penale internazionale previste dallo Statuto.

L’articolo 10,pur senza risolvere il problema della c.d. doppia incriminazione, ovvero l’esigenza di introdurre nel nostro ordinamento un catalogo di delitti speculare a quello per il quale ha giurisdizione le Corte penale internazionale, novella il codice penale. La disposizione:

• novella l’art. 322-bis c. p., in tema di peculato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione di membri degli organi e funzionari dell’Unione europea e di Stati esteri, inserendo tra coloro che possono compiere i delitti anche i membri della Corte internazionale di giustizia, i suoi funzionari e i soggetti equiparati. Conseguentemente, si allargano anche i possibili destinatari dell’esborso corruttivo previsto dal secondo comma dell’art. 322-bis;
• introduce nel codice penale l’articolo 343-bis, che estende ai membri della Corte penale internazionale (nonché ai suoi funzionari e soggetti equiparati) l’applicabilità delle disposizioni di cui agli articoli 336 (Violenza o minaccia a un pubblico ufficiale), 337 (Resistenza a un pubblico ufficiale) e 338 (Violenza o minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o giudiziario), con le relative circostanze aggravanti (art. 339), nonché dei delitti di interdizione di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità (art. 340), oltraggio a un corpo politico, amministrativo e giudiziario (art. 342) e oltraggio a un magistrato in udienza (art. 343);
• novella varie disposizioni del codice penale con l’obiettivo di equiparare al nostro procedimento penale il procedimento che si svolge presso la Corte penale internazionale.

Si tratta, in particolare, delle seguenti novelle al codice penale:

• all’art. 368, relativo alla fattispecie di calunnia, per inserire tra le autorità che ricevono le informazioni volte ad incolpare di un reato un innocente ovvero a simulare a carico dell’innocente le tracce di un reato anche la Corte penale internazionale;
• all’art. 371-bis, in tema di false informazioni al pubblico ministero, in modo da equiparare al nostro pubblico ministero il procuratore della Corte penale internazionale;
• all’art.372, in tema di falsa testimonianza, in modo da prevedere che il delitto possa essere commesso anche da colui che depone dinanzi alla Corte penale internazionale;
• all’art. 374, secondo comma, in tema di frode processuale, per consentirne l’applicazione anche in caso di procedimento penale dinanzi alla Corte penale internazionale;
• all’art. 374-bis, relativo alla fattispecie di false dichiarazioni o attestazioni in atti destinati all’autorità giudiziaria, per estenderne l’applicazione agli atti destinati ad essere prodotti alla Corte penale internazionale;
• all’art. 377, in tema di intralcio alla giustizia, per consentire l’applicazione della fattispecie anche laddove le dichiarazioni debbano essere rese dinanzi alla Corte penale internazionale;
• all’art. 378, in tema di favoreggiamento personale, per estendere la fattispecie anche a colui che aiuta taluno a eludere le investigazioni svolte da organi della Corte penale internazionale ovvero a sottrarsi alle ricerche effettuate dagli stessi soggetti;
• all’art. 380, primo comma, in merito al delitto di patrocinio o consulenza infedele, per consentirne l’applicazione anche quando l’attività sia svolta dinanzi alla Corte penale internazionale.

Il Capo II della legge 237/2012 (articoli da 11 a 14) disciplina la consegna alla Corte penale internazionale di persone che si trovino sul territorio italiano.

In base all’articolo 11, se la Corte penale internazionale ha emesso un mandato di arresto ovvero una sentenza di condanna a pena detentiva a carico di una persona che si trovi sul territorio italiano, il procuratore generale presso la Corte di appello di Roma chiede alla stessa Corte d’appello l’applicazione della misura della custodia cautelare in carcere. L’interessato dalla misura potrà richiedere, in base allo statuto della Corte, la libertà provvisoria.

L’articolo 12 disciplina la possibile revoca della misura. La custodia cautelare è revocata se:

• dall’inizio dell’esecuzione è trascorso un anno senza che la Corte di appello si sia pronunciata sulla richiesta di consegna;
• la Corte d’appello si è pronunciata negando la consegna;
• sono trascorsi 20 giorni dal consenso dell’interessato alla consegna e il Ministro della giustizia non ha ancora emesso il decreto per realizzare la consegna;
• sono trascorsi 15 giorni dalla data fissata per la presa in consegna da parte della Corte penale internazionale ed essa non è avvenuta.

L’articolo 13 riguarda la procedura per la consegna prevedendo una decisione emessa in camera di consiglio dalla corte d’appello di Roma. Il giudice italiano può negare la consegna solo nelle seguenti ipotesi:

• la Corte penale internazionale non ha emesso una sentenza irrevocabile di condanna o un provvedimento restrittivo della libertà personale;
• non vi è corrispondenza tra l’identità della persona richiesta e di quella oggetto della procedura di consegna;
• la richiesta della Corte penale internazionale contiene disposizioni contrarie ai principi fondamentali del nostro ordinamento giuridico;
• per lo stesso fatto e la stessa persona è stata pronunciata in Italia una sentenza irrevocabile.

Nel caso in cui venga eccepito il difetto di giurisdizione della Corte penale internazionale, la Corte d’appello di Roma dovrà sospendere – salva la manifesta infondatezza – con ordinanza il procedimento, in attesa di una pronuncia della medesima Corte penale.

Sia nell’ipotesi di consenso dell’interessato sia in quella di favorevole pronuncia della corte d’appello di Roma, spetta al Ministro della giustizia – con proprio decreto - provvedere entro 20 giorni alla consegna, prendendo accordi con la Corte penale internazionale sul tempo, il luogo e le concrete modalità.

L’articolo 14 stabilisce che la misura della custodia cautelare in carcere può essere disposta provvisoriamente, anche prima che pervenga dalla Corte internazionale la richiesta di consegna. In tal caso, la custodia sarà revocata se entro 30 giorni la Corte penale internazionale non richiede la consegna.

Il Capo III della legge 237/2012 (articoli da 15 a 24) disciplina l’esecuzione dei provvedimenti della Corte penale internazionale.

In primo luogo la legge attribuisce la competenza a conoscere dell’esecuzione del provvedimento della Corte penale internazionale, ai sensi dell’art. 665, comma 1, c.p.p., alla Corte d’appello di Roma, che è dunque giudice dell'esecuzione dei provvedimenti della Corte (articolo 15).

Nel caso in cui l’Italia - a seguito di sentenza definitiva - sia individuata dalla Corte internazionale come Stato di espiazione di una pena detentiva, in base all’articolo 16 il Ministro della Giustizia deve chiedere alla Corte d’appello il riconoscimento della sentenza della Corte penale internazionale.

L’articolo 17 dispone che l’esecuzione della pena avverrà in base all’ordinamento penitenziario italiano (L. n. 354 del 1975) e in conformità allo statuto e al regolamento di procedura e prova della Corte penale internazionale. Il Ministro della giustizia potrà disporre che il trattamento penitenziario del detenuto avvenga secondo il regime carcerario speciale di cui all’art. 41-bisdell’ordinamento penitenziario.

Spetta alla Corte penale internazionale il controllo sull’esecuzione carceraria (articolo 18) e il Ministro della giustizia dovrà trasmettere immediatamente alla Corte ogni richiesta del detenuto di accesso a qualsivoglia beneficio penitenziario o misura alternativa alla detenzione; se la Corte internazionale ritiene di non consentire l’accesso ad una misura prevista dal nostro ordinamento, il Ministro può chiedere alla Corte di disporre il trasferimento del condannato in altro Stato.

L’articolo 19 disciplina gli ulteriori obblighi di tempestiva informazione alla Corte penale internazionale a carico del Ministro della Giustizia e riferiti alla situazione del condannato (morte, evasione,avvenuta espiazione della pena, nuovi procedimenti penali) mentre l'articolo 20 stabilisce che il luogo di espiazione della pena possa consistere in una sezione speciale di un istituto penitenziario ovvero in un carcere militare.

L’articolo 21 della legge dispone in ordine all’esecuzione delle pene pecuniarie: su richiesta del procuratore generale, la Corte d’appello di Roma può provvedere all’esecuzione della confisca dei profitti e dei beni disposta dalla Corte penale internazionale; i beni confiscati vengono messi a disposizione della Corte internazionale per il tramite del Ministero della giustizia, che agirà in base a modalità da individuare con decreto. La disposizione disciplina, altresì, l’esecuzione degli ordini di riparazione a favore delle vittime.

Nel caso di difficoltà nell’esecuzione di provvedimenti sopra indicati, l'articolo 22 disciplina la procedura di consultazione con la Corte penale internazionale, la cui finalità è anche la conservazione dei mezzi di prova.

L'articolo 23 reca una serie di disposizioni in materia di giurisdizione, prevedendo l’applicazione delle disposizioni vigenti in materia di riparto tra la giurisdizione ordinaria e quella penale militare. Per i fatti rientranti nella giurisdizione penale militare, le funzioni attribuite al Ministro della giustizia devono essere esercitate d’intesa con il Ministro della difesa, restando salva la competenza esclusiva del Ministero della difesa per quanto attiene all’ordinamento penitenziario militare.

Approfondimento: Legge 45/2009 - Protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato

Il Parlamento ha approvato la legge 45/2009 con la quale ha ratificato il II Protocollo relativo alla Convenzione dell'Aja del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, fatto a L'Aja il 26 marzo 1999, dettando norme di adeguamento dell'ordinamento interno.

La diffusa consapevolezza che le azioni di combattimento nel corso di conflitti armati producano spesso la distruzione di patrimoni culturali unici al mondo ha fatto sì che la Comunità internazionale, non a caso a partire dal Secondo Dopoguerra, sulla scorta delle immani devastazioni che il recente conflitto mondiale aveva apportato, adottasse la Convenzione dell'Aja del 1954 specificamente dedicata alla protezione del patrimonio culturale nel caso di conflitti armati, contestualmente ad un primo Protocollo sulla protezione del patrimonio culturale in tempo di occupazione.

Nel 1977 vennero inoltre adottati due Protocolli alle quattro Convenzioni di Ginevra, le quali, come è noto, costituiscono la base del diritto internazionale umanitario di guerra.

Il primo dei due Protocolli, relativo alla protezione delle vittime di conflitti armati internazionali, all'articolo 53 ha incluso il patrimonio culturale tra gli elementi meritevoli di protezione, ricomprendendo nel concetto di patrimonio culturale anche i luoghi di culto. In particolare, l'articolo 53, dopo aver salvaguardato espressamente le previsioni della Convenzione dell'Aja del 1954, proibisce il compimento di qualsiasi atto di ostilità diretto contro monumenti storici, opere d'arte o luoghi di culto, che costituiscano patrimonio culturale o spirituale dei popoli. E’ altresì vietato l'uso di tali oggetti come base di azioni militari, come anche il coinvolgimento di essi nel corso di azioni di rappresaglia. Analoghe previsioni sono contenute, stavolta all'articolo 16, nel secondo dei Protocolli del 1977, dedicato alla protezione delle vittime di conflitti armati non internazionali.

Tutti gli atti internazionali richiamati risultano ratificati dall’Italia.

L’insufficienza dei risultati conseguiti nell’applicazione della Convenzione dell’Aja del 1954 conduceva all’adozione, nel marzo 1999, del Secondo Protocollo alla Convenzione dell’Aja del 1954. Il Protocollo introduce un ulteriore regime di protezione dei beni culturali nel corso di conflitti armati, aggiuntivo alla protezione generale ed alla protezione speciale già contemplate dalla Convenzione, ossia il regime della protezione rafforzata: esso riguarda beni del più alto valore universale sottratti al regime di protezione speciale di cui alla Convenzione del 1954 per il fatto di trovarsi in città storiche o vicino ad installazioni militarmente sensibili come autostrade, stazioni, ecc.

I beni culturali soggetti a protezione rafforzata vanno iscritti in un elenco ad hoc che il Comitato intergovernativo - istituito anch'esso dal Protocollo aggiuntivo - sottopone ad accurato monitoraggio. Inoltre, il Protocollo delimita la nozione di necessità militare imperativa e la nozione di obiettivo militare: ciò allo scopo di limitare al massimo le giustificazioni per attacchi contro i beni culturali soggetti a protezione rafforzata. I comandi militari vengono resi responsabili in ogni caso delle decisioni adottate, e viene introdotta la responsabilità individuale in caso di danneggiamento o distruzione ingiustificati dei beni culturali, prevedendo apposite sanzioni. Il contenuto del Protocollo è più ampiamente descritto nel dossier del Servizio studi della Camera del dicembre 2008.

Il provvedimento ha avviato l'iter al Senato, a seguito della presentazione del disegno di legge del Governo AS. 1073; approvato nel novembre 2008, il testo (AC. 1929) è passato all'esame della Camera che l'ha approvato con modificazioni il 24 febbraio 2009. Il provvedimento è stato definitivamente approvato dal Senato il 1° aprile 2009.

I 17 articoli della legge 45/2009 sono dedicati solo in minima parte alla ratifica del protocollo (articoli 1 e 2) essendo principalmente rivolti a all'adattamento dell'ordinamento nazionale al combinato disposto della Convenzione del 1954 e del Protocollo addizionale.

In particolare, l'articolo 3, dedicato alle definizioni, qualifica illecito ogni violazione del diritto nazionale del territorio occupato o del diritto internazionale. Il successivo articolo 4 individua le norme da applicare allo scopo della predisposizione delle misure preventive di tutela dei beni culturali quali previste dall'articolo 5 del Protocollo. Viene pertanto stabilita l’applicazione delle norme vigenti in materia di obbligo di catalogazione dei beni culturali; delle disposizioni legislative e regolamentari inerenti alla sicurezza e alla prevenzione antincendio; delle disposizioni organizzative di natura regolamentare del Ministero per i beni e le attività culturali, nelle quali vengono individuate le strutture competenti per la protezione del patrimonio culturale nazionale, cui dovranno far capo anche le attività di salvaguardia dei beni culturali in caso di conflitto armato; più in generale, di tutte le norme legislative, regolamentari ed amministrative volte all'individuazione degli enti e strutture competenti in materia di sicurezza e tutela del patrimonio culturale.

In base all'articolo 5, il Ministero per i beni e le attività culturali individua i beni pubblici o privati cui riconoscere i requisiti dettati dall'articolo 10 del Protocollo, i quali andranno inseriti nell’elenco indicato al successivo articolo 11, paragrafo 1. In tal modo i beni culturali verranno a godere di una tutela rafforzata sulla base della loro estrema importanza per l'intera umanità. Il Ministero per i beni e le attività culturali si consulta con il Ministero della Difesa onde escludere, nell'attribuzione a un bene culturale della protezione rafforzata, che esso sia usato per scopi militari o come scudo a postazioni militari, e accertare che vi sia stata altresì la prevista dichiarazione che il bene culturale in oggetto non verrà mai utilizzato a tale scopo. 

Gli articoli da 6 a 15 della legge 45/2009 introducono una disciplina penale speciale in relazione alle diverse fattispecie di reati militari in danno di beni culturali previste dal Protocollo oggetto di ratifica, colmando una lacuna dell'ordinamento italiano che sino ad allora non prevedeva una normativa specifica relativa alla protezione dei beni culturali in caso di conflitti armati.

Analiticamente, l’articolo 6 individua nei conflitti armati e nelle missioni internazionali l’ambito di applicazione della nuova disciplina penale, precisandone l’estensione in relazione sia all’autore che al luogo del commesso reato.

In accordo alle previsioni del capitolo 4 del Protocollo, gli articoli da 7 a 12 individuano le fattispecie di reato in danno dei beni culturali protetti, stabilendo le relative sanzioni.

L’articolo 7 della legge 45/2009 punisce con la reclusione da 4 a 12 anni l’attacco ad un bene culturale protetto (art. 15, comma 1, lett. d) del Protocollo), mentre - in virtù del maggior grado di protezione accordato ai sensi degli artt. 10 e 11 del Protocollo – per lo stesso illecito è prevista la reclusione da 5 a 15 anni se il bene culturale è sottoposto a protezione rafforzata (art. 15, comma 1, lett. a) del Protocollo). Quando all’attacco consegue la distruzione del bene culturale scatta un’aggravante (comune), con conseguente aumento fino a un terzo della pena.

L’articolo 8 punisce con la reclusione da 1 a 5 anni l’illecito utilizzo di un bene culturale protetto (o della zona ad esso circostante) a sostegno di un’azione militare(art. 15, comma 1, lett. b) del Protocollo). Ricorre un’aggravante speciale (reclusione da 2 a 7 anni) se il bene culturale utilizzato è sottoposto a protezione rafforzata mentre è applicata anche qui un’aggravante comune se al reato consegue la distruzione del bene.

La sussistenza di una cd. necessità militare imperativa è causa di esclusione della punibilità dei reati di attacco e distruzione di beni culturali di cui agli articoli 7 ed 8 (articolo 13 delle legge). Tale disposizione integra l'articolo 4, paragrafo 2, della Convenzione, esplicitando i presupposti per invocare la sussistenza di tale scriminante e fissandone comunque espresse limitazioni.

La devastazione e il saccheggio di beni culturali protetti dalla Convenzione o dal Protocollo sono puniti, ai sensi dell’articolo 9, con la reclusione da 8 a 15 anni mentre l’articolo 10 punisce con la reclusione da 2 a 8 anni il danneggiamento e la distruzione di un bene culturale protetto (art. 15, comma 1, lett. e) del Protocollo).

L’articolo 11 punisce con la reclusione da 2 a 8 anni l’esportazione, la rimozione o il trasferimento illecito della proprietà di beni culturali protetti quando ciò avvenga nel corso di un conflitto armato o di missioni internazionali (reclusione da 4 a 10 anni se il bene era soggetto a protezione rafforzata). Se dal fatto consegue la distruzione del bene, la pena è aumentata. 

In linea con il contenuto dell’art. 21, lettera a), del Protocollo, l’articolo 12 della legge punisce con la reclusione da 1 a 3 anni l’alterazione o modificazione arbitraria dell’uso dei beni culturali protettinel corso di un conflitto armato o di missioni internazionali. Anche in tal caso, dalla distruzione del bene conseguente al reato discende un aumento di pena fino ad un terzo.

L'articolo 14 della legge 45/2009 – in ragione dell’ambito applicativo della legge definito dall’art. 6 nonché dell’affinità dei reati sopraindicati con quelli previsti dal codice penale militare di guerra – definisce come reati militari gli illeciti di cui agli artt. da 7 a 12. Viene precisata, in relazione ad essi, l’applicazione dell’art. 27 c.p.m.p. ovvero la sostituzione della reclusione militare alla reclusione ordinaria per eguale durata, quando la condanna non importa la degradazione.

I successivi commi dell’art. 14 sono relativi al riparto di giurisdizione tra giudici ordinari e giudici militari. Per i reati militari commessi all’estero la competenza appartiene:

• al tribunale militare di Roma se la giurisdizione è attribuita all’autorità giudiziaria militare;
• al tribunale di Roma nei casi in cui la giurisdizione è devoluta al giudice ordinario.

Approfondimento: Legge 85/2009 - Istituzione della banca dati del DNA

Con l'approvazione della legge 85/2009 l’Italia ha aderito al Trattato di Prum, firmato da Belgio, Germania, Spagna, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Austria il 27 maggio 2005, e volto a rafforzare la cooperazione di polizia in materia di lotta al terrorismo, alla criminalità transfrontaliera ed all’immigrazione clandestina. Il Capitolo 2 del Trattato, in particolare, disciplina l’impegno fra le Parti contraenti a creare schedari nazionali di analisi del DNA e a scambiare le informazioni contenute in tali schedari, l’impegno a scambiare le informazioni sui dati dattiloscopici (le impronte digitali), nonché l’accesso ai dati inseriti negli archivi informatizzati dei registri di immatricolazione dei veicoli.

La legge ha istituito la banca dati del DNA e il laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA, con la finalità di rendere più agevole l'identificazione degli autori di delitti.

L'iter per l'approvazione della legge 85/2009 ha preso avvio al Senato, con l'esame di una serie di disegni di legge di iniziativa parlamentare e governativa (AS. 905). Il Senato ha approvato un testo unificato dei disegni di legge nel dicembre 2008, trasferendo il provvedimento (AC. 2042) alla Camera dei deputati. Quest'ultima ha ulteriormente modificato il provvedimento nel maggio 2009 imponendo un ulteriore passaggio parlamentare. Il disegno di legge AS. 586-B è stato dunque definitivamente approvato dal Senato il 24 giugno 2009 (per una descrizione analitica del provvedimento si rinvia dunque al dossier del Servizio studi del Senato).

Il Capo I della legge 85/2009 autorizza l'adesione del nostro Paese al Trattato e vi dà esecuzione (articoli 1 e 2), senza peraltro individuare le autorità di riferimento per le attività previste: spetterà a decreti dei Ministri dell'interno e della giustizia individuare tali soggetti (articolo 3). L'articolo 4 pone a carico dello Stato italiano l'obbligo di risarcimento per i danni eventualmente causati da agenti di altro Stato aderente al Trattato nel nostro territorio.

Il Capo II della legge prevede l’istituzione della banca dati nazionale del DNA (presso il Ministero dell'interno – Dipartimento della pubblica sicurezza) e del Laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA (presso il Ministero della giustizia - Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria).

Il Capo III disciplina lo scambio di informazioni e altre forme di cooperazione previste dal Trattato mentre il Capo IV apporta modifiche al codice di procedura penale per consentire lo svolgimento nel corso di un procedimento penale di accertamenti tecnici coattivi (ovvero prelievi ed altri accertamenti medici) idonei a incidere sulla libertà personale.

Infine, il Capo V reca disposizioni finali, tra le quali rileva in particolare per il Governo un obbligo di relazione periodica al Parlamento.

Il Capo II della legge, con la finalità di facilitare l'identificazione degli autori di delitti, in particolare permettendo la comparazione dei profili del DNA di persone già implicate in procedimenti penali con gli analoghi profili ottenuti dalle tracce biologiche rinvenute sulla scena di un reato, istituisce la banca dati del DNA e il laboratorio centrale per la banca dati del DNA (articolo 5).

La creazione delle due strutture presso amministrazioni diverse consente di mantenere elevato il livello delle garanzie, evitando promiscuità che si potrebbero rivelare pregiudizievoli per la genuinità dei dati raccolti e analizzati. Vengono in particolare tenuti distinti il luogo di raccolta e confronto dei profili del DNA (banca dati nazionale del DNA) dal luogo di estrazione dei predetti profili e di conservazione dei relativi campioni biologici (laboratorio centrale presso l'Amministrazione penitenziaria), nonché dal luogo di estrazione dei profili provenienti da reperti (laboratori delle forze di polizia o altrimenti specializzati, come i R.I.S. di Parma).

La banca dati nazionale provvede (articolo 7), nei casi tipizzati, alla raccolta dei profili del DNA:

• dei soggetti sottoposti a misure restrittive della libertà personale, indicati all'articolo 9 della legge;
• relativi a reperti biologici acquisiti nel corso di procedimenti penali, con le modalità disciplinate dall'articolo 10 della legge;
• di persone scomparse o loro consanguinei e di cadaveri e resti cadaverici non identificati.

Alla banca dati nazionale è assegnato, inoltre, il compito di raffronto del DNA a fini di identificazione.

Le funzioni del laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA sono invece le seguenti (articolo 8):

• tipizzazione del profilo del DNA dei soggetti indicati dalla legge;
• conservazione dei relativi campioni biologici dai quali vengono tipizzati i profili del DNA.

Le forze di polizia dovranno custodire, per la successiva consultazione e gli immediati raffronti, solo i dati relativi ai profili del DNA, mentre al Ministero della giustizia viene riservata l'estrazione del profilo del DNA, che provvederà successivamente a trasmettere per via informatica alla banca dati nazionale.

Il laboratorio centrale svolgerà le sue funzioni solo con riferimento alle sostanze biologiche prelevate dai soggetti appartenenti alle categorie indicate dall'articolo 9 della legge (soggetti in custodia cautelare; quelli arrestati in flagranza di reato o sottoposti a fermo; i soggetti detenuti o internati a seguito di sentenza irrevocabile per un delitto non colposo; i soggetti nei confronti dei quali sia applicata una misura alternativa alla detenzione a seguito di sentenza irrevocabile per un delitto non colposo; i soggetti ai quali sia applicata, in via provvisoria o definitiva, una misura di sicurezza detentiva). Il prelievo sarà possibile esclusivamente qualora nei confronti dei citati soggetti si proceda per delitti non colposi per i quali è consentito l'arresto facoltativo in flagranza (salvo per alcune fattispecie di reato specificamente indicate).

L'articolo 18 della legge delega il Governo ad emanare, entro un anno, uno o più decreti legislativi per provvedere alla integrazione dell’ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria mediante l’istituzione di ruoli tecnici nei quali inquadrare il personale da impiegare nelle attività del laboratorio centrale.
Il Governo ha esercitato la delega con il decreto legislativo 162 del 2010.

L'articolo 12 della legge disciplina il trattamento dei dati, l'accesso e la tracciabilità dei campioni e, in particolare, stabilisce che i profili ed i relativi campioni non contengono le informazioni che consentono la diretta identificazione del soggetto cui sono riferiti.

L’accesso alle banche dati si configura di secondo livello: la polizia giudiziaria e la stessa autorità giudiziaria dovranno prima richiedere di effettuare il confronto e, solo se esso è positivo, potranno essere autorizzate a conoscere il nominativo del soggetto cui appartiene il profilo. Inoltre, si introduce la necessità di identificare sempre e comunque l'operatore che ha consultato la banca dati, nonché di registrare ogni attività concernente i profili e i campioni.

Sono, infine, specificamente disciplinati i casi di cancellazione del profilo del DNA e di distruzione del relativo campione biologico (articolo 13) e posti limiti temporali massimi per la conservazione nella banca dati nazionale del profilo del DNA (quarant’anni) e del campione biologico (venti anni).

La legge 85/2009 punisce con la reclusione da uno a tre anni il pubblico ufficiale che usa i dati in modo improprio e affida al Garante per la protezione dei dati personali il controllo sulla banca dati nazionale del DNA (articolo 15).

Il Capo III della legge 85/2009 disciplina:

• lo scambio di informazioni tra gli Stati aderenti al Trattato di Prum sui dati del DNA (articolo 20), precisando il necessario rispetto del Codice della privacy (d.lgs. n. 196/2003);
• l'utilizzo di guardie armate a bordo degli aeromobili con funzione di prevenzione degli atti terroristici (articolo 21);
• l'istituzione di pattuglie comuni o altre forme di intervento comuni, nell’ambito delle quali funzionari o altri agenti di autorità pubblica partecipano ad interventi sul territorio di un’altra Parte, con finalità di prevenzione dei reati (articolo 22). A tali soggetti sono attribuite le funzioni di agente di pubblica sicurezza e di agente di polizia giudiziaria e sono autorizzati a portare armi di servizio;
• la possibilità per funzionari di un altro Stato parte del Trattato di attraversare, in situazioni d’urgenza, la frontiere comune senza previa autorizzazione (articolo 23).

Il Capo IV della legge novella il codice di procedura penale, e le relative norme di attuazione, al fine di consentire accertamenti tecnici idonei ad incidere sulla libertà personale.

In particolare, gli articoli da 24 a 29 disciplinano lo svolgimento di accertamenti tecnici coattivi, colmando il vuoto normativo creatosi a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 238 del 1996, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità del secondo comma dell’art. 224 c.p.p., per la parte in cui consentiva al giudice, nell'ambito delle operazioni peritali, di disporre misure volte ad incidere sulla libertà personale dell'indagato o dell'imputato o di terzi, al di fuori di quelle specificamente previste nei casi e nei modi dalla legge.

L'articolo 24, attraverso l’introduzione dell’art. 224-bisc.p.p., disciplina la perizia che comporta l’esecuzione di atti idonei a incidere sulla libertà personale. La perizia può essere disposta anche coattivamente con ordinanza motivata del giudice nei confronti dell’indagato o dell’imputato di un reato. La disposizione individua i presupposti dell’accertamento, i tipi di prelievo da effettuare ai fini della determinazione del profilo del DNA o dell’esecuzione di accertamenti medici, nonché le garanzie per lo svolgimento della perizia.

L'articolo 25 disciplina il caso in cui il pubblico ministero, nel corso delle indagini preliminari, intenda procedere coattivamente a un prelievo del tipo di quelli indicati all’art. 224-bis, prevedendo l’autorizzazione del giudice per le indagini preliminari o, in caso di urgenza, la successiva convalida da parte del GIP del decreto motivato del PM che dispone l’accertamento.

Gli articoli 26 e 27 novellano, con finalità di coordinamento, gli articoli 133 e 354 del codice di procedura penale mentre l'articolo 28 modifica l'art. 392, comma 2 c.p.p. in tema di incidente probatorio così da consentire l’uso di tale strumento di anticipazione nella raccolta della prova anche per l'espletamento di una perizia ai sensi dell’art. 224-bis c.p.p.

L'articolo 29, invece, interviene sulle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del c.p.p. introducendovi tre nuovi articoli, relativi al prelievo di campioni biologici e accertamenti medici su minori e su persone incapaci o interdette, alla redazione del verbale delle operazioni, nonché alla distruzione dei campioni biologici.

L’articolo 16 della legge demanda a un regolamento di delegificazione, ancora non emanato, la disciplina attuativa della legge.

Attraverso tale atto - che doveva essere emanato entro quattro mesi dall'entrata in vigore della legge - dovevavo essere regolamentati: il funzionamento e l’organizzazione della banca dati e del laboratorio centrale; le modalità di trattamento, di accesso e di comunicazione dei dati; le tecniche e le modalità di analisi e conservazione dei campioni biologici; i tempi di conservazione dei profili del DNA e dei campioni biologici; le attribuzioni dei responsabili della banca dati e del laboratorio centrale; le competenze tecnico-professionali del personale addetto alla banca dati e al laboratorio centrale; le modalità ed i termini di esercizio dei poteri conferiti al Comitato nazionale per la biosicurezza e le biotecnologie; le modalità di cancellazione dei profili del DNA e di distruzione dei relativi campioni biologici.

L'articolo 19 della legge pone inoltre a carico del Governo l'obbligo di inviare periodicamente al Parlamento una relazione sull'attività della banca dati nazionale del DNA e del laboratorio centrale per la medesima banca dati. Fino al 2011 a tale obbligo ha adempiuto il Ministro della Giustizia (doc. CCXXXV, nn. 1 e 2); nel 2012 ha invece provveduto il Ministro dell'Interno (doc. CCXXXV-bis, n. 1).

Un ulteriore obbligo di comunicazione periodica è posto a carico del Ministro dell’interno dall'articolo 30; il ministro dovrà informare annualmente il cd. Comitato parlamentare Schengen (Comitato parlamentare di controllo sull'attuazione dell’accordo di Schengen, di vigilanza sull'attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione) sullo stato di attuazione del Trattato di Prüm.

In merito all'attuazione della legge si segnala, peraltro, che la Commissione europea, nella relazione sull'attuazione della decisione 2008/615/GAI sul potenziamento della cooperazione, soprattutto nella lotta al terrorismo e alla criminalità transfrontaliera («decisione di Prüm») (COM(2012)732), presentata il 7 dicembre 2012, lamenta il ritardo di alcuni Stati membri, tra cui l'Italia, nella realizzazione degli adeguamenti tecnici necessari allo scambio automatizzato di dati relativi al DNA e alle impronte digitali.

• Camera dei deputati, Documenti parlamentari, Relazione, del Ministro della Giustizia, sull'attività della banca dati nazionale del DNA e del laboratorio centrale per la medesima banca dati, DOC. CCXXXV
• Camera dei deputati, Documenti parlamentari, Relazione, del Ministro dell'Interno, sull'attività della banca dati nazionale del DNA e del laboratorio centrale per la medesima banca dati, DOC. CCXXXV-bis

Approfondimento: Leggi di ratifica delle Convenzioni anticorruzione del Consiglio d'Europa

Il Parlamento ha ratificato due convenzioni del Consiglio d'Europa dedicate alla lotta alla corruzione, che si sono affiancate nella legislatura alla ratifica della Convenzione ONU di Merida (v.Legge 116/2009 - Ratifica Convenzione di Merida) e all'approvazione della Legge 190/2012 - Misure anticorruzione nella p.a..

Con la legge 110/2012, il Parlamento ha ratificato la Convenzione penale di Strasburgo del 1999 sulla corruzione che impegna, in particolare, gli Stati a prevedere l'incriminazione di fatti di corruzione attiva e passiva tanto di funzionari nazionali quanto stranieri; di corruzione attiva e passiva nel settore privato; del cosiddetto traffico di influenze; dell'autoriciclaggio (per l'analisi del contenuto della Convenzione si veda il dossier del Servizio studi della Camera del marzo 2012).

Dal provvedimento di ratifica, che ha avviato l'iter al Senato con la presentazione di un disegno di legge di iniziativa parlamentare (AS. 850), sono state espunte le disposizioni di diretto adeguamento dell'ordinamento interno, confluite nella legge anticorruzione. Conseguentemente, la legge 110 del 2012 si limita a ratificare la Convenzione (articolo 1), a consentirne la piena ed intera esecuzione (articolo 2) ed a designare come autorità centrale il Ministro della giustizia (articolo 3).

Con la legge 112/2012 il Parlamento ha ratificato la Convenzione civile sulla corruzione, fatta a Strasburgo nel 1999 e diretta, in particolare, ad assicurare che negli Stati aderenti siano garantiti rimedi giudiziali efficaci in favore delle persone che hanno subito un danno risultante da un atto di corruzione (per il contenuto analitico della Convenzione si rinvia al dossier del Servizio studi della Camera dell'ottobre 2010).

La legge, che ha avviato l'iter al Senato con la calendarizzazione di un disegno di legge di iniziativa parlamentare (AS 849), si limita a ratificare la Convenzione (articolo 1) e a darvi piena ed intera esecuzione (articolo 2).

Criminalità organizzata

Nel settore della lotta alla criminalità organizzata, la XVI legislatura si è caratterizzata soprattutto per l'adozione del cd. Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione (D.Lgs 159/2011), emanato sulla base della delega prevista dalla legge 136/2010 (Piano straordinario contro le mafie). Ulteriori interventi hanno riguardato specificamente le misure di prevenzione (decreto-legge 4/2010, istitutivo dell'Agenzia nazionale per la gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati, la cui disciplina è ora confluita nel citato Codice antimafia) ed il divieto di svolgimento di propaganda elettorale per le persone sottoposte a misure di prevenzione (legge 175/2010). Specifici provvedimenti d'urgenza e la cd. legge sicurezza sono poi intervenuti in materia penale e di organizzazione degli uffici giudiziari. Mentre il DL 225/2010 ha ricondotto ad un unico Fondo il Fondo antiracket ed il Fondo di rotazione per le vittime dei reati mafiosi, la legge 3/2012 ha introdotto modifiche alla disciplina in materia di usura ed estorsione ed ha ampliato le condizioni per l'accesso ai benefici del citato Fondo.

Il Codice antimafia

Una sistemazione organica della normativa di contrasto alla mafia si è resa necessaria sia in relazione alla sua oggettiva estensione – relativa ad una pluralità di ambiti, sostanziale, processuale, penitenziario e amministrativo – sia alla sua frammentazione e stratificazione nel corso degli anni. L’occasione per pervenire ad un'effettiva opera di riordino è stata fornita dalla doppia delega concessa al Governo dalla legge 136/2010. La prima delega atteneva all'emanazione, entro un anno, di un codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione. Per la normativa di contrasto alla criminalità organizzata era disposta la sola attività di ricognizione, armonizzazione e coordinamento della normativa vigente mentre per le misure di prevenzione si prevedevano numerosi e specifici principi e criteri di delaga. La seconda delega prevedeva entro un anno l'aggiornamento e la semplificazione della normativa in materia di documentazione antimafia, anche qui sulla base di una definita serie di criteri direttivi. Il Governo ha deciso di esercitare entrambe le deleghe attraverso un unico decreto legislativo, il D.Lgs. 159/2011.

La nuova disciplina, successivamente corretta ed integrata dal D.Lgs. 218/2012, si articola in 120 articoli suddivisi in 4 libri.

Va segnalato come il Codice sia, tuttavia, privo di una riscrittura ed armonizzazione delle norme di diritto sostanziale e processuale che regolano il contrasto alla mafia. L’assenza di una specifica delega che autorizzasse il Governo a riscrivere il testo delle disposizioni in materia nonchè le difficoltà di procedere nei termini di delega ad una effettiva armonizzazione della complessa normativa ha consigliato di accantonare ed eliminare l’originario impianto normativo del libro I. In particolare, tale scelta, come si legge nel parere della Commissione Giustizia della Camera del 2 agosto 2011, è stata dettata dalla necessità di evitare di “alterare eccessivamente la vigente sistematica codicistica e di creare problemi e difficoltà nell’interpretazione delle norme”, estromettendo dal nuovo impianto “tutte quelle disposizioni ritenute compiutamente e inscindibilmente integrate nel tessuto normativo preesistente”.

Il libro I concerne il riordino della disciplina delle misure di prevenzione personali e patrimoniali. Si provvede, da un lato, a riassumere, con modalità meramente compilative, la disciplina che regolamentava, attraverso un serie di disposizioni contenute in normative diverse, la complessa materia delle misure di prevenzione personali e patrimoniali; dall'altro, sono introdotte modifiche e aggiornamenti delle normative più datate, attuando anche complesse riscritture (è il caso dei diritti dei terzi nelle procedure di prevenzione). Il libro I contiene, tuttavia, una disciplina di carattere generale delle misure di prevenzione, non limitata alle sole misure di contrasto alla mafia. E' confermata la distinzione tra misure di prevenzione personali (titolo I) e patrimoniali (titolo II), con distinti procedimenti applicativi ed è dettata la disciplina dell’amministrazione, gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati (titolo III). Per ovviare alle rilevanti difficoltà applicative, importanti novità hanno interessato la citata tutela dei terzi ed i rapporti con le procedure concorsuali (titolo IV). Infine, il Libro I del decreto (titolo V) regola gli effetti delle misure di prevenzione, stabilisce le sanzioni per le violazioni alle prescrizioni imposte con le misure di prevenzione, disciplina la riabilitazione e detta disposizioni finali (titolo V).

Il libro II del decreto legislativo detta, invece, il riordino della disciplina della documentazione antimafia, distinta in comunicazioni e informazioni antimafia; ulteriori disposizioni riguardano, rispettivamente, la Banca dati unica nazionale della documentazione antimafia nonchè le norme sullo scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose.

Il Libro III contiene la disciplina relativa alle attività investigative nella lotta contro la criminalità organizzata: una prima parte concerne le magistrature specializzate nella lotta alla criminalità organizzata ovvero la D.N.A. (Direzione Nazionale Antimafia) e la D.D.A. (Direzione distrettuale antimafia) nonchè, nell'ambito del Dipartimento della pubblica sicurezza, la disciplina della D.I.A. (Direzione investigativa antimafia) ed il Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata, istituito presso il Ministero dell'interno con funzioni di alta direzione e coordinamento; la seconda parte del libro III contiene la disciplina dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alle mafie, istituita dal D.L. 4/2010.

Il Libro IV, infine, prevede le necessarie norme di coordinamento, una disciplina transitoria nonchè una serie di abrogazioni volte a rendere più chiara la normativa ed evitare inutili duplicazioni.

Il Piano straordinario contro le mafie

La legge 136/2010 reca un complesso di misure di contrasto della criminalità organizzata; tra queste le due norme di delega rispettivamente per l’adozione del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione  e per la modifica e l’integrazione della disciplina della documentazione antimafia, la certificazione necessaria per la stipula di contratti pubblici o per ottenere concessioni o erogazioni pubbliche. Il Governo ha esercitato entrambe le deleghe con l’emanazione del decreto legislativo 159/2011, composto da 120 articoli divisi in quattro libri.

Tra i contenuti della legge 136 si segnalano:

• norme per prevenire le infiltrazioni nei pubblici appalti attraverso l’istituzione, in ambito regionale, della Stazione unica appaltante e disposizioni volte a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari negli appalti pubblici  e  nelle concessioni di finanziamenti pubblici, anche europei). Inoltre, intervenendo sull’art. 353 c.p., l'inasprimento del regime sanzionatorio per il reato di Turbata libertà degli incanti e introduczione del nuovo reato di Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente (che mira a colpire condotte che intervengono già nella fase della determinazione del contenuto del bando, con la finalità di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte della P.A.);
• l'estensione degli accertamenti fiscali nei confronti di soggetti sottoposti a misure di prevenzione o condannati per taluni reati;
• la previsione di costituzione di coordinamenti interforze provinciali presso le direzioni distrettuali antimafia;
• l'integrazione del reato di Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti (art. 260 del D.Lgs. 152/2006) nel catalogo dei procedimenti per i reati di grave allarme sociale la cui trattazione rientra nelle funzioni della Direzione distrettuale antimafia (art. 51, comma 3-bis, c.p.p.);
• sul piano del processo penale, la previsione dell'ipotesi di esame dibattimentale a distanza per i collaboratori di giustizia ammessi al programma provvisorio di protezione o a speciali misure di protezione.

Il divieto di propaganda elettorale

La legge 175/2010 interviene sul nodo cruciale dei rapporti tra politica e organizzazioni criminali. La sua disciplina pone a carico delle persone definitivamente sottoposte alla misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, il divieto di svolgere attività di propaganda elettorale in favore o in pregiudizio di candidati partecipanti a qualsiasi tipo di competizione elettorale. Il divieto opera per il periodo intercorrente tra il termine stabilito per la presentazione delle liste e dei candidati e la chiusura delle operazioni di voto. La violazione del divieto è sanzionata con la reclusione da uno a cinque anni, pena applicabile anche al candidato che, avendo diretta conoscenza della condizione di sottoposto in via definitiva alla misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, ne richieda l’attività di propaganda e se ne avvalga concretamente. Alla condanna consegue l'interdizione dai pubblici uffici e l'ineleggibilità per la durata della pena detentiva.

L'Agenzia nazionale per l'amministrazione e destinazione dei beni confiscati

Il D.L. 4/2010 ha istituito l’Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata – la cui disciplina è ora confluita nel Codice antimafia (D.Lgs 159/2011, artt. 110 e ss.) - con la finalità di una più efficace gestione di tali beni e di una più rapida destinazione dei beni confiscati.

L’introduzione del Codice antimafia, entrato in vigore il 13 ottobre 2011, non ha apportato sostanziali modifiche all’azione dell’Agenzia, specificando unicamente il compito di amministrazione e destinazione dei beni sottratti alla criminalità organizzata da restituire alla collettività, attraverso procedure che riducano i tempi di destinazione dei beni e permettano, nelle more del procedimento amministrativo, una gestione virtuosa dei beni stessi (mobili e immobili) e dei compendi aziendali. L'Agenzia relaziona annualmente il Parlamento sui risultati conseguiti dalla gestione; l'ultima Relazione presentata riguarda il periodo 1° gennaio-31 dicembre 2011.

Per una descrizione più dettagliata dei compiti e della struttura dell'Agenzia, si rinvia al commento del Codice antimafia che, come accennato, contiene ora anche la normativa sull'Agenzia. Ulteriori notizie sull'Agenzia nazionale e sulla sua attività sono disponibili sul relativo sito Internet.

Gli interventi sul processo penale

Per quanto riguarda il profilo processuale della lotta alla criminalità organizzata, nella XVI legislatura si segnalano:

• il D.L. 10/2010 che, con disposizione applicabile anche ai procedimenti in corso, ha confermato la competenza del tribunale per il delitto di associazione di tipo mafioso, anche nelle ipotesi aggravate; tali ipotesi, infatti, a seguito della legge 251/2005, sarebbero dovute rientrare nella competenza della corte di assise, con il rischio che importanti dibattimenti avrebbero potuto essere annullati per sopravvenuta incompetenza del giudice. Sono invece rimasti nella competenza della corte d'assise i procedimenti per associazione mafiosa per i quali alla data di entrata in vigore della nuova legge fosse già stato aperto il dibattimento;
• il D.L. 143/2008 e il D.L. 193/2009 sono intervenuti sulla disciplina del trasferimento d’ufficio dei magistrati presso sedi disagiate (vedi Sedi disagiate);
• il D.L. 92/2008 ha attribuito priorità assoluta, nei ruoli d’udienza, alla trattazione dei processi di maggior allarme sociale, tra i quali i delitti di criminalità organizzata.

Le ulteriori misure antimafia; le white list

Nel primo biennio di legislatura, misure di contrasto alle organizzazioni criminali sono state introdotte, in particolare, da due provvedimenti in materia di sicurezza pubblica.

Il D.L. 92/2008 inasprisce le sanzioni per il reato di associazione mafiosa e ne prevede l'applicazione anche alle associazioni straniere; il D.L. 4/2010 ne estende ulteriormente l'applicazione alla 'ndrangheta. Lo stesso DL 92, oltre ad ampliare l'ambito applicativo della legge 575/1965 sulle misure di prevenzione:

• aggiunge il direttore della DIA tra i soggetti competenti a proporre le misure di prevenzioni personali antimafia;
• amplia le analoghe prerogative in materia del Procuratore della repubblica del distretto e di quello del tribunale del circondario;
• prevede che dopo 5 anni dalla cessazione delle misure, i sottoposti a misure di prevenzione possano chiedere la riabilitazione;
• prevede che il Procuratore nazionale antimafia possa disporre l'applicazione temporanea di magistrati della DNA presso le procure distrettuali per la trattazione di singoli procedimenti di prevenzione.

 La legge 94/2009 ha poi introdotto:

• sanzioni pecuniarie e interdittive a carico dell’ente in relazione alla commissione di delitti di criminalità organizzata;
• disposizioni che ampliano le prerogative del Procuratore nazionale antimafia in materia di accesso ai registri, anche informatici, dei procedimenti di prevenzione;
• disposizioni per prevenire infiltrazioni mafiose nei pubblici appalti, ampliando i poteri di accesso e accertamento dei prefetti;
• un inasprimento ulteriore del regime carcerario speciale di cui all’art. 41-bis dell’ordinamento penitenziario;
• la confisca per equivalente anche nell'ipotesi particolare di confisca di cui all'art. 12-sexies del DL 306/1992;
• modifiche in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali, 
• la sospensione cautelativa dell’attività e lo scioglimento di organizzazioni la cui azione si ritiene possa favorire la commissione di reati di terrorismo,
• limitazioni alla concessione dei benefici di legge ai superstiti delle vittime della criminalità organizzata, al fine di escludere dalle elargizioni soggetti legati ad ambienti delinquenziali (profilo su cui era già intervenuto il D.L. 151/2008).

Nell'ambito degli interventi a difesa dell'economia legale, i D.L. 39/2009 (art. 16, comma 5) e D.L. 195/2009) (art. 17-quater, comma 4) hanno previsto misure antinfiltrazione mafiosa rispettivamente, negli interventi per l'emergenza e la ricostruzione nelle aree colpite dal terremoto in Abruzzo e nell'attuazione del "Piano carceri". Le norme citate, in particolare, hanno previsto la creazione di "white list", ovvero liste di imprese (elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecuzione dei lavori) considerate, sulla base di severi controlli, non soggette ad infiltrazioni mafiose (la cui istituzione e gestione è affidata alle prefetture) ed a cui possono rivolgersi gli esecutori degli appalti. L'esigenza delle white list nasce dalla constatazione che le infiltrazioni della criminalità trovano terreno fertile prevalentemente nel settore dei subappalti, con particolare riferimento ad attività lavorative spesso controllate direttamente dalle organizzazioni criminali sul territorio. Analoghe disposizioni sulle withe list sono previste dall'art. 3-quinquies, comma 5, del D.L.135/2009 (Expo 2015), dall'art. 4, comma 13, del D.L. 70/2011 (Semestre Europeo, che per primo ha generalizzato l'istituzione di white list presso le prefetture) e dall'art. 5-bis del D.L. 74/2012, sul terremoto in Emilia). Nuove disposizioni in materia sono, più recentemente contenute nella cd. legge anticorruzione (art. 1, commi da 52 a 57, L. 190/2012) che, pur mantenendo l'impianto preesistente, contiene due rilevanti novità di valenza generale: la prima riguarda un elenco delle attività definite come maggiormente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa (una sorta di black list, riferita alla tipologia di attività d'impresa) tra cui, ciclo del calcestruzzo, noli a caldo a freddo, ciclo delle cave, trasporti a discarica, cottimi, guardianie dei cantieri (si tratta, sostanzialmente, di quelle già elencate nel citato decreto-legge 74/2012 per i lavori connessi all'emergenza terremoto in Emilia); la seconda è inerente agli effetti giuridici derivanti dall'iscrizione alla white list della propria prefettura, che equivale all'assolvimento degli obblighi di "informazione antimafia" per l'esercizio della relativa attività d'impresa (informazione di necessaria acquisizione per appalti pubblici di valore superiore alla soglia comunitaria). Si segnala, per completezza, che l'art. 91, comma 7, del D.Lgs 159/2011 (Codice antimafia) affida ad un regolamento, da adottare con decreto del Ministro dell'interno, l'individuazione delle diverse tipologie di attività d'impresa suscettibili di infiltrazione mafiosa (la citata black list) per le quali, in relazione allo specifico settore d'impiego e alle situazioni ambientali, è sempre obbligatoria l'acquisizione del'informazione antimafia, indipendentemente dal valore del contratto, subcontratto, concessione, ecc.

Il Fondo per le vittime

Il D.L. 225/2010 ha ricondotto ad un Fondo unico il Fondo di solidarietà alle vittime delle richieste estorsive e dell’usura (istituito con D.P.R. 455/1999) ed il Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso (istituito con legge n. 512/99). Il Fondo unificato è surrogato nei diritti delle vittime negli stessi termini e alle stesse condizioni già previsti per i predetti fondi e subentra in tutti i rapporti giuridici già instaurati al 27 febbraio 2011 (data di entrata in vigore della legge 10/2011, di conversione del decreto 225).

La legge 3/2012 ha introdotto modifiche alla leggi in materia di usura (L. 108/1996) ed estorsione (L. 44/1999) incidendo sugli aspetti relativi al diritto alle elargizioni di cui agli unificati Fondi antiracket ed antiusura. Ulteriori novità sono introdotte nel codice penale. La nuova disciplina prevede, in particolare, che anche l’imprenditore, vittima di usura o estorsione, dichiarato fallito,  abbia il diritto di ottenere il mutuo antiusura e le elargizioni previste dalla disciplina antiracket; ciò, sempre che non sia indagato, imputato o abbia riportato condanne definitive per bancarotta fraudolenta, delitti contro la pubblica amministrazione, la fede pubblica, l’amministrazione della giustizia, il patrimonio, l’economia pubblica, l’industria e il commercio. La nuova normativa, inoltre, consente alla vittima di usura di ottenere il mutuo già nella fase delle indagini preliminari, a condizione che il Pubblico Ministero esprima parere favorevole. In precedenza, invece, bisognava attendere l’inizio del processo penale. Modifiche sono introdotte in materia di sospensione disposta a favore delle vittime di estorsione di alcuni termini sostanziali e processuali. Sono, infine aumentate le sanzioni per il reato di estorsione ed aggiunti i reati di usura e riciclaggio tra quelli alla cui condanna definitiva consegue la possibile risoluzione dei contratti di appalti pubblici.

Le Commissioni parlamentari d'inchiesta

Anche nella XVI legislatura, il Parlamento ha istituito:

• con legge 132/2008, la Commissione “antimafia”, la cui attività d’inchiesta è stata estesa alle associazioni criminali, comunque denominate, alle mafie straniere e alle organizzazioni di natura transnazionale, nonché al rapporto tra mafia e politica, con riferimento in particolare al processo di selezione e formazione delle candidature nelle assemblee elettive. Nel corso della legislatura la Commissione ha approvato sei relazioni;
• con legge 6/2009, la Commissione d’inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti, che, tra l’altro, ha il compito di svolgere indagini sul ruolo svolto in merito dalla criminalità organizzata mafiosa. Nel corso della legislatura, la Commissione ha approvato cinque relazioni.

Provvedimenti non conclusi

La Camera ha approvato nel corso della legislatura un provvedimento che prevedeva, nei confronti dei condannati per alcuni reati di terrorismo e criminalità organizzata, la revoca delle prestazioni di natura assistenziale di cui il condannato era titolare, nonché la revoca dei trattamenti previdenziali aventi origine da un rapporto di lavoro fittizio a copertura di attività illecite connesse ai reati indicati. L'iter del disegno di legge A.S. 2418 si è, tuttavia, interrotto al Senato.

L'attività dell'Unione europea

Secondo le priorità stabilite nel programma di Stoccolma per lo spazio di libertà sicurezza e giustizia per il periodo 2010-2014, l’azione dell’Unione europea nella lotta alla criminalità organizzata si svolge su due piani: da un lato, la valutazione dell’efficacia della normativa UE vigente e la proposta di nuovi interventi legislativi, come stabilito nella Strategia di sicurezza interna dell’Unione europea, presentata dalla Commissione nel novembre 2010, dall’altro, il potenziamento della cooperazione operativa tra le autorità di contrasto nazionali e con le agenzie UE (in particolare, Europol , Eurojust, Olaf) nell’ambito del Ciclo programmatico dell'UE per contrastare la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità adottato dal Consiglio giustizia e affari interni dell’8-9 novembre 2010. Tra le iniziative più recenti, volte essenzialmente a colpire gli aspetti economici del fenomeno merita segnalare la una proposta di direttiva (COM(2012)85) in materia di congelamento e confisca dei proventi della criminalità in Europa.

La proposta comprende norme comuni per: facilitare la confisca di beni che derivano chiaramente dalle attività criminali di un condannato (concetto di confisca estesa); semplificare le procedure per confiscare i beni trasferiti ad altre persone che avrebbero dovuto rendersi conto della loro origine illecita (confisca nei confronti di terzi); consentire la confisca di beni nei casi in cui non si possa ottenere una condanna penale a motivo della morte, della malattia permanente o della fuga dell'indagato (confisca limitata non basata sulla condanna); garantire che i pubblici ministeri possano sottoporre a congelamento temporaneo i beni che rischiano altrimenti di scomparire (congelamento precauzionale); far sì che le autorità nazionali gestiscano i beni congelati o confiscati in modo da evitarne la svalutazione (gestione dei beni).

Si segnala inoltre la proposta di direttiva, presentata dalla Commissione europea il 5 febbraio scorso, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, destinata a sostituire la vigente direttiva 2005/60/CE (cd. terza direttiva antiriciclaggio).

Tra le nuove disposizioni, si segnala l’estensione degli obblighi di verifica della clientela e segnalazione di operazione sospette a tutti i soggetti che offrono merci o prestano servizi contro pagamento in contanti di importo pari o superiore a 7 500 euro, rispetto all’attuale soglia di 15 000 euro. La proposta stabilisce inoltre l’applicazione della normativa antiriciclaggio ai “prestatori di servizi di gioco d’azzardo” e non più solo alle case da gioco.

Si segnala infine che nel marzo 2012 il Parlamento europeo ha istituito  una commissione parlamentare speciale sulla criminalità organizzata, la corruzione e il riciclaggio di denaro. La commissione, che ha iniziato i suoi lavori nel mese di aprile 2012 con mandato annuale rinnovabile per un altro anno, ha il compito di investigare l'infiltrazione della criminalità organizzata nell'economia legale, nella pubblica amministrazione e nella finanza, e individuare misure per contrastarla

Approfondimenti

• D.Lgs 159/2011 - Codice antimafia
• Fondo di rotazione
• La politica dell'Unione europea in tema di lotta alla criminalità organizzata
• Legge 136/2010 - Piano straordinario contro le mafie
• Legge 175/2010 - Divieto di propaganda elettorale
• Legge 3/2012 - Modifiche in materia di usura ed estorsione

Documenti e risorse web

• Guida al diritto. Focus sul nuovo Codice antimafia (ottobre 2011)
• Agenzia nazionali beni sequestrati e confiscati - 2^ relazione sull'attività svolta (anno 2011)
• Il divieto di propaganda elettorale nel Codice antimafia
• Camera dei deputati, Documenti parlamentari, Relazione sui programmi di protezione, sulla loro efficacia e sulle modalità generali di applicazione per coloro che collaborano con la giustizia (DOC. XCI)
• Camera dei deputati, Documenti parlamentari, Relazione sull'attività svolta e sui risultati conseguiti dalla Direzione investigativa antimafia (DIA) (DOC. LXXIV)

Approfondimento: D.Lgs 159/2011 - Codice antimafia

Il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 si compone di 120 articoli, divisi in quattro libri relativi, rispettivamente, al riordino della disciplina delle misure di prevenzione (libro I) e della documentazione antimafia (libro II), alla disciplina relativa alle attività investigative nella lotta contro la criminalità organizzata (libro III) ed alla normativa di coordinamento, transitoria ed alle necessarie abrogazioni (libro IV). In attuazione della delega prevista dalla legge 136/2010, il Governo ha emanato un decreto correttivo del Codice (D.Lgs 218/2012).

Il Libro I (artt. 1-81) concerne il riordino della disciplina delle misure di prevenzione (personali e patrimoniali). In particolare, il Titolo I (artt. 1-15) tratta delle misure di prevenzione personali distinguendo:

• le misure che possono essere applicate dal questore (capo I). Si tratta del foglio di via obbligatorio (con divieto di ritorno per 3 anni) e dell'avviso orale rivolto a soggetti: ritenuti pericolosi per la sicurezza pubblica in quanto debbano ritenersi abitualmente dediti a traffici delittuosi; che per la condotta e il tenore di vita si ritenga che vivano abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose; che per il loro comportamento si debbano ritenere dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica;
• le misure che possono essere applicate dall'autorità giudiziaria (capo II). Sono la sorveglianza speciale di pubblica sicurezza e l'obbligo di soggiorno nel comune di residenza o di dimora abituale; la proposta di applicazione delle misure è del questore, del procuratore nazionale antimafia, del procuratore della Repubblica del distretto di corte d'appello e del direttore della Direzione investigativa antimafia. Sono soggetti alle misure di prevenzione applicate dall'autorità giudiziaria: i soggetti destinatari delle misure di prevenzione personale applicate dal questore nonché gli indiziati di appartenere alle associazioni di cui all'articolo 416-bis c.p.; gli indiziati di uno dei reati previsti dall'articolo 51, comma 3-bis c.p.p. ovvero del delitto di cui all'articolo 12-quinquies, comma 1, del Dl 306/1992 (trasferimento fraudolento di valori). A tali soggetti il legislatore ne ha aggiunti ulteriori, come coloro che abbiano compiuto atti preparatori di atti terroristici, di ricostituzione del partito fascista, che facciano parte di associazioni disciolte per legge, che siano stati condannati per delitti in materia di armi, ecc. Il procedimento delineato dal Codice antimafia prevede che il tribunale provveda, con decreto motivato, entro trenta giorni dalla proposta. Il presidente dispone che il procedimento si svolga in pubblica udienza quando l'interessato ne faccia richiesta. Il provvedimento può essere revocato o modificato dall'organo dal quale fu emanato ma può anche essere impugnato con ricorso alla Corte d'Appello, ma il ricorso non ha effetto sospensivo. La misura di prevenzione (di durata da 1 a 5 anni) viene eseguita dal questore e può comportare ulteriori prescrizioni (come il divieto di soggiorno in uno o più comuni o province o il divieto di avvicinamento a minori o luoghi da loro frequentati).

Il Titolo II (artt. 16-34) disciplina le misure di prevenzione patrimoniali, che possono essere applicate agli stessi soggetti cui possono essere applicate le misure di prevenzione personali dall’autorità giudiziaria, nonché alle persone fisiche e giuridiche segnalate dal Comitato per le sanzioni delle Nazioni Unite o da altro organismo internazionale competente per disporre il congelamento di fondi o di risorse economiche.

Le misure patrimoniali (sequestro e confisca) possono essere proposte dal procuratore della repubblica del distretto, dal questore o dal direttore della Dia competente per territorio. A seguito di indagini patrimoniali, indipendentemente quindi dall'applicazione di una misura di prevenzione personale, possono essere predisposti:

• il sequestro dei beni dei quali la persona nei cui confronti è iniziato il procedimento risulta poter disporre, direttamente o indirettamente, quando il loro valore risulta sproporzionato al reddito dichiarato o all'attività economica svolta ovvero quando si ha motivo di ritenere che gli stessi siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego o
• la confisca dei beni sequestrati di cui la persona nei cui confronti è instaurato il procedimento non possa giustificare la legittima provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o giuridica, risulti essere titolare o avere la disponibilità in valore sproporzionato al proprio reddito, nonché dei beni che risultino essere frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego, anche per equivalente.

Il procedimento applicativo prevede l'intervento in tribunale dei terzi proprietari o comproprietari dei beni sequestrati. Eseguito il sequestro, l'ufficiale giudiziario immette nel pssesso dei beni l'amministratore giudiziario nominato dal tribunale. 

Il Codice ha portato da un anno ad un anno e mezzo il termine massimo intercorrente tra il sequestro e la confisca; il termine decorre dalla data di immissione in possesso dei beni da parte dell'amministratore giudiziario (per indagini complesse o patrimoni rilevanti, tale termine può essere prorogato dal tribunale per periodi di sei mesi e per non più di due volte). La legge di stabilità 2013, novellando il Codice, ha previsto che il termine di un anno e mezzo sia perentorio ed il suo decorso senza che il Tribunale abbia depositato il decreto che pronuncia la confisca comporta la perdita di efficacia del sequestro.

I provvedimenti che dispongono la confisca dei beni sequestrati, la confisca della cauzione o l'esecuzione sui beni costituiti in garanzia diventano esecutivi con la definitività delle relative pronunce. In caso di appello (per il quale si applica la medesima disciplina prevista per le impugnazioni dei provvedimenti che predispongono misure di prevenzione personale), il provvedimento di confisca perde efficacia se la Corte d'appello non si pronuncia entro un anno e sei mesi dal deposito del ricorso.

Il Codice antimafia prevede che possa essere richiesta la revocazione della decisione definitiva sulla confisca di prevenzione, nelle forme previste dall'articolo 630 del c.p.p., in ogni caso solo al fine di dimostrare il difetto originario dei presupposti per l'applicazione della misura. L'azione di prevenzione può essere esercitata anche indipendentemente dall'esercizio dell'azione penale. Il sequestro e la confisca di prevenzione possono essere disposti anche in relazione a beni già sottoposti a sequestro in un procedimento penale. In tal caso la custodia giudiziale dei beni sequestrati nel processo penale viene affidata all'amministratore giudiziario.

Oltre all'introduzione di una specifica disciplina in materia di tutela dei diritti dei terzi di buona fede (titolari di diritti sui beni sequestrati) e dei terzi creditori, tra le novità introdotte dal Codice si segnalano:

• l'introduzione di un nuovo mezzo di impugnazione ovverosia la revocazione della confisca definitiva;
• l'affermazione dell'indipendenza tra l'azione di prevenzione e quella penale nonchè del principio di prevalenza delle misure di prevenzione su quelle penali;
• la previsione di nuove misure patrimoniali, oltre la confisca (amministrazione giudiziaria dei beni personali e dei beni utilizzabili per lo svolgimento di attività economiche);
• una più esauriente disciplina sull'amministratore giudiziario;
• le norme che disciplinano la sorte delle azioni esecutive sui beni sequestrati;
• le norme che disciplinano i rapporti tra il procedimento di prevenzione e le procedure concorsuali;
• la disciplina relativa agli effetti della confisca definitiva.

Il Libro I detta inoltre la disciplina dell’amministrazione, gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati. Il Titolo III (artt. da 35 a 51) stabilisce che, con il provvedimento con il quale è disposto il sequestro preventivo, il tribunale nomina il giudice delegato alla procedura e un amministratore giudiziario. Fino al decreto di confisca di primo grado, l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata coadiuva l'amministratore giudiziario sotto la direzione del giudice delegato: sulla base degli indirizzi dettati dall'Agenzia, il giudice delegato impartisce le direttive generali della gestione dei beni sequestrati. Sarà la stessa Agenzia, poi, ad occuparsi della fase amministrativa inerente la gestione e destinazione dei beni (v. ultra).

La legge di stabilità 2013 ha introdotto in tale parte del Codice alcune rilevanti novità; oltre al già previsto, possibile affidamento dei beni mobili sequestrati in custodia giudiziale, da parte dell'Agenzia, ad organi di polizia, ad altri organi dello Stato, ad enti territoriali ed enti pubblici non economici per finalità di giustizia, di protezione civile o di tutela ambientale, viene stabilita - se il sequestro non deve essere revocato - la possibilità di vendita dei beni mobili sequestrati se gli stessi non possono essere amministrati senza pericolo di deterioramento o di rilevanti diseconomie; se i beni sono privi di valore, improduttivi, oggettivamente inutilizzabili e non alienabili, il tribunale può procedere alla loro distruzione o demolizione. Le somme derivanti dalla vendita dei citati beni sequestrati affluiscono, al netto delle spese sostenute, al Fondo unico giustizia per essere versati all'apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato e riassegnati, nella misura del 50% secondo le destinazioni previste dall'art. 2, comma 7, del DL 143/2008 (Min. interni, Min. giustizia e Bilancio dello stato) e per il restante 50% allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'interno per le esigenze dell'Agenzia che li destina prioritariamente alle finalità sociali e produttive.  Se il tribunale non provvede alla confisca dei beni sequestrati, dispone la restituzione all'avente diritto dei proventi versati al Fondo unico giustizia in relazione alla vendita dei medesimi beni, oltre agli interessi maturati sui medesimi proventi computati secondo quanto stabilito dal decreto ministeriale 127/2009. Il D.lgs. 218/2012, correttivo del Codice antimafia , ha stabilito che spetta all'Avvocato generale dello Stato decidere sull'eventuale assunzione da parte dell'Avvocatura della rappresentanza in giudizio dell'amministratore giudiziario nelle controversie sui beni sequestrati. Lo stesso correttivo chiarisce, invece, la natura obbligatoria del patrocinio legale assicurato dall'Avvocatura dello Stato all’Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati.

A seguito della confisca definitiva di prevenzione, i beni sono acquisiti al patrimonio dello Stato liberi da oneri e pesi. La destinazione dei beni immobili e dei beni aziendali è effettuata con delibera del Consiglio direttivo dell'Agenzia. La somma ricavata dalla vendita affluiscono al Fondo unico giustizia per essere riassegnati nella misura del 50% al Ministero dell'Interno per la tutela della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico e, nella restante misura del 50%, al Ministero della Giustizia, per assicurare il funzionamento e il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali, in coerenza con gli obiettivi di stabilità della finanza pubblica.

Per ovviare alle rilevanti difficoltà applicative, importanti novità hanno interessato la tutela dei terzi e i rapporti con le procedure concorsuali (titolo IV).

In base al Titolo IV (articoli da 52 a 65), la confisca non pregiudica i diritti di credito dei terzi che risultano da atti aventi data certa anteriore al sequestro, nonché i diritti reali di garanzia costituiti in epoca anteriore al sequestro. I crediti per titolo anteriore al sequestro, verificati a seguito della richiesta del creditore dopo la composizione dello stato passivo, sono soddisfatti dallo Stato nel limite del 70 per cento del valore dei beni sequestrati o confiscati.

A seguito del sequestro non possono essere iniziate o proseguite azioni esecutive. Se al momento dell'esecuzione del sequestro un contratto relativo al bene o all'azienda sequestrata è ancora ineseguito o non compiutamente eseguito da entrambe le parti, l'esecuzione del contratto rimane sospesa fino a quando l'amministratore giudiziario, previa autorizzazione del giudice delegato, dichiara di subentrare nel contratto, assumendo tutti i relativi obblighi, ovvero di risolvere il contratto.

L'amministratore giudiziario presenta al giudice delegato l'elenco nominativo dei creditori con l'indicazione dei crediti e delle rispettive scadenze e l'elenco nominativo di coloro che vantano diritti reali o personali sui beni, con l'indicazione delle cose stesse e del titolo da cui sorge il diritto. All'udienza il giudice delegato, assunte anche d'ufficio le opportune informazioni, verifica le domande di ammissione al credito, indicando distintamente i crediti che ritiene di ammettere, con indicazione delle eventuali cause di prelazione, e quelli che ritiene di non ammettere, in tutto o in parte, esponendo sommariamente i motivi della esclusione. Conclusa l'udienza di verifica, l'amministratore giudiziario effettua la liquidazione dei beni mobili, delle aziende o rami d'azienda e degli immobili ove le somme apprese, riscosse o comunque ricevute non siano sufficienti a soddisfare i creditori utilmente collocati al passivo.

Nei sessanta giorni successivi alla formazione dello stato passivo l'amministratore giudiziario redige un progetto di pagamento dei crediti, contenente l'elenco dei crediti utilmente collocati al passivo, con le relative cause di prelazione, nonché l'indicazione degli importi da corrispondere a ciascun creditore.

Quanto ai rapporti tra questa procedura e l’eventuale fallimento dell'imprenditore i cui beni aziendali siano sottoposti a sequestro o a confisca, il Codice dispone, salva l'iniziativa per la dichiarazione di fallimento assunta dal debitore o da uno o più creditori, possa essere il pubblico ministero, anche su segnalazione dell'amministratore giudiziario che ne rilevi i presupposti, a chiedere al tribunale competente che venga dichiarato il fallimento dell'imprenditore. Ove sui beni compresi nel fallimento sia disposto sequestro, il giudice delegato al fallimento dispone, con decreto non reclamabile, la separazione di tali beni dalla massa attiva fallimentare e la loro consegna all'amministratore giudiziario. Analoga procedura di separazione consegue quando il fallimento sia successivo al sequestro: in tal caso, il giudice delegato, prima dell'emanazione del decreto deve, tuttavia, sentire il curatore ed il comitato dei creditori.

Infine, il Libro I del decreto regola gli effetti delle misure di prevenzione, stabilisce le sanzioni per le violazioni alle prescrizioni imposte con le misure di prevenzione, disciplina la riabilitazione e detta disposizioni finali (titolo V).

Il Titolo V (articoli da 66 a 81) stabilisce che l'applicazione delle misure di prevenzione di cui al libro I importa alcuni effetti, tra cui l'impossibilità di ottenere licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di contributi, finanziamenti ecc., nonché la decadenza del diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni già in possesso (articolo 67).

Il Codice disciplina inoltre la procedura per la riabilitazione (articolo 70) disponendo che, trascorsi tre anni dalla cessazione della misura di prevenzione personale, l'interessato possa presentare apposita richiesta. La riabilitazione viene concessa se il soggetto ha dato prova costante ed effettiva di buona condotta.

Il Libro II del decreto legislativo (artt. 82-101) è dedicato, invece, al riordino della disciplina della documentazione antimafia, distinta in comunicazioni e informazioni antimafia; ulteriori disposizioni riguardano, rispettivamente, la Banca dati nazionale della documentazione antimafia nonché le norme sullo scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose.

In particolare, presso il ministero dell'Interno è istituita la banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, contenente tutte le comunicazioni e le informazioni antimafia. Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici, gli enti e le aziende vigilate dallo Stato o da altro ente pubblico e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente pubblico nonché i concessionari di opere pubbliche, devono acquisire la documentazione antimafia prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici (articolo 83).

Sono sottoposti alla verifica antimafia tutti gli operatori economici (articolo 85) nonché l'ente locale, sciolto ai sensi dell'articolo 143 Testo unico egli enti locali (articolo 100).

La documentazione antimafia è costituita dalla comunicazione antimafia e dall'informazione antimafia. La prima, rilasciata dal prefetto, consiste nell'attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'art. 67. Fuori dai casi in cui è richiesta l'informativa antimafia e nei casi urgenti, i contratti e i subcontratti sono stipulati previa acquisizione di apposita autocertificazione.

L'informazione antimafia, rilasciata dal prefetto e richiesta prima di stipulare, approvare, autorizzare i contratti e subcontratti, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nell'articolo 67, il cui valore sia superiore a determinate soglie (articolo 91), consiste nell'attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67, nonché nell'attestazione della sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate.

Il citato decreto legislativo 218/2012, correttivo del Codice antimafia , ha introdotto alcune novità nella disciplina della documentazione antimafia dettata dal Codice. In particolare, la novella amplia le categorie di soggetti nei cui confronti devono essere espletate le prescritte verifiche ai fini del rilascio della documentazione antimafia; precisa i termini di validità della documentazione antimafia; esclude dai soggetti che possono richiedere la comunicazione antimafia i privati (tanto persone fisiche, quanto imprese, associazioni o consorzi); affida al prefetto le verifiche per il rilascio sia della comunicazione che dell'informazione antimafia quando la consultazione della Banca dati riguardi soggetti non censiti; aggiunge un ulteriore indizio dal quale il prefetto può desumere un tentativo di infiltrazione mafiosa, attraverso il riferimento alla reiterazione di violazioni agli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari derivanti da appalti pubblici; aggiunge una norma che prescrive la comunicazione dell’informazione antimafia interdittiva a tutti i soggetti istituzionali interessati;  precisa che, fino all’attivazione della Banca dati nazionale (e comunque non oltre 12 mesi dalla pubblicazione del primo dei regolamenti attuativi), i soggetti pubblici acquisiscono d'ufficio tramite le prefetture la documentazione antimafia.

Il Libro III (art. 102-114) contiene la disciplina relativa alle attività investigative nella lotta contro la criminalità organizzata: una prima parte concerne le magistrature specializzate nella lotta alla criminalità organizzata ovvero la D.N.A. (Direzione Nazionale Antimafia) e la D.D.A. (Direzione distrettuale antimafia); la seconda parte contiene la disciplina dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alle mafie.

Il Titolo I (articoli da 102 a 109) prevede i seguenti organi: Direzione distrettuale antimafia, Direzione nazionale antimafia, Direzione investigativa antimafia e Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata.

 La Direzione distrettuale antimafia (D.D.A.) è l'organo delle procure della Repubblica presso i tribunali dei capoluoghi di distretto di corte d'appello a cui viene assegnata la competenza sui procedimenti relativi ai reati di stampo mafioso.

La Direzione nazionale antimafia (D.N.A.) è l’organo di coordinamento a livello nazionale delle 26 Direzioni distrettuali antimafia, cui è preposto per quattro anni un Procuratore nazionale antimafia. La D.N.A. è a sua volta incardinata nella Procura generale presso la Corte Suprema di Cassazione

La Direzione investigativa antimafia è istituita nell'ambito del Dipartimento della pubblica sicurezza, con il compito di assicurare lo svolgimento delle attività di investigazione preventiva attinenti alla criminalità organizzata, nonché di effettuare indagini di polizia giudiziaria relative esclusivamente a delitti di associazione di tipo mafioso o comunque ricollegabili all'associazione medesima. Il D.lgs 218/2012, correttivo del Codice antimafia, ha prevede che la Direzione possa avvalersi, oltre che di personale dei ruoli della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, anche di personale appartenente al Corpo forestale dello Stato.

Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata. E’ istituito presso il ministero dell'Interno  ed è presieduto dal ministro dell'Interno. Il Consiglio provvede a definire e adeguare gli indirizzi per le linee di prevenzione anticrimine e per le attività investigative; individuare le risorse, i mezzi e le attrezzature occorrenti al funzionamento dei servizi e a fissarne i criteri per razionalizzarne l'impiego; verificare periodicamente i risultati conseguiti in relazione agli obiettivi strategici delineati proponendo l'adozione dei provvedimenti atti a rimuovere carenze e disfunzioni e ad accertare responsabilità e inadempienze; concorrere a determinare le direttive per lo svolgimento delle attività di coordinamento e di controllo da parte dei prefetti dei capoluoghi di regione, nell'ambito dei poteri delegati agli stessi.

Obblighi semestrali di relazione al Parlamento sull’attività della D.I.A. unitamente ad un rapporto annuale sulla lotta alla criminalità organizzata sono stabiliti in capo al Ministro dell’interno.

Il Titolo II (articoli da 110 a 114) del Libro III disciplina l’Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (soggetto di diritto pubblico, sottoposta alla vigilanza del ministro dell'Interno), dotata di autonomia organizzativa e contabile, con sede principale in Reggio Calabria.

All'Agenzia sono attribuiti i seguenti compiti:

• acquisizione dei dati relativi ai beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata nel corso dei procedimenti penali e di prevenzione; acquisizione delle informazioni relative allo stato dei procedimenti di sequestro e confisca; verifica dello stato dei beni nei medesimi procedimenti; accertamento della consistenza, della destinazione e dell'utilizzo dei beni; programmazione dell'assegnazione e della destinazione dei beni confiscati; analisi dei dati acquisiti, nonché delle criticità relative alla fase di assegnazione e destinazione;
• ausilio dell'autorità giudiziaria nell'amministrazione e custodia dei beni sequestrati nel corso del procedimento di prevenzione;
• ausilio dell'autorità giudiziaria nell'amministrazione e custodia dei beni sequestrati nel corso dei procedimenti penali per i delitti di associazione mafiosa e altri delitti di grave allarme sociale previsti dall'art. 12-sexies del DL 306/1992 nonchè amministrazione dei predetti. beni a decorrere dalla data di conclusione dell'udienza preliminare;
• amministrazione e destinazione dei beni confiscati in esito del procedimento di prevenzione;
• amministrazione e destinazione dei beni confiscati in esito ai procedimenti penali per i gravi delitti sopraindicati;
• adozione di iniziative e di provvedimenti necessari per la tempestiva assegnazione e destinazione dei beni confiscati, anche attraverso la nomina, ove necessario, di commissari ad acta.

In particolare, l'estensione della competenza dell'Agenzia alle ipotesi di confisca penale obbligatoria di cui all'art. 12-sexies del DL 306/1992 in relazione alle condanne per il numeroso catalogo di reati ivi previsti è opera della legge di stabilità 2013.

L’Agenzia è stata istituita dal D.L. 4/2010 (L. 50/2010) per occuparsi del processo di gestione dei beni sequestrati e confiscati attraverso le sue due fasi: la fase giudiziaria e la fase amministrativa.

Durante la fase giudiziaria – che va dal provvedimento di sequestro alla confisca definitiva – l’Agenzia si configura come un organo di consulenza e di consiglio per il supporto dell’attività dell’Autorità Giudiziaria nella risoluzione delle criticità riscontrate dal giudice e dall’amministratore giudiziario durante procedimento. Svolgerà, inoltre, il ruolo di amministratore dei beni, a conclusione dell’udienza preliminare (se si tratta di processo penale) o a conclusione del provvedimento di confisca di primo grado (se si tratta di processo di prevenzione).

Durante la fase amministrativa – che inizia col provvedimento di confisca definitivo – l’Agenzia si occupa della gestione operativa dei beni confiscati, provvedendo alla loro destinazione entro 90 giorni dalla confisca definitiva (raddoppiabili in caso di operazioni complesse). In entrambe le fasi, l’Agenzia si occupa del monitoraggio, attraverso l’acquisizione di documenti e dati, in ordine all’uso dei beni dopo la destinazione.

Quanto all’organizzazione interna, da ultimo integrata dalla legge di stabilità 2013 (art. 1, comma 189), l’Agenzia è formata da tre distinti organi; il Direttore, con funzioni di rappresentanza legale, di attuazione delle linee guida, di presentazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo dell’Agenzia; il Consiglio direttivo (presieduto dal direttore e composto da due magistrati e due esperti di gestioni aziendali e patrimoniali) ovvero l’organo deliberativo col compito di emanare le linee guida in materia di amministrazione, assegnazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati nonché il Collegio dei revisori, l’organo di controllo contabile dell’Agenzia (composto da tre revisori contabili e due supplenti). Il personale dell'Agenzia è determinato in 30 unità complessive; altre unità di personale, fino ad un massimo di 100, possono essere attinte dai ruoli della Pubblica amministrazione in posizione di fuori ruolo, comando o distacco.

Oltre a questi tre organi, l’Agenzia si avvale dei Nuclei di supporto (vedi la circolare dell'Agenzia dell'agosto 2011) presso le singole Prefetture. Tali nuclei, già previsti dal DL 4/2010, affiancano il Prefetto nel monitoraggio dei beni destinati, al fine di individuare eventuali situazioni di degrado, di abbandono, di utilizzo distorto o comunque inadeguato dei beni medesimi o fenomeni quali il loro perdurante utilizzo, diretto o indiretto, da parte degli stessi soggetti criminali ai quali erano stati confiscati; dall’altro di facilitare l’azione dell’Agenzia nazionale nel ripristino delle condizioni dell’effettivo utilizzo dei medesimi beni per finalità istituzionali e sociali.

Sulla disciplina in oggetto è intervenuto anche il decreto-legge 187/2010 (convertito dalla legge 217/2010) prevedendo in particolare l’utilizzo dei beni confiscati da parte della medesima Agenzia per finalità economiche e la destinazione dei relativi proventi al potenziamento della stessa, nonché la possibilità che con delibera dell’Agenzia siano estromessi singoli beni immobili da aziende confiscate non in liquidazione e successivamente trasferiti agli enti territoriali che ne facciano richiesta e che utilizzano tali beni a fini istituzionali.

In attuazione della disciplina sull'Agenzia sono stati adottati tre regolamenti:

• il D.P.R. 233/2011, Regolamento recante la disciplina sui flussi informativi necessari per l'esercizio dei compiti attribuiti all'Agenzia;
• il D.P.R. 234/2011, Regolamento recante la disciplina della contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale relativa alla gestione dell'Agenzia;
• il D.P.R. 235/2011, Regolamento recante la disciplina sull'organizzazione e la dotazione delle risorse umane e strumentali per il funzionamento dell'Agenzia.

Ulteriori notizie sull'Agenzia nazionale e sulla sua attività sono disponibili sul relativo sito Internet.

Il Libro IV, infine, prevede le necessarie norme di coordinamento, una disciplina transitoria nonché una serie di abrogazioni volte a rendere più chiara la normativa ed evitare inutili duplicazioni.

Il libro prescrive alcune disposizioni di coordinamento con la legge 1423/1956, la legge 575/1965, la legge 410/1991 e la legge 629/1982 (articolo 115).

È previsto un regime transitorio, secondo il quale le disposizioni contenute nel libro I non si applicano ai procedimenti nei quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto, sia già stata formulata proposta di applicazione della misura di prevenzione, continuandosi ad applicare le norme previgenti.

Analogo regime transitorio è stabilito per l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, per la quale sono previste disposizioni finanziarie per l'istituzione e il funzionamento (articolo 118).

L'entrata in vigore delle disposizioni del libro II, capi I, II, III e IV sulla documentazione antimafia era prevista decorsi 24 mesi dalla data di pubblicazione sulla "Gazzetta Ufficiale" del regolamento ovvero, quando più di uno, dell'ultimo dei regolamenti di cui all'articolo 99, comma 1 del Codice sul funzionamento della banca dati presso il ministero dell'Interno. Il decreto legislativo 218/2012 ha anticipato l'entrata in vigore di tale parte del Codice decorsi 2 mesi dalla pubblicazione in Gazzetta del primo decreto legislativo correttivo (vale a dire, dopo due mesi dalla pubblicazione dello stesso D.Lgs 218/2012).

Approfondimento: Fondo di rotazione

Il D.L. 225/2010 (cd. proroga termini) ha disposto (art. 2, comma 6-sexies), a decorrere dal 31 marzo 2011, l'unificazione nel nuovo Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura dei preesistenti:

• Fondo di solidarietà alle vittime delle richieste estorsive e dell’usura, istituito dall'art. 18-bis della legge 44/1999 (introdotto dall'art. 51 della L. finanziaria 2002), con cui è stata attuata l’unificazione dei preesistenti Fondo di Solidarietà per le vittime dell’usura e Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive, disciplinati rispettivamente dalle leggi 108/1996 e 44/1999.

• Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, istituito con legge n. 512/1999, con cui lo Stato ha inteso sostenere le vittime dei reati mafiosi, garantendo il risarcimento dei danni liquidati in sentenza.

 Il nuovo Fondo di rotazione è surrogato nei diritti delle vittime negli stessi termini e alle stesse condizioni già previsti per i predetti fondi e subentra in tutti i rapporti giuridici già instaurati alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge 225 (27 febbraio 2011). Il Fondo unificato è alimentato con le risorse previste dalle normative vigenti per i Fondi unificati, ovvero mediante:

• uno stanziamento annuo a carico del bilancio dello Stato pari a 10,3 mld di euro; i beni provenienti dalla confisca ordinaria ai sensi dell'articolo 644, sesto comma, c.p.; le donazioni e i lasciti da chiunque effettuati (art. 14, comma 11, legge n. 108/1996);
• un contributo, sui premi assicurativi, raccolti nel territorio dello Stato, nei rami incendio, responsabilità civile diversi, auto rischi diversi e furto, relativi ai contratti stipulati a decorrere dal 1° gennaio 1990; un contributo dello Stato determinato secondo modalità individuate dalla legge (nel limite massimo di 41,3 mld di euro); una quota pari alla metà dell'importo, per ciascun anno, delle somme di denaro confiscate ai sensi della legge n. 575/1965; una quota pari ad un terzo dell'importo del ricavato, per ciascun anno, delle vendite disposte a norma dell'articolo 2-undecies della suddetta legge n. 575 del 1965, relative ai beni mobili o immobili ed ai beni costituiti in azienda confiscati alle mafie ai sensi della medesima legge n. 575 del 1965 (art. 18, comma 1, legge n. 44/1999);
• un contributo annuale dello Stato di 10,3 mld, da somme derivanti dalla vendita dei beni confiscati alle organizzazioni mafiose (art. 1, legge n. 512/1999).

La Consap (la società pubblica che ha per oggetto principale l'esercizio in regime di concessione di servizi assicurativi pubblici, nonché l'espletamento di altre attività e funzioni di interesse pubblico) gestisce il Fondo per conto del Ministero dell'Interno sulla base di un’apposita concessione. Nonostante l'unificazione dei due Fondi, permangono peraltro, quali organi del Fondo “unificato”, i due distinti Comitati di solidarietà (quello per le vittime dei reati mafiosi e quello per le vittime di estorsione ed usura) che hanno sede presso il Ministero dell'Interno, presieduti da un Commissario di nomina governativa, con funzioni deliberanti.   

Le finalità del Fondo unificato sono le seguenti:

• indennizzare le vittime dei reati di tipo mafioso che siano costituite parti civili nei procedimenti penali intentati nei confronti degli autori dei reati di tipo mafioso.

 Il Comitato di Solidarietà per le vittime dei reati di tipo mafioso, presieduto dal “Commissario per il coordinamento delle iniziative di solidarietà per le vittime dei reati di tipo mafioso”, delibera, alle condizioni previste dalla legge, i benefici economici alle vittime suindicate pari al danno quantificato in sede penale nel giudizio contro l'autore del reato nonché alle spese ed onorari di costituzione e difesa posti a carico degli imputati. La delibera del Comitato viene quindi trasmessa a Consap che provvede alla gestione del Fondo stesso ed alla materiale erogazione del beneficio deliberato. A tal fine, CONSAP: a) chiede ai beneficiari l'indicazione delle coordinate bancarie sulle quali effettuare l'accredito del beneficio concesso; b) ricevuta l'indicazione, ordina l'accredito delle somme dovute.

•  concedere un indennizzo commisurato ai danni derivanti dagli eventi subiti, a favore delle vittime dell'estorsione esercenti un'attività economica imprenditoriale;
  

•  concedere un mutuo decennale senza interessi per un ammontare commisurato al danno subito per la vicenda di usura, a favore delle vittime dell'usura esercenti un'attività comunque economica.

Il Comitato di Solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura, presieduto dal “Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura”, delibera, alle condizioni previste dalla legge, la concessione degli indennizzi e dei mutui. A seguito della delibera del Comitato viene emanato il decreto dell'anzidetto Commissario Straordinario del Governo, che viene quindi trasmesso a Consap che provvede a darne esecuzione con le seguenti modalità:

       - per i beneficiari vittime di estorsione:

• dispone il pagamento dell'elargizione mediante assegno circolare non trasferibile entro 30 giorni dal ricevimento del decreto che concede il beneficio;
• verifica la documentazione (che il beneficiario deve trasmettere per legge a Consap) attestante il reimpiego dell'elargizione in attività economiche di tipo imprenditoriale;

       - per i beneficiari vittime di usura:

• accende i conti correnti intestati ai beneficiari e vincolati all'ordine di Consap presso le banche convenzionate indicate dai beneficiari stessi;
• stipula i contratti di mutuo con i beneficiari presso le Prefetture competenti;
• ordina i pagamenti a favore dei creditori dei beneficiari indicati nei piani di investimento allegati ai contratti di mutuo, su richiesta scritta dei beneficiari stessi.

La legge 225/2010 ha demandato, infine, ad un regolamento di attuazione - da adottare entro 3 mesi – il coordinamento delle discipline degli attuali regolamenti attuativi dei Fondi ora unificati dettate rispettivamente dal DPR n. 455 del 1999 (Regolamento del Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura) e dal DPR 284 del 2001 (Regolamento del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso), quest'ultimo recentemente novellato dal DPR 139/2011. Il regolamento di attuazione, approvato dal Consiglio dei ministri il 30 aprile 2012 (ma tuttora non emanato) oltre ad armonizzare in un'unica fonte normativa le diverse disciplina, è volto a migliorare le procedure per l’assegnazione delle somme in favore delle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura. Le decisioni sulla concessione dei benefici in favore delle vittime, il coordinamento delle iniziative di solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso e il coordinamento delle iniziative antiracket e usura restano affidati ai due distinti Comitati di solidarietà.

Approfondimento: La politica dell'Unione europea in tema di lotta alla criminalità organizzata

La creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne la prevenzione e la lotta alla criminalità costituisce uno degli obiettivi fondamentali dell’UE come definiti all’articolo 3 del Trattato sull’Unione europea. In seguito al superamento della struttura a pilastri operato dal Trattato di Lisbona, la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, prima essenzialmente affidata al metodo intergovernativo, risulta attualmente pienamente integrata nel sistema dell’Unione. Ad essa sono dedicati gli articoli 82-89 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. In particolare, l’articolo 87 prevede che il Parlamento europeo e il Consiglio possano stabilire, secondo la procedura legislativa ordinaria,  norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale, quali  la criminalità organizzata, il terrorismo, la tratta degli esseri umani, lo sfruttamento sessuale di donne e minori, il traffico illecito di stupefacenti e di armi, il riciclaggio di denaro, la corruzione, la contraffazione di mezzi di pagamento e  la criminalità informatica.

In questo quadro e secondo le priorità stabilite nel programma di Stoccolma per lo spazio di libertà sicurezza e giustizia per il periodo 2010-2014, l’azione dell’Unione europea si svolge su due piani:

• da un lato, la valutazione dell’efficacia della normativa UE vigente (si ricordano in particolare: la decisione quadro 2008/841/GAI relativa alla lotta contro la criminalità organizzata; la decisione quadro 2006/960/GAI relativa alla semplificazione dello scambio di informazioni e intelligence tra le autorità degli Stati membri dell'Unione europea incaricate dell'applicazione della legge;  la direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e che sostituisce la decisione quadro 2002/629/GAI; la direttiva 2005/60/CE relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo) e la proposta di nuovi interventi legislativi, come stabilito nella Strategia di sicurezza interna dell’Unione europea, presentata dalla Commissione nel novembre 2010;
• dall’altro, il potenziamento della cooperazione operativa tra le autorità di contrasto nazionali e con le agenzie UE  (in particolare, Europol , Eurojust, Olaf) nell’ambito del Ciclo programmatico dell'UE per contrastare la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità internazionale (cd. Ciclo Harmony) adottato dal Consiglio giustizia e affari interni dell’8-9 novembre 2010. Per quanto riguarda questo aspetto, in attuazione dell’articolo 71 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nel 2010 è stato inoltre istituito, in seno al Consiglio, il Comitato permanente per la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna (COSI), che ha la funzione promuovere  e rafforzare il coordinamento delle azioni operative delle competenti autorità degli Stati membri nonché valutare l'orientamento generale e l'efficacia della cooperazione, individuando  eventuali carenze e adottando  le appropriate raccomandazioni concrete per farvi fronte.

Allo scopo di  garantire coerenza e complementarità fra la dimensione interna ed esterna della politica di sicurezza, l’Unione europea considera prioritario rafforzare le relazioni con i paesi terzi, in particolare gli Stati Uniti, nella lotta contro le forme gravi di criminalità organizzata e il terrorismo.

Il 22 novembre 2010 la Commissione europea ha presentato la comunicazione “La strategia di sicurezza interna dell'UE in azione: cinque tappe verso un'Europa più sicura”(COM(2010)673), come previsto nel programma di Stoccolma per lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il periodo 2010-2014 e secondo le linee guida deliberate dal Consiglio europeo del 25-26 marzo 2010. La strategia individua i cinque obiettivi prioritari dell’Unione europea: smantellare le reti criminali internazionali; prevenire il terrorismo e contrastare la radicalizzazione e il reclutamento;  aumentare i livelli di sicurezza per i cittadini e le imprese nel ciberspazio; rafforzare la sicurezza attraverso la gestione delle frontiere, aumentare la resilienza alle calamità naturali e provocate dall'uomo.

Per quanto riguarda la lotta alle reti criminali internazionali, la strategia individua le 3 aree di azione:

• Azione 1-Individuare e smantellare le reti criminali, attraverso il miglioramento della raccolta e dello scambio di informazioni 
• Azione 2 - Proteggere l'economia dall'infiltrazione della criminalità
• Azione 3 - Confiscare i beni d'origine illecita

La prima relazione annuale sull'attuazione della Strategia di sicurezza interna dell'UE, presentata dalla Commissione europea nel novembre 2011 (COM(2011)790) dà conto di quanto finora intrapreso in relazione alle differenti azioni.

Per quanto riguarda il miglioramento nelle scambio di informazioni, nel febbraio 2011 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva  sulla raccolta dei dati del codice di prenotazione dei passeggeri presenti sui voli in entrata o in uscita dal territorio dell'Unione europea (dati PNR).

Tale proposta, che intende consentire alle competenti autorità degli Stati membri di analizzare i dati per prevenire, individuare e perseguire i reati di terrorismo e altri reati gravi, è attualmente oggetto di discussione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio. Essa rientra in una politica PNR più vasta, che comprende la conclusione di accordi PNR con paesi terzi. Tali accordi consentono l'utilizzo di dati PNR provenienti dall'Unione europea da parte delle autorità di contrasto dei paesi in questione, per gli stessi scopi. Gli accordi vigenti con Canada e Stati Uniti sono attualmente in fase di rinegoziazione, mentre un nuovo accordo con l'Australia è stato firmato nel settembre 2011.

Ulteriori interventi hanno riguardato il potenziamento delle Squadre investigative comuni (SIC) attraverso il finanziamenti, del valore di 2,1 milioni di euro, al progetto SIC di Eurojust "Sostenere un utilizzo più ampio delle squadre investigative comuni". Nel primo anno, l'attuale progetto di Eurojust ha già offerto sostegno a 33 SIC incaricate di indagare su reati di vario genere, quali il traffico di stupefacenti, la tratta di esseri umani, l'immigrazione illegale, il traffico di autoveicoli rubati, la criminalità informatica e quella finanziaria.

Per quanto riguarda gli strumenti di collaborazione  pratica nella lotta alla criminalità transnazionale, si segnala la recente comunicazione “Rafforzare la cooperazione in materia di applicazione della legge nell’UE: il modello europeo di scambio di informazioni (EIXM) (COM (2012) 735) nella quale la Commissione fornisce raccomandazioni agli Stati membri per una piena e organica valorizzazione degli strumenti UE esistenti in particolare, la decisione quadro 2006/960/JHA, sullo lo scambio di informazioni e intelligence tra le autorità degli Stati membri incaricate dell’applicazione della legge e la  decisione 2008/615/GAI (cd. decisione Prüm) che prevede lo scambio automatizzato di dati relativi a profili DNA, impronte digitali e immatricolazione di veicoli ai fini di indagine penale organizzata e alle altre gravi forme di criminalità con implicazioni transfrontaliere). La comunicazione si sofferma inoltre sul ruolo delle unità nazionali Europol e sullo scambio di informazioni nell’ambito del Sistema informativo Schengen, in vista della prossima introduzione di una piattaforma informatica tecnologicamente più avanzata (cd. SIS II).

Nel giugno 2011 la Commissione ha adottato un pacchetto contro la corruzione che istituisce a livello di Unione europea un meccanismo di relazioni per la valutazione periodica degli sforzi degli Stati membri contro la corruzione ("relazione dell'Unione sulla lotta contro la corruzione"). Tale relazione valuterà risultati, carenze e punti vulnerabili degli Stati membri, allo scopo di potenziare la volontà politica di varare approcci di totale intransigenza nei confronti della corruzione, incoraggiare l'apprendimento tra pari e lo scambio delle migliori prassi. La Commissione pubblicherà la relazione a scadenza biennale, a partire dal 2013.

Nel quadro del pacchetto contro la corruzione, una relazione della Commissione sulle modalità di partecipazione dell'Unione europea al Gruppo di Stati del Consiglio d'Europa contro la corruzione (GRECO) analizza varie possibilità per rafforzare la cooperazione tra l'Unione europea e il GRECO, In base a tali considerazioni, la Commissione chiederà al Consiglio l'autorizzazione ad aprire negoziati per l'adesione al GRECO.

Particolare rilevanza riveste inoltre la recente presentazione di una proposta di direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione, mediante il diritto penale (COM(2012)363) nonché le proposte legislative per l’ammodernamento delle norme in materia di appalti pubblici (COM(2011)895 e 896), e di aggiudicazione dei contratti di concessione (COM(2011)897) attualmente all’esame delle istituzioni UE.

Il 12 marzo 2012 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva COM(2012)85 in materia di congelamento e confisca dei proventi della criminalità in Europa.

La proposta comprende norme comuni per: facilitare la confisca di beni che derivano chiaramente dalle attività criminali di un condannato (concetto di confisca estesa); semplificare le procedure per confiscare i beni trasferiti ad altre persone che avrebbero dovuto rendersi conto della loro origine illecita (confisca nei confronti di terzi); consentire la confisca di beni nei casi in cui non si possa ottenere una condanna penale a motivo della morte, della malattia permanente o della fuga dell'indagato (confisca limitata non basata sulla condanna); garantire che i pubblici ministeri possano sottoporre a congelamento temporaneo i beni che rischiano altrimenti di scomparire (congelamento precauzionale); far sì che le autorità nazionali gestiscano i beni congelati o confiscati in modo da evitarne la svalutazione (gestione dei beni).

Il 5 febbraio 2013, la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva (COM(2013)45 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, destinata a sostituire la vigente direttiva 2005/60/CE (cd. terza direttiva antiriciclaggio). Tra le modifiche previste, si segnala l’estensione degli obblighi di verifica della clientela, conservazione dei dati e segnalazione di operazione sospette, a tutti i soggetti che offrono merci o prestano servizi contro pagamento in contanti di importo pari o superiore a 7 500 euro, con un notevole abbassamento rispetto all’attuale soglia di 15000 euro. La proposta stabilisce inoltre l’applicazione della normativa antiriciclaggio anche ai “prestatori di servizi di gioco d’azzardo” e non più solo alle case da gioco.

Nella stessa data la Commissione ha presentato una proposta di regolamento (COM(2013)44) riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi, che impone nuove regole in materia di transazioni effettuate tramite carte elettroniche e telefonia mobile e in materia d identificazione dei beneficiari.  

Fondamentale importanza nell’ambito della lotta alle reti criminali rivestono inoltre ulteriori iniziative legislative UE in materia di contrasto allo sfruttamento dell’immigrazione clandestina e alla tratta degli esseri umani. In tale ambito si ricorda la presentazione della proposta di regolamento volta ad istituire il Sistema europeo di sorveglianza delle frontiere – Eurosur (COM2012)873) nonché la creazione in seno alla Commissione della figura del coordinatore anti- tratta.

Per quanto riguarda la cyber criminalità, si segnalano, in particolare, la proposta di direttiva sugli attacchi ai sistemi informatici (COM(2010)517),  la proposta di direttiva in materia di sicurezza delle reti e dell’informazione COM(2013)48, presentata dalla Commissione europea nell’ambito di una più articolata Strategia sulla sicurezza informatica (JOIN(2013)1) nonché l’istituzione presso Europol, nel gennaio  2013,  di un Centro per lo scambio di intelligence e analisi.

Si ricorda che nel corso della XIV Legislatura, la proposta di direttiva sugli attacchi ai sistemi informatici (COM(2010)517) è stata esaminata dalla XIV Commissione Politiche dell’Unione europea che ha adottato un documento di conformità al principio di sussidiarietà il 30 novembre 2010.

Il Consiglio Giustizia e affari interni dell’8-9 novembre 2010 ha concordato un ciclo programmatico dell'UE per contrastare la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità internazionale al fine di rafforzare la cooperazione tra le autorità di contrasto degli Stati membri (il cd. ciclo programmatico Harmony), le agenzie UE (Europol, Eurojust, OLAF) e individuato gli obiettivi delle azioni operative contro le minacce criminali più pressanti. Il ciclo, che entrerà nella sua fase pienamente operativa nel periodo 2013-2017, si baserà sui seguenti elementi:

• la Valutazione della minaccia delle gravi forme di criminalità e della criminalità organizzata (SOCTA  - Serious and Organised crime Threat Assesment), sviluppata da Europol, quale sviluppo dell’attuale OCTA (Organised crime Threat Assesment), fornirà raccomandazioni basate sull’analisi dell’andamento della criminalità transnazionale. Il Consiglio giustizia e affari interni, utilizzerà tali informazioni per definire le sue priorità per i prossimi 4 anni;
• i Piani di azione strategici pluriennali ( MASP - Multiannual strategical action plans), che saranno sviluppati sulla base delle priorità individuate nel SOCTA;
• la Piattaforma multidisciplinare europea contro le minacce della criminalità (EMPACT - European Multidisciplinay Platform against Criminal Threats), che conterrà i progetti che stabiliranno piani d’azione operativi  ( OAP –Operational action plans);
• il meccanismo di revisione e valutazione dei piani di azione operativi da parte del Comitato  COSI (Comitato permanente per la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna, già istituito in seno al Consiglio).

In attesa della piena applicazione dello schema descritto, a partire dal 2013, è attualmente in corso una fase sperimentale 2011-2013 del ciclo,  sulla base della relazione OCTA, presentata da Europol nel 2011. Le osservazioni contenute nell’OCTA hanno permesso di individuare 8 progetti EMPACT in cui elaborare piani operativi di coordinamento delle azioni delle autorità di contrasto  nazionali e delle agenzie UE. Gli 8 progetti si prefiggono in particolare di:  

1. indebolire la capacità delle organizzazioni criminali attive nell'Africa occidentale di instradare cocaina ed eroina verso l'UE e all'interno di essa;
2. limitare il ruolo dei Balcani occidentali come area fondamentale di transito e immagazzinamento di prodotti illeciti destinati all'UE e centro logistico di organizzazioni criminali;
3. indebolire la capacità delle organizzazioni criminali di agevolare l'immigrazione illegale nell'UE, in particolare attraverso l'Europa meridionale, sudorientale e orientale e segnatamente alla frontiera greco-turca e nelle aree di crisi del Mediterraneo vicino all'Africa settentrionale;
4. ridurre la produzione e la distribuzione nell'UE di droghe sintetiche, comprese le nuove sostanze psicoattive;
5. contrastare il traffico verso l'UE, in particolare mediante container, di prodotti illeciti, tra cui cocaina, eroina, cannabis, merci contraffatte e sigarette di contrabbando;
6. lottare contro ogni forma di tratta e di traffico degli esseri umani, mediante azioni mirate contro le organizzazioni criminali che conducono tali attività criminose in particolare nei poli criminali meridionali, sudorientali e sudoccidentali dell'UE;
7. ridurre le capacità generali a delinquere delle organizzazioni criminali mobili (itineranti);
8. intensificare la lotta contro la criminalità informatica e l'utilizzo a fini criminosi di Internet da parte delle organizzazioni criminali.

Come già ricordato, il Trattato di Lisbona ha rafforzato il ruolo del sancito del Parlamento europeo attribuendogli la qualità di colegislatore anche per quanto riguarda la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevedendo il suo pieno coinvolgimento nel processo di valutazione delle politiche UE in materia di giustizia e affari interni.

Il 25 ottobre il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione di iniziativa sulla criminalità organizzata nell'Unione europea (2010/2309(INI)), nella quale sottolinea la necessità di migliorare il funzionamento delle strutture europee impegnate a vario titolo nel contrasto alla criminalità organizzata, rafforzando al contempo le relazioni con le altre istituzioni internazionali nonché di  sviluppare il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali e migliorare la cooperazione giudiziaria e di polizia nell'UE e con i paesi terzi. Per quanto riguarda il rafforzamento del  quadro legislativo UE, il Parlamento europeo, tra le altre cose, chiede alla Commissione – tenendo presente l'impatto estremamente limitato esercitato sui sistemi legislativi degli Stati membri dalla decisione quadro 2008/841/GAI sul crimine organizzato, la quale non avrebbe apportato significativi miglioramenti né alle legislazioni nazionali né alla cooperazione operativa volta a contrastare la criminalità organizzata – di presentare entro la fine del 2013 una proposta di direttiva che contenga una definizione di criminalità organizzata più concreta e che individui meglio le caratteristiche essenziali del fenomeno, in particolare focalizzando l'attenzione sulla nozione chiave di organizzazione e altresì tenendo conto dei nuovi tipi di criminalità organizzata. In tale quadro, il Parlamento europeo chiede che venga esaminata con maggior rigore la questione della criminalizzazione di qualsiasi forma di sostegno alle organizzazioni criminali.

Allo scopo svolgere appieno il suo rinnovato ruolo, il 14 marzo 2012 il Parlamento europeo ha istituito  una commissione parlamentare speciale sulla criminalità organizzata, la corruzione e il riciclaggio di denaro. La commissione, che ha iniziato i suoi lavori nel mese di aprile con mandato annuale rinnovabile per un altro anno, ha il compito di investigare l'infiltrazione della criminalità organizzata nell'economia legale, nella pubblica amministrazione e nella finanza, e individuare misure per combatterla. I suoi membri avranno la possibilità di fare visite in loco, organizzare audizioni con le istituzioni europee e nazionali provenienti da tutto il mondo e invitare i rappresentanti delle imprese, della società civile e le organizzazioni delle vittime ma anche i funzionari, compresi i giudici, coinvolti nella lotta quotidiana contro la criminalità, la corruzione e il riciclaggio di denaro. Il 17 aprile la Commissione speciale ha eletto proprio presidente Sonia Alfano (ALDE, IT) nonché vicepresidenti Rosario Crocetta (S&D, IT), Rui Tavares (Verdi/ALE, PT), Timothy Kirkhope (ECR, UK) e Søren Bo Sondergaard GUE/NGL, DK). La Commissione ha altresì nominato Salvatore Iacolino (PPE, T) in qualità di relatore. 

Per quanto riguarda le risorse finanziarie messe a disposizione delle iniziative in materia di contrasto alla criminalità, nell’ambito del programma quadro “Sicurezza e tutela delle libertà” per il periodo 2007-2013, l’Unione europea ha adottato il programma specifico “Prevenzione e lotta contro la criminalità” (decisione 2007/125/GAI), con dotazione pari a 605,6 milioni di euro. Il programma si articola in tre temi: a) attività repressiva; b) prevenzione della criminalità e criminologia; c) protezione dei testimoni e delle vittime. Esso intende contribuire ai seguenti obiettivi specifici:

• promuovere e organizzare azioni di coordinamento, cooperazione e comprensione reciproca tra le autorità di contrasto, le altre autorità nazionali e gli organismi affini dell’Unione;
• incoraggiare, promuovere ed elaborare i metodi e gli strumenti orizzontali necessari per una strategia di prevenzione e lotta contro la criminalità, per esempio la cooperazione tra il settore pubblico e quello privato, l’elaborazione di migliori pratiche per la prevenzione della criminalità, l’elaborazione di statistiche comparabili e la criminologia applicata;
• promuovere ed elaborare le migliori pratiche per la protezione delle vittime di reati e dei testimoni.

Il programma non riguarda la cooperazione giudiziaria. Può, tuttavia, finanziare azioni finalizzate alla cooperazione tra autorità giudiziarie e autorità di contrasto. Per quanto riguarda il nuovo Quadro finanziario per il settore Affari interni per il periodo 2014-2020, è attualmente in corso da parte delle istituzioni UE l’esame delle proposta di regolamento COM(2011)753 che istituisce, quale parte del Fondo per la Sicurezza interna, lo strumento per il sostegno finanziario alla cooperazione di polizia, alla prevenzione e alla repressione della criminalità nonché alla gestione delle crisi, con dotazione complessiva proposta pari a 1.128 milioni di euro.

Approfondimento: Legge 136/2010 - Piano straordinario contro le mafie

 La legge 136/2010 si inserisce in una politica più ampia di interventi contro la criminalità organizzata in attuazione della quale è stata istituita l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati (decreto-legge 4/2010) ed adottato il primo Codice antimafia e delle misure di prevenzione (D.Lgs 159/2011).

L’articolo 1 della legge 136 ha delegato il Governo all’emanazione di un codice della legislazione antimafia e delle misure di prevenzione. Il codice è diretto a realizzare un’esaustiva ricognizione delle norme antimafia di natura penale, processuale e amministrativa, la loro armonizzazione, nonché il coordinamento anche con la nuova disciplina dell’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati. I principi e criteri direttivi della delega sono riferiti specificamente alla complessa disciplina delle misure di prevenzione.

Per la loro rilevanza o innovatività, si richiamano i seguenti principi e criteri direttivi:

• in relazione al procedimento applicativo della misura di prevenzione, la previsione del diritto del soggetto proposto ad essere audito in pubblica udienza;
• in relazione alla richiesta della confisca, la previsione di casi e modalità di sgombero degli immobili sequestrati e di termini certi per la perdita di efficacia del sequestro;
• l’introduzione dell’istituto della revocazione della confisca definitiva (in particolare, nei casi di difetto genetico dei presupposti) e, a seguito della medesima revocazione, la previsione della restituzione anche “per equivalente” dei beni confiscati, quando i medesimi sono stati assegnati per finalità istituzionali e la restituzione possa pregiudicare l’interesse pubblico;
• l’introduzione di una disciplina del rapporto tra sequestro penale e quello di prevenzione antimafia;
• una compiuta disciplina volta a tutelare adeguatamente i terzi di buona fede che vantino un diritto di proprietà, diritti reali o personali di godimento sui beni oggetto della misura nonché i titolari di diritti di credito; una disciplina dei rapporti tra procedimento di prevenzione e procedure concorsuali a fini di garanzia dei creditori;
• l’introduzione di una specifica disciplina del regime fiscale dei beni sequestrati.

L’articolo 2 ha delegato il Governo alla modifica ed l’integrazione della disciplina delle certificazioni antimafia che mira:

• all’aggiornamento e alla semplificazione delle procedure di rilascio della documentazione antimafia, anche mediante la revisione dei casi in cui essa non è richiesta e dei limiti di valore degli appalti oltre i quali le P.A. devono richiedere informazioni al prefetto;
• all’aggiornamento degli effetti interdittivi derivanti dall’accertamento di cause di decadenza o di elementi di infiltrazione mafiosa dopo la stipula del contratto;
• all’accelerazione delle procedure di rilascio della medesima documentazione, anche attraverso l’istituzione di un’unica banca-dati nazionale della documentazione antimafia;
• al potenziamento dell’attività di prevenzione dei tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività d’impresa, che si realizza anche attraverso l’individuazione, con decreto interministeriale, delle tipologie di attività d’impresa a maggior rischio d’infiltrazione mafiosa per le quali la documentazione antimafia è sempre obbligatoria e la previsione di un obbligo per i comuni, nei 5 anni successivi allo scioglimento per infiltrazione mafiosa, di acquisire l’informazione antimafia, nonché della facoltà per i medesimi enti locali (e per gli organi eletti in seguito allo scioglimento) di deliberare per un periodo determinato di avvalersi della Stazione unica appaltante per lo svolgimento delle procedura di evidenza pubblica di competenza dei medesimi enti.

L’articolo 3 della legge 136 introduce norme volte a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari nelle procedure relative a lavori, servizi e forniture pubbliche, applicabili anche ai concessionari di finanziamenti pubblici comunitari ed europei per la gestione dei relativi flussi finanziari. Si prevede in particolare che i contraenti debbano utilizzare – salvo eccezioni specificamente indicate – conti correnti dedicati alle pubbliche commesse, ove appoggiare i relativi movimenti finanziari, e di effettuare i pagamenti con modalità tracciabili (bonifico bancario o postale). Il mancato utilizzo del bonifico bancario o postale costituisce causa di risoluzione del contratto. La tracciabilità dei flussi finanziari è altresì tutelata mediante l’obbligo di indicare il Codice identificativo di gara (CIG) e, se obbligatorio, il Codice unico di progetto – CUP, assegnato a ciascun investimento pubblico sottostante alle commesse pubbliche, al momento del pagamento relativo a ciascuna transazione effettuata in seno ai relativi interventi.

Gli articoli 4 e 5 della legge sono volti, rispettivamente, a rendere facilmente individuabile la proprietà degli automezzi adibiti al trasporto dei materiali per l’attività dei cantieri ed a favorire l’identificazione degli addetti ai cantieri.

L’articolo 6 prevede sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione degli obblighi in materia di tracciabilità dei flussi finanziari.

L’articolo 9 della legge 136 inasprisce il regime sanzionatorio per il reato di Turbata libertà degli incanti attraverso una novella all’articolo 353, primo comma, c.p..

L’articolo 10 introduce il reato di Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente, che ricorre nella condotta di chi, con violenza o minaccia, o con doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, turba il procedimento amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di altro atto equipollente al fine di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte della P.A.; la pena prevista è la reclusione da 6 mesi a 5 anni e la multa da 103 a 1.032 euro.

L’articolo 11, novellando l’articolo 51, comma 3-bis, c.p.p, integra con il reato di Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti (art. 260 del d.lgs. 152/2006) la lista dei procedimenti per i reati di grave allarme sociale rispetto ai quali le funzioni di P.M. sono attribuite all'ufficio del P.M. presso il tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente e la cui trattazione rientra nelle funzioni della Direzione distrettuale antimafia.

L’articolo 13 prevede l’istituzione, in ambito regionale, della Stazione unica appaltante (Sua) al fine di garantire trasparenza, regolarità ed economicità nella gestione degli appalti pubblici di lavori e servizi e prevenire, in tal modo, le infiltrazioni di natura malavitosa.

L’articolo 7 della legge 136 novella alcune disposizioni della legge 646/1982 (articoli 25, 30 e 31) in materia di accertamenti fiscali nei confronti di soggetti sottoposti a misure di prevenzione o condannati per taluni reati. Le novelle in particolare ampliano la platea dei soggetti sottoposti alle verifiche e tenuti all’obbligo di comunicare le variazioni nell’entità e nella composizione del patrimonio concernenti elementi di valore superiori ad una determinata soglia e intervengono in senso estensivo sull’ambito e sulle finalità degli accertamenti, prevedendo che essi riguardino la verifica, oltre che della posizione fiscale, anche della posizione economica e patrimoniale del soggetto e abbiano la finalità dell’accertamento di illeciti valutari e societari e comunque in materia economica e finanziaria.

L’articolo 8 interviene in materia di “operazioni sottocopertura”, con la finalità, da un lato, di ampliarne l’ambito operativo, dall’altro di delineare una disciplina unitaria e superare le normative di settore in materia, che vengono conseguentemente abrogate o modificate. La disciplina quadro in materia, delineata dall’articolo 9 della legge 146/2006 (che prevede la non punibilità degli ufficiali di polizia giudiziaria in relazione alla commissione di illeciti penali nel corso di tali operazioni), viene in particolare estesa alle indagini per i reati di estorsione (art. 629 c.p.), usura (art. 644 c.p.), sequestro di persona a scopo di estorsione (art. 630 c.p.), favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, anche nelle ipotesi non aggravate, attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, reati in materia di stupefacenti e sostanze psicotrope di cui al TU stupefacenti (in tale ultimo caso si prevede un coinvolgimento della Direzione centrale per i servizi antidroga che può anche direttamente disporre le operazioni sottocopertura). Tra le novità più significative si richiamano l’estensione della causa di non punibilità alle interposte persone (delle quali possono avvalersi gli ufficiali di polizia giudiziaria) e l’ampliamento della fattispecie di reato di rivelazione o divulgazione indebita dei nomi del personale di polizia giudiziaria impegnati in operazioni sottocopertura (che può trovare applicazione anche al di fuori dei ristretti limiti temporali attualmente previsti relativi allo svolgimento delle suddette operazioni di polizia). Il medesimo articolo 6 novella il codice di procedura penale (art. 497) e le relative disposizioni di attuazione (artt. 115 e 147-bis) con la finalità di garantire l’anonimato dei soggetti impegnati in attività sottocopertura; si prevede, in particolare, che tali soggetti, chiamati a testimoniare nei relativi processi penali, indichino le stesse generalità di copertura e si estende ai medesimi l’applicazione dell’esame dibattimentale a distanza, previsto per i collaboratori di giustizia. 

L'articolo 11, attraverso la novella dell’art. 147-bis delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del c.p.p., prevede l’esame dibattimentale a distanza per i collaboratori di giustizia ammessi al programma provvisorio di protezione o a speciali misure di protezione.

L’articolo 14 modifica il decreto-legge 8/1991, in particolare in materia di collaboratori di giustizia e di testimoni di giustizia. Il comma 1 interviene sui ricorsi giurisdizionali avverso i provvedimenti della Commissione centrale di modifica o revoca delle speciali misure di protezione dei collaboratori di giustizia. La novella conferma la sospensione dell’esecuzione del provvedimento nel termine per la proposizione del ricorso giurisdizionale, ma ne limita l’operatività al periodo di pendenza della decisione relativa all’eventuale richiesta di sospensione ai sensi degli articoli 21 della legge TAR e 36 del R.D. 642/1907, piuttosto che, come nel testo previgente, nel periodo di pendenza del ricorso. Il comma 2 interviene in materia di elargizioni a titolo di mancato guadagno a favore dei testimoni di giustizia, prevedendo l’estensione dell’applicazione dell’articolo 13 della legge 44/1999 (che reca modalità e termini per la presentazione della domanda per la concessione dell’elargizione a favore delle vittime di richieste estorsive) e la surroga del Dipartimento della pubblica sicurezza nei diritti verso i responsabili dei danni.

L’articolo 15 della legge 136/2010 interviene sulla composizione del Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata, in particolare inserendo nel medesimo organismo il direttore della DIA.

Approfondimento: Legge 175/2010 - Divieto di propaganda elettorale

La legge 175/2010 introduce il divieto per il sorvegliato speciale - ai sensi della legge 575/1965 (ora Codice antimafia, D.Lgs 159/2011, v. ultra) - di svolgere le attività di propaganda elettorale.

Il legislatore non ha fino ad oggi espressamente definito il concetto di propaganda elettorale. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, per propaganda elettorale si intende la "specifica attività che si svolge nell'ambito del procedimento preparatorio della scelta e che è volta ad influire sulla volontà degli elettori nel periodo che precede le elezioni. Essa si connota [...] per la sua inerenza, diretta o indiretta alla competizione elettorale, sia quando ha, come scopo immediato o mediato, quello di acquistare voti o sottrarne agli avversari, sia quando ha come scopo, anche mediato, di convincere l'elettore a non votare, oppure a presentare scheda bianca, a rendere il voto nullo o ad esprimerlo in modo inefficace" (Corte di cassazione, sentenze n. 477/1998, e n. 11835/1989). Pure in assenza di una definizione generale di propaganda elettorale, già attualmente esistono fattispecie penali che fondano sulla definizione di tali attività – fornita dalla giurisprudenza – condotte penalmente rilevanti (cfr. ad es. art. 99 del D.P.R. 361/1957). Alcune leggi speciali disciplinano invece specifiche attività attraverso le quali si può svolgere la propaganda elettorale.

La ratio dell'introduzione di limitazioni allo svolgimento della propaganda elettorale da parte del sorvegliato speciale è stata così esposta dal relatore del provvedimento nel corso della seduta della Camera dei deputati del 24 febbraio 2010: "L'esigenza di introdurre nell'ordinamento questo divieto nasce da una considerazione tanto semplice quanto nei fatti da molti confutata. La considerazione è la seguente: è del tutto incongruente che la legge privi dell'elettorato attivo e passivo le persone sottoposte a sorveglianza speciale di polizia in forza di apposito decreto del tribunale (tali, per esempio, gli indiziati di appartenere alla mafia o ad altre organizzazioni similari), ma le lasci del tutto libere di svolgere propaganda elettorale e quindi di esercitare una loro influenza sul terreno politico, circostanza questa che offre alle stesse persone ampi spazi di pressione, soprattutto nei piccoli centri del Mezzogiorno d'Italia, sugli orientamenti dell'elettorato. Poiché si tratta di persone riconosciute socialmente pericolose, è fin troppo evidente come, in ipotesi del genere - si pensi, soprattutto in certe zone, ai fiancheggiatori di gruppi mafiosi -, possano risultarne favoriti i perversi intrecci di interesse tra le medesime e gli uomini politici ad esse legati. È questo per l'appunto ciò che la proposta in esame vorrebbe evitare. Al delinquente sottoposto a sorveglianza speciale non interessa tanto di essere persona dentro le istituzioni elettive come comune, provincia, regione o Parlamento. Ha invece interesse che vi sia chi lo possa aiutare o agevolare nella realizzazione di interessi specifici e particolari e, più precisamente, nella realizzazione del malaffare. Introducendo il divieto di propaganda elettorale per il sorvegliato speciale e sanzionando nel contempo anche la condotta del candidato che si rivolge per la propaganda al sorvegliato speciale, si recide alle origini e in maniera concreta l'intreccio delinquenza, politica e malaffare, bonificando le istituzioni. Con il testo in esame si mira a fare in modo che il delinquente non possa procedere alla raccolta dei voti, perdendo così il suo potere contrattuale nei confronti del politico. Questi, a sua volta, non sarà più in alcun modo condizionato dal delinquente. Infatti, è nella fase elettorale che si stringono rapporti sulla base dei quali esponenti della criminalità organizzata offrono voti ai candidati in cambio di favori futuri che spesso attengono al campo degli affari pubblici e, in particolare, agli appalti. A questo proposito vorrei sottolineare che non ritengo sufficiente la normativa vigente per scongiurare tali rischi. L'articolo 416-ter del codice penale, infatti, punisce il cosiddetto voto di scambio solo nel caso in cui sia comprovato lo scambio di denaro tra il candidato e l'elettore. Proprio in ragione della difficoltà di provare tale scambio la predetta disposizione ha trovato finora una scarsa applicazione, mentre nella realtà si registra una stretta collusione tra politica e criminalità organizzata proprio nella fase elettorale. È quindi necessario adottare norme che impediscano ai candidati di affidarsi, per la loro campagna elettorale, ai pregiudicati che hanno il controllo del territorio e che ostentano la loro disponibilità in fase elettorale, perché sicuri della non punibilità " (cfr. resoconto stenografico della seduta della Camera del 24 febbraio 2010).

L'art. 10 della legge 575/1965 prevede una serie di sanzioni accessorie nei confronti del soggetto al quale sia stata applicata, con provvedimento definitivo, una misura di prevenzione.

L'art. 1 della legge 175/2010 aggiunge al citato art. 10 due nuovi commi.

• Il comma 5-bis.1, che prevede che i sorvegliati speciali - dal termine stabilito per la presentazione delle liste e dei candidati fino alla chiusura delle operazioni di voto - non possano svolgere le attività di propaganda elettorale previste dalla legge 212/1956, in favore o in pregiudizio di candidati partecipanti a qualsiasi tipo di competizione elettorale. La disposizione richiama le sole modalità di propaganda elettorale di cui alla legge 212/1956. Tale legge, oltre che il divieto di comizi e riunioni nel giorno precedente ed in quelli delle votazioni e il divieto di ogni forma di propaganda elettorale nei giorni delle votazioni, contenuti nell'art. 9, disciplina l'affissione di stampati, giornali murari o manifesti di propaganda, la propaganda elettorale luminosa o figurativa e il lancio di volantini;
• il comma 5-bis.2, che configura come reato la violazione del citato divieto di propaganda elettorale sanzionandola con la reclusione da 1 a 5 anni (salvo che il fatto costituisca più grave reato); tale pena si applica sia al contravventore del divieto di propaganda eletorale cui al nuovo comma 5-bis.1 che al candidato che richiede al medesimo di svolgere le attività di propaganda elettorale previste dal citato comma 5-bis.1 (avendo diretta conoscenza della condizione sorvegliato speciale) e se ne avvalga concretamente. L’esistenza del fatto deve risultare anche da prove diverse dalle dichiarazioni del soggetto sottoposto alla misura di prevenzione.

L'art. 2 della legge 175/2010 disciplina gli effetti della condanna alla pena della reclusione per il delitto previsto dal nuovo comma 5-bis.2 dall’art. 10 della legge 575/1965. Ai sensi del comma 1, tale condanna - anche se conseguente all’applicazione della pena su richiesta delle parti a norma dell’art. 444 c.p.p. (c.d. patteggiamento) - comporta l’interdizione dai pubblici uffici per la durata della pena detentiva. Nel caso in cui il condannato sia un membro del Parlamento, la Camera di appartenenza adotta le conseguenti determinazioni secondo le norme del proprio regolamento.

Il comma 2 stabilisce, al primo periodo, che dall’interdizione dai pubblici uffici consegue l’ineleggibilità del condannato per la stessa durata della pena detentiva.

La disposizione in questione ribadisce quanto previsto dall'art. 28 c.p., ai sensi del quale l'interdizione temporanea dai pubblici uffici priva il condannato, durante l'interdizione, del diritto di elettorato o di eleggibilità in qualsiasi comizio elettorale e di ogni altro diritto politico. Si ricorda inoltre che l'art. 2 del D.P.R. 20 marzo 1967, n. 223 stabilisce che non sono elettori (e dunque non possono essere eletti) coloro che sono sottoposti all'interdizione temporanea dai pubblici uffici, per tutto il tempo della sua durata. Per quanto riguarda le elezioni regionali e amministrative, l'art. 19 della legge 55/1990 e l'art. 58 del decreto legislativo 267/2000, prevedono la non candidabilità per coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva ad una pena non inferiore a due anni di reclusione per delitto non colposo.

Infine, il secondo periodo del comma 2 dell'art. 2 stabilisce che la sospensione condizionale della pena non ha effetto "ai fini dell’interdizione dai pubblici uffici".

A tal proposito, si ricorda che l'art. 166 c.p. prevede che la sospensione condizionale della pena si estende alle pene accessorie. Successivamente, con legge 15/1992 è stato modificato il comma 2 dell'art. 2 del D.P.R. 223/1967, per prevedere che, al contrario, la sospensione condizionale della pena non ha effetto "ai fini della privazione del diritto di elettorato". La disposizione in esame riproduce dunque la formulazione del suddetto art. 2, comma 2, del D.P.R. 223/1967, ampliandone però l'oggetto, in quanto essa si riferisce a tutti gli uffici pubblici e non solo al diritto di elettorato (che rappresenta solo uno degli uffici pubblici oggetto dell'interdizione di cui all'art. 28 c.p.).

Con l'entrata in vigore del Codice antimafia e delle misure di prevenzione (D.Lgs 159/2011), le disposizioni della legge 175/2010 sono confluite nel corpus del Codice. Il divieto di propaganda elettorale è ora sancito dall'art. 67, comma 7, del Codice, mentre le sanzioni previste per il reato sono contenute nell'art. 76, comma 8. Gli effetti della condanna per il divieto di propaganda elettorale sono, invece, oggetto dell'art. 76, comma 9, del Codice antimafia.

• Francesco Siracusano, Il d.lgs. n. 159 del 2011 e il divieto di propaganda elettorale, in archiviopenale.it
  
  

Approfondimento: Legge 3/2012 - Modifiche in materia di usura ed estorsione

Il Commissario straordinario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, nella sua relazione del 2009, segnalava l’ampia diffusione di tali fenomeni prevalentemente nelle regioni con forte radicamento delle organizzazioni criminali mafiose. Al tempo stesso, però, sottolineava la difficoltà di definirne le reali dimensioni, a causa dell’elevato grado di sommersione che caratterizza tali fenomeni. La relazione si soffermava inoltre sull’importanza di un’efficace attività preventiva, nonché di una più tempestiva erogazione dei benefici a favore delle vittime. In tale direzione, il Capo I della legge 3/2012 "Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento" introduce una serie di modifiche alla legge 108/1996 (cd. legge sull’usura) e alla legge 44/1999 (Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura) volte essenzialmente ad agevolare e rendere più celeri le procedure per l'accesso ai benefici economici previsti dalla legge in favore delle vittime dell'usura e del racket. Ulteriori disposizioni prevedono un incremento delle sanzioni previste per il reato di estorsione nonchè una novella al Codice degli appalti pubblici in funzione antiusura e antiriciclaggio. 

L’art. 1, comma 1 della legge 3/2012 detta nuove disposizioni sul Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura.

Il Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura è stato unificato al Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive dall’art. 18-bis della legge 44/1999. Come accennato (vedi Fondo di rotazione), il Fondo unificato antiracket ed usura è stato, dal D.L. 225/2010, a sua volta accorpato al Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso. La nuova denominazione del Fondo unificato è “Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura”.

All’art. 14 della legge 108/1996 sull’usura sono aggiunti due nuovi commi che prevedono rispettivamente:

• il possibile accesso ai mutui erogati dal Fondo anche ad imprenditori individuali dichiarati falliti, su parere favorevole del giudice delegato. Fermo restando le condizioni impeditive di cui al comma 7 (v.ultra), il mutuo non è concedibile all’imprenditore indagato, imputato o  condannato per bancarotta semplice e fraudolenta, per delitti contro il patrimonio, l’economia pubblica, l’industria e il commercio (a meno di riabilitazione); se il mutuo è già concesso a favore dell’imprenditore indagato o imputato per i citati reati, ne è comunque sospesa l’erogazione fino al termine del relativo procedimento penale (comma 2-bis);
• la non imputabilità del mutuo alla massa fallimentare e alle successive attività dell’imprenditore individuale fallito ed il vincolo di destinazione delle somme alle finalità di reinserimento della vittima dell’usura nel circuito dell’economia legale (comma 2-ter).

Una nuova formulazione del comma 3 dell’art. 14 è volta ad anticipare i tempi di erogazione del mutuo.

Il previgente art. 14, comma 3, stabiliva che il mutuo non potesse essere concesso prima del decreto che dispone il giudizio nel procedimento penale per il delitto di usura. Tuttavia, prima di tale momento, poteva essere concessa, previo parere favorevole del PM, un'anticipazione non superiore al 50 per cento dell'importo erogabile a titolo di mutuo quando ricorressero situazioni di urgenza specificamente documentate; l'anticipazione poteva essere erogata trascorsi 6 mesi dalla presentazione della denuncia ovvero dalla iscrizione dell'indagato per il delitto di usura nel registro delle notizie di reato, se il procedimento penale era ancora in corso.

Il nuovo comma 3 prevede la possibilità che il mutuo sia concesso anche nel corso delle indagini preliminari, previo parere favorevole del pubblico ministero, sulla base di elementi concreti acquisiti durante le stesse indagini.

Integrando il comma 5 dell’art. 14, si prevede - sempre con finalità acceleratorie - che la domanda di mutuo possa essere presentata al Fondo entro sei mesi dalla presentazione della denuncia per il delitto di usura oltre che - come attualmente stabilito - dalla data in cui la vittima dell’usura ha notizia dell'inizio delle indagini.

Il nuovo comma 7 dell’art. 14 incide sull’ambito soggettivo di concessione del beneficio.

Il comma 7 prevedeva che i mutui non potessero essere concessi a favore di soggetti condannati per usura o sottoposti a misure di prevenzione personale. Nei confronti di indagati o imputati per usura ovvero proposti per dette misure, la concessione del mutuo veniva sospesa fino all'esito dei relativi procedimenti. La medesima disposizione precisava, inoltre, che la concessione dei mutui è subordinata anche al verificarsi delle condizioni di cui all'articolo 1, comma 2, lettere c) e d) del decreto-legge 419/1991 (ovvero che la vittima non avesse concorso nel fatto delittuoso, ovvero in reati con questo connessi e che la medesima, al tempo dell'evento e successivamente, non risultasse sottoposta a misura di prevenzione, o al relativo procedimento di applicazione, ai sensi delle leggi 1423/1956 e 575/1965 (ora D.Lgs 159/2011, Codice antimafia) né risulti destinataria di provvedimenti che dispongono divieti, sospensioni o decadenze ai sensi della citata normativa antimafia, salvi gli effetti della riabilitazione.

La nuova norma restringe sostanzialmente tale ambito aggiungendo ulteriori ipotesi interdittive: i mutui non potranno, così, essere concessi né in caso di condanna per il “tentativo” del delitto di usura né ai condannati per una serie di reati consumati o tentati di particolare allarme sociale individuati dagli artt. 380 (delitti per cui è obbligatorio l’arresto in flagranza) e 407, comma 2, lett. a) c.p.p. (associazione mafiosa, strage, terrorismo, omicidio, sequestro di persona a scopo di estorsione, ecc.). Analogo impedimento è introdotto per i soggetti sottoposti a misure di prevenzione patrimoniali e nei confronti di chi (ai sensi dell’art. 34 del citato D.Lgs 159/2011) – per finalità antimafia - è stato temporaneamente sospeso dall'amministrazione dei beni. Non viene invece riprodotta la norma del comma 7 che richiedeva inoltre il verificarsi delle condizioni di cui all'articolo 1, comma 2, lettere c) e d) del decreto-legge 419/1991 (su cui cfr. sopra).

Una nuova formulazione è dettata anche per il comma 9 dell’art. 14 che, prevedeva la revoca, da parte del Fondo, dei provvedimenti di erogazione del mutuo e della provvisionale ed il recupero delle somme già erogate se il procedimento penale per usura (in relazione al quale i benefici economici sono stati concessi) si fosse concluso con archiviazione o con sentenza di non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione. Ferma restando tale ipotesi, il testo novellato esclude esplicitamente la revoca nel caso di archiviazione del procedimento penale per prescrizione del reato, per amnistia o morte dell’imputato ovvero nel caso in cui il giudice debba emettere sentenza, in qualsiasi fase o grado del processo, ai sensi dell’art. 129 , comma 1, c.p.p., sempre che sussistano elementi documentati, univoci e concordanti in ordine al danno subito dalla vittima dell’usura.

L’art. 1, comma 2 della legge 3/2012 novella l’art. 15, comma 8, della legge 108/1996 modificando la composizione della Commissione che gestisce il “Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura” e provvede all’erogazione delle contributi.

Tale Commissione, ai sensi del regolamento di attuazione emanato con DPR n. 315/1997, era costituita da sei componenti con qualifica dirigenziale: due in rappresentanza del Ministero dell’economia, di cui uno con funzioni di presidente, due del Ministero dello sviluppo economico e due del Dipartimento per gli affari sociali presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Il nuovo comma 8 dell’art. 15 prevede una Commissione di otto componenti. Per quanto riguarda la composizione, conferma i due membri dei Ministeri dell’economia e i due componenti dello sviluppo economico, aggiungendo due rappresentanti del Ministero dell’interno (di cui uno è il Commissario straordinario antiracket) e due rappresentanti del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali. La norma - confermando la gratuità dell’incarico dei commissari - stabilisce, inoltre, la qualifica minima (dirigenti di seconda fascia) dei funzionari membri della commissione e detta i criteri di validità delle riunioni e delle deliberazioni dell’organo, attualmente oggetto del citato regolamento di attuazione (DPR n. 315/1997, art. 11).

Il comma 3 dell’articolo 1 trasforma in delitto il reato contravvenzionale di cui all’art. 16, comma 9, della legge n. 108/1996, ovvero il fatto di chi - nell'esercizio di attività bancaria, di intermediazione finanziaria o di mediazione creditizia - indirizza una persona, per operazioni bancarie o finanziarie, a un soggetto non abilitato. Alla pena precedente, consistente nell’arresto fino a due anni o nell'ammenda da 2.065 a 10.329 euro, è sostituita la reclusione da due a quattro anni.

Infine, il comma 4 dell’art. 1 aggiunge all’art. 17 della legge n. 108, un comma 6-ter in materia di riabilitazione del debitore protestato. Detta norma prevede la possibilità di presentare un’unica domanda di riabilitazione anche per più protesti, ove compresi nell’arco temporale di tre anni, purché il protestato abbia adempiuto alla relativa obbligazione e non abbia subìto ulteriore protesto trascorso un anno dal precedente.

L’articolo 2 della legge 3/2012 apporta modifiche alla richiamata legge 44/1999 (Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura). Come accennato, detto Fondo è ora confluito nel Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura.

La riformulazione dell’articolo 3 della legge 44 è volta anzitutto a precisare il concetto di evento lesivo (che costituisce presupposto per l'elargizione a favore dei soggetti vittime di estorsioni), confermando che esso ricorre in presenza di un danno a beni mobili o immobili, o di lesioni personali o di mancato guadagno inerente all’attività esercitata. Due commi aggiuntivi (1-bis e 1-ter) introducono disposizioni identiche a quelle dell’art. 14, commi 2-bis e 2-ter, L. 108/1996 (v. ante) in relazione sia alla possibilità di accesso all’elargizione del Fondo antiracket anche per l’imprenditore dichiarato fallito, sia alla non imputabilità dell’elargizione alla massa fallimentare.

Un nuovo art. 18-ter affida agli enti locali specifici funzioni di sostegno alle attività economiche in funzione antiestorsiva prevedendo il possibile esonero da tributi o canoni locali in favore di imprenditori che subiscono eventi lesivi volti a costringerli al pagamento del “pizzo”.

Una ulteriore modifica concerne l’art. 19 relativo al Comitato di solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura presso il Ministero dell’interno.

Tale Comitato ha compiti consultivi, propositivi e di verifica della rispondenza della gestione del Fondo alle finalità previste dalla legge. In particolare spetta al Comitato deliberare la concessione dell'elargizione, poi concretamente disposta con decreto del Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura (trasmesso alla Consap, che provvede a darne esecuzione).

La composizione del Comitato prevedeva oltre, al Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura (che lo presiede) altri nove membri: un rappresentante del Ministero dello sviluppo economico ed uno del Ministero dell’economia; tre membri designati dal CNEL ogni due anni, assicurando la rotazione tra le diverse categorie; tre membri delle associazioni od organizzazioni antiracket iscritte nell'elenco tenuto dal Prefetto (art. 13, comma 2) nominati ogni due anni dal Ministro dell'interno (assicurando la rotazione tra le diverse associazioni od organizzazioni), su indicazione delle medesime; un rappresentante della Concessionaria di servizi assicurativi pubblici Spa (CONSAP), senza diritto di voto. Il Commissario ed i rappresentanti dei Ministeri restano in carica per quattro anni e l'incarico è rinnovabile una sola volta.

La novella incide sulle modalità di nomina dei tre rappresentanti delle associazioni antiracket, prevedendone in particolare la designazione da parte delle associazioni più rappresentative a livello nazionale (iscritte nell’elenco tenuto dal prefetto ex art. 13 (condizioni e requisiti per l'iscrizione nell'elenco e modalità per la relativa tenuta sono disciplinati dal DM 220/2007).

Modifiche sono, poi, introdotte all’art. 20 della legge n. 44/1999:

• attraverso la modifica al comma 7, ai fini dell’efficacia delle sospensioni e proroghe dei termini sostanziali e processuali, si richiede il parere favorevole del PM competente per le indagini sull’estorsione, piuttosto che, come nel testo previgente, del prefetto competente per territorio, sentito il presidente del tribunale. Si precisa, inoltre, in presenza di una pluralità di procedimenti penali che riguardano la medesima persona offesa, la competenza del procuratore della Repubblica del procedimento iniziato anteriormente;
• vengono introdotti due commi aggiuntivi, l’uno di natura procedurale volto a prevedere che il prefetto, ricevuta la domanda di elargizione compili l’elenco delle procedure esecutive in corso a carico del richiedente informando senza ritardo il procuratore della Repubblica competente e che quest’ultimo trasmetta entro sette giorni il proprio parere al giudice dell’esecuzione (comma 7-bis); l’altro volto ad escludere che nelle procedure esecutive che riguardino debiti nei confronti di pubbliche amministrazioni possano essere applicati interessi e sanzioni nei confronti del soggetto esecutato a partire dal giorno d’inizio dell’evento lesivo fino al termine del periodo di sospensione o di proroga dei termini (comma 7-ter).

L’articolo 3 della legge 3/2012 interviene sull'articolo 1, comma 881, della legge finanziaria 2007 (L. 27 dicembre 2006, n. 296), in materia di confidi.

Il citato comma 881 ha previsto che i consorzi di garanzia collettiva fidi (cd. “confidi”), provvedono ad imputare al fondo consortile o al capitale sociale le risorse proprie costituite da fondi rischi o da altri fondi o riserve patrimoniali derivanti da contributi dello Stato, degli enti locali o territoriali o di altri enti pubblici. Tali risorse sono attribuite unitariamente al patrimonio a fini di vigilanza dei relativi confidi, senza vincoli di destinazione.

La disposizione integra la formulazione della norma prevedendo che i vincoli di destinazione, soppressi dalla citata disposizione con riferimento ai confidi in genere, permangano in relazione ai soggetti beneficiari del Fondo per la prevenzione del fenomeno dell'usura.

Gli articoli 4 e 5 della legge intervengono sul codice penale.

L’articolo 4 novella l’art. 629 c.p. aumentando l’entità della multa per il delitto di estorsione aggiungendo, inoltre, una nuova circostanza aggravante speciale.

Il previgente art. 629c.p. puniva con la reclusione da cinque a dieci anni e con la multa da 516 a 2.065 euro chiunque, mediante violenza o minaccia, avesse costretto taluno a fare o ad ammettere qualche cosa, procurando a sé o ad altri un ingiusto profitto con altrui danno (primo comma). La pena era, invece, la reclusione da sei a venti anni e la multa da 1.032 a 3.098 euro se concorreva taluna delle seguenti circostanze: violenza o minaccia commessa con armi o da persona travisata, o da più persone riunite; violenza consistente nel porre taluno in stato di incapacità di volere o di agire; violenza o minaccia posta in essere da persona che fa parte di associazione mafiosa (secondo comma).

L’estorsione è punita dal nuovo art. 629 c.p.  â€“ oltre che con la reclusione da 5 a 10 anni con la multa da 1.000 a 4.000 euro; la fattispecie aggravata del secondo comma con la multa da 5.000 a 15.000 euro.

L’articolo 5 della legge 3/2012  novella, infine, l’art. 135 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs 163/2006) stabilendo che - oltre per le altre fattispecie previste - anche la condanna irrevocabile dell'appaltatore per usura e riciclaggio comporta che il responsabile del procedimento debba proporre alla stazione appaltante la risoluzione del contratto.

Diritto commerciale e delle società

Nel corso della XVI legislatura sono stati numerosi gli interventi connessi all'attività di impresa. In particolare, si ricordano le misure in tema di lotta alla contraffazione ed in generale di tutela dei diritti di proprietà industriale; quelle sulle fusioni e scissioni societarie; la disciplina delle s.r.l. semplificate e a capitale ridotto, le modifiche in materia di società cooperative e di mutuo soccorso. Nel settore processuale, va segnalata l'istituzione del cd. Tribunale delle imprese e la soppressione del rito societario. Altri interventi hanno riguardato modifiche alla disciplina del concordato preventivo.

Tutela della proprietà industriale e lotta alla contraffazione

Finalità di lotta alla contraffazione e di tutela del made in Italy hanno ispirato gli interventi connessi all’attività di impresa contenuti nella legge 99/2009 (cd. collegato energia). La legge rafforza la tutela della proprieta' industriale, in particolare nel settore penale, introducendo nuovi reati nel codice penale e modificando la disciplina dei beni sequestrati e confiscati nel corso di attività anticontraffazione. Ulteriori misure in materia sono state introdotte dal D.L. 135/2009, il cui articolo 16 ha dettato una serie di disposizioni a difesa del made in italy e dei prodotti interamente italiani.

Sul piano amministrativo, è stato istituito dall'art. 19 della legge 99/2009 il Consiglio nazionale anticontraffazione presso il Ministero dello sviluppo economico, con il compito di coordinare e indirizzare l’insieme delle azioni di contrasto della contraffazione a livello nazionale, è stata rafforzata la tutela del made in Italy e prevista la confisca dei locali ove vengono prodotti, depositati, o venduti i materiali contraffatti.

Nel luglio del 2010 è stata istituita dalla Camera dei deputati la Commissione parlamentare monocamerale di inchiesta sui fenomeni della contraffazione e della pirateria in campo commerciale. Nella seduta del 22 gennaio 2013 è stata approvata la Relazione finale della Commissione.

La disciplina delle società

In ambito societario, l’obiettivo di semplificazione dell’attività d’impresa ha informato specifici interventi in materia di informatizzazione della documentazione contabile e di registrazione per via telematica del trasferimento delle partecipazioni societarie (D.L. 185/2008).

Con il D.Lgs. 123/2012 è stata, poi, data attuazione della direttiva 2009/109/CE, relativa agli obblighi in materia di relazioni e di documentazione in caso di fusioni e scissioni societarie.

Il provvedimento modifica il Libro V, Titolo V, Capo X del codice civile, semplificando la disciplina delle fusioni e delle scissioni delle società e riducendo gli obblighi gravanti su queste ultime. La nuova normativa prevede che, in alternativa al deposito presso il registro delle imprese, la pubblicazione sul web (sito della società o altro sito appositamente destinato) e l'invio di copia per posta elettronica dei progetti di fusione e scissione (e di altri documenti da rendere disponibili ai soggetti interessati) soddisfi gli adempimenti di pubblicità legale. Il decreto, oltre a prevedere una ipotesi di rinuncia alla relazione dell'organo amministrativo sui motivi della fusione, stabilisce che tale organo debba segnalare ai soci in assemblea (e all'organo amministrativo delle altre societa' partecipanti alla fusione) le modifiche rilevanti degli elementi dell'attivo e del passivo eventualmente intervenute tra la data in cui il progetto di fusione e' depositato presso la sede della societa' (ovvero pubblicato nel sito Internet di questa) e la data della decisione sulla fusione.

Ulteriori norme di attuazione della disciplina comunitaria in materia di societa' quotate riguardano gli obblighi di informazione societaria, i diritti degli azionisti delle società quotate, la costituzione delle società per azioni, la revisione legale dei conti, la disciplina delle società di rilevante interesse nazionale, la parità di accesso agli organi societari.

In merito a questo ultimo aspetto, con la legge 120/2011 è stata introdotta una disposizione in base alla quale gli statuti delle società quotate dovranno prevedere che il riparto degli amministratori da eleggere sia effettuato su di un criterio che assicuri l'equilibrio fra i generi, intendendosi tale equilibrio raggiunto quando il genere meno rappresentato all'interno dell'organo amministrativo ottenga almeno un terzo degli amministratori eletti. Tale criterio di riparto dovrà applicarsi per tre mandati consecutivi e varrà anche per le società soggette a controllo di pubbliche amministrazioni. Le disposizioni della legge verranno applicate a decorrere dal primo rinnovo degli organi di amministrazione e degli organi di controllo delle società quotate in mercati regolamentati successivo ad un anno dalla data di entrata in vigore della legge, riservando al genere meno rappresentato, per il primo mandato in applicazione della legge, una quota pari almeno a un quinto degli amministratori e dei sindaci eletti.

Tra gli interventi volti a dare impulso all'economia, si segnala l'istituzione di due nuove forme di società a responsabilità limitata: la società a responsabilità limitata semplificata (D.L. 1/2012) e la società a responsabilità limitata a capitale ridotto (D.L. 83/2012). Gli specifici contenuti dei due decreti legge sono illustrati nell'apposita scheda.

In materia di societa' cooperative, oltre alle norme volte a limitare le agevolazioni fiscali previste in favore delle predette tipologie societarie - mediante la destinazione di una quota degli utili ad un fondo di solidarietà per i cittadini meno abbienti, l'aumento della quota di utili da destinare a riserve indivisibili e della ritenuta fiscale operata sugli interessi corrisposti ai soci, nonché l'incremento della tassazione degli utili netti - è stata modificata la disciplina delle società di mutuo soccorso (SMS), per adeguarne la normativa rispetto alla formulazione del 1886 e per ampliare il loro campo di attività. Viene aggiunta, tra l’altro, la possibilità di svolgere “mutualità mediata”, vale a dire la possibilità di aderire in qualità di socio ad un’altra SMS.

Il tribunale delle imprese

Con riguardo all’aspetto processuale, in un quadro più generale di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione regolati dalla legislazione speciale, la legge 69/2009 ha disposto la soppressione del rito societario disciplinato dal D.Lgs 5/2003.

Di particolare rilievo l'intervento del cd. decreto liberalizzazioni (D.L. 1/2012) che ha istituito speciali Tribunali delle imprese in tutti i tribunali e corti d’appello con sede nei capoluoghi di regione. La nuova disciplina amplia notevolmente l'ambito di competenza delle vecchie sezioni specializzate in materia di proprietà industriale e intellettuale.

Le modifiche alla legge fallimentare

L'art. 33 del D.L. 83/2012 (c.d. decreto crescita) - con la finalità di garantire la continuità aziendale in caso di crisi dell'impresa - ha novellato la legge fallimentare (R.D. 267/1942) per introdurre nel nostro ordinamento la facoltà di depositare un ricorso contenente la mera domanda di concordato preventivo, senza la necessità di produrre contestualmente tutta la documentazione finora richiesta. La nuova normativa, illustrata in misura più approfondita nel dossier del Servizio studi, prevede che il debitore possa così accedere immediatamente alle protezioni previste dalla legge fallimentare con l'obiettivo di promuovere l’emersione anticipata della crisi. Sarà inoltre possibile ottenere, sin dalle primissime fasi della procedura, l’erogazione di nuova finanza interinale e pagare le forniture strumentali alla continuazione dell’attività aziendale in un contesto di stabilità. In questo modo il debitore potrà proseguire nell’attività d’impresa durante la fase preliminare di preparazione della proposta di concordato e, successivamente, durante tutta la procedura sino all’omologa del concordato stesso.

Provvedimenti non conclusi

Pur essendosi interrotto l'esame parlamentare, va segnalata l'approvazione presso la Commissione giustizia della Camera di un progetto di riforma del falso in bilancio. In particolare, il provvedimento restituiva natura di delitto al reato di false comunicazioni sociali, attualmente di natura contravvenzionale, di cui all'art. 2621 del codice civile.

Un disegno di legge del Governo (A.C. 1741), infine, prevedeva una delega per una complessa revisione della disciplina penale fallimentare.

I ritardi nei pagamenti alle imprese da parte della pubblica amministrazione

Pur non strettamente attinente al diritto commerciale e societario, merita qui segnalazione il problema dei ritardi nei pagamenti alle imprese da parte delle pubbliche amministrazioni, problema tra quelli maggiormente oggetto di attenzione, anche per le note, negative ricadute sulle imprese stesse e l'occupazione. Sulla questione è intervenuto il decreto legislativo 192/2012 che ha fissato in 30 giorni il termine ordinario per i pagamenti nelle transazioni commerciali tra imprese, e tra Pubbliche Amministrazioni e imprese; soltanto in casi eccezionali è previsto un termine raddoppiato di 60 giorni. Il decreto, che recepisce la direttiva 2011/7/UE, stabilisce anche un aumento di un punto (dal 7 all'8%) degli interessi di mora. La nuova disciplina introdotta dal decreto legislativo si applicherà, tuttavia, ai soli contratti conclusi a partire dal 1° gennaio 2013. Per un approfondimento dell'argomento vedi lo specifico tema.

Attività dell'Unione europea

Nel dicembre 2012 è stato adottato il Regolamento (UE) n. 1215/2912 concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, che sarà applicato a partire dal 10 gennaio 2015. La più importante modifica rispetto alla normativa previgente è costituita dalla abolizione delle procedure di exequatur. Ai sensi del nuovo regolamento, una decisione esecutiva emessa in uno Stato membro sarà immediatamente  esecutiva negli altri Stati membri senza ulteriori adempimenti. Il riconoscimento potrà tuttavia essere negato qualora esso sia manifestamente contrario all’ordine pubblico nello Stato membro richiesto oppure la decisione sia stata resa in contumacia o sia incompatibile con una decisione emessa tra le medesime parti nello Stato membro richiesto.

Nel settore del diritto commerciale è tuttora all’esame delle istituzioni europee la proposta di regolamento relativa a un diritto comune europeo della vendita (COM(2011)635). Obiettivo generale della proposta è migliorare il funzionamento del mercato interno facilitando l'espansione degli scambi transfrontalieri per le imprese e gli acquisti transfrontalieri per i consumatori. La Commissione propone un corpus uniforme di norme di diritto dei contratti, comprensivo di norme a tutela del consumatore – il diritto comune europeo della vendita – da considerarsi alla stregua di un secondo regime di diritto dei contratti nell'ambito dell'ordinamento nazionale di ciascuno Stato membro.

Per quanto riguarda gli aspetti relativi al diritto fallimentare, il 12 dicembre 2012 la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento (COM(2012)744)  che modifica l’attuale normativa UE in materia di procedure d’insolvenza a carattere transfrontaliero. La proposta ha lo scopo di:

• ampliare il campo di applicazione della normativa vigente al fine di includervi le procedure nazionali per la ristrutturazione delle società in fase di preinsolvenza, quelle che mantengono in carica la dirigenza delle società in stato di difficoltà economica (cosiddette procedure ibride), quelle di remissione del debito, ed infine le altre procedure concernenti le persone fisiche che non corrispondono all’attuale definizione di procedura di insolvenza prevista dalla vigente disciplina;
• chiarire le norme in materia di competenza giurisdizionale;
• razionalizzare l’attuale quadro giuridico europeo (che prevede accanto all’apertura in uno Stato membro di una procedura di insolvenza principale la possibilità di avviare analoghe procedure in Stati membri ove vi insistano dipendenze del medesimo soggetto in stato di insolvenza) ai fini di un più efficace coordinamento tra le diverse procedure di insolvenza avviate in Stati membri diversi a carico dello stesso soggetto;
• istituire l’obbligo per gli Stati membri di pubblicare le decisioni giudiziarie relative a casi di insolvenza transfrontaliera su registri elettronici accessibili al pubblico e reciprocamente interconnessi, nonché introdurre moduli standard per l’insinuazione dei crediti, in modo tale da garantire l’effettiva facoltà di accesso alle procedure di insolvenza ai creditori risiedenti in Stati membri diversi;
• introdurre disposizioni che prevedano il coordinamento tra procedure di insolvenza riguardanti distinte società appartenenti al medesimo gruppo societario.    

Relativamente ai profili contabili, prosegue l’esame della proposta di direttiva (COM(2011)684) del 25 ottobre 2011 relativa ai bilanci annuali e ai bilanci consolidati che prospetta una revisione delle direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE in materia (cosiddette “direttive contabili”). Lo scopo della revisione è quello di: semplificare gli obblighi relativi alla redazione dei bilanci annuali e consolidati, riducendone gli oneri amministrativi, specialmente per le PMI; aumentare la chiarezza e la comparabilità dei bilanci, con particolare riferimento alle imprese che svolgono attività transfrontaliere; tutelare le esigenze essenziali degli utilizzatori al fine di conservare le informazioni contabili ad essi necessarie; migliorare la trasparenza dei pagamenti allo Stato da parte di imprese delle industrie estrattive e di imprese utilizzatrici di aree forestali primarie.

Con riguardo il governo societario, è attualmente all’esame delle istituzione UE una proposta di direttiva riguardante il miglioramento dell’equilibrio di genere negli organi direttivi delle società, stabilendo un obiettivo minimo del 40% di persone del sesso sotto-rappresentato tra i membri senza incarichi esecutivi dei consigli delle società europee quotate, da raggiungere entro il 2020 o, per le imprese pubbliche quotate, entro il 2018.

Approfondimenti

• Diritto penale fallimentare
• False comunicazioni sociali
• Le società cooperative e di mutuo soccorso
• Società semplificata e a capitale ridotto
• Tribunale delle imprese
• Tutela della proprietà industriale

Approfondimento: Diritto penale fallimentare

Il Governo Berlusconi ha presentato alla Camera il disegno di legge A.C. 1741, che delegava il Governo - oltre che a riformare le procedure di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi - a modificare la disciplina dei reati fallimentari contenuta nella legge fallimentare (RD 267/1942). Il provvedimento ha interrotto il proprio iter in sede referente.

Le tre diverse ipotesi del delitto di bancarotta fraudolenta sono attualmente disciplinate da un’unica disposizione: l'art. 216 della legge fallimentare.

Commette questo delitto l'imprenditore dichiarato fallito che, prima dell'intervento della sentenza di fallimento, ha distratto, occultato, dissimulato, distrutto o dissipato in tutto o in parte i suoi beni, ovvero - allo scopo di recare pregiudizio ai creditori - ha esposto o riconosciuto passività inesistenti (c.d. bancarotta patrimoniale). Si configura la bancarotta anche se le predette condotte sono commesse dopo la sentenza e durante la procedura fallimentare (c.d. bancarotta post-fallimentare). Commette altresì il delitto di bancarotta fraudolente l'imprenditore dichiarato fallito che sottrae, distrugge o falsifica i libri e le scritture contabili allo scopo di procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto o di recare un danno ai creditori (c.d. bancarotta documentale), ovvero esegue pagamenti o simula titoli di prelazione per favorire taluno dei creditori (c.d. bancarotta preferenziale).

Si tratta di un reato proprio, che può essere commesso solo dall'imprenditore commerciale, cui vengono equiparati l'imprenditore occulto e colui che esercita l'attività commerciale per il perseguimento di un fine illecito. Con il fallito può concorrere nel reato anche un terzo, se la sua attività si è inserita nel processo criminoso con efficacia causale sull'evento.

L'elemento soggettivo, secondo alcuni, consiste nella volontà del soggetto agente di trarre profitto, per sé o per altri, dei fatti commessi con pregiudizio ai creditori (dolo specifico). Altri autori invece ritengono che sia sufficiente il dolo generico, ossia la sola volontà di compiere i vari atti a prescindere dallo scopo.

La pena è la reclusione da 3 a 10 anni in caso di bancarotta patrimoniale e documentale; la reclusione da 1 a 5 anni in caso di bancarotta preferenziale. Inoltre, la specifica condanna per bancarotta fraudolenta comporta per 10 anni l'inabilitazione all'esercizio di una impresa commerciale e, sempre per 10 anni, l'incapacità ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa.

Ai sensi dall'art. 217 della legge fallimentare, commette il delitto di bancarotta semplice l'imprenditore, dichiarato fallito, che effettua spese personali (o per la famiglia) eccessive rispetto alla sua condizione economica, che consuma parte del suo patrimonio in operazioni imprudenti, che compie gravi atti per ritardare il fallimento, che aggrava il proprio dissesto, omettendo la richiesta di fallimento (c.d. bancarotta patrimoniale) e, infine, che non soddisfa le obbligazioni assunte in un precedente concordato preventivo o fallimentare.

Commette il medesimo delitto l'imprenditore, poi dichiarato fallito, che nei 3 anni precedenti alla dichiarazione di fallimento non ha tenuto i libri e le altre scritture contabili prescritte dalla legge, o li ha tenuti in maniera incompleta (c.d. bancarotta documentale).

Anche in questi casi si tratta di reati propri, che possono essere commessi solo dall'imprenditore commerciale, mentre l'elemento soggettivo può essere anche solo la colpa, ritenendosi quindi sufficiente ai fini della punibilità che il fallito abbia agito con imprudenza, imperizia o negligenza. Il dolo è richiesto solo in relazione all'inadempimento delle obbligazioni assunte in un precedente concordato.

La pena è fissata nella reclusione da 6 mesi a 2 anni, cui si aggiunge l'inabilitazione all'esercizio di un'impresa commerciale e l'incapacità ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa per massimo 2 anni.

L'art. 217-bis della legge fallimentare esclude che ai pagamenti e alle operazioni compiuti in esecuzione di un concordato preventivo, di un accordo di ristrutturazione dei debiti omologato, di un piano ovvero di un accordo di composizione della crisi omologato (v. Legge 3/2012 - Composizione delle crisi da sovraindebitamento, nonché ai pagamenti e alle operazioni di finanziamento autorizzati dal giudice non si applicano né la bancarotta preferenziale né la bancarotta semplice.

Per punire il reato di bancarotta (fraudolenta o semplice) è necessaria la dichiarazione di fallimento e quindi occorre che il soggetto che commette il reato sia imprenditore soggetto al fallimento. Ai sensi dell’art. 223 della legge fallimentare, le pene stabilite dall’art. 216 (reclusione da 3 a 10 anni per la bancarotta patrimoniale e documentale; reclusione da 1 a 5 anni per la bancarotta preferenziale; pena accessoria dell’inabilitazione all'esercizio di una impresa commerciale e dell'incapacità ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa per 10 anni) si applicano anche agli amministratori, ai direttori generali, ai sindaci ed ai liquidatori di società dichiarate fallite, se:

• hanno commesso alcuni dei fatti indicati dall’art. 216;
• hanno cagionato o concorso a cagionare, il dissesto della società, commettendo alcuni dei fatti previsti dal codice civile (articoli 2621, 2622, 2626, 2627, 2628, 2629, 2632, 2633 e 2634) come reati societari (false comunicazioni sociali, indebita restituzione dei conferimenti, illegale ripartizione di utili o riserve, operazioni in pregiudizio dei creditori, infedeltà patrimoniale, etc...);
• hanno cagionato - con dolo o per effetto di operazioni dolose - il fallimento della società, anche semplicemente aggravando una situazione di dissesto già esistente.

Inoltre, ai sensi dell’art. 217 della legge fallimentare, le pene previste per il delitto di bancarotta fraudolenta possono essere comminate anche all’institore dell’imprenditore dichiarato fallito che abbia commesso i fatti di cui all’art. 116 della stessa legge.

Ai sensi dell’art. 224 della legge fallimentare, le pene stabilite nell’art. 217 per il delitto di bancarotta semplice (reclusione da 6 mesi a 2 anni e inabilitazione all'esercizio di un'impresa commerciale con incapacità ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa per massimo 2 anni) si applicano anche agli amministratori, ai direttori generali, ai sindaci ed ai liquidatori di società dichiarate fallite, i quali abbiano:

• fatto spese personali o per la famiglia eccessive rispetto alla sua condizione economica;
• consumato una notevole parte del patrimonio in operazioni di pura sorte o manifestamente imprudenti;
• compiuto operazioni di grave imprudenza per ritardare il fallimento;
• aggravato il dissesto, astenendosi dal richiedere la dichiarazione di fallimento o con altra grave colpa;
• mancato di soddisfare le obbligazioni assunte in un precedente concordato preventivo o fallimentare;
• tenuto i libri e le scritture contabili in modo irregolare nei tre anni precedenti al fallimento;
• concorso a cagionare ed aggravare il dissesto con inosservanza degli obblighi ad essi imposti dalla legge.

L'articolo 232 della legge fallimentare prevede al primo comma il reato di domanda di ammissione di crediti simulati. Commette questo reato chiunque, fuori dei casi di concorso in bancarotta, anche per interposta persona, presenta domanda di ammissione al passivo del fallimento per un credito fraudolentemente simulato.

Si tratta di un reato comune (chiunque) la cui condotta non si esaurisce nella presentazione della domanda di ammissione al passivo, ma comprende anche la fraudolenta simulazione, che deve accompagnare o precedere l'istanza di insinuazione. La fattispecie rientra nella categoria dei reati di pericolo e, più precisamente, di pericolo presunto: per la sussistenza del reato pertanto non è necessario che la condotta abbia cagionato un danno effettivo al fallimento e alle aspettative dei creditori ammessi al concorso, ma è sufficiente che il pericolo di tale danno derivi presuntivamente dalla presentazione del credito fraudolentemente simulato, senza che ne rilevi l'ammissione o meno al passivo. L'elemento soggettivo viene individuato nel dolo generico.

La pena è la reclusione da 1 a 5 anni e la multa da 51 a 516 euro; il reato è attenuato e la pena dimezzata se la domanda è ritirata prima della verifica dello stato passivo (secondo comma).

Il reato di ricettazione fallimentare è previsto dal terzo comma dell'art. 232 L.F. Commette tale reato chiunque:

• dopo la dichiarazione di fallimento sottrae, distrae, ricetta, ovvero dissimula beni del fallito (fuori dei casi di concorso in bancarotta o di favoreggiamento);
• prima della dichiarazione di fallimento, pur essendo consapevole dello stato di dissesto dell'imprenditore che porterà al fallimento stesso, distrae o ricetta merci o altri beni dello stesso o li acquista a prezzo notevolmente inferiore al valore corrente.

Anche in questo caso – al pari della domanda di ammissione di crediti simulati - si tratta di reato comune (chiunque), di reato di pericolo presunto ed è richiesto il dolo generico. La pena della reclusione da 1 a 5 anni è aumentata se l'acquirente è un imprenditore commerciale (quarto comma).

Ai sensi dell’art. 219 della legge fallimentare, i reati di bancarotta fraudolenta (art. 216), bancarotta semplice (art. 217) e ricorso abusivo al credito (art. 218) sono aggravati se:

• i fatti commessi hanno cagionato un danno patrimoniale di rilevante gravità; in questo caso la pena è aumentata fino alla metà;
• il colpevole ha commesso più fatti tra quelli previsti nella norma;
• il colpevole per divieto di legge non poteva esercitare un'impresa commerciale.

Gli stessi reati sono attenuati - e le pene ridotte fino al terzo - se i fatti commessi hanno cagionato un danno patrimoniale di speciale tenuità. L’art. 221 prevede invece, in generale, che se al fallimento si applica il procedimento sommario, le pene previste per i reati commessi dal fallito sono ridotte fino al terzo.

Attualmente, ferma la possibile applicazione delle pene accessorie previste dal codice penale, la legge fallimentare prevede le seguenti specifiche ipotesi:

• in caso di bancarotta fraudolenta, inabilitazione all’esercizio di un’impresa commerciale e incapacità ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa per 10 anni (artt. 216, 223 L.F.);
• in caso di bancarotta semplice, inabilitazione all’esercizio di un’impresa commerciale e incapacità ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa per massimo 2 anni (artt. 217, 224 L.F.);
• in caso di ricorso abusivo al credito, inabilitazione all’esercizio di un’impresa commerciale e incapacità ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa per massimo 3 anni (artt. 218, 225 L.F.);
• in caso di interesse privato del curatore negli atti del fallimento, interdizione dai pubblici uffici (art. 228 L.F.)
• nei casi più gravi di accettazione da parte del curatore di retribuzioni non dovute, inabilitazione all’ufficio di amministratore per minimo 2 anni (art. 229 L.F.).

In particolare, il disegno di legge del Governo A.C. 1741 delegava il Governo a:

• rivedere la disciplina dei delitti di bancarotta fraudolenta e semplice;
• prevedere ipotesi specifiche di bancarotta fraudolenta patrimoniale a carico del soggetto cui è estesa la procedura concorsuale,e relativamente a condotte di disposizione dei propri beni;
• intervenire sui delitti di bancarotta fraudolenta impropria e di bancarotta semplice impropria, in particolare ridefinendone l’ambito oggettivo di applicazione;
• disciplinare il reato di simulazione del credito, nonché il reato di ricettazione fallimentare, prevedendo anche specifiche circostanze attenuanti ad effetto speciale;
• disciplinare il delitto di falsa esposizione di dati o di informazioni.

Il disegno di legge delega individuava inoltre una serie di principi e criteri direttivi che il Governo avrebbe dovuto rispettare nel riformare le sanzioni e nell'introdurre specifiche aggravanti ed attenuanti. Per quanto riguarda, in particolare, le pene accessorie, il Governo avrebbe dovuto prevedere che alla condanna per bancarotta fraudolenta, anche impropria, bancarotta semplice e bancarotta semplice impropria conseguisse l’interdizione temporanea dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese.

Il provvedimento dettava ulteriori principi e criteri direttivi, tra i quali si segnalano:

• l’esclusione della qualificazione come ingiusto, a fini penali, del vantaggio dell’impresa collegata o del gruppo, se compensato da vantaggi, conseguiti o fondatamente prevedibili, derivanti dal collegamento o dall'appartenenza al gruppo;
• la modifica delle disposizioni penali contenute nella disciplina sull’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, al fine di limitare l’equiparazione a fini penali della dichiarazione di insolvenza (dell’impresa) alla dichiarazione di fallimento ad alcune ipotesi specificamente indicate.

Il provvedimento è stato esaminato in sede referente dalle Commissioni riunite Giustizia ed Attività produttive che hanno deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva. Il disegno di legge ha interrotto il proprio iter in sede referente.

Approfondimento: False comunicazioni sociali

Il tema del c.d. falso in bilancio o, più correttamente, delle fattispecie penali riconducibili alle false comunicazioni sociali contenute nel libro del codice civile dedicato alle società, è stato affrontato dal Parlamento anche nella XVI legislatura. In particolare, alcune proposte di legge di iniziativa parlamentare presentate alla Camera sono state esaminate dalla Commissione giustizia, che ha approvato un testo unificato (A.C. 1777-A) il cui iter si è interrrotto prima dell'approvazione in Assemblea.

La disciplina degli illeciti societari contenuta nel codice civile (Titolo XI del Libro V del codice civile, recante Disposizioni penali in materia di società e di consorzi) è stata modificata due volte negli ultimi dieci anni; gli articoli relativi alle false comunicazioni sociali sono stati infatti prima integralmente riscritti dal decreto legislativo 61/2002 (attuativo della delega contenuta nella legge 366/2001), quindi novellati dalla cd. legge sul risparmio (legge 262/2005).

La disciplina sanzionatoria è attualmente imperniata sull'articolo 2621 del codice civile (rubricato “false comunicazioni sociali”), volto a salvaguardare la fiducia che deve poter essere riposta nella veridicità dei bilanci o delle comunicazioni dell'impresa organizzata in forma societaria.

La fattispecie, meno grave rispetto a quella prevista dal successivo art. 2622 c.c., punisce con l'arresto fino a due anni gli amministratori, i direttori generali, i sindaci, i dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili ed i liquidatori che nei bilanci, nelle relazioni o nelle altre comunicazioni sociali espongono fatti non veri ovvero omettono informazioni la cui comunicazione sia imposta dalla legge. Si tratta di un reato di natura contravvenzionale («â€¦sono puniti con l'arresto fino a due anni»), di un reato di pericolo («â€¦in modo idoneo ad indurre in errore i destinatari…»), punito solo se commesso con dolo intenzionale («â€¦con l'intenzione di ingannare i soci o il pubblico e al fine di conseguire per sé o per altri un ingiusto profitto»).

La disposizione prevede poi alcuni casi di non punibilità del fatto:

• se le falsità o le omissioni non alterano in modo sensibile la rappresentazione della situazione economica, patrimoniale o finanziaria della società o del gruppo;
• se le falsità o le omissioni determinano una variazione del risultato economico di esercizio, al lordo delle imposte, non superiore al 5%, o una variazione del patrimonio netto non superiore all’1%;
• se le valutazioni estimative, singolarmente, differiscono di non più del 10% da quelle corrette.

In questi casi, peraltro, ai responsabili delle false comunicazioni sociali si applica comunque una sanzione amministrativa pecuniaria da 10 a 100 quote, oltre alla sanzione accessoria dell'interdizione dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese da 6 mesi a 3 anni.

L'articolo 2622 del codice civile (rubricato “false comunicazioni sociali in danno ai soci e ai creditori”), mira a tutelare il patrimonio e dunque - pur riproponendo le condotte previste dall'articolo precedente e le corrispondenti ipotesi di non punibilità - sanziona con la reclusione da sei mesi a tre anni i responsabili delle false comunicazioni sociali, se la falsità provoca un danno patrimoniale per i soci, i creditori, o la società stessa. La fattispecie ha natura delittuosa ("reclusione") ed è costruita come reato di danno («â€¦cagionano un danno patrimoniale ai soci o ai creditori…»).

La norma, peraltro, diversifica la pena e la procedibilità del reato per le seguenti tre ipotesi:

• falsità commessa in società non quotate, la reclusione va da 6 mesi a 3 anni e la procedibilità è a querela;
• falsità commessa in società quotate, la pena è la reclusione da 1 a 4 anni e si procede d’ufficio.
• falsità commessa in società quotate che provoca un "grave nocumento ai risparmiatori" (riguarda un numero di risparmiatori superiore allo 0,1 per mille della popolazione o, in alternativa, consiste nella distruzione o riduzione del valore di titoli di entità complessiva superiore allo 0,1 per mille del PIL), la pena è della reclusione da due a sei anni.

A chiusura del Capo dedicato alle falsità, l'art. 2625 c.c. prevede la fattispecie di impedito controllo, che contempla due distinti illeciti, uno di natura amministrativa, l'altro di natura penale.

L'illecito amministrativo è strutturato attraverso la condotta dell'impedire o, comunque, ostacolare l'esercizio delle funzioni di controllo attribuite dalla legge ai soci o agli organi sociali ed è sanzionato con la pena pecuniaria fino a 10.329 euro. L’illecito penale, di natura delittuosa («reclusione fino ad un anno»), scatta quando la condotta cagiona un danno ai soci. La pena è raddoppiata quando la fattispecie riguarda società con titoli quotati in mercati regolamentati italiani o di altri Stati dell’Unione europea o diffusi tra il pubblico in misura rilevante, ai sensi dell’articolo 116 del Testo unico in materia di intermediazione finanziaria.

L'indebita restituzione dei conferimenti (art. 2626) è una fattispecie generale di salvaguardia dell'integrità del capitale che punisce la restituzione, anche simulata, dei conferimenti o la liberazione dei soci dall'obbligo di eseguirli, al di fuori, naturalmente, delle ipotesi di legittima riduzione del capitale sociale.

L'illegale ripartizione degli utili e delle riserve (art. 2627) è norma posta a tutela dell'integrità del capitale e delle riserve obbligatorie per legge attraverso una previsione contravvenzionale che appare strutturalmente dolosa. La norma prevede la clausola "Salvo che il fatto non costituisca più grave reato", in quanto l'illegale ripartizione di utili o riserve da parte degli amministratori può integrare un reato più grave (ad esempio, il delitto di appropriazione indebita, punita dall'art. 646 c.p. con la reclusione fino a tre anni e la multa).

L’art. 2628 c.c., relativo alle illecite operazione sulle azioni o quote sociali o della società controllante, punisce con la reclusione fino ad un anno gli amministratori che, fuori dei casi consentiti, acquistano azioni o quote cagionando una lesione all'integrità del capitale.

L’art. 2629 (operazioni in pregiudizio dei creditori) mira a tutelare l'integrità del patrimonio sociale e prevede una causa di estinzione del reato, consistente nel risarcimento del danno ai creditori prima del giudizio. Il delitto procedibile a querela.

L’art. 2629-bis (introdotto dalla legge sul risparmio) contempla il delitto di omessa comunicazione del conflitto di interessi. Soggetti attivi del reato possono essere l’amministratore o il componente del consiglio di gestione di:

• una società quotata in borsa (nel mercato italiano o in quello di uno degli altri Stati membri dell’UE);
• una società emittente strumenti finanziari che, ancorché non quotati in mercati regolamentati italiani, siano diffusi tra il pubblico in misura rilevante;
• un soggetto sottoposto a vigilanza ai sensi della normativa in materia bancaria e creditizia (D.Lgs. 385/1993), assicurativa (D.lgs. 209/200), in tema di intermediazione finanziaria (D.Lgs. 58/1998) e di fondi pensione (D.Lgs. 124/1993).

La condotta consiste nella violazione degli obblighi previsti dall’articolo 2391, primo comma, del codice civile, e dunque essenzialmente dell’obbligo di comunicare agli altri amministratori e al collegio sindacale ogni interesse che, per conto proprio o di terzi, l’amministratore o il componente del consiglio di gestione abbia in una determinata operazione della società, precisandone la natura, i termini, l'origine e la portata; nonché dell’obbligo, per l’amministratore delegato, di astenersi dal compiere l'operazione, investendo della stessa l'organo collegiale. L’evento è dato dalla produzione di danni alla società o a terzi. La sanzione è fissata nella reclusione da uno a tre anni.

L'omessa esecuzione di denunce, comunicazioni o depositi (art. 2630) costituisce illecito amministrativo. Su questa disposizione è intervenuta la legge 180/2011 che ha dimezzato la sanzione amministrativa originariamente prevista per le omissioni (portando oggi la sanzione amministrativa pecuniaria da 103 a 1.032 euro) e stabilito l'ulteriore riduzione di un terzo della sanzione qualora i medesimi adempimenti vengano effettuati nel termine di 30 giorni dalla scadenza. Se si tratta di omesso deposito dei bilanci, la sanzione amministrativa pecuniaria è invece aumentata di un terzo. L'intervento dichiarato del legislatore è stato di «rendere più equo il sistema delle sanzioni cui sono sottoposte le imprese relativamente alle denunce, alle comunicazioni e ai depositi da effettuarsi presso il registro delle imprese tenuto dalle camere di commercio». 

L’art. 2631 (omessa convocazione dell'assemblea), finalizzato alla tutela dei diritti delle minoranze nonché alla tutela del diritto all'informazione sull'integrità patrimoniale della società, sostituisce l'abrogato art. 2630, comma 2, n. 2) c.c. (la disposizione è stata trasformata in illecito amministrativo, ritenendo tale configurazione un sufficiente presidio per la tutela del generale regolare funzionamento delle società).

L’art. 2632 (formazione fittizia del capitale) costituisce la prima delle fattispecie di reato posta a tutela dell'effettività ed integrità del capitale sociale. Si tratta di una fattispecie delittuosa, procedibile d'ufficio, costruita come reato d'evento a condotta vincolata, punita con la reclusione fino ad un anno. Nel testo risultante dalle modifiche successivamente apportate dall’art. 111-quinquies disp. att. c.c. (inserito dall’art. 9 del d.lgs. n. 6 del 2003), l'evento costitutivo del delitto – la formazione o l'aumento di capitale – deve essere cagionato, per essere penalmente rilevante, da una delle tre condotte descritte dal legislatore, ossia: l’attribuzione di azioni o quote in misura complessivamente superiore all'ammontare del capitale sociale; la sottoscrizione reciproca di azioni o quote; la sopravvalutazione rilevante dei conferimenti dei beni in natura o di crediti ovvero del patrimonio della società nel caso di trasformazione.

L'indebita ripartizione dei beni sociali da parte dei liquidatori (art. 2633) (punita con la reclusione da sei mesi a tre anni) mira a tutelare i creditori in sede di liquidazione e va a sostituire l'abrogato art. 2625 c.c. Come per l'ipotesi precedente è stata introdotta la procedibilità a querela e la causa di estinzione del reato consistente nel risarcimento del danno ai creditori prima del giudizio.

La fattispecie di infedeltà patrimoniale (art. 2634), punita con la reclusione da sei mesi a tre anni, riguarda la condotta degli amministratori, direttori generali e liquidatori, che, avendo un interesse in conflitto con quello della società, al fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto o altro vantaggio, compiono o concorrono a deliberare atti di disposizione dei beni sociali, cagionando intenzionalmente alla società un danno patrimoniale. Anche in tal caso, si prevede la procedibilità a querela della persona offesa.

La c.d. legge anticorruzione (legge 190/2012) ha sostituito l'art. 2635 del codice civile, ora rubricato "corruzione tra privati". La disposizione punisce con la reclusione da uno a tre anni gli amministratori, i direttori generali, i dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili societari, i sindaci e i liquidatori che, a seguito della dazione o della promessa di denaro o altra utilità, per sè o per altri, compiendo od omettendo atti in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio o degli obblighi di fedeltà, cagionano nocumento alla società. Le pene sono raddoppiate se si tratta di società con titoli quotati ma il delitto è sempre procedibile a querela.

L'illecita influenza sull'assemblea (art. 2636) si perfeziona con la formazione irregolare di una maggioranza. La condotta deve esprimersi nel compimento di atti simulati o fraudolenti (e risulta così precisata rispetto all'abrogato art. 2630 1° comma n. 3 c.c., che utilizzava il concetto più generico di “mezzi illeciti”, sia pure specificando alcune forme tipiche di espedienti). Soggetto attivo non è più il solo amministratore ma chiunque. Il fatto è collegato all'esigenza che la condotta abbia determinato una maggioranza che altrimenti non si sarebbe formata, escludendo il rilievo dell'influenza non decisiva.

L’articolo 2637 accorpa le diverse fattispecie di aggiotaggio che viene configurato come reato comune e mira a tutelare l'economia pubblica ed in particolare il regolare funzionamento del mercato. Esso punisce con la reclusione da uno a cinque anni chiunque diffonde notizie false, ovvero pone in essere operazioni simulate o altri artifici concretamente idonei a provocare una sensibile alterazione del prezzo di strumenti finanziari non quotati o per i quali non è stata presentata una richiesta di ammissione alle negoziazioni in un mercato regolamentato, ovvero ad incidere in modo significativo sull'affidamento che il pubblico ripone nella stabilità patrimoniale di banche o di gruppi bancari.

Con riferimento all’ostacolo all'esercizio delle funzioni delle autorità pubbliche di vigilanza (art. 2638), si è costruita una fattispecie a carattere generale alla quale poter ricondurre le diverse figure previste al di fuori del codice, sulla quale è successivamente intervenuta la cd. legge sul risparmio. I due commi prevedono fattispecie delittuose diverse per modalità di condotta e momento offensivo: la prima centrata sul falso commesso al fine di ostacolare le funzioni di vigilanza; la seconda sulla realizzazione intenzionale dell'evento di ostacolo attraverso qualsiasi condotta (attiva o omissiva). Si è ritenuto di prevedere la stessa pena (reclusione da due a quattro anni) per ambedue le ipotesi, attesa la sostanziale equivalenza fra la più grave condotta di falso, nella prima, e le condotte meno gravi, nella seconda, che però determinano l'ostacolo alle funzioni di vigilanza. La legge sul risparmio ha previsto il raddoppio della pena quando tali fattispecie riguardino società con titoli quotati in mercati regolamentati italiani o di altri Stati dell’Unione europea o diffusi tra il pubblico in misura rilevante, ai sensi dell’articolo 116 del testo unico sull’intermediazione finanziaria 58/1998.

Infine, il codice civile tratta della figura dell'amministratore di fatto all'art. 2639, relativo all’estensione delle qualifiche soggettive. L'equiparazione, ai fini della responsabilità, collegata all'esercizio di fatto delle funzioni è circoscritto alla presenza degli elementi della continuità e della significatività rispetto ai poteri tipici della funzione. Il secondo comma, coerentemente all'abrogazione delle norme relative ai delitti commessi dagli amministratori giudiziali e dai commissari governativi, si ricollega ad una esigenza di razionalizzazione dell'intera materia, prevedendo espressamente ed in via generale che le disposizioni sanzionatorie relative agli amministratori si applichino anche ai soggetti che sono legalmente incaricati dall'autorità giudiziaria o dall'autorità pubblica di vigilanza di amministrare la società o i beni dalla stessa posseduti o gestiti per conto di terzi; ferma restando, ovviamente, la possibilità di applicare la disciplina dei reati dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione in tutti gli altri casi.

L'articolo 2640 prevede una circostanza attenuante dell'offesa di particolare tenuità applicabile a tutte le fattispecie di reato mentre l'art. 2641 introduce, anche per i reati societari, l'istituto della confisca obbligatoria in caso di condanna o di pena patteggiata ex art. 444.

La Commissione giustizia della Camera ha iniziato il 1° luglio 2009 l’esame di una proposta di legge (A.C. 1895, Di Pietro-Palomba) volta a modificare ampiamente il titolo XI del libro quinto del codice civile in tema di disciplina sanzionatoria delle false comunicazioni sociali e di altri illeciti societari. Solo il 1° febbraio 2012 è stata abbinata la proposta A.C. 1777 (Di Pietro), di contenuto più circoscritto, in quanto volta esclusivamente a novellare la disciplina delle false comunicazioni sociali.

Nell’ambito dell’esame delle proposte, la Commissione ha svolto un’attività conoscitiva che ha comportato l’audizione informale di rappresentanti dell´Associazione nazionale magistrati, di magistrati (Paolo De Angelis, sostituto procuratore della Repubblica presso il tribunale di Cagliari; Francesco Greco, Procuratore aggiunto presso la Procura della Repubblica di Milano; Renato Rordorf, Consigliere della Corte di Cassazione) e di esperti di diritto penale (Prof. Alberto Alessandri e Prof. Filippo Sgubbi).

Il 26 aprile 2012, dopo che i provvedimenti in esame sono stati inseriti nel calendario dei lavori dell'Assemblea in quota opposizione, su richiesta del gruppo IdV, la Commissione ha adottato l’A.C. 1777 come testo base. La Commissione Giustizia ha concluso l’esame del testo, accogliendo alcuni emendamenti, nella seduta del 23 maggio 2012.

Il provvedimento approvato dalla Commissione in sede referente è volto a modificare la disciplina delle false comunicazioni sociali contenuta nel codice civile (artt. 2621 e 2622) nonché a novellare la disciplina della responsabilità dei revisori dei conti, disciplinata dal d.lgs 39/2010.

In particolare, il provvedimento intende sanzionare con l'articolo 2621 c.c. le false comunicazioni sociali commesse nell'ambito di società non quotate, destinando il successivo articolo 2622 alle condotte di falsità commesse in società quotate o con azionariato diffuso. In sintesi, per quanto riguarda l'articolo 2621 c.c., l'AC 1777-A novella il primo comma, intervenendo esclusivamente sulla pena e prevedendo che le false comunicazioni sociali ai soci o al pubblico siano punite con la reclusione fino a tre anni. Le false comunicazioni sociali, attualmente concepite come reato di pericolo sanzionato in via contravvenzionale (arresto fino a due anni), tornano dunque ad essere un delitto.

Per quanto riguarda l'articolo 2622 c.c., il provvedimento:

• ne stabilisce l'applicazione ai soggetti responsabili delle comunicazioni sociali delle società con azioni quotate nei mercati finanziari e delle società con azionariato diffuso (facendone così un reato speciale rispetto alla fattispecie comune prevista dall'articolo precedente);
• aumenta la pena detentiva (reclusione da uno a quattro anni);
• prevede la procedibilità d'ufficio;
• trasforma l’attuale reato di danno in reato di pericolo (è infatti espuntoil riferimento all’avere cagionato un danno patrimoniale alla società, ai soci o ai creditori);
• in merito all'elemento soggettivo del reato, non richiede più il dolo specifico (è espunto il riferimento all’intenzione di ingannare i soci o il pubblico);
• specifica il requisito della consapevolezza di esporre informazioni false (o di omettere di comunicare informazioni obbligatorie per legge) nonché dell’idoneità concreta delle modalità di commissione del reato ad indurre in errore rilevante per natura o per entità i destinatari delle comunicazioni sociali.

Quanto alle circostanze aggravanti e attenuanti, il testo - dopo aver eliminato dall'art. 2622 c.c. l'aggravante per il "grave nocumento ai risparmiatori" - inserisce nel codice civile due nuovi articoli:

• l'art. 2622-bis, che prevede un aumento di pena per l'ipotesi in cui i fatti di cui agli articoli 2621 e 2622 cagionino un grave danno a soci, creditori, risparmiatori o società;
• l'art. 2622-ter, che prevede una diminuzione di pena laddove i medesimi fatti siano di particolare tenuità.

Il provvedimento approvato dalla Commissione giustizia interviene inoltre, per esigenze sistematiche, sull'articolo 27 del decreto legislativo n. 39/2010, dedicato alla falsità nelle relazioni o nelle comunicazioni dei responsabili della revisione legale. La fattispecie penale viene novellata per adeguarla ai principi espressi dalla disciplina delle false comunicazioni sociali contenuta nel codice civile. in particolare, la sanzione dell'arresto fino a un anno è sostituita da quella della reclusione fino a quattro anni.

Il provvedimento, che l'Assemblea ha discusso nella seduta del 28 maggio 2012, non ha concluso l'iter.

Approfondimento: Le società cooperative e di mutuo soccorso

Un primo gruppo di norme ha inteso rimodulare il regime fiscale delle società cooperative, limitando le agevolazioni fiscali previste in favore delle predette tipologie societarie (D.L. n. 112 del 2008). In particolare, le cooperative a mutualità prevalente sono state vincolate a destinare almeno il 5% degli utili realizzati ad un fondo di solidarietà per i cittadini meno abbienti; è stata progressivamente aumentata la quota di utili che le cooperative di consumo e i consorzi devono destinare a riserve indivisibili; è stata altresì aumentata dal 12,5 al 20 per cento l’aliquota della ritenuta fiscale operata sugli interessi corrisposti ai soci.

Successivamente, il decreto-legge n. 138 del 2011 ha innalzato la tassazione degli utili netti annuali delle società cooperative: l’incremento è stato dal 55 al 65 per cento per le cooperative di consumo e dal 30 al 40 per cento per le altre cooperative a mutualità prevalente diverse da quelle agricole e della piccola pesca. Inoltre è stata introdotta una percentuale di tassazione pari al 10 per cento della quota di utili netti annuali destinati a riserva minima obbligatoria.

Il decreto-legge n. 16 del 2012 ha poi escluso - per il 2012 - le banche di credito cooperativo dalla predetta tassazione.

La disciplina delle società di mutuo soccorso (SMS), contenuta nella legge n. 3818 del 1886, è stata modificata dall’articolo 23 del decreto-legge n.179 del 2012, per adeguarne la normativa rispetto alla formulazione del 1886 e per ampliare il loro campo di attività. Viene, aggiunta, tra l’altro, la possibilità di svolgere “mutualità mediata”, vale a dire la possibilità di aderire in qualità di socio ad un’altra SMS.

 Più in dettaglio, si prevede l’iscrizione delle società di mutuo soccorso al Registro delle imprese secondo criteri e modalità che verranno stabilite con decreto del Ministro dello sviluppo economico, al fine di superare l’opposizione di alcune CCIAA che considera tali società enti non commerciali. L'iscrizione avviene nella sezione "imprese sociali", con l’ulteriore automatica iscrizione presso l’Albo delle società cooperative, analogamente a quanto previsto dal comma 2, dell’articolo 10, della legge n. 99 del 2009 per le imprese cooperative.

 Mediante sostituzione dell’articolo 1 della legge 15 aprile 1886, n. 3818, si riconduce anzitutto l'assenza di finalità di lucro al perseguimento della finalità di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà che qui va inteso in senso orizzontale, ai sensi dell'articolo 118 ultimo comma Cost.. Si ampliano le attività che le società di mutuo soccorso possono svolgere in esclusivo favore dei soci e dei loro familiari conviventi. Le predette società possono altresì promuovere attività di carattere educativo e culturale ai fini della prevenzione sanitaria e della diffusione dei valori mutualistici.

Si introduce inoltre la “mutualità mediata”, in virtù della quale anche una di tali società può - oltre ad avere soci sostenitori, anche persone giuridiche - divenire socia ordinaria di altre società di mutuo soccorso; ciò a condizione che lo statuto lo preveda espressamente e che i membri persone fisiche di tali enti giuridici siano destinatari di una delle attività istituzionali delle medesime società di mutuo soccorso; la possibilità di aderire in qualità di socio è prevista anche per i Fondi sanitari integrativi in rappresentanza dei lavoratori iscritti.

La norma è volta, tra l’altro a recepire il dettato del Regolamento 2003/1435/CE del 22 luglio 2003 relativo allo statuto della Società cooperativa europea (SCE).

La norma inoltre ammette la categoria dei soci sostenitori, i quali possono essere anche persone giuridiche. I soci sostenitori possono designare fino ad un terzo degli amministratori, che vanno comunque scelti tra i soci ordinari.

E’ poi prevista la devoluzione patrimoniale della società in liquidazione o trasformata: ne beneficiano altre S.M.S. ovvero i fondi mutualistici ovvero il corrispondente capitolo di bilancio dello Stato.

Viene confermato l’attuale sistema di vigilanza posto in capo al Ministero dello sviluppo economico ed alle associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo, aggiungendo in capo a queste (nei confronti delle SMS aderenti) la possibilità di essere delegatarie dei poteri di revisione del MiSE. Resta in capo al MiSE il potere di disporre la perdita della qualifica di società di mutuo soccorso e la cancellazione dal Registro delle Imprese e dall'Albo delle società cooperative.

Si reca un'interpretazione autentica in tema di vigilanza sugli enti cooperativi e loro consorzi, nel senso di limitarne gli effetti alle sole pubbliche amministrazioni ai fini della legittimazione a beneficiare delle agevolazioni fiscali, previdenziali e di altra natura, nonché per l'adozione di eventuali provvedimenti sanzionatori.

Approfondimento: Società semplificata e a capitale ridotto

Tra gli interventi del Governo volti a dare impulso all'economia italiana si segnala l'istituzione di due nuove forme di società a responsabilità limitata: la società a responsabilità limitata semplificata (D.L. n.1 del 24 gennaio 2012) e la società a responsabilità limitata a capitale ridotto (D.L. n.83 del 22 giugno 2012).

La società a responsabilità limitata semplificata, introdotta dall'articolo 3 del decreto-legge n. 1 del 2012, mediante  il nuovo articolo 2463-bis del codice civile, può essere costituita con contratto o atto unilaterale da persone fisiche, che non abbiano compiuto i trentacinque anni di età alla data della costituzione.

La disposizione tende a favorire l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro - prevedendo il requisito dell’età fino ai trentacinque anni in coerenza con l’articolo 27 del decreto legge n. 98 del 2011 (circa il regime fiscale di vantaggio per l'imprenditoria giovanile) - mediante la loro partecipazione a strutture associative prive dei rigorosi limiti previsti fino ad ora per le società di capitali, che di fatto impedirebbero l’accesso a tale tipo di strutture da parte degli imprenditori più giovani e meno abbienti.

 Assonime (l'Associazione fra le Società italiane per Azioni), con la circolare n. 29/2012, specifica che il requisito dell’età costituisce un elemento che deve sussistere al momento della costituzione della società, oppure al momento dell’ingresso di nuovi soci (poiché è questo il momento dell’avvio per il soggetto che subentra), ma non deve necessariamente permanere nel corso dell’intera vita sociale. Pertanto, si deve ritenere che: il superamento del requisito anagrafico non determina effetti sulla partecipazione del singolo socio o sull’organizzazione della società; i presupposti che giustificano l’esclusione del socio, la trasformazione o lo scioglimento della s.r.l.s. siano solo quelli indicati in generale per le s.r.l. dagli articoli 2473 bis e 2484 del codice civile.

L’atto costitutivo della società

L'atto costitutivo della società semplificata deve essere redatto per atto pubblico secondo un modello standard, successivamente definito con Dm Giustizia 138 del 23 giugno 2012 e deve indicare: 1) il cognome, il nome, la data, il luogo di nascita, il domicilio, la cittadinanza di ciascun socio; 2) la denominazione sociale contenente l'indicazione di società semplificata a responsabilità limitata e il comune ove sono poste la sede della società e le eventuali sedi secondarie; 3) l'ammontare del capitale sociale, pari almeno ad 1 euro e inferiore all'importo di 10.000 euro previsto per la società a responsabilità limitata ordinaria, sottoscritto e interamente versato alla data della costituzione. Il conferimento deve farsi in denaro e essere versato all'organo amministrativo; 4) alcuni requisiti previsti dalla disciplina per la società a responsabilità limitata, vale a dire l'attività che costituisce l'oggetto sociale, la quota di partecipazione di ciascun socio, le norme relative al funzionamento della società, indicando quelle concernenti l'amministrazione, la rappresentanza, le persone cui è affidata l'amministrazione e l’eventuale soggetto incaricato di effettuare la revisione legale dei conti; 5) il luogo e la data di sottoscrizione; 6) gli amministratori, i quali devono essere scelti tra i soci. Assonime sostiene inoltre che la Srl semplificata, per la parte non regolata dal modello, può inserire clausole statutarie ulteriori, a condizione di non porsi in contrasto con le previsioni del modello e le finalità specifiche della s.r.l.s.

 La denominazione di società a responsabilità limitata semplificata, l'ammontare del capitale sottoscritto e versato, la sede della società e l'ufficio del registro delle imprese presso cui questa è iscritta devono essere indicati negli atti, nella corrispondenza della società e nello spazio elettronico destinato alla comunicazione collegato con la rete telematica ad accesso pubblico E’ inoltre previsto il divieto di cessione delle quote a soci non aventi i requisiti di età, determinandosi, in tali casi la nullità dell’atto. Per quanto non espressamente previsto dall’articolo in commento, si rinvia alla disciplina della società a responsabilità limitata ordinaria (di cui al capo VII del titolo V del libro V del codice civile).

Le misure agevolative

Tra le misure agevolative, si ricorda, infine, l’esenzione – per l’atto costitutivo e l'iscrizione nel registro delle imprese - da diritti di bollo e di segreteria nonché da onorari notarili.

La vigilanza

Al Consiglio nazionale del notariato sono attribuiti compiti di vigilanza sulla corretta e la tempestiva applicazione delle disposizioni da parte dei singoli notai. Il Consiglio pubblica ogni anno i relativi dati sul proprio sito istituzionale.

La società a responsabilità limitata a capitale ridotto è disciplinata dall’articolo 44 del decreto-legge n. 83 del 2012, le cui norme sono volte a ridurre i costi per l’avvio di un’impresa. E’ consentito, infatti, anche a coloro che hanno già compiuto 35 anni, di costituire società a responsabilità limitata, partendo da un capitale sociale limitato pari almeno ad 1 euro e inferiore all'importo di 10.000 euro. L’obiettivo è quello di ridurre i costi per l’avvio di un’impresa, anche per questa fascia d’età, consentendo di costituire, con contratto o atto unilaterale redatto nella forma di atto pubblico, società a responsabilità limitata.

A tal proposito Assonime ha ribadito, con riguardo al requisito dell’età, la tesi sostenuta del Ministero dello Sviluppo economico secondo cui la s.r.l. a capitale ridotto può esser costituita sia da persone fisiche di età inferiore, sia da persone fisiche di età superiore ai 35 anni. Pertanto, secondo tale interpretazione, la s.r.l. a capitale ridotto può essere validamente costituita da tutte le persone fisiche che abbiano compiuto i 18 anni di età.

L’atto costitutivo della società

Diversamente dalla costituzione di S.r.l. semplificate, per le quali il legislatore ha stabilito non solo l’esenzione da diritti di bollo e di segreteria, ma, soprattutto, la gratuità della prestazione notarile, per le S.r.l. a capitale ridotto non sono previste agevolazioni economiche. Anche lo standard di atto costitutivo previsto –adottato con Dm Giustizia 138 del 23 giugno 2012 - per le S.r.l. degli under 35 non si applicherà alle S.r.l. degli over 35.

Il contenuto dell’atto (mutuato, salva la disposizione sugli amministratori, sulla formulazione dell’art. 2463-bis c.c.) dovrà essere il seguente: 1) cognome, nome, data, luogo di nascita, domicilio, cittadinanza di ciascun socio; 2) denominazione sociale contenente l'indicazione di società a responsabilità limitata a capitale ridotto e comune ove sono poste la sede della società e le eventuali sedi secondarie; 3) ammontare del capitale sociale, pari almeno ad 1 euro e inferiore all'importo di 10.000 euro previsto per la società a responsabilità limitata ordinaria, sottoscritto e interamente versato alla data della costituzione. Il conferimento deve farsi in denaro e essere versato all'organo amministrativo; 4) alcuni requisiti previsti dalla disciplina per la società a responsabilità limitata, vale a dire l'attività che costituisce l'oggetto sociale, la quota di partecipazione di ciascun socio, le norme relative al funzionamento della società, indicando quelle concernenti l'amministrazione, la rappresentanza, le persone cui è affidata l'amministrazione e l’eventuale soggetto incaricato di effettuare la revisione legale dei conti; 5) luogo e data di sottoscrizione; 6) indicazione degli amministratori, che possono (diversamente dalla S.r.l. semplificata) anche essere scelti tra persone diverse dai soci.

 Per quanto riguarda le regole sul capitale sociale, Assonime rammenta che il conferimento, sia per la srl semplificata che per quella a capitale ridotto, deve essere fatto in denaro e deve essere versato all’organo amministrativo al momento della costituzione. Tale obbligo non sembra però valere in sede di aumento di capitale sociale oltre il tetto massimo del capitale consentito (ovvero quando il capitale sia maggiore di 10.000 euro); ciò in quanto, l’aumento comporta sia il mutamento del modello societario e il conseguente passaggio al regime della srl ordinaria

 Il D.L. 83/2012 dispone che la denominazione “società a responsabilità limitata a capitale ridotto”, l'ammontare del capitale sottoscritto e versato, la sede della società e l'ufficio del registro delle imprese presso cui questa è iscritta, devono essere indicati negli atti, nella corrispondenza della società e nello spazio elettronico destinato alla comunicazione collegato con la rete telematica ad accesso pubblico. Per quanto non espressamente previsto dal decreto si rinvia alla disciplina della società a responsabilità limitata ordinaria (artt. 2462-2483 del codice civile), in quanto compatibile.

Accesso al credito agevolato

Al fine di favorire la nascita e lo sviluppo di nuove imprese giovanili, prevede inoltre che il Ministro dell'economia e delle finanze promuova un accordo con l’Associazione bancaria italiana - ABI per fornire credito a condizioni agevolate ai giovani di età inferiore a 35 anni, che intraprendono attività imprenditoriale attraverso la costituzione di una società a responsabilità limitata a capitale ridotto.

Approfondimento: Tribunale delle imprese

L'articolo 2 del decreto-legge 1/2012 (cd. decreto liberalizzazioni) prevede l'istituzione del "Tribunale delle imprese", ampliando in misura significativa la sfera di competenza delle precedenti sezioni specializzate in materia di proprietà industriale e intellettuale (istituite dal d. lgs. 168/2003 presso alcuni tribunali e corti d'appello). Le sezioni specializzate in materia d'impresa, se non già previste, sono istituite - con specifiche eccezioni - presso tutti i tribunali e corti d'appello con sede nel capoluogo di ogni regione.

L'articolo 2 del decreto-legge 1/2012 (decreto liberalizzazioni, convertito con modificazioni dalla legge 27/2012) ha profondamente riformato la disciplina relativa alle sezioni specializzate in materia di proprietà industriale e intellettuale, che il decreto legislativo 168/2003 aveva istituito presso i tribunali e le corti d'appello di Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste e Venezia.

In particolare, l'articolo 2, oltre a modificarne la denominazione in “sezioni specializzate in materia di impresa” istituisce nuove sezioni specializzate in tutti i tribunali e corti d’appello con sede nei capoluoghi di regione che finora ne erano sprovvisti (si tratta delle sedi di Ancona, Cagliari, Campobasso, Catanzaro, L’Aquila, Perugia, Potenza e Trento) nonché, in quanto sede di Corte d’appello, presso il tribunale e la Corte d’appello di Brescia. La competenza per il territorio della Valle d’Aosta è attribuita al tribunale e alla Corte d’appello di Torino.

I giudici che compongono le sezioni specializzate sono scelti tra i magistrati dotati di specifiche competenze, senza che l’istituzione delle nuove sezioni comporti la necessità di incrementi di organico.

Quanto alle controversie attribuite alla competenza del tribunale delle imprese, la riforma ha ampliato la competenza per materia delle sezioni specializzate. In particolare, il decreto-legge conferma la competenza sulle controversie in materia di proprietà industriale di cui all'articolo 134 del D.Lgs. 30/2005 (Codice della proprietà industriale) aggiungendo:

• le cause relative alle azioni di nullità e di risarcimento del danno, nonché i ricorsi per ottenere provvedimenti d’urgenza in relazione alla violazione delle disposizioni sulla concorrenza di cui ai titoli dal I al IV della legge n. 287/1990 (sostanzialmente le norme sulle intese restrittive della concorrenza, l’abuso di posizione dominante e le operazioni di concentrazione);
• le controversie per la violazione della normativa antitrust dell’Unione europea.

In materia societaria, è attribuita al tribunale delle imprese la competenza su specifiche controversie relative:

• a rapporti societari nelle spa e nelle società in accomandita per azioni  ovvero alle società da queste controllate o che le controllano.
• alle società a responsabilità limitata (s.r.l.);
• alle società per azioni europee (SE) di cui al Reg. (CE) n. 2157 del 2001;
• alle società cooperative europee (SCE) di cui al Reg. (CE) n.1435 del 2003;
• alle “stabili organizzazioni nel territorio dello Stato delle società costituite all’estero”;
• ai patti parasociali.

Più analiticamente, per quanto concerne la tipologia di controversie e procedimenti societari attratti alla competenza delle sezioni specializzate, la riforma indica le cause relative a rapporti societari, compresi quelli concernenti l’accertamento, la costituzione, la modificazione o l’estinzione di un rapporto societario, le azioni di responsabilità da chiunque promosse contro i componenti degli organi amministrativi o di controllo, il liquidatore, il direttore generale ovvero il dirigente preposto alla redazione dei documenti contabili societari, nonché contro il soggetto incaricato della revisione contabile per i danni derivanti da propri inadempimenti o da fatti illeciti commessi nei confronti della società che ha conferito l’incarico e nei confronti dei terzi danneggiati, le opposizioni alla delibera dell’assemblea di riduzione del capitale sociale delle spa e delle srl (articoli 2445, terzo comma e 2482, secondo comma, c.c.), le opposizioni all’iscrizione nel registro delle imprese della deliberazione di destinazione di un patrimonio della società ad uno specifico affare (art. 2447-quater, secondo comma, c.c.), le opposizioni alla revoca dello stato di liquidazione della società (art. 2487-ter, secondo comma, c.c.), le opposizioni alle fusioni di società da parte dei creditori e dei possessori di obbligazioni delle società partecipanti (artt. 2503 e 2503-bis, c.c.), le opposizioni alla scissione delle società (art. 2506-ter c.c.). Come norma di chiusura, la disposizione attribuisce ai tribunali dell’impresa la competenza anche sulle cause che presentano ragioni di connessione con quelle sopraelencate.

Quanto alla competenza per territorio, il decreto-legge riformula l'articolo 4 del D.lgs. 168/2003 stabilendo che le controversie di cui all’articolo 3 che, secondo gli ordinari criteri di ripartizione della competenza territoriale e nel rispetto delle normative speciali che le disciplinano, dovrebbero essere trattate dagli uffici giudiziari compresi nel territorio della regione (i tribunali circondariali) sono assegnate alla sezione specializzata avente sede nel capoluogo della regione individuato ai sensi dell’articolo 1. Alle sezioni istituite presso tribunali e corti d’appello non capoluoghi regionali sono attribuite le controversie che dovrebbero essere trattate dagli uffici giudiziari compresi nei rispettivi distretti di corti d’appello.

L'articolo 2 del decreto-legge liberalizzazioni raddoppia, per i processi di competenza delle sezioni specializzate, il contributo unificato previsto dal TU spese di giustizia.

Parte del maggior gettito derivante dall’aumento (600.000 euro) - per ciascuno degli anni 2012 e 2013 - è destinato agli oneri derivanti dall’istituzione delle nuove sezioni specializzate in materia di impresa. dal 2014 l'intero maggior gettito del contributo unificato sarà versato all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato al fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, per la realizzazione di interventi urgenti in materia di giustizia civile, amministrative e tributaria (ai sensi dell'articolo 37, co.10, del D.L. 98/2011).

Una disposizione transitoria stabilisce che le disposizioni sul tribunale delle imprese si applicano ai giudizi instaurati dopo il 180° giorno dall'entrata in vigore della legge di conversione del DL n. 1/2012, ovvero ai giudizi instaurati dopo il 24 settembre 2012.

• Consiglio superiore della magistratura, Parere sull'istituzione del tribunale delle imprese, delibera del 22 febbraio 2012.

Approfondimento: Tutela della proprietà industriale

La legge 99/2009 (c.d. collegato energia) mira, tra l'altro, a rafforzare la tutela penalistica della proprietà industriale e a contrastare più efficacemente la contraffazione; misure anche di natura penale di tutela del made in Italy sono contenute nel decreto-legge 135/2009, di attuazione di obblighi comunitari; ad inizio legislatura, nell'ambito di un decreto-legge di più ampio contenuto in materia di sicurezza (D.L. 92/2008), è stata apportata una modifica al codice di procedura penale volta a prevedere la distruzione delle merci contraffatte sequestrate. Il D.Lgs 231/2010 ha dettato una specifica disciplina transitoria volta alla tutela dei diritti di proprietà industriale su opere "di pubblico dominio" non registrate ai sensi della legge 633/1942 sul diritto d'autore.

La legge 99/2009 (c.d. collegato in materia di energia) mira, tra l’altro, a rafforzare la tutela penale della proprietà industriale riformulando alcuni articoli del codice penale, inserendovi nuove fattispecie di reato e apportando modifiche alla disciplina della confisca.

In particolare, il provvedimento (art. 15):

• riformula l’art. 473 c.p. (Contraffazione, alterazione o uso di marchi o segni distintivi ovvero di brevetti, modelli e disegni) e l’art. 474 c.p. (Introduzione nello Stato e commercio di prodotti con segni falsi), inasprendo le sanzioni penali e prevedendo la confisca obbligatoria dei beni inerenti alla commissione di questi delitti;
• introduce nuove circostanze aggravanti (es. per la commissione dei delitti in modo sistematico o con l’allestimento di mezzi e attività organizzate) e attenuanti (per colui che collabora con le autorità) dei delitti di contraffazione.
• raddoppia la pena detentiva prevista per il delitto di vendita di prodotti industriali con segni mendaci (art. 517 c.p.);
• interviene sul codice penale per inserire nel capo relativo ai delitti contro l’industria e il commercio due ulteriori reati, volte a sanzionare: la fabbricazione ed il commercio di beni realizzati usurpando titoli di proprietà industriale (art. 517-ter c.p.); - la contraffazione di indicazioni geografiche o denominazioni di origine dei prodotti agroalimentari (art. 517-quater c.p.).
• attribuisce la competenza a svolgere le indagini per i citati reati previsti dagli articoli 473 e 474 c.p., quando tali delitti rappresentino lo scopo di un’associazione a delinquere, al pubblico ministero presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte d’appello;
• estende alle indagini per i delitti di contraffazione la disciplina delle “operazioni sotto copertura”, ovvero delle attività di tipo investigativo poste in essere da ufficiali di polizia giudiziaria, infiltrati sotto falsa identità negli ambienti malavitosi al fine di reperire prove e accertare responsabilità;
• stabilisce che i beni mobili registrati sequestrati (automobili, navi, imbarcazioni, natanti e aeromobili) nel corso dei procedimenti per la repressione dei reati contro la proprietà industriale siano affidati dall’autorità giudiziaria in custodia giudiziale agli organi di polizia ovvero ad altri organi dello Stato o enti pubblici non economici per finalità di giustizia, protezione civile o tutela ambientale;
• limita l’accesso ai benefici penitenziari per i condannati per delitto di associazione a delinquere finalizzata alla commissione dei delitti di contraffazione (artt. 473 e 474 c.p.);
• interviene infine sulla disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche per introdurre specifiche sanzioni pecuniarie a carico dell’ente che si avvantaggia della commissione di delitti contro l’economia pubblica, l’industria e il commercio.

Con il decreto-legge 135/2009 si è intervenuti sulla disciplina del Made in Italy:

• chiarendo cosa deve intendersi per prodotto o merce realizzato interamente in Italia (il prodotto per il quale "il disegno, la progettazione, la lavorazione e il confezionamento sono compiuti esclusicvamente sul territorio italiano")
• richiamando le sanzioni previste dall’art. 517 c.p. – aumentate di un terzo – per chiunque fraudolentemente presenti un prodotto come interamente realizzato in Italia (es. «100% made in Italy», «100% Italia», «tutto italiano»);
• sanzionando in via amministrativa (pena pecuniaria da 10.000 a 250.000 euro e confisca del prodotto) la condotta del produttore e del licenziatario che maliziosamente omettano di indicare l’origine estera dei prodotti pur utilizzando marchi naturalmente riconducibili a prodotti italiani.

Ad inizio legislatura, il Parlamento ha convertito il decreto-legge 92/2008 in tema di sicurezza pubblica. Il provvedimento è, tra l’altro, intervenuto sul codice di procedura penale prevedendo la distruzione delle merci prodotte in violazione delle norme a tutela della proprietà industriale e sequestrate dall’autorità giudiziaria, anche al fine di risolvere le difficoltà di carattere economico e pratico che la custodia e la conservazione di ingenti quantitativi di merce può porre.

Attraverso la modifica dell’art. 260 c.p.p. si è in particolare stabilito che l'autorità giudiziaria deve procedere alla distruzione delle cose di cui sono vietati la fabbricazione, il possesso, la detenzione o la commercializzazione, in presenza delle seguenti condizioni:

• le cose sono di difficile custodia (ad es. per l’ingente quantità) ovvero
• la loro custodia risulta particolarmente onerosa o pericolosa per la sicurezza, la salute o l'igiene pubblica.

L'autorità giudiziaria dispone il prelievo di uno o più campioni e ordina la distruzione della merce residua. Nei casi di sequestro nei procedimenti a carico di ignoti, la polizia giudiziaria, a tre mesi dal sequestro ( fatta salva la facoltà di conservazione di campioni da utilizzare a fini giudiziari), può procedere alla distruzione delle merci contraffatte sequestrate, previa comunicazione all'autorità giudiziaria.

Appare opportuno segnalare, in quanto occasione di un intervento del Legislatore, la complessa questione inerente la disciplina transitoria della tutela del diritto d’autore nel campo del design industriale.

Sulla materia in questione, si è infatti pronunciata la Corte di Giustizia dell’Unione europea con la sentenza 27 gennaio 2011 (nella nota causa "Flos") in risposta al rinvio pregiudiziale da parte del Tribunale di Milano concernente la compatibilità dell’art. 239 Codice della proprietà industriale (D.Lgs 30/2005) con la direttiva 98/71 e, dunque la compatibilità della normativa italiana sulla protezione del design industriale ai sensi della legge sul diritto d’autore (in attuazione della citata direttiva) con il diritto europeo. 

Si tratta del caso sollevato da Flos – nota multinazionale dell’illuminazione - contro la ditta Semeraro che aveva importato dalla Cina un modello di lampade (chiamate “Fluida”) che Flos ha definito imitazioni delle proprie lampade “Arco”. La Flos non aveva, a suo tempo, fatto registrare lampada di propria produzione. Secondo la legge vigente in Italia all’epoca dei fatti, dato che la lampada in questione era ormai caduta in pubblico dominio, non poteva più essere tutelata, e di conseguenza la ditta Semeraro era praticamente legittimata a copiare liberamente il modello Flos senza incorrere nella violazione di alcun diritto. Il Tribunale di Milano, investito originariamente della causa, sospese il giudizio per porre all’attenzione della Corte di Giustizia UE alcune questioni relative alla compatibilità della normativa italiana con quella comunitaria. Venivano così in rilievo principalmente due ipotesi: da un lato quella dei disegni e modelli che prima della data di entrata in vigore della normativa nazionale di trasposizione della direttiva (19 aprile 2001) erano già di pubblico dominio in mancanza di una registrazione come disegni e modelli e, dall’altro, quella in cui, prima di tale data, essi siano divenuti di pubblico dominio in quanto la protezione derivante da una registrazione ha cessato di produrre i suoi effetti. Nella sentenza della Corte di giustizia UE, la prima questione viene risolta nel senso che la normativa comunitaria non consente agli Stati membri di escludere dall’ambito di applicazione della tutela del diritto d’autore quelle opere di design che, in possesso dei requisiti previsti e registrati in uno Stato membro o con effetti in uno Stato membro, siano divenute di pubblico dominio anteriormente alla data di entrata in vigore della normativa di recepimento della direttiva. Sulla seconda questione, invece, si è stabilito che per venire incontro anche agli interessi di quei terzi che in buona fede avevano fabbricato e commercializzato prodotti realizzati ispirandosi alle opere di design di pubblico dominio, la protezione per questi dovesse essere concessa per un periodo transitorio ispirato ai principi di proporzionalità e ragionevolezza. La Corte di Giustizia ha stabilito che è contrario alla normativa comunitaria un regime transitorio che di fatto escluda la protezione di diritto d’autore per opere che abbiano i requisiti per godere di tale tutela.

Tale decisione, tuttavia, ha perso in parte la sua attualità poiché in pendenza del procedimento la legge italiana è stata nuovamente modificata con una novella dell’art. 239 del D.Lgs 30/2005 (Codice della proprietà industriale) in linea con il contenuto della sentenza comunitaria. Il D.Lgs 131/2010 ha riformulato l'art. 239 del suddetto Codice stabilendo che la tutela ai sensi della legge sul diritto d'autore comprende anche le opere del disegno industriale che, anteriormente alla data del 19 aprile 2001, erano, oppure erano divenute, di pubblico dominio. Tuttavia i terzi che avevano fabbricato o commercializzato, nei dodici mesi anteriori al 19 aprile 2001, prodotti realizzati in conformità con le opere del disegno industriale allora in pubblico dominio non rispondono della violazione del diritto d'autore compiuta proseguendo questa attività anche dopo tale data, limitatamente ai prodotti da essi fabbricati o acquistati prima del 19 aprile 2001 e a quelli da essi fabbricati nei 5 anni successivi a tale data (il DL 216/2011 ha esteso tale periodo a 13 anni) e purché detta attività si sia mantenuta nei limiti anche quantitativi del preuso.

Diritto di famiglia

La XVI legislatura si è caratterizzata per l'approvazione della legge 219/2012, volta ad eliminare dall'ordinamento le residue distinzioni tra figli legittimi e figli naturali, affermando il principio dell'unicità dello stato giuridico dei figli. Non hanno invece concluso l'iter parlamentare le proposte di legge in tema di riduzione dei tempi di scioglimento del matrimonio e di attribuzione del cognome ai coniugi ed ai figli.

La riforma della filiazione (legge 219/2012)

Con la legge 10 dicembre 2012 n. 219, il Parlamento ha modificato le disposizioni del codice civile relative alla filiazione, superando ogni distinzione tra figli legittimi e figli naturali. La riforma (per la cui analisi si rinvia a Legge 219/2012 - Riforma della filiazione) prevede:

• nuove disposizioni, sostanziali e processuali, in materia di filiazione naturale e relativo riconoscimento, ispirate al principio "tutti i figli hanno lo stesso stato giuridico";
• una delega al Governo per la modifica delle disposizioni vigenti al fine di eliminare ogni residua discriminazione tra figli legittimi, naturali e adottivi;
• la ridefinizione delle competenze di tribunali ordinari e tribunali dei minorenni in materia di procedimenti di affidamento e mantenimento dei figli;
• disposizioni a garanzia del diritto dei figli agli alimenti e al mantenimento.

I provvedimenti che non hanno concluso l'iter

Il Parlamento nel corso della XVI legislatura ha affrontato altri temi legati al diritto di famiglia, tra i quali si segnalano proposte di legge in tema di divorzio, riconoscimento delle c.d. unioni civili, affidamento dei figli, creazione di tribunali specializzati in materia di famiglia, modalità di attribuzione del cognome ai coniugi ed ai figli. Nessuno di questi provvedimenti, dei quali si dà di seguito sinteticamente conto, è stato approvato.

Il c.d. divorzio breve. In particolare, la Commissione Giustizia della Camera ha approvato il 29 marzo 2012 un testo unificato di numerose proposte di legge (A.C. 749, A.C. 1556, A.C. 2325 e A.C. 3248) che, intervenendo sulla legge sul divorzio (n. 898/1970), mirava a ridurre da tre anni ad un anno la durata della separazione necessaria per poter presentare domanda di divorzio; il termine era raddoppiato (due anni) in presenza di figli minori. Inoltre, con una modifica dell'art. 191 del codice civile, il provvedimento anticipava lo scioglimento della comunione dei beni tra marito e moglie (che attualmente consegue al passaggio in giudicato della sentenza di separazione) al momento in cui il presidente del tribunale autorizza i coniugi a vivere separati (ulteriori elementi di documentazione sul quadro normativo vigente e sul contenuto del testo unificato possono essere rinvenuti nei dossier del Servizio Studi). Il provvedimento, pur inserito nel calendario dei lavori dell'Assemblea, non è stato approvato dalla Camera dei deputati.

Il riconoscimento delle unioni di fatto. Anche in questa legislatura l'esigenza di una disciplina organica della convivenza e di un riconoscimento esplicito della famiglia di fatto si è posta all'attenzione della Camera dei deputati che ha esaminato in Commissione Giustizia una ampia serie di proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 1065, A.C. 1631, A.C. 1637, A.C. 1756, A.C. 1858, A.C. 1862, A.C. 1932, A.C. 3841), il cui contenuto è analizzato nel dossier del Servizio studi, che contiene anche una ricostruzione di diritto comparato. La Commissione non ne ha concluso l'esame.

Il cognome dei coniugi e dei figli. Nel corso della legislatura la Commissione Giustizia della Camera dei deputati ha avviato anche l'esame di proposte di legge di iniziativa parlamentare volte a modificare la disciplina di attribuzione del cognome ai coniugi e ai figli (A.C. 36 e abbinate). Le proposte prevedevano in taluni casi l’assunzione del cognome di entrambi i genitori (secondo criteri differenti), in altri del cognome dell’uno o dell’altro genitore. Nonostante l’elaborazione di un testo di sintesi, la Commissione non ha concluso l’esame delle proposte. Nello stesso periodo peraltro, la Commissione è stata chiamata ad esprimere un parere su uno schema di regolamento del Governo volto a modificare il regolamento sullo stato civile (D.P.R. 396/2000) in tema di procedure per ottenere il cambiamento del nome o del cognome. L’emanazione del D.P.R. 54/2012 (come più ampiamente descritto dalla scheda di approfondimento), ha prodotto una semplificazione delle procedure, attribuendo ogni competenza alle prefetture ed evitando il coinvolgimento del Ministero dell’Interno.

L'adozione da parte delle famiglie affidatarie. Nell'ultimo anno di legislatura la Commissione giustizia ha esaminato alcune proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 3459, A.C. 3854, A.C. 4077, A.C. 4279 e A.C. 4326) volte a valorizzare il rapporto che, grazie all’istituto dell’affidamento, si instaura tra il minore e la famiglia affidataria che lo accoglie in un momento di estremo bisogno, sostanzialmente prevedendo una corsia preferenziale per l’adozione a favore della famiglia affidataria, laddove risulti impossibile ricostituire il rapporto del minore con la famiglia d’origine. Nonostante l'approvazione di un testo base il 15 dicembre 2012, l'anticipata chiusura della legislatura non ha consentito la prosecuzione dei lavori.

I provvedimenti che hanno interrotto l'iter al Senato. Tra i provvedimenti che non hanno concluso l'iter in Commissione giustizia al Senato si ricordano alcuni disegni di legge volti a modificare la disciplina sull'affidamento condiviso (AS. 957 e abbinati) e una delega al Governo per l'istituzione presso i tribunali e le Corti d'appello delle sezioni specializzate in materia di persone e di famiglia (AS. 3323).

Attività dell'Unione europea

Con riguardo agli aspetti del diritto di famiglia con implicazioni transnazionali, merita segnalare che  l’Italia ha aderito, insieme ad altri 14 Stati membri UE (Austria, Belgio, Bulgaria, Francia, Germania, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Portogallo, Romania, Slovenia, Spagna e Ungheria) ad una cooperazione rafforzata, nel settore del diritto applicabile in materia di divorzio e di separazione legale (decisione del Consiglio 2010/405/CE ).

Ai sensi dell’articolo 331 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, la cooperazione rafforzata è lo strumento che consente a un gruppo di almeno nove Stati membri di attuare misure qualora non sia raggiunto un accordo da parte di tutti i 27 Stati membri. Gli altri paesi dell’UE conservano il diritto di aderire quando lo desiderino.

Dal 21 giugno 2012 si applica pertanto all’Italia il regolamento attuativo della cooperazione (regolamento (UE) n. 1259/2010, cd. regolamento ROMA III) che contiene norme dettagliate sulla scelta del diritto applicabile ai divorzi internazionali. La maggiore innovazione riguarda la facoltà che il regolamento riconosce alle coppie internazionali di convenire in anticipo la legge applicabile al loro caso. I coniugi, in particolare, potranno scegliere tra:

• la legge dello Stato della residenza abituale dei coniugi al momento della conclusione dell’accordo; o
• la legge dello Stato dell’ultima residenza abituale dei coniugi se uno di essi vi risiede ancora al momento della conclusione dell’accordo; o
• la legge dello Stato di cui uno dei coniugi ha la cittadinanza al momento della conclusione dell’accordo; o
• la legge del foro.

Il regolamento stabilisce altresì  criteri comuni a disposizione delle autorità giurisdizionali per determinare la legge nazionale applicabile in mancanza di accordo delle parti.

Si segnala inoltre che è attualmente all’esame delle istituzioni dell’Unione europea un pacchetto legislativo comprendente due proposte di regolamento rispettivamente relative alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia di regime patrimoniale tra coniugi (COM(2011)126) e di effetti patrimoniali delle unioni registrate (COM(2011)127).  Il pacchetto di proposte  persegue i seguenti comuni obiettivi:

• garantire ai coniugi e ai partner la possibilità di scegliere, per quanto opportuno, le norme e le disposizioni giuridiche applicabili alla loro situazione patrimoniale;
• evitare procedimenti paralleli e l’applicazione di leggi sostanziali diverse ai beni delle coppie sposate o non sposate, prevenendo la “corsa in tribunale” ad opera della parte più attiva (forum shopping);
• facilitare il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni riguardanti i regimi patrimoniali internazionali delle coppie sposate e non sposate.

Approfondimenti

• Cognome dei coniugi e dei figli
• Legge 219/2012 - Riforma della filiazione

Approfondimento: Cognome dei coniugi e dei figli

Nel corso della XVI legislatura la Commissione Giustizia della Camera dei deputati ha avviato l'esame di proposte di legge presentate da deputati sia di maggioranza sia d’opposizione volte a modificare la disciplina di attribuzione del cognome ai coniugi e ai figli (A.C. 36 e abbinate).

Nello stesso periodo il Governo - previa acquisizione dei pareri delle competenti commissioni parlamentari - ha emanato il D.P.R. 54/2012, di modifica del regolamento sullo stato civile (D.P.R. 396/2000) in tema di procedure per ottenere il cambiamento del nome o del cognome.

Il diritto al nome trova riconoscimento a livello costituzionale nell'art. 22 della Costituzione, secondo cui «nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza e del nome», da leggersi in combinazione con l'art. 2 della Costituzione, che riconosce e garantisce in via generale i diritti inviolabili dell'uomo, tra i quali è pacificamente annoverato il diritto all'identità personale. Il nome, secondo la Corte costituzionale, “assume la caratteristica del segno distintivo ed identificativo della persona nella sua vita di relazione (...) accanto alla tradizionale funzione del cognome quale segno identificativo della discendenza familiare” (sent. n. 13/1994).

L'art. 6 del codice civile specifica che ogni persona ha diritto al nome – definito come l'insieme di prenome e cognome - che le è per legge attribuito e che non sono ammessi cambiamenti, aggiunte o rettifiche al nome, se non nei casi e con le formalità indicati dalla legge. Ai sensi dell'art. 7 c.c., la persona alla quale si contesti il diritto all'uso del proprio nome o che possa risentire pregiudizio dall'uso che altri indebitamente ne faccia, può chiedere giudizialmente la cessazione del fatto lesivo, salvo il risarcimento del danno. L'art. 8 c.c. stabilisce poi che le azioni previste dall'art. 7 c.c. possono essere promosse anche da chi, pur non portando il nome contestato o indebitamente usato, abbia alla tutela del nome un interesse fondato su ragioni familiari degne di essere protette. Le medesime azioni possono infine essere esperite a tutela dello pseudonimo, usato da una persona in modo che abbia acquisito l'importanza del nome (art. 9 c.c.).

Le disposizioni normative che, ai sensi dell'art. 6 c.c., disciplinano l'attribuzione del cognome (in via diretta o come conseguenza dell'attribuzione di un particolare status familiae) sono contenute nel codice civile, in alcune leggi speciali e nel D.P.R. 3 novembre 2000, n. 396 (Regolamento per la revisione e la semplificazione dell'ordinamento dello stato civile, a norma dell'articolo 2, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127).

Ai sensi dell’art. 143-bis c.c. (introdotto dalla riforma del diritto di famiglia del 1975), la moglie aggiunge al proprio cognome quello del marito e lo conserva durante lo stato vedovile, fino a che passi a nuove nozze.

A tal proposito, la Corte di cassazione (sent. 17 luglio 2004, n. 13298) ha osservato che: "la normativa codicistica vigente prima della riforma del diritto di famiglia, nel regolare soltanto, nell'ambito della famiglia legittima, il cognome della moglie, disponeva all'art. 144 c.c., in piena coerenza con il riconoscimento al marito - nella stessa norma sancito - della qualità di capo della famiglia, che la moglie ne assumesse il cognome, così chiaramente ponendo il cognome dell'uomo quale elemento identificativo del nucleo familiare. La legge di riforma n. 151 del 1975 ha sostituito tale disposizione con l'art. 143-bis c.c., ai sensi del quale la moglie aggiunge al proprio cognome quello del marito. Nonostante l'apparente incisività della nuova formulazione, essa deve considerarsi di modesto spessore (...) tenuto conto da un lato che anche nel vigore della precedente normativa la giurisprudenza di questa Suprema Corte aveva ravvisato il diritto della moglie a conservare il proprio cognome, aggiungendo ad esso quello del marito (...), considerato d'altro lato che anche la disposizione novellata evidenzia, sia pure in termini attenuati rispetto al passato, l'opzione del legislatore verso il cognome del marito come identificativo della nuova famiglia costituita, in quanto unico cognome comune, così rimarcando una posizione di evidente disparità tra i coniugi".

L’art. 156-bis c.c. stabilisce che il giudice può vietare alla moglie l’uso del cognome del marito, quando tale uso sia a lui gravemente pregiudizievole e può parimenti autorizzare la moglie a non usare il cognome stesso, qualora dall’uso possa derivarle grave pregiudizio.

Ai sensi dell’art. 5 della legge 1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio), una volta pronunciato con sentenza lo scioglimento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio, la donna perde il cognome che aveva aggiunto al proprio a seguito del matrimonio. Tuttavia il tribunale, con la sentenza suddetta, può autorizzare la donna che ne faccia richiesta a conservare il cognome del marito aggiunto al proprio quando sussista un interesse suo o dei figli meritevole di tutela. Tale decisione può essere modificata con successiva sentenza, per motivi di particolare gravità, su istanza di una delle parti.

Per esclusive ragioni descrittive si fa di seguito riferimento alle categorie dei figli legittimi e naturali. La legge 219/2012 ha infatti affermato il principio dell'unicità dello stato giuridico dei figli.

L’art. 262 c.c. prevede che il figlio naturale assume il cognome del genitore che per primo lo ha riconosciuto. Se il riconoscimento è stato effettuato contemporaneamente da entrambi i genitori il figlio naturale assume il cognome del padre. Se la filiazione nei confronti del padre è stata accertata o riconosciuta successivamente al riconoscimento da parte della madre, il figlio naturale può assumere il cognome del padre aggiungendolo o sostituendolo a quello della madre. Nel caso di minore età del figlio, il giudice decide circa l'assunzione del cognome del padre.

La Corte costituzionale, con sentenza 18-23 luglio 1996, n. 297, in relazione ad un ricorso diretto ad ottenere l'accertamento del diritto di un figlio naturale di anteporre al cognome, derivatogli dall'(unico) riconoscimento della madre naturale intervenuto oltre quaranta anni dopo il parto, il precedente cognome attribuito dall'ufficiale di stato civile, ha dichiarato l'illegittimità del presente articolo, nella parte in cui non prevede che il figlio naturale, nell'assumere il cognome del genitore che lo ha riconosciuto, possa ottenere dal giudice il riconoscimento del diritto a mantenere, anteponendolo o, a sua scelta, aggiungendolo a questo, il cognome precedentemente attribuitogli con atto formalmente legittimo, ove tale cognome sia divenuto autonomo segno distintivo della sua identità personale.

Con sentenza n. 12641 del 26 maggio 2006, la Corte di cassazione ha chiarito che, in caso di riconoscimento del figlio da parte del padre - successivamente a quello già compiuto dalla madre, della quale il figlio ha assunto il cognome - l'acquisto del cognome paterno non è automatico, e anzi deve escludersi ove nel frattempo il figlio abbia acquistato una sua precisa individualità col cognome materno e come tale sia conosciuto.

Ai sensi dell'art. 280 c.c., la legittimazione, che può avvenire o per susseguente matrimonio dei genitori del figlio naturale o per provvedimento del giudice, attribuisce a colui che è nato fuori del matrimonio la qualità di figlio legittimo. L’attribuzione del cognome al figlio legittimato è disciplinata dall’art. 33 del citato D.P.R. 396/2000, secondo cui il figlio legittimato ha il cognome del padre, ma egli, se maggiore di età alla data della legittimazione, può scegliere, entro un anno dal giorno in cui ne viene a conoscenza, di mantenere il cognome portato precedentemente, se diverso, ovvero di aggiungere o di anteporre ad esso, a sua scelta, quello del genitore che lo ha legittimato. Uguale facoltà di scelta è concessa al figlio maggiorenne che subisce il cambiamento o la modifica del proprio cognome a seguito della variazione di quello del genitore da cui il cognome deriva, nonché al figlio naturale di ignoti riconosciuto, dopo il raggiungimento della maggiore età, da uno dei genitori o contemporaneamente da entrambi. Le dichiarazioni precedenti sono rese all'ufficiale dello stato civile del comune di nascita dal figlio personalmente o con comunicazione scritta. Esse vengono annotate nell'atto di nascita del figlio medesimo.

Si richiama anche la sentenza della Corte di Cassazione n. 6098/2001, secondo la quale se il minore figlio naturale riconosciuto prima dalla madre (della quale ha assunto il cognome) e poi dal padre (del quale ha assunto il cognome) viene legittimato per provvedimento del giudice, l’attribuzione del cognome paterno non avviene in via automatica; in tale fattispecie, si applica per analogia il sopra richiamato art. 262, sicché il giudice, nel decidere sulla richiesta del padre di attribuzione al figlio del proprio cognome, dovrà valutare esclusivamente l’interesse del minore, avuto riguardo al diritto dello stesso all’identità personale fino a quel momento goduta nell’ambiente in cui è vissuto, nonché ad ogni altro elemento di valutazione presente e rilevante nella fattispecie.

Non esiste nell'ordinamento italiano una specifica disposizione diretta ad attribuire ai figli legittimi il cognome paterno. Ciononostante, al figlio legittimo viene automaticamente attribuito il cognome del padre ed è costantemente negata ai genitori la possibilità di optare per il cognome materno o il doppio cognome. Il fondamento giuridico di tale circostanza è individuato da una parte della dottrina e della giurisprudenza nella lettura sistematica delle disposizioni in tema di filiazione legittima e naturale. Secondo una tesi minoritaria, invece, opererebbe nel campo una fonte consuetudinaria (i termini del dibattito sono esposti in Cass. 13298/2004).

Di tale questione è stata investita già nel corso degli anni '80 la Corte costituzionale, la quale ha dichiarato in due occasioni, con le ordinanze nn. 176 e 586 del 1988, manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale (nella prima pronuncia) degli artt. 71, 72 e 73 del r.d. n. 1238 del 1939 (successivamente abrogato ad opera del D.P.R. 396/2000), nonché (nella seconda pronuncia) dell’art. 73 del suddetto r.d. 1238/1939 e degli artt. 6, 143-bis, 236, 237, comma 2, e 262, comma 2, c.c., nella parte in cui non prevedono la facoltà dei genitori di determinare il cognome del proprio figlio legittimo mediante l’imposizione di entrambi i loro cognomi, né il diritto di quest'ultimo di assumere anche il cognome materno. In tali pronunce la Corte costituzionale ha rilevato che l’interesse alla conservazione dell’unità familiare tutelato dall’art. 29, secondo comma, Cost. sarebbe gravemente pregiudicato se il cognome dei figli nati dal matrimonio non fosse prestabilito fin dal momento dell’atto costitutivo della famiglia, così da essere non già imposto dai genitori ai figli, ma esteso ope legis; allo stesso tempo la Corte ha riconosciuto come del tutto compatibile con il quadro costituzionale, ed anzi maggiormente aderente all’evoluzione della coscienza sociale, una sostituzione della regola vigente con un criterio diverso, più rispettoso dell’autonomia dei coniugi ed idoneo a conciliare i due principi sanciti dall’art. 29 Cost., ritenendo tuttavia tale innovazione normativa, anche per la pluralità delle soluzioni adottabili, di esclusiva competenza del legislatore.

In considerazione del lungo periodo trascorso dalle suddette pronunce della Corte costituzionale, del maturarsi di una diversa sensibilità nella collettività e di diversi valori di riferimento, connessi alle profonde trasformazioni sociali frattanto intervenute, nonché degli impegni imposti da convenzioni internazionali e delle sollecitazioni provenienti dalle istituzioni comunitarie, la Corte di cassazione, con l’ordinanza 13298/2004, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 143-bis, 236, 237, comma 2, 262, 299, comma 3, c.c., nonché 33 e 34 del D.P.R. 396/2000, nella parte in cui prevedono che il figlio legittimo acquisti automaticamente il cognome del padre, anche quando vi sia in proposito una diversa volontà dei coniugi. La Corte costituzionale, con sentenza 6 febbraio 2006, n. 61, ha dichiarato l'inammissibilità di tale questione di legittimità costituzionale. Il giudice delle leggi ha sottolineato che l’attuale sistema di attribuzione del cognome è retaggio di una concezione patriarcale della famiglia, la quale affonda le proprie radici nel diritto di famiglia romanistico, e di una tramontata potestà maritale, non più coerente con i principi dell’ordinamento, con il valore costituzionale dell’uguaglianza tra uomo e donna e con i vincoli e gli stimoli provenienti dalle fonti di diritto internazionale. Tuttavia, la Corte ha concluso che l’intervento che si invocava con la ordinanza di rimessione richiedeva una operazione manipolativa esorbitante dai propri poteri, posto che lasciava aperta tutta una serie di opzioni, che vanno da quella di rimettere la scelta del cognome esclusivamente alla volontà dei coniugi – con la conseguente necessità di stabilire i criteri cui l’ufficiale dello stato civile dovrebbe attenersi in caso di mancato accordo – ovvero di consentire ai coniugi che abbiano raggiunto un accordo di derogare ad una regola pur sempre valida, a quella di richiedere che la scelta dei coniugi debba avvenire una sola volta, con effetto per tutti i figli, ovvero debba essere espressa all’atto della nascita di ciascuno di essi.

Per quanto riguarda il figlio adottivo, ai sensi dell’art. 27 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), per effetto dell'adozione l'adottato acquista lo stato di figlio legittimo degli adottanti, dei quali assume e trasmette il cognome. La Corte costituzionale (ordinanza n. 586 del 1988) ha chiarito che "analogamente ai figli legittimi, l'adottato assume il cognome determinato dalla legge come segno distintivo dei membri della famiglia legittima costituita dai genitori adottivi col matrimonio, cioè, secondo l'ordinamento vigente, il cognome del marito".

Se l'adozione è disposta nei confronti della moglie separata, ai sensi dell'art. 25, comma 5, della medesima legge (secondo cui, se nel corso dell'affidamento preadottivo interviene separazione tra i coniugi affidatari, l'adozione può essere disposta nei confronti di uno solo o di entrambi, nell'esclusivo interesse del minore, qualora il coniuge o i coniugi ne facciano richiesta), l'adottato assume il cognome della famiglia di lei.

Per quanto riguarda invece l'adozione di persone maggiori di età, ai sensi dell’art. 299 c.c. l'adottato assume il cognome dell'adottante e lo antepone al proprio. In particolare, se l'adozione è compiuta da coniugi l'adottato assume il cognome del marito. Se l'adozione è compiuta da una donna maritata, l'adottato, che non sia figlio del marito, assume il cognome della famiglia di lei. La Corte costituzionale, con sentenza 7-11 maggio 2001, n. 120, ha affermato che la precedenza del cognome dell’adottante non appare irrazionale, così come non può costituire violazione del diritto all’identità personale il fatto che il cognome adottivo preceda o segua quello originario. La lesione di tale identità è ravvisabile nella soppressione del segno distintivo, non certo nella sua collocazione dopo il cognome dell’adottante.

Il primo periodo del secondo comma dell'art. 299 c.c. stabilisce tuttavia che l'adottato che sia figlio naturale non riconosciuto dai propri genitori assume solo il cognome dell'adottante. La ratio di tale previsione risiede nella volontà di far scomparire il cognome imposto dall'ufficiale di stato civile, ritenuto rivelatore di origine illegittima e dunque generatore di stigma sociale. La Corte costituzionale, con la suddetta sentenza 120/2001, ha dichiarato l'illegittimità del presente comma, nella parte in cui non prevede che, qualora sia figlio naturale non riconosciuto dai propri genitori, l'adottato possa aggiungere al cognome dell'adottante anche quello originariamente attribuitogli. Secondo la Corte tale scelta “risulta in contrasto con l’invocato art. 2 della Costituzione, dovendosi ormai ritenere principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte quello per cui il diritto al nome – inteso come primo e più immediato segno distintivo che caratterizza l’identità personale – costituisce uno dei diritti inviolabili protetti dalla menzionata norma” ed è, inoltre, “priva di razionale giustificazione, sicché risulta violato l’art. 3 della Costituzione", alla luce della riforma dell’adozione di cui alla menzionata legge n. 184 del 1983., con la quale si é compiuta una netta distinzione fra l’adozione di minori e quella di maggiorenni, regolata dal codice civile, posto che “se la ratio della prima é, almeno in linea di massima, quella di fornire al minore una famiglia che sia idonea a consentire nel modo migliore il suo sviluppo (..) l’obiettivo della seconda evidentemente non é il medesimo, poiché tale adozione (art. 300 cod. civ.) non crea alcun vincolo di parentela tra l’adottato e la famiglia dell’adottante, tanto che il primo conserva tutti i propri precedenti rapporti, specie quelli con la famiglia di origine”.

Per quanto riguarda l'attribuzione del cognome, a livello internazionale si deve richiamare la Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti della donna (adottata a New York il 18 dicembre 1979 e ratificata dall’Italia con legge 14 marzo 1985 n. 132). L’articolo 16 della Convenzione ha impegnato gli Stati aderenti a prendere tutte le misure adeguate per eliminare la discriminazione nei confronti della donna in tutte le questioni derivanti dal matrimonio e nei rapporti familiari, ed in particolare ad assicurare, in condizioni di parità con gli uomini, gli stessi diritti personali al marito e alla moglie, compresa la scelta del cognome (lett. g).

Si segnala, inoltre, che con le raccomandazioni n. 1271 del 1995 e n. 1362 del 1998 (e ancor prima con la risoluzione 37/1978), il Consiglio d'Europa ha affermato che il mantenimento di previsioni discriminatorie tra donne e uomini riguardo alla scelta del nome di famiglia non è compatibile con il principio di eguaglianza sostenuto dal Consiglio stesso, ha raccomandato agli Stati inadempienti di realizzare la piena eguaglianza tra madre e padre nell’attribuzione del cognome dei loro figli, di assicurare la piena eguaglianza in occasione del matrimonio in relazione alla scelta del cognome comune ai due partners, di eliminare ogni discriminazione nel sistema legale per il conferimento del cognome tra figli nati nel e fuori del matrimonio.

Nella giurisprudenza europea, si richiama Corte di giustizia UE 2 ottobre 2003 (caso C-148/02, Carlos Garcia Avello c. Belgio), che ha affermato che costituisce discriminazione in base alla nazionalità (e dunque violazione degli artt. 12 e 17 del Trattato) il rifiuto da parte dell'autorità amministrativa di uno Stato membro di consentire che un minore avente doppia nazionalità possa essere registrato allo stato civile col cognome cui avrebbe diritto secondo le leggi applicabili nell'altro Stato membro (nel caso di specie, i minori in questione - aventi nazionalità belga e spagnola - erano stati registrati dall'ufficiale di stato civile belga con il doppio cognome del padre, in ottemperanza alla legge belga che attribuisce ai figli lo stesso cognome del padre, invece che col primo cognome del padre seguito dal cognome della madre, come previsto dalle leggi e dalle consuetudini spagnole. Conseguentemente, detti minori risultavano chiamarsi Garcia Avello in Belgio e Garcia Weber in Spagna, con conseguenti problemi di carattere pratico, oltre che personale).

In applicazione di tale sentenza, il Tribunale di Bologna, con decreto del 9 giugno 2004, ha affermato che "la doppia cittadinanza del minore legittima i suoi genitori a pretendere che vengano riconosciuti nell'ordinamento italiano il diritto e la tradizione spagnoli per cui il cognome dei figli si determina attribuendo congiuntamente il primo cognome paterno e materno: solo così sono garantiti al minore il diritto ad avere riconosciuta nell'ambito dell'Unione una sola identità personale e familiare e ad esercitare tutti i diritti fondamentali attribuiti da ciascuna delle normative nazionali, spagnola ed italiana, cui egli è legato da vincoli di pari grado e intensità".

Anche alcune recenti pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo vanno nella direzione della eliminazione di ogni discriminazione basata sul sesso nella scelta del cognome (16 febbraio 2005, affaire Unal Tekeli c. Turquie; 24 ottobre 1994, affaire Stjerna c. Finlande; 24 gennaio 1994, affaire Burghartz c. Suisse).

Quanto al diritto comparato, il dossier del Servizio Biblioteca della Camera dei deputati offre una panoramica della disciplina applicabile in Francia, Germania, Regno Unito e Spagna.

Le proposte di legge esaminate dalla Commissione giustizia della Camera individuavano regole diverse per l’attribuzione del cognome ai figli, prevedendo in taluni casi l’assunzione del cognome di entrambi i genitori (secondo criteri differenti), in altri del cognome dell’uno o dell’altro genitore.

Il relatore del provvedimento in Commissione ha elaborato un testo di sintesi, del quale la Commissione non ha concluso l'esame. In base a quel testo i figli assumono il cognome di entrambi i genitori. Al figlio legittimo è attribuito il doppio cognome secondo l’ordine concordemente deciso con dichiarazione resa allo stato civile (in mancanza di accordo, vale l’ordine alfabetico); il figlio naturale assume il cognome del genitore che per primo lo ha riconosciuto e, nel caso di riconoscimento contemporaneo, si applica la disciplina prevista per il figlio legittimo. In relazione ai coniugi, il testo stabilisce il diritto di ogni coniuge alla conservazione del proprio cognome, da cui deriva che la moglie non dovrebbe più aggiungere al proprio il cognome del marito.

Le procedure per modificare il nome o il cognome sono definite dal titolo X del DPR n. 396 del 2000 che nel corso della legislatura è stato sul punto modificato dal D.P.R. 54/2012.

Originariamente, infatti, gli articoli 84 e seguenti del Regolamento sullo stato civile delineavano un procedimento in tre fasi che coinvolgeva le competenze del Ministero dell’Interno. In particolare, il Titolo X prevedeva: 1) presentazione dell’istanza di modifica del nome o del cognome al prefetto territorialmente competente, che ne cura l’istruttoria. Il prefetto valuta se la questione sia di sua esclusiva competenza (come nel caso di richiesta di cambiamento del cognome che appaia ridicolo o riveli l’origine naturale) trasmettendo, in caso negativo, gli atti al Ministero dell’Interno (competente a decidere sulla richiesta di cambiamento nei casi in cui si renda necessario ponderare l’interesse pubblico con quello privato); 2) acquisizione della documentazione da parte del Ministero che può chiedere integrazioni ovvero inoltrare alla prefettura una relazione ed un decreto provvisorio del quale dovrà essere assicurata pubblicità; 3) decorso il termine per la pubblicità il Ministero dell’interno adotta il decreto finale e lo invia alla prefettura per la registrazione presso gli uffici dello stato civile.

Nel corso degli anni, a seguito della costante crescita delle domande di modifica del cognome, soprattutto legate a richieste di aggiunta del cognome materno al cognome paterno, ha determinato un notevole allungamento nei tempi della decisione. Ciò ha indotto il Governo - previa acquisizione dei pareri delle competenti commissioni parlamentari - a semplificare la procedura attribuendo ogni competenza alle prefetture ed evitando il coinvolgimento diretto del Ministero dell’Interno.

Il Ministero dell’interno, emanando la circolare n. 14 del 21/05/2012, ha non soltanto chiarito la portata innovativa del DPR 54/2012, ma ha anche enunciato i principi fondamentali che le prefetture devono seguire per rispondere alle domande, così da garantire un’uniforme applicazione della normativa in tutto il Paese. La circolare interpretativa del Ministero delinea il seguente procedimento:

• la domanda di cambiamento di nome e/o cognome può essere presentata al prefetto della provincia del luogo di residenza o al prefetto della provincia nella cui circoscrizione è situato l'ufficio dello stato civile dove si trova l'atto di nascita al quale la richiesta si riferisce.
• Se la domanda è relativa a minori, occorre che sia presentata da entrambi i genitori. In caso di comprovati gravi motivi che non consentono la presentazione congiunta, ovvero quando appare evidente l'interesse del minore all'accoglimento della domanda, la medesima può anche essere presentata da un solo genitore. In questo caso si provvederà, sempre, alla notifica del decreto di autorizzazione all'altro genitore che esercita la potestà genitoriale.
• La domanda deve chiaramente indicare le variazioni richieste ed il richiedente deve obbligatoriamente esporre le ragioni di tale richiesta. L'indicazione delle ragioni, effettuata dall'istante, assume precipuo rilievo al fine di valutare la meritevolezza della richiesta stessa e l'eventuale conflitto con situazioni giuridiche facenti capo a terzi ovvero ancora per verificare che non vi siano esigenze di pubblico interesse che richiedono di rigettare la domanda. Ciò in quanto «l'istante non ha un diritto soggettivo al cambiamento del nome e/o cognome, trattandosi invece sempre di un provvedimento soggetto a discrezionalità amministrativa».

Il Prefetto può assumere le seguenti decisioni:

- se ritiene che la domanda non sia meritevole di accoglimento, ne informa per iscritto l'interessato, indicando con precisione i motivi, invitandolo a proporre controdeduzioni. Ricevute le controdeduzioni dell'interessato, o decorso inutilmente il termine assegnato, il Prefetto provvederà ad emettere formale provvedimento di diniego, dettagliatamente motivato ovvero a proseguire nell'iter per l'accoglimento della domanda;

- se il Prefetto ritiene la domanda meritevole di accoglimento, emette un decreto con il quale il richiedente viene autorizzato a fare affiggere per 30 giorni un avviso contenente il sunto della domanda nel comune di residenza attuale e nel comune di nascita; con il decreto di autorizzazione della pubblicazione il Prefetto può anche prescrivere che il richiedente provveda a notificare a determinate persone il sunto della domanda. Questa dovrà avvenire quando, dalle motivazioni della domanda ovvero dall'istruttoria effettuata, emerga l'esistenza di terzi che possano avere un interesse contrario all'accoglimento della medesima. Sarà cura dell'istante fornire prova dell'avvenuta esecuzione delle affissioni e della loro durata nonché, se richieste, della esecuzione delle notifiche.

Se la domanda è stata notificata a terzi, questi potranno presentare (con atto notificato al prefetto) opposizione entro 30 giorni. Trascorso il termine per la proposizione delle opposizioni il Prefetto, dopo aver accertato la regolarità delle affissioni, la regolarità delle notifiche se richieste, nonché il contenuto delle eventuali opposizioni, provvederà ad emettere, a mezzo decreto, il provvedimento finale di concessione o diniego.

Quanto ai criteri che le prefetture dovranno applicare nell'assumere la decisione, la circolare ministeriale ricorda che per costante giurisprudenza l'ordinamento dello stato civile prevede un «ampio riconoscimento della facoltà di cambiare il proprio cognome, a fronte del quale la sfera di discrezionalità riservata alla Pubblica Amministrazione deve intendersi circoscritta alla individuazione di puntuali ragioni di pubblico interesse che giustifichino il sacrificio dell'interesse privato del soggetto al cambiamento del proprio cognome, ritenuto anch'esso meritevole di tutela dall'ordinamento» (Consiglio di Stato 26 aprile 2006, n. 2320) e che pertanto «Il provvedimento ministeriale negativo debba essere specificamente e congruamente motivato» (Consiglio di Stato 26 giugno 2002, n. 3533).

Per quanto riguarda le ipotesi più ricorrenti, di richiesta di aggiunta di cognome materno a quello paterno o di sostituzione del cognome materno a quello paterno, la Circolare in particolare afferma che:

• particolare attenzione andrà posta nei casi di sostituzione del cognome paterno con altro cognome, soprattutto se riferito a un minore (in genere cognome del nuovo coniuge o compagno della madre), ove andrà valutato nel concreto l'interesse del minore, nonché l'interesse del padre;
• in tutti i casi riferiti a minori emerge l'esigenza e l'opportunità di acquisire il consenso comunque di entrambi i genitori, a meno che non vi siano peculiari e comprovate circostanze familiari tali da arrecare pregiudizio al minore stesso, quale la decadenza della potestà genitoriale a carico di uno di loro.

L'emanazione del D.P.R. 54/2012 non ha dunque determinato il venire meno dell'esigenza di un intervento del legislatore in quanto la novella al regolamento sullo stato civile ha esclusivamente interessato un aspetto procedurale del mutamento di cognome. Anche a seguito del DPR resta infatti ferma la disciplina che rimette ad una valutazione amministrativa discrezionale la decisione sulla domanda di mutamento del cognome (anche in caso di richiesta di aggiunta del cognome materno).

• Biblioteca, Legislazione straniera, A.C. 36, 960, 1053, 1699 e 1703: L’attribuzione del cognome ai figli nei principali paesi europei, Nota informativa sintetica n. 10, 27 maggio 2009

Approfondimento: Legge 219/2012 - Riforma della filiazione

Il Parlamento ha approvato la legge 10 dicembre 2012, n. 219, che elimina dall'ordinamento le residue distinzioni tra figli legittimi e figli naturali, affermando il principio dell'unicità dello stato giuridico dei figli. In particolare, la legge:

• riforma la materia della filiazione naturale e del relativo riconoscimento, applicando il principio "tutti i figli hanno lo stesso stato giuridico";
• delega il Governo ad intervenire sulle disposizioni vigenti per eliminare ogni residua discriminazione tra figli legittimi, naturali e adottivi;
• rifefinisce le competenze di tribunali ordinari e tribunali dei minorenni in materia di procedimenti di affidamento e mantenimento dei figli;
• detta disposizioni a garanzia del diritto dei figli agli alimenti e al mantenimento.

Le principali modifiche al codice civile sono apportate dall'articolo 1 della legge 219/2012 che:

• interviene sulla disciplina della parentela, novellando l’art. 74 c.c., così da specificare che il vincolo sussiste tra le persone che discendono da un medesimo stipite, indipendentemente dal carattere legittimo o naturale della filiazione (comma 1). La novella – che esclude la parentela nei casi di adozione di persone maggiori di età - è diretta a consentire la creazione di rapporti di parentela tra il figlio naturale e la famiglia del genitore. Con le medesime finalità, il comma 4 dell’art. 1 novella l’art. 258 del codice affermando che il riconoscimento non si limita a produrre effetti per il genitore che l’ha effettuato, ma estende la propria efficacia anche sui parenti del genitore stesso;
• modifica l’art. 250, quinto comma, c.c. temperando il divieto di riconoscimento da parte dei genitori con meno di sedici anni di età con la possibilità per il giudice di autorizzare l'infrasedicenne, valutate le circostanze e avuto riguardo all’interesse del figlio;
• riformula l'art. 251 c.c., ampliando la possibilità di riconoscimento dei figli incestuosi. La norma, ora rubricata “Autorizzazione al riconoscimento”, elimina per i genitori il requisito della inconsapevolezza - al momento del concepimento - del legame parentale tra loro esistente nonché la necessità della dichiarazione di nullità del matrimonio da cui deriva l’affinità. Viene precisato che, se il riconoscimento riguarda un minore, l’autorizzazione compete al tribunale dei minorenni (comma 3, v. infra);
• Riformula l’art. 276 c.c. in materia di legittimazione passiva alla domanda di dichiarazione giudiziale di paternità naturale (comma 5). La disposizione regola il caso (in precedenza non previsto) in cui, morto il genitore, siano venuti meno anche i suoi eredi, parimenti legittimati passivi rispetto alla domanda. In tale ipotesi, il figlio naturale può proporre l'azione nei confronti di un curatore nominato dal giudice davanti cui il giudizio deve essere promosso;
• riscrive l'art. 315 c.c. affermando il principio ispiratore dell’intero provvedimento, ovvero che “tutti i figli hanno lo stesso stato giuridico”;
• integra la rubrica del titolo IX del libro I del codice civile, sulla potestà dei genitori, con il richiamo ai diritti e doveri del figlio, facendo riferimento al nuovo art. 315-bis c.c. Si tratta della disposizione che sostituisce il precedente art. 315 ed affianca ai doveri del figlio verso i genitori (rispettare i genitori e contribuire, finchè convivente, al mantenimento della famiglia in relazione al proprio reddito e alle proprie capacità), i paralleli diritti: ad essere mantenuto, educato, istruito e assistito moralmente dai genitori, nel rispetto delle sue capacità, delle sue inclinazioni naturali e delle sue aspirazioni; a crescere in famiglia ed a mantenere rapporti significativi con i parenti; ad essere ascoltato in tutte le questioni e le procedure che lo riguardano, se ha compiuto i 12 anni o anche in età inferiore, se capace di discernimento;
• introduce nel codice civile l'art. 448-bis, che sottrae i figli dall'adempimento dell'obbligo di prestare gli alimenti nei confronti del genitore decaduto dalla potestà e permette loro di escluderlo, salvo eccezioni, dalla successione;
• abroga le disposizioni sulla legittimazione dei figli naturali e prevede la sostituzione delle parole “figli legittimi” e “figli naturali”, ovunque ricorrano nel codice civile, con la parola: “figli”.

Sempre allo scopo di eliminare ogni discriminazione tra i figli, l'articolo 2 della legge 219/2012 conferisce una delega al Governo per la modifica delle disposizioni in materia di filiazione e di dichiarazione dello stato di adottabilità. Il termine di esercizio della delega è stabilito in 12 mesi dall'entrata in vigore dalla legge (comma 1), e dunque entro il 1° gennaio 2014. I numerosi princìpi e criteri direttivi dettati dal comma 1 per l’esercizio della delega (lettere da a) a p)) prevedono:

• la sostituzione, in tutta la legislazione vigente, dei riferimenti ai figli legittimi e ai figli naturali con i riferimenti ai figli; viene però fatto salvo l’uso delle denominazioni di figli nati nel matrimonio o fuori del matrimonio, in relazione a disposizioni ad essi specificamente relative (lett. a);
• una nuova articolazione e ridefinizione sistematica dei capi del titolo VII del libro primo, la cui rubrica è denominata “Dello stato di figlio”; la risistemazione ha anche finalità di coordinamento con l’abrogazione delle disposizioni sulla legittimazione (lett. b);
• la ridefinizione della disciplina del possesso di stato e della prova della filiazione, prevedendo che la filiazione fuori del matrimonio possa essere giudizialmente accertata con ogni mezzo idoneo (lett. c);
• l'estensione della presunzione di paternità del marito rispetto ai figli comunque nati o concepiti durante il matrimonio e la ridefinizione della disciplina del disconoscimento di paternità nel rispetto dei principi costituzionali (lett. d);
• la modificazione della disciplina del riconoscimento dei figli naturali con l'adeguamento al principio dell’unificazione dello stato di filiazione delle disposizioni sull'inserimento del figlio riconosciuto nella famiglia di uno dei genitori, demandando al giudice la valutazione di compatibilità con i diritti della famiglia legittima; altro principio di delega concerne l'inammissibilità del riconoscimento in tutti i casi in cui il riconoscimento medesimo è in contrasto con lo stato di figlio riconosciuto o giudizialmente dichiarato (lett. e);
• l'abbassamento dell'età del figlio minore, da 16 a 14 anni, ai fini dell’azione di disconoscimento della paternità (art. 244 c.c.), dell'impugnazione del riconoscimento previa autorizzazione giudiziale e nomina di un curatore speciale (art. 264 c.c.) e ai fini del consenso all'azione per la dichiarazione di paternità o maternità esercitata dal genitore o dal tutore (art. 274 c.c.) (lett. f);
• la limitazione dell'imprescrittibilità dell'azione di impugnazione del riconoscimento solo al figlio e l'introduzione di un termine di decadenza per l'esercizio dell'azione da parte degli altri legittimati (lett. g);
• l'unificazione della disciplina sui diritti e i doveri dei genitori nei confronti dei figli nati sia nel matrimonio che fuori del matrimonio (lett. h);
• la disciplina delle modalità di esercizio del diritto all'ascolto del minore che abbia adeguata capacità di discernimento, precisando che, nell'ambito di procedimenti giurisdizionali, ad esso provvede il presidente del tribunale o il giudice delegato (lett. i);
• l'adeguamento della disciplina delle successioni e delle donazioni al principio dell’unificazione dello stato di figlio (lett. l). In merito, per quanto riguarda i giudizi pendenti, il Governo dovrà introdurre una disciplina che assicuri la produzione degli effetti successori nei confronti dei parenti anche per gli aventi causa del figlio naturale premorto o deceduto nel corso del riconoscimento con conseguente estensione delle relative azioni petitorie per il riconoscimento del diritto all’eredità;
• il necessario coordinamento della disciplina del diritto internazionale privato di cui alla legge 218/1995 al principio di unicità dello stato di figlio (lett. m);
• la specificazione della nozione di abbandono morale e materiale del figlio, con riguardo all’irrecuperabilità delle capacità genitoriali, fermo restando che le condizioni di indigenza non possono essere di ostacolo all'esercizio del diritto del minore alla propria famiglia (lett. n);
• la segnalazione ai comuni, da parte dei tribunali dei minori, delle situazioni di indigenza di nuclei familiari che richiedano interventi di sostegno nonchè i controlli che lo stesso tribunale effettua sulle situazioni di disagio segnalate agli enti locali (lett. o);
• il diritto dei nonni ovvero la legittimazione degli ascendenti a far valere il diritto di mantenere rapporti significativi con i nipoti minori (lettera p).

L'articolo 3 della legge 219/2012 novella l’art. 38 delle Disposizioni di attuazione del codice civile sottraendo una serie di procedimenti alla competenza del tribunale dei minorenni. Per effetto del confermato secondo comma dell'art. 38, che vuole attribuiti al tribunale ordinario «i provvedimenti per i quali non è espressamente stabilita la competenza di una diversa autorità giudiziaria», la sottrazione di competenze al tribunale per i minorenni comporta l'espansione delle competenze del tribunale ordinario.

Il primo comma del nuovo art. 38 sottrae al tribunale dei minorenni la competenza per i seguenti provvedimenti:

• amministrazione del fondo in presenza di figli minori in caso di annullamento o scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio (ex art. 171 c.c.);
• divisione dei beni della comunione con eventuale costituzione di usufrutto a favore di uno dei coniugi, negli interessi della prole (ex art. 194, secondo comma, c.c.);
• riconoscimento dei figli naturali (ex art. 250 c.c.);
• affidamento del figlio naturale e suo inserimento nella famiglia legittima (ex art. 252 c.c.);
• provvedimenti in ordine all’assunzione del cognome da parte del figlio naturale (ex art. 262 c.c.);
• decisioni in ordine all’impugnazione del provvedimento di riconoscimento da parte del riconosciuto (ex art. 264 c.c.);
• dichiarazione giudiziale di paternità e maternità naturale rispetto ad un figlio minore (ex art. 269, primo comma);
• provvedimenti in caso di contrasti sull’esercizio della potestà dei genitori (ex art. 316 c.c.);
• decisioni in ordine all’esercizio della potestà sul figlio naturale (ex art. 317-bis c.c.).

La disposizione conferma la competenza del tribunale per i minorenni per i provvedimenti in caso di condotta del genitore pregiudizievole ai figli (ex art. 333 c.c.), purché non sia in corso tra le parti un giudizio di separazione o divorzio o relativo all’esercizio della potestà genitoriale ex art. 316 c.c. In tali casi, infatti «per tutta la durata del processo la competenza […] spetta al giudice ordinario».

Il secondo comma del nuovo art. 38 attribuisce ogni restante provvedimento relativo a minori alla competenza del tribunale ordinario specificando che nei procedimenti in materia di affidamento e di mantenimento dei minori si applicano le disposizioni sui procedimenti in camera di consiglio (ex art. 737 c.p.c.), in quanto compatibili.

Il terzo comma afferma:

• che i provvedimenti da parte dei tribunali (ordinario o dei minorenni) dovranno essere presi in camera di consiglio, sentito il PM;
• che i provvedimenti sono immediatamente esecutivi, a meno che il tribunale non disponga diversamente;
• se il provvedimento è emesso dal Tribunale per i minorenni, il reclamo si propone davanti alla sezione di Corte d’appello per i minorenni.

Come detto, l'articolo 1, comma 3, della legge 219/2012, novella l'art. 251 del codice civile in tema di riconoscimento dei figli incestuosi.

La nuova previsione codicistica, rubricata Autorizzazione al riconoscimento, stabilisce ora che «Il figlio nato da persone, tra le quali esiste un vincolo di parentela in linea retta all'infinito o in linea collaterale nel secondo grado, ovvero un vincolo di affinità in linea retta, può essere riconosciuto previa autorizzazione del giudice avuto riguardo all'interesse del figlio e alla necessità di evitare allo stesso qualsiasi pregiudizio.
Il riconoscimento di una persona minore di età è autorizzato dal tribunale per i minorenni».

Su questa disposizione - introdotta nel corso dell'esame del provvedimento in Senato, e confermata nella seconda lettura alla Camera - si è sviluppato un acceso dibattito, per comprendere il quale pare utile descrivere il quadro giuridico in vigore fino all'approvazione della legge.

Il codice civile definisce “figli incestuosi” come i figli nati da persone tra le quali esiste un vincolo di parentela, anche soltanto naturale, in linea retta all'infinito o in linea collaterale nel secondo grado.

Prima della novella dell'art. 251 c.c., i figli incestuosi non potevano essere riconosciuti per atto volontario del genitore, benché potessero essere dichiarati giudizialmente figli naturali riconosciuti.

Ciò a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 494 del 2002, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 278, primo comma, nella parte in cui escludeva che potessero essere compiute indagini sulla paternità o sulla maternità - finalizzate ad ottenere la dichiarazione giudiziale della paternità e della maternità naturale ai sensi dell'art. 269 c.c. - nei casi in cui, a norma dell'art. 251, il riconoscimento dei figli incestuosi è vietato. La Corte ha dunque affermato che il figlio incestuoso può agire per la dichiarazione di maternità o paternità naturale (art. 269, 1° co., c.c.), anche in casi in cui il riconoscimento non è ammesso; peraltro, la Corte costituzionale ha precisato che non vale l'inverso: che, cioè, il riconoscimento sia effettuabile in tutte le ipotesi in cui vi possa essere la dichiarazione giudiziale, mantenendo i limiti al riconoscimento imposti dall'art. 251 c.c.

L'ordinamento ha posto pesanti limitazioni alla riconoscibilità dei figli incestuosi. La ragione può essere rinvenuta sia nella protezione dell'interesse del figlio - da un riconoscimento che, per un verso potrebbe indicarne, inequivocabilmente, le origini incestuose, e, per altro verso, costituirebbe il rapporto giuridico parentale con soggetti che, avendo dato luogo ad un'unione tanto riprovevole, hanno, per ciò solo, denunziato inidoneità alla delicata funzione genitoriale - sia nel comminare una sanzione ai responsabili dell'incesto.

Una funzione, almeno parzialmente, sanzionatoria sembrerebbe confermata, sebbene non esplicitamente, dalla citata sentenza della Corte costituzionale n. 494 del 2002, con la quale la Consulta, dopo avere dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 278, e, dunque, l'illegittimità della limitazione alla dichiarabilità giudiziale della paternità e della maternità naturale degli incestuosi, non si è spinta ad affermare anche l’illegittimità della non riconoscibilità di tali soggetti: in altri termini, per la Corte i figli incestuosi non possono essere riconosciuti per atto volontario del genitore, benché possano essere dichiarati giudizialmente figli naturali riconosciuti.

La sentenza della Corte costituzionale è stata accolta con favore dalla dottrina che ha peraltro rilevato come la distinzione individuata dal Giudice delle leggi, tra la dichiarazione giudiziale di paternità e maternità, quale atto emesso nell'interesse del figlio, e il riconoscimento, che, viceversa, risponderebbe ad un interesse del genitore, sarebbe scorretta, poiché il riconoscimento, benché atto del genitore, ugualmente realizzerebbe un interesse del figlio all'accertamento formale del suo stato, e si è, pertanto, auspicato un definitivo intervento della Consulta, che dichiari l'illegittimità costituzionale anche dell'articolo 251.

Cfr. in merito C.M. Bianca, La Corte costituzionale ha rimosso il divieto di indagini sulla paternità e maternità di cui all'art. 278, comma 1, c.c. (ma i figli irriconoscibili rimangono), in Giurisprudenza costituzionale, 2002, fasc. 6, pagg. 4068-4074; G. Di Lorenzo, La dichiarazione giudiziale di paternità e maternità naturale dei figli nati da rapporto incestuoso, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, fasc. 1, pagg. 446-457; G. Ferrando, La condizione dei figli incestuosi: la Corte costituzionale compie il primo passo, in Familia, 2003, fasc. 3, pagg. 848-856, pt. 2; Id., I diritti negati dei figli incestuosi, in Studi in onore di Cesare Massimo Bianca, Milano, 2006, 222; Ambanelli, La filiazione non riconoscibile, in Tratt. Bonilini, Cattaneo, III, Filiazione e adozione, 2a ed., Torino, 2007, p. 236.

Per il combinato disposto degli articoli 251 e 278 del codice civile, il riconoscimento del figlio incestuoso è autorizzabile solo nelle ipotesi tassativamente elencate dall'articolo 251 del codice civile.

In base all’art. 35 delle disposizioni di attuazione del codice civile, il riconoscimento è autorizzato dal tribunale per i minorenni se il figlio da riconoscere è minore.

Il figlio incestuoso può agire per ottenere il mantenimento, l'educazione e l'istruzione, o, se maggiorenne, gli alimenti (art. 279), e, in caso di morte del genitore, partecipa alla sua successione (artt. 580 e 594).

Il nuovo art. 251 c.c. amplia la possibilità di riconoscimento dei figli incestuosi. La norma, ora rubricata “Autorizzazione al riconoscimento”, elimina, per i genitori, il requisito della inconsapevolezza - al momento del concepimento - del legame parentale tra loro esistente nonché la necessità della dichiarazione di nullità del matrimonio da cui deriva l’affinità. La riforma ribalta la situazione precedente, consentendo il riconoscimento in generale purché questo soddisfi l’interesse del minore, la cui valutazione è sempre affidata al giudice.

La disposizione precisa che se il riconoscimento riguarda un minore l’autorizzazione compete al tribunale dei minorenni (come peraltro già affermato dall’art. 35 delle disposizioni di attuazione del codice civile).

• Revisione della normativa in materia di filiazione AA.C. 2519, 3184, 3247, 3915 - Schede di lettura (1° febbraio 2011)
• Riconoscimento e successione ereditaria dei figli naturali - A.C. 2519 - Elementi per l'istruttoria legislativa (27 gennaio 2010)
• Revisione della normativa in materia di filiazione AA.C. 2519 e abb.-A - Elementi per l'esame in Assemblea (27 giugno 2011)
• Revisione della normativa in materia di filiazione AA.C. 2519 e abb.-B - Elementi per l'istruttoria legislativa (19 giugno 2012)

Giustizia amministrativa

Nel settore della giustizia amministrativa la XVI legislatura si è caratterizzata per l'emanazione del Codice del processo amministrativo (D.lgs. 104/2010) e per le successive modifiche al Codice apportate da due decreti legislativi integrativi e correttivi (D.lgs. 195/2011 e D.lgs. 160/2012). Merita di essere segnalata, inoltre, la disciplina dell'azione collettiva degli utenti nei confronti della pubblica amministrazione (D.lgs. 198/2009) e, più in generale, la previsione di un rilevante aumento del contributo unificato anche nei processi amministrativi.

Il Codice del processo amministrativo

La delega e l'esame parlamentare dello schema di decreto

Il Codice del processo amministrativo, approvato dal decreto legislativo 104/2010, è entrato in vigore il 16 settembre 2010 e rappresenta l'attuazione data dal Governo alla delega contenuta nell'art. 44 della legge 69/2009. In particolare, la legge n. 69 delegava il Governo al riassetto della disciplina del processo amministrativo con le finalità di:

• snellimento e razionalizzazione del procedimento;
• adeguamento della disciplina del processo davanti ai TAR e al Consiglio di Stato alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori;
• coordinamento di tale disciplina con quella del processo civile (sul quale in modo tanto rilevante era intervenuta la stessa legge delega).

Sullo schema di decreto legislativo (A.G. 212), la Commissione giustizia della Camera aveva espresso un parere nella seduta del 16 giugno; anche la Commissione affari costituzionali aveva esaminato il Codice, deliberando specifici rilievi nella medesima data.

I principali contenuti del Codice

Il Codice ha, da un lato, una finalità di semplificazione normativa, attraverso l’inserimento in un unico testo di disposizioni, anche risalenti, sparse in una pluralità di fonti; dall’altro una funzione di sistemazione complessiva della materia anche mediante interventi di natura innovativa. Esso fa propri i principi generali del codice di procedura civile e, nei casi in cui il processo amministrativo presenta peculiarità specifiche, detta regole autonome.

Il Codice reca significative novità, in primo luogo, in materia di giurisdizione, operando un ampliamento delle materie di giurisdizione esclusiva (nelle quali il giudice amministrativo conosce anche di diritti soggettivi) e, viceversa, un ridimensionamento delle materie attribuite alla giurisdizione di merito (nell’ambito della quale il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione, eventualmente nominando un commissario ad acta). In materia di competenza, il provvedimento amplia i casi di competenza inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma e attribuisce invece al TAR Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

Il codice disciplina espressamente le azioni esercitabili innanzi al giudice amministrativo. Accanto all'azione di condanna, all’azione di annullamento e all’azione avverso il silenzio, in recepimento di una condizione contenuta nel parere della Commissione giustizia, esso introduce l'azione volta all'accertamento della nullità, da proporre entro il termine di decadenza di centottanta giorni. Con riferimento all’azione diretta ad ottenere il risarcimento del danno, disciplinata nell'ambito dell'azione di condanna, il Codice si colloca in una posizione intermedia nel contrasto tra giurisprudenza amministrativa e ordinaria in ordine alla sussistenza della cd. pregiudiziale amministrativa (ovvero il necessario previo annullamento della determinazione amministrativa per potere invocare il risarcimento del danno), prevedendo la proponibilità di tale azione anche in via autonoma, ma solo entro limiti determinati (anche temporali) ed esclusivamente nei casi di giurisdizione esclusiva.

Nella disciplina del processo amministrativo di primo grado, oltre ad una riduzione dei termini processuali, il codice reca una sistemazione organica e innovativa della disciplina della tutela cautelare. In particolare, la richiesta di fissazione dell’udienza di merito diventa condizione di procedibilità dell’azione cautelare e viene introdotta la tutela cautelare ante-causam, attivabile già prima della proposizione del ricorso principale, nei casi di eccezionale gravità ed urgenza tali da non consentire la dilazione fino alla data della camera di consiglio.

In materia di impugnazioni, il codice interviene sui termini per impugnare, estende taluni istituti previsti per l’appello nell’ambito del processo civile al processo amministrativo (recependo anche indicazioni della giurisprudenza) e introduce, in attuazione di una sentenza della Corte costituzionale, il rimedio dell’opposizione di terzo.

Il codice procede poi al riordino dei riti speciali, mediante l’eliminazione di quelli ritenuti superflui o comunque desueti e riportando nell’ambito del Codice i riti speciali mantenuti (in particolare in materia di accesso ai documenti amministrativi, avverso il silenzio della PA e procedimento ingiuntivo).

In materia di contenzioso elettorale per le elezioni amministrative, regionali ed europee, viene per la prima volta disciplinata la tutela giurisdizionale anticipata, ossia la possibilità di ricorrere immediatamente, senza attendere l’esito delle elezioni, avverso i provvedimenti del procedimento elettorale preparatorio. Tale tutela è limitata agli atti di esclusione di liste o candidati nelle elezioni amministrative e regionali. Contro tutti gli altri atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso solo unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti.

Si modifica inoltre l’ambito di applicazione del rito abbreviato di cui al vigente articolo 23-bis della legge TAR mentre nelle controversie relative agli appalti pubblici viene sostanzialmente inglobata nel Codice la disciplina contenuta nel decreto di recepimento della cd. direttiva ricorsi (D.Lgs. 53/2010), con alcune modifiche che incidono sui termini processuali.

Nell’ambito delle Norme transitorie, il legislatore delegato inserisce una specifica disposizione diretta all’eliminazione dell’arretrato, riferita ai ricorsi pendenti da oltre cinque anni, per i quali non sia stata ancora fissata l’udienza di discussione: si prevede la perenzione dei ricorsi in mancanza di presentazione di una nuova istanza di fissazione dell’udienza entro 180 giorni dall’entrata in vigore del codice. In materia di processo amministrativo telematico, infine, le Norme di attuazione rinviano ad un apposito decreto per la definizione delle relative regole tecnico-operative.

Il Codice del processo amministrativo è entrato in vigore il 16 settembre 2010.

Le prime integrazioni e correzioni

Alla fine di agosto 2011 il Governo ha presentato alle Camere uno schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al codice del processo amministrativo (A.G. 399). Su tale provvedimento, che intendeva apportare limitate modifiche al codice alla luce delle questioni emerse nella prima prassi applicativa, la Commissione giustizia ha reso un parere favorevole con condizioni e osservazioni nella seduta del 9 novembre 2011. Il Governo ha dunque emanato il decreto legislativo 195/2011.

Il 30 luglio 2012, un secondo schema di decreto correttivo del codice del processo amministrativo (AG 499) è stato presentato alle Camere per il parere. Su tale provvedimento, che interviene in particolare sul contenzioso elettorale adeguandosi alle indicazioni della Corte costituzionale, la Commissione Giustizia ha reso un parere con condizioni nella seduta del 12 settembre 2012. Il Governo ha dunque emanato il decreto legislativo 160/2012.

La class action amministrativa

In attuazione della delega contenuta nella legge 15/2009 (cd. legge Brunetta), il decreto legislativo 198/2009 ha introdotto nell'ordinamento un nuovo mezzo di tutela giurisdizionale attivabile innanzi al giudice amministrativo nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati, o che violano le norme preposte al loro operato; si tratta della tutela collettiva nei confronti della P.A., da non confondersi con la Azione di classe dei consumatori.

Il contributo unificato nel processo amministrativo

La legge di stabilità 2013 (legge 228/2012) ha aumentato l’importo del contributo unificato per l’accesso alla giustizia amministrativa. In particolare, come più ampiamente descritto nel dossier del Servizio studi di commento della legge, l’articolo 1, commi 25-29:

• aumenta da 1.500 a 1.800 euro il contributo unificato dovuto per le controversie cui si applica il rito abbreviato disciplinato dal Codice del processo amministrativo;
• sostituisce ai 4.000 euro, in precedenza previsti per tutte le controversie in tema di affidamento di pubblici lavori e di provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative indipendenti, una disciplina del contributo unificato diversificata in ragione del valore della controversia (portando il contributo dal valore minimo di 2.000 euro a quello massimo di 6.000 euro). La disposizione specifica che nel processo amministrativo relativo alle controversie in tema di affidamento di pubblici lavori, per valore della lite si intende l'importo posto a base d'asta individuato dalle stazioni appaltanti negli atti di gara; nelle controversie relative all’irrogazione di sanzioni da parte delle Autorità amministrative indipendenti, invece, il valore della lite è rappresentato dalla somma richiesta a titolo di sanzione;
• aumenta da 600 a 650 euro il contributo unificato dovuto in tutti i restanti casi, ivi compreso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica;
• aumenta della metà tutti gli importi del contributo unificato nel processo amministrativo per i giudizi di impugnazione;
• destina il maggior gettito derivante dall’aumento di tali importi al Ministero dell’economia, che lo impiegherà per realizzare interventi urgenti in materia di giustizia amministrativa;
• stabilisce, con norma transitoria, che i nuovi importi del contributo unificato si dovranno applicare ai ricorsi notificati successivamente alla data di entrata in vigore della legge di stabilità.

Approfondimenti

• Codice del processo amministrativo
• Decreto legislativo 198/2009 - Tutela collettiva nei confronti della P.A.

Dossier pubblicati

• Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2013) Legge 24 dicembre 2012, n. 228 - Schede di lettura (Articolo 1- commi 1-300) - Tomo I (31/01/2013)

Documenti e risorse web

• Camera dei deputati,. Documenti parlamentari, Relazione sullo stato della giustizia amministrativa e sugli incarichi conferiti a norma dell'articolo 29, terzo comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186, DOC. LXI

Approfondimento: Codice del processo amministrativo

La legge 69/2009 ha delegato il Governo al riassetto della disciplina del processo amministrativo; in attuazione della delega è stato emanato il decreto legislativo 104/2010 che contiene, in allegato, il Codice del processo amministrativo, entrato in vigore il 16 settembre 2010. Disposizioni correttive sono state poi introdotte dal decreto legislativo 195/2011 e dal decreto legislativo 160/2012.

L’articolo 44 della legge 69/2009 reca una delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo amministrativo. Il termine per l’esercizio della delega era fissato in un anno dall’entrata in vigore della legge (scadeva quindi il 4 luglio 2010).

Finalità della delega è l’adeguamento della disciplina del processo davanti ai Tribunali amministrativi regionali (TAR) e al Consiglio di Stato alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori (e il coordinamento con la disciplina del processo civile), nonché la concentrazione delle cautele (comma 1). L’art. 44 prevede inoltre l’adeguamento della legislazione delegata ai principi direttivi generali (art. 20, comma 3) della “legge Bassanini 1” (L. 59/1997) in quanto applicabili e individua i seguenti principi e criteri direttivi specifici:

• assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della tutela per garantire la durata ragionevole del processo anche grazie al ricorso all’informatizzazione delle procedure, la razionalizzazione dei termini e l’estensione delle funzioni istruttorie monocratiche nonché l’individuazione di misure volte allo smaltimento dell’arretrato;
• disciplinare azioni e funzioni del giudice riordinando le norme vigenti sulla giurisdizione amministrativa e i casi di giurisdizione estesa anche al merito, nonché la disciplina dei termini di decadenza e prescrizione delle azioni e la tipologia dei provvedimenti giudiziali, nonché prevedendo le pronunce idonee a soddisfare le pretese della parte vittoriosa;
• riordinare e razionalizzare i riti speciali e le materie in cui si applicano;
• unificare e razionalizzare la disciplina del processo amministrativo sul contenzioso elettorale, introducendo anche la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, mediante la previsione di un rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle elezioni;
• unificare e razionalizzare la disciplina della riassunzione del processo e dei relativi termini;
• riordinare la tutela cautelare, anche generalizzando quella ante causam, nonché il procedimento cautelare davanti al giudice amministrativo in caso di ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato, prevedendo: l’impossibilità di trattare la domanda interinale prima della presentazione della richiesta di udienza da parte del ricorrente; in caso di istanza cautelare ante causam, la perdita di efficacia della tutela interinale concessa in caso di mancata notifica nei termini del ricorso introduttivo del giudizio (e dell’istanza di fissazione di udienza per la trattazione del merito), o comunque nei 60 giorni dall’istanza cautelare; nel caso di accoglimento della domanda cautelare, l’impossibilità di revocare l’istanza di fissazione di udienza e la celebrazione dell’udienza di merito entro un anno;
• riordinare il sistema delle impugnazioni, individuando le disposizioni applicabili, mediante rinvio a quelle del processo di primo grado, e disciplinando la concentrazione delle impugnazioni, l’effetto devolutivo dell’appello, la proposizione di nuove domande, prove ed eccezioni.

Il comma 3 prevede l’abrogazione espressa delle disposizioni riordinate o incompatibili, e richiede un opportuno coordinamento con le disposizioni non abrogate; in ogni caso, viene fatta salva l’applicazione dell’articolo 15 delle preleggi (abrogazione tacita per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore).

Il comma 4 dell’art. 44 disciplina la procedura di adozione dei decreti delegati. La disposizione prevede l’ adozione dei decreti legislativi, su proposta del Presidente del Consiglio e con il parere del Consiglio di Stato e delle commissioni parlamentari competenti (entrambi da rendere entro quarantacinque giorni dalla richiesta, decorsi i quali i decreti possono essere comunque emanati). Il medesimo comma consente al Governo di delegare al Consiglio di Stato la stesura dell’articolato ai sensi dell’articolo 14, n. 2, del TU sul Consiglio di stato (R.D. 26 giugno 1924 n. 1054). A tal fine, il Consiglio di Stato può utilizzare magistrati di tribunale amministrativo regionale, esperti esterni e rappresentanti del libero foro e dell’Avvocatura generale dello Stato e non è richiesto il parere del Consiglio di stato. La norma precisa la totale gratuità dell’attività di tali soggetti.

Il medesimo comma 4 reca inoltre la delega per l’emanazione dei decreti correttivi (entro 2 anni dall’entrata in vigore della legislazione delegata), richiamando a tal fine procedure, principi e criteri direttivi previsti per l’emanazione dei decreti originari.

Per la redazione dello schema di decreto legislativo il Governo si è avvalso della facoltà di delegare al Consiglio di Stato la stesura dell’articolato ai sensi del sopra richiamato articolo 14, n. 2, del TU sul Consiglio di stato.

E' stata a tal fine istituita dal Consiglio di Stato una commissione speciale a composizione mista, che ha registrato la presenza di consiglieri di Stato, magistrati di TAR, magistrati della Cassazione, un rappresentante dell’Avvocatura dello Stato ed esponenti del mondo accademico e forense. La Commissione ha acquisito i pareri del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, delle associazioni rappresentative dei magistrati amministrativi, del Consiglio nazionale forense, dell’Organismo unitario dell’avvocatura, dell’Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo, dell’Associazione degli studiosi del processo amministrativo e della Società italiana degli avvocati amministrativisti.

Sullo schema di decreto legislativo (A.G. 212), la Commissione giustizia della Camera aveva espresso il parere nella seduta del 16 giugno; anche la Commissione affari costituzionali aveva esaminato il Codice, deliberando specifici rilievi nella medesima data.

Acquisito sullo schema il parere delle competenti commissioni parlamentari il Governo ha emanato il decreto legislativo 104/2010 che consta di due soli articoli (l'articolo 1 approva il Codice e l'articolo 2 fissa la sua entrata in vigore al 16 settembre 2010), cui è allegato il Codice del processo amministrativo.

Alla fine di agosto 2011 il Governo ha presentato alle Camere uno schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al codice del processo amministrativo (A.G. 399). Su tale provvedimento, che intendeva apportare limitate modifiche al codice alla luce delle questioni emerse nella prima prassi applicativa, la Commissione giustizia ha reso un parere favorevole con condizioni e osservazioni nella seduta del 9 novembre 2011. Il Governo ha dunque emanato il decreto-legislativo 195/2011.

Il 30 luglio 2012, un secondo schema di decreto correttivo del Codice del processo amministrativo (AG 499) è stato presentato alle Camere per il parere. Il provvedimento introduce disposizioni correttive ed integrative di natura tecnica volte a rendere più funzionali alcuni istituti processuali e ad adeguarli alle indicazioni della Corte costituzionale. Sullo schema la Commissione giustizia, nella seduta del 12 settembre 2012, ha reso un parere favorevole con condizioni. Il Governo ha dunque emanato il decreto legislativo 160/2012.

Il Codice del processo amministrativo, anche a seguito dell'entrata in vigore dei due decreti legislativi integrativi e correttivi, consta oggi di cinque libri.

Il libro I del Codice contiene le disposizioni generali, suddivise nei seguenti cinque titoli:

• i principi e gli organi della giurisdizione amministrativa (Titolo I);
• le parti e i difensori (Titolo II);
• le azioni e le domande (Titolo III);
• le pronunce giurisdizionali (Titolo IV);
• le disposizioni di rinvio (Titolo VI).

In particolare, per quanto riguarda i principi generali (articoli 1-3), si segnalano:

• il richiamo, oltre che ai principi costituzionali, anche ai principi del diritto europeo (art. 1). La relazione illustrativa spiega che per “principi del diritto europeo” devono intendersi non solo i principi del diritto comunitario, ma anche quelli derivanti dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo;
• l’esplicitazione del principio costituzionale del giusto processo, da cui deriva il richiamo ai principi della parità delle parti, del contraddittorio, della motivazione degli atti e della ragionevole durata del processo (art. 2);
• come ulteriore corollario della ragionevole durata e in ossequio al principio dell’economia dei mezzi processuali, l’espressa previsione della redazione degli atti di parte e del giudice in modo sintetico.

Per quanto riguarda gli organi della giurisdizioni amministrativa (artt. 4-6), il codice disciplina la composizione dei collegi giudicanti dei TAR e del Consiglio di Stato, con norme che sostanzialmente riprendono la disciplina previgente (artt. 10 della legge TAR n. 1034 del 1971 e dagli articoli 1 e 5 della legge n. 186 del 1982) e rinviano allo statuto speciale e alle relative norme di attuazione per la disciplina del TAR Trentino-Alto Adige e per la disciplina dell’appello avverso le pronunce del TAR Sicilia innanzi al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana.

Il TAR del Trentino, che ha anche un’autonoma sezione per la provincia di Bolzano, è disciplinato dagli articoli 78 ss. dello statuto speciale (l. cost. n. 5 del 1948). Il D.P.R. n. 426 del 1984 reca la relativa disciplina attuativa. Il d.lgs. n. 373 del 2002 reca la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione Siciliana.

Per quanto concerne la giurisdizione del giudice amministrativo il Codice (artt. 7-12) enuclea il contenuto dei tre diversi tipi di giurisdizione:

• giurisdizione di legittimità: sono attribuite al giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle P.A., comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma;
• giurisdizione esclusiva: nelle materie indicate dall'art. 133 del Codice il giudice amministrativo conosce, pure a fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi. L’articolo 133 definisce tali materie, sia riprendendo i casi previsti dalle disposizioni vigenti, sia introducendo ulteriori specifiche ipotesi di giurisdizione esclusiva;
• giurisdizione di merito: nelle materie indicate dall'art. 134 del Codice il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione. L'art. 134 opera un ridimensionamento di queste materie rispetto alla disciplina previgente. La norma di delega reca infatti uno specifico criterio nel senso del riordino dei casi di giurisdizione estesa al merito, anche mediante soppressione delle fattispecie non più coerenti con l’ordinamento vigente.

Con riferimento alla disciplina delle questioni di giurisdizione, si segnalano le seguenti importanti novità:

• vengono recepite le indicazioni della giurisprudenza della Cassazione in materia di cd. giudicato implicito sulla giurisdizione, da cui derivano limiti alla rilevazione del difetto di giurisdizione nei giudizi di impugnazione. In particolare, in primo grado il difetto di giurisdizione è rilevabile anche d’ufficio; nei giudizi di impugnazione è rilevato solo se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione. Si ricorda che le Sezioni Unite della Corte di cassazione (sentenza 9 ottobre 2008, n. 24883), fornendo un’interpretazione restrittiva dell’art. 37 c.p.c., hanno affermato che la questione di giurisdizione non è più sollevabile dalle parti o d’ufficio se nei precedenti gradi di giudizio non si sia posto il problema in modo esplicito; ciò in quanto si formerebbe un giudicato interno sulla questione di giurisdizione, anche in ragione di principi di economia processuale e di ragionevole durata del giudizio;
• viene affermato il principio della translatio iudicii, da cui deriva che la domanda giudiziaria proposta innanzi ad un giudice privo di giurisdizione conserva i suoi effetti sostanziali e processuali presso il giudice munito della giurisdizione. Si prevede, inoltre, la possibilità per il giudice di concedere la rimessione in termini per errore scusabile rispetto alle preclusioni e alle decadenze intervenute e l’efficacia delle misure cautelari adottate dal giudice privo della giurisdizione per un tempo non superiore a 30 giorni dalla pubblicazione del provvedimento che dichiara il difetto di giurisdizione. Il principio della translatio iudicii, anticipato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 77 del 2007, è stato esplicitamente affermato dall’articolo 59 della legge 69/2009, avente portata generale e riferito anche al giudice amministrativo.

La proponibilità della domanda di regolamento preventivo di giurisdizione e la previsione della compromettibilità delle controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione esclusiva riprendono la normativa previgente (rispettivamente, art. 30 l. TAR e art. 6, l. 205 del 2000).

In materia di competenza, il Codice del processo amministrativo (artt. 13-16) amplia i casi di competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma (inserendo nell'art. 134 del Codice anche le controversie in materia di rimozione di amministratori locali e di scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose) e attribuisce invece al TAR Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas). Più in generale, ai fini della determinazione della competenza per territorio, il Codice conferma il criterio della sede dell’organo o dell’ente che ha emanato l’atto e rafforza quello dell’efficacia territoriale dell’atto (criterio ritenuto prioritario secondo l’orientamento prevalente); nel caso quindi di atti aventi efficacia limitata alla circoscrizione di un TAR è competente quest’ultimo rispetto al TAR della circoscrizione in cui ha sede l’amministrazione. Per contrastare il fenomeno delle cd “migrazioni cautelari” del ricorrente alla ricerca della sede del Tar che si prevede possa accogliere una sospensiva cautelare, il d.lgs. 160/2012 ha chiarito come la competenza territoriale da cui deriva l’interesse ad agire in giudizio attrae a sé anche quella sui relativi provvedimenti endoprocessuali, come quelli cautelari. Viene confermato, quindi, che sulla sospensiva può pronunciarsi solo il giudice adito per il ricorso principale, ove si ritenga competente.

Con riferimento alla disciplina delle questioni di competenza, sulle quali è intervenuto il secondo correttivo del Codice del processo amministrativo, si segnala:

• che il rilievo dell'incompetenza (art. 15) è soggetto a specifiche preclusioni. In particolare, il giudice adito può sollevare d’ufficio la questione di competenza solo fino al momento in cui il giudizio è deciso in primo grado (si intende così evitare che difetti di competenza possano essere eccepiti in una fase avanzata del processo se non addirittura a conclusione del giudizio di merito). Anche in assenza di domanda cautelare (la cui decisione comporta sempre una preventiva verifica della competenza), le parti possono richiedere al Tar una verifica della competenza entro il termine per la costituzione in giudizio. In tal caso, il presidente del collegio fissa una immediata camera di consiglio per l’adozione dell’ordinanza che decide sulla competenza; se la parte riassume la causa davanti al giudice che l’ordinanza ha individuato come competente non può più proporre regolamento di competenza davanti al Consiglio di Stato. L'ordinanza può essere impugnata mediante proposizione del regolamento di competenza, sia d’ufficio (da parte del giudice dichiarato come competente) che ad opera delle parti;
• che anche il regolamento di competenza davanti al Consiglio di Stato (art. 16) è soggetto al rispetto di specifici termini, decorrenti dall’ordinanza che decide sulla competenza: l’istanza di regolamento va, infatti, notificata alle altre parti entro 30 gg. dalla notificazione dell’ordinanza (ovvero 60 gg. dalla sua pubblicazione) nonché depositata, con gli atti ritenuti utili alla decisione, entro 15 gg. (dalla stessa notificazione dell’ordinanza) presso la segreteria del Consiglio di Stato. Viene, poi, precisato come i Tar siano vincolati non solo dall’ordinanza del Consiglio di Stato sul regolamento di competenza ma anche dall’analoga ordinanza pronunciata (a seguito di difetto di competenza del giudice di primo grado rilevato d’ufficio) dal Consiglio di Stato in sede di appello cautelare (ai sensi dell’art. 62, comma 4, del Codice).  

In relazione agli organi della giurisdizione amministrativa, il codice fa rinvio al codice di procedura civile per la disciplina delle cause di astensione e ricusazione del giudice e detta una disciplina specifica della domanda di ricusazione (artt. 17 e 18); quanto invece agli ausiliari del giudice, il Codice detta una specifica disciplina dei verificatori e dei consulenti tecnici del giudice (art. 19) e inserisce nella categoria degli ausiliari anche il commissario ad acta, nominato dal giudice (nell’ambito della giurisdizione di merito, e in particolare del giudizio di ottemperanza) allorché il giudice medesimo deve sostituirsi all’amministrazione (art. 21).

Tale espressa qualificazione è volta a superare un contrasto giurisprudenziale in merito alla natura di tale figura: secondo la tesi maggioritaria, il commissario è un organo ausiliario del giudice; secondo altra tesi, è invece qualificabile come organo straordinario dell’amministrazione. La diversa qualificazione della figura incide in concreto sul regime di impugnazione dei relativi atti: secondo la prima interpretazione, essi sono impugnabili con reclamo al giudice dell’ottemperanza; secondo la seconda interpretazione, invece, seguendo la stessa sorte dei provvedimenti emanati dall’amministrazione, sono impugnabili secondo la procedura ordinaria. Per la prima tesi, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 30 agosto 2001, n. 4583; per la seconda tesi, Cons. di Stato, Sez. VI, 24 marzo 1988, n. 353.

Con riferimento alle parti e ai difensori il Codice (artt. 22-26):

• conferma la necessità nei giudizi amministrativi dell’assistenza di un avvocato (ammesso al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori per i giudizi innanzi al Consiglio di Stato), salve le ipotesi nelle quali le parti possono stare in giudizio personalmente;
• specifica che la procura alle liti comprende anche quella per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che sia diversamente disposto;
• in materia di spese processuali, anche a seguito dei due decreti correttivi, conferma il rinvio alla disciplina del processo civile e precisa che la decisione sulle spese deve essere presa tenendo conto dell'obbligo che le parti hanno di redigere atti sintetici e chiari. Atti troppo prolissi o redatti in maniera poco chiara da parte degli avvocati costituiscono, quindi, elemento di valutazione del giudice nella decisione sulle spese processuali. Il Codice introduce inoltre la possibilità di condanna della parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria in misura compresa tra il doppio e il quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo, quando la parte abbia agito o resistito temerariamente in giudizio.

Il Titolo III del Libro I disciplina il contraddittorio (artt. 27-28) riprendendo la disciplina previgente con l’esplicitazione che, nelle more dell’integrazione, il giudice può pronunciare provvedimenti cautelari interinali. In materia di intervento di terzi nel processo, si segnala l’introduzione di una forma di intervento per ordine del giudice, azionabile anche su istanza di parte quando il giudice ritenga opportuno che il processo si svolga anche nei confronti di un terzo.

Quanto alle azioni esercitabili innanzi al giudice amministrativo(artt. 29-32), accanto all'azione di condanna, all’azione di annullamento e all’azione avverso il silenzio, in recepimento di una condizione contenuta nel parere della Commissione giustizia, il Codice introduce l'azione volta all'accertamento della nullità, da proporre entro il termine di decadenza di centottanta giorni. Con riferimento all’azione diretta ad ottenere il risarcimento del danno, disciplinata nell'ambito dell'azione di condanna, il Codice si colloca in una posizione intermedia nel contrasto tra giurisprudenza amministrativa e ordinaria in ordine alla sussistenza della cd. pregiudiziale amministrativa (ovvero il necessario previo annullamento della determinazione amministrativa per potere invocare il risarcimento del danno), prevedendo la proponibilità di tale azione anche in via autonoma, ma solo entro limiti determinati (anche temporali) ed esclusivamente nei casi di giurisdizione esclusiva.

Con riferimento alle pronunce giurisdizionali (artt. 33-37), il Codice del processo amministrativo conferma l’esecutività delle sentenze di primo grado. Tra le novità recate dal codice, in particolare con riferimento alle sentenze di merito, si segnalano:

• la precisazione dei limiti dell’azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto. L’azione deve, infatti, essere proposta contestualmente all'azione di annullamento del provvedimento di diniego o all'azione avverso il silenzio. Quindi nell'atto di ricorso contro l'inerzia della pubblica amministrazione o contro un provvedimento che respinge una istanza si deve inserire la domanda di condanna specifica dell'amministrazione resistente. Il giudice potrà pronunciare sulla fondatezza dell’azione solo quando si tratta di attività vincolata della PA o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione;
• l’affermazione del principio generale secondo il quale il giudice può pronunciarsi solo in relazione a poteri amministrativi già esercitati (la relazione illustrativa del Codice spiega l’esclusione della possibilità per il giudice di pronunciarsi in relazione a poteri amministrativi non ancora esercitati in ragione dell’esigenza di “evitare domande dirette ad orientare l’azione amministrativa pro futuro, con palese violazione del principio della divisione dei poteri”);
• nel caso in cui, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulti più utile per il ricorrente, l’accertamento dell’illegittimità dell’atto solo se permane un interesse a fini risarcitori;
• in caso di condanna pecuniaria, la possibilità per il giudice di stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un certo termine e, nel caso di mancata conclusione di un accordo o di inadempimento del medesimo, la possibilità di attivare il giudizio di ottemperanza;
• l’esplicita inclusione della cessata materia del contendere tra le sentenze di merito (le altre cause di estinzione del processo – mancata prosecuzione o riassunzione del processo nel termine; perenzione; rinuncia – vengono invece accertate con pronunce di rito).

Il Codice reca un’espressa e generale disciplina dell’istituto della rimessione in termini per errore scusabile, per la cui applicazione richiede la presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o gravi impedimenti di fatto.

Gli artt. 38 e 39 del Codice operano il rinvio interno al Libro II, per la disciplina del processo amministrativo; tale disciplina, se non espressamente derogata, si applica anche alle impugnazioni e ai riti speciali; il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali, con l’ulteriore precisazione dell’applicabilità alle notificazioni del codice di procedura civile e delle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile.

Il Libro II del Codice disciplina il processo amministrativo di primo grado ed è articolato nei seguenti 9 titoli:

1. disposizioni generali;
2. procedimento cautelare;
3. mezzi di prova e attività istruttoria
4. riunione, discussione e decisione dei ricorsi
5. incidenti nel processo
6. estinzione e improcedibilità
7. correzione di errore materiale dei provvedimenti del giudice
8. udienze
9. sentenza

Per quanto riguarda l'atto introduttivo del giudizio e la costituzione delle parti, il Codice (artt. 40-51) disciplina il ricorso al TAR prevedendone un contenuto minimo (tra i nuovi elementi necessari del ricorso si segnalano l’indicazione dei mezzi di prova nonché i provvedimenti che si chiedono al giudice; rispetto alla disciplina previgente, invece, l’indicazione dell’atto impugnato è eventuale in quanto il ricorrente potrebbe chiedere il solo risarcimento del danno). Quali ulteriori elementi di novità, si segnalano:

• la previsione di un unico termine per il deposito del ricorso e degli altri atti processuali soggetti a preventiva notificazione, fissato in 30 giorni dall’ultima notifica dell’atto da depositare; il Codice, in conformità con consolidata giurisprudenza costituzionale (tra le altre, C. Cost, sentt. 107/2004; 154/2005), precisa inoltre che è possibile depositare l’atto, anche se non ancora pervenuto al destinatario, fin dal momento della perfezione della notificazione per il notificante (ovvero con la consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario);
• una specifica norma dedicata ai motivi aggiunti con cui i ricorrenti, principali e incidentali, possono proporre nuove ragioni a sostegno del ricorso ovvero domande nuove, in ogni caso connesse a quelle già proposte;
• una disciplina del ricorso incidentale che individua come soggetti legittimati le parti resistenti e i controinteressati, mentre le altre parti possono solo presentare memorie e documenti; conformemente alla prevalente giurisprudenza, oggetto del ricorso, oltre all’atto impugnato, può essere anche l’atto ad esso connesso, potendo quindi riguardare domande “il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale”;
• l’introduzione, nelle controversie relative a diritti soggettivi, della possibilità di proporre domande riconvenzionali dipendenti da titoli già dedotti in giudizio;
• la possibilità per le parti intimate costituitesi in giudizio di indicare anche i mezzi di prova di cui intendono valersi (il previgente art. 22 legge TAR prevedeva solo la possibilità di fare istanze, produrre documenti e memorie);
• una specifica disciplina del riparto di competenza tra TAR e loro sezioni distaccate;
• una disciplina della trasposizione davanti al TAR del giudizio di opposizione al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per motivi di legittimità;
• l’esclusione, per esigenze di economia processuale, dell’obbligo di integrazione del contraddittorio in caso di manifesta irricevibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso;
• una specifica disposizione sull’intervento volontario in causa, la cui disciplina è assimilata a quella generale del ricorso;
• la previsione di un intervento per ordine del giudice, introdotto ex novo dal legislatore, azionabile anche su istanza di parte, quando il giudica ritenga opportuno che il processo si svolga anche nei confronti di un terzo.

Quanto alla disciplina dei termini (artt. 52-54), il Codice anzitutto ne sancisce la perentorietà. In particolare, si precisa la possibile abbreviazione dei termini processuali fino alla metà in caso di urgenza; si ammettono forme di notifica anche per via telematica o fax e direttamente dal difensore; per i termini computati a ritroso, diversamente da quanto previsto dal codice di rito civile, si anticipa la scadenza del termine stesso al giorno antecedente non festivo, anziché al giorno seguente. Nell’ottica della concentrazione e riduzione dei tempi, si stabilisce il carattere eccezionale dell’autorizzazione collegiale al deposito di memorie e documenti oltre il termine.

La norma di delega (art. 44, comma 2, lett. f) prevede il riordino della tutela cautelare, anche generalizzando quella ante causam, prevedendo in particolare che:

• la domanda di tutela interinale non possa essere trattata fino a quando il ricorrente non presenta istanza di fissazione di udienza per la trattazione del merito;
• in caso di istanza cautelare ante causam, il ricorso introduttivo del giudizio sia notificato e depositato, unitamente alla relativa istanza di fissazione di udienza per la trattazione del merito, entro i termini di decadenza previsti dalla legge o, in difetto di essi, nei sessanta giorni dalla istanza cautelare, perdendo altrimenti ogni effetto la concessa tutela interinale;
• nel caso di accoglimento della domanda cautelare, l’istanza di fissazione di udienza non possa essere revocata e l’udienza di merito è celebrata entro il termine di un anno.

In attuazione della norma di delega, la disciplina dettata Titolo II del Libro II (artt. 55-62) ha natura sostanzialmente innovativa rispetto alla normativa previgente. L’intervento apportato dal Codice reca in primo luogo una sistemazione organica della materia e poi:

• conferma la necessaria sussistenza dei due tradizionali presupposti della tutela cautelare (periculum in mora e fumus boni juris) e la struttura del giudizio cautelare articolato in una fase collegiale ed una fase monocratica, eventuale ed anticipatoria;
• rafforza il contraddittorio e la tempestività del procedimento;
• in relazione al diverso grado di urgenza (rispettivamente "pregiudizio grave ed irreparabile", "estrema gravità ed urgenza" ed "eccezionale gravità ed urgenza") articola i tipi di tutela in sede cautelare, prevedendo rispettivamente le misure cautelari collegiali, monocratiche e ante-causam (in particolare, la nuova forma di tutela ante causam, attivabile già prima della proposizione del ricorso principale, viene prevista nei casi di eccezionale gravità ed urgenza tali da non consentire nemmeno la dilazione fino alla data della camera di consiglio;
• stabilisce che la richiesta di fissazione dell’udienza di merito diventi condizione di procedibilità dell’azione in sede cautelare (sia nella tutela richiesta in sede collegiale che in quella monocratica).

Con riferimento specifico alla tutela cautelare collegiale:

• viene stabilito, a fini di tempestività della procedura, che sulla domanda cautelare il collegio si pronunci nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento dell’ultima notificazione e al decimo giorno dal deposito del ricorso (in precedenza ex art. 36 RD 642/1907, la trattazione della domanda cautelare in sede camerale non poteva avvenire prima del decorso di 10 giorni liberi dalla data dell’ultima notifica, esclusi i casi di cui all’art. 23-bis i cui termini sono dimezzati);
• in relazione al contraddittorio cautelare è sempre permessa la costituzione delle parti in giudizio fino all’udienza camerale; i difensori sono sentiti se lo richiedano ma con il limite di svolgimento in forma orale delle proprie difese;
• è previsto un termine di 2 giorni prima della camera di consiglio per la produzione di memorie e documenti delle parti; eccezionalmente si potranno produrre documenti direttamente in udienza, su autorizzazione del collegio;
• si prevede, in via generale, che l’ordinanza collegiale di sospensiva che concede la tutela cautelare deve sempre contenere la fissazione della data di discussione dell’udienza di merito (che, come detto, va richiesta prima della domanda cautelare stessa, ex art. 55, comma 4); lo stesso può fare il Consiglio di Stato, in sede di riforma dell’ordinanza cautelare di primo grado mediante la ritrasmissione della stessa al TAR per la rapida fissazione dell’udienza. La finalità è quella di evitare l’eccessiva durata delle misure cautelari prima del loro riassorbimento nella decisione sul ricorso principale;
• viene esplicitamente chiarito che presupposto dell’adozione di misure cautelari è la ritenuta sussistenza della competenza da parte del giudice adito;
• è ampliato l’ambito oggettivo della revoca-modifica-riproposizione del provvedimento cautelare collegiale (potrà dipendere – non solo da fatti sopravvenuti – ma anche da fatti anteriori sconosciuti prima della domanda nonché dalle ipotesi che attualmente giustificano la richiesta di revocazione nel processo civile ex art. 395).

In relazione alla tutela cautelare monocratica, volta all’adozione di misure cautelari provvisorie:

• è confermata la necessità dell’estrema gravità ed urgenza alla base della domanda di tutela;
• è attribuito un maggior ruolo al presidente del tribunale, sia in relazione alle notificazioni che all’integrazione del contraddittorio; particolare rilievo assume la possibilità - prima dell’emanazione del decreto – di sentire le parti disponibili fuori dell’udienza, senza formalità ed anche separatamente.

Nel caso sia di tutela cautelare collegiale sia monocratica è confermata la possibilità di subordinare la concessione o il diniego della misura cautelare collegiale alla prestazione di cauzione, anche fideiussoria; con previsione riferita esclusivamente alle misure cautelari collegiali, si prevede che il provvedimento che dispone la garanzia dovrà anche indicarne specificamente l’oggetto, le modalità della prestazione nonché il termine di adempimento.

Per quanto poi riguarda la nuova disciplina della tutela cautelare ante causam, essa sostanzialmente riprende la disciplina della tutela monocratica, salvo il presupposto “rafforzato” della gravità ed urgenza che qui diventa eccezionale anziché estrema (e che non consente, quindi, nemmeno la previa notificazione del ricorso e la domanda di misure cautelari provvisorie con decreto presidenziale). La decisione sull’istanza cautelare, da parte del presidente o di un magistrato da lui delegato, è adottata a seguito di un escussione delle parti solo eventuale, omessa ogni formalità. Il decreto pronunciato ante causam che rigetta l’istanza cautelare non è impugnabile, fatta salva la possibile riproposizione di analoga tutela dopo l’avvio del giudizio di merito; il decreto di accoglimento, anch’esso non appellabile, è sempre modificabile e revocabile fin quando conserva efficacia.

Tra le ulteriori novità in materia di procedimento cautelare, si segnalano le seguenti:

• la decisione sulle spese del giudizio cautelare, presa con l’ordinanza che decide sulla relativa domanda, perde il carattere di provvisorietà che la caratterizzava ai sensi dell'art. 21, comma 11, TAR; la predetta pronuncia può essere modificata espressamente solo da una sentenza «di merito», in coerenza con i principi processualcivilistici;
• la previsione che la proposizione di motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza preclude la possibile definizione del giudizio di merito già in fase cautelare;
• la revisione dei termini di proposizione dell’appello cautelare (in particolare, il termine ordinario, dalla notifica dell’ordinanza è dimezzato da 60 a 30 gg.).

Il titolo III del Libro II (artt. 63-69) conferma la competenza presidenziale all’istruttoria e, di converso, non istituzionalizza - come da più parti richiesto - la figura del giudice istruttore. Tra le novità più significative della nuova disciplina si richiamano:

• l’ammissione in generale della prova testimoniale da parte del giudice, su istanza di parte, assunta in forma scritta; in precedenza il giudice amministrativo poteva ammettere la prova testimoniale nelle sole controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ed in sede di giurisdizione di merito;
• una specifica ed articolata disciplina della verificazione e della consulenza tecnica d’ufficio; la competenza ad ammettere tali atti istruttori appartiene al solo collegio.

Il titolo IV (artt. 70-76) è articolato in tre capi relativi, rispettivamente alla riunione dei ricorsi, alla discussione ed alla deliberazione del collegio. Tra le novità di tale parte del Codice si segnalano:

• la riduzione di termini procedurali. Il termine per la richiesta di fissazione dell’udienza di discussione passa da 2 anni ad un anno; il termine per la nomina del giudice relatore passa da 40 a 30 giorni dall’udienza;
• l’introduzione di una procedura accelerata quando l’oggetto della causa verte su un’unica questione di diritto: su accordo delle parti, l’udienza di discussione è fissata dal presidente con priorità;
• la possibile presentazione prima dell’udienza di discussione di note di replica;
• l’obbligo del giudice di segnalare alle parti eventuali questioni rilevabili d’ufficio emerse dopo la chiusura dell’istruttoria se queste debbano essere poste alla base della sentenza; in tal caso assegna un termine di 30 gg.alla parti per il deposito di memorie; la norma, evidentemente, mira a garantire l’integrità del contraddittorio su ogni passaggio del processo.

Il titolo V (artt. 77-80) riguardale le possibili vicende anomale del processo amministrativo e si caratterizza per:

• l’introduzione di una più articolata disciplina della querela di falso. L’art. 77 precisa che la deduzione della falsità di un documento presuppone o l’avvenuto avvio o l’intenzione di avviare (chiedendo al giudice amministrativo un termine entro cui proporla) la relativa azione davanti al giudice ordinario competente; fino alla decisione del giudice ordinario sul documento falso è sospeso il giudizio del collegio; pena l’estinzione del ricorso, la parte che ha dedotto il falso deve depositare copia autentica della sentenza del giudice ordinario entro 90 giorni dal suo passaggio in giudicato;
• il rinvio alla disciplina del codice di procedura civile in relazione alle cause di sospensione e interruzione del processo amministrativo; per la sospensione, in particolare si opera un rinvio anche alle altre leggi ed al diritto dell’Unione europea (la disposizione intende forse riferirsi al caso di sospensione del processo a seguito del deferimento alla Corte di giustizia dell’UE di questioni di interpretazione della normativa europea);
• la previsione dell’appellabilità delle ordinanze di sospensione ex art. 295 c.p.c. (sospensione necessaria per la risoluzione di controversie dalla cui decisione dipenda la decisione della causa);
• in caso di sospensione del processo (per cause o questioni pregiudiziali), viene introdotta una specifica disciplina della riassunzione del medesimo: in analogia con la disciplina del rito civile si prevede un termine di 90 gg. (dalla comunicazione dell’atto che determina il venir meno della causa sospensiva) per chiedere la fissazione dell’udienza;
• la possibile prosecuzione del processo interrotto - senza bisogno di riassunzione - mediante semplice istanza di nuova fissazione dell’udienza; in caso di mancata istanza, è ridotto a 90 giorni (dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo) il termine per l’eventuale riassunzione.

Il titolo VI (artt. 81-85) concerne le cause di perenzione e di rinuncia. Le principali novità del Codice mirano alla limitazione del periodo di stasi dei giudizi amministrativi. Si prevede, in particolare:

• la riduzione da 2 anni ad 1 anno del termine di perenzione del giudizio, in assenza di un qualsiasi atto di procedura;
• nell’ipotesi di ricorsi ultraquinquennali (di cui all’art. 9, comma 2, della legge 205/2000), confermato il termine di 180 giorni per la nuova istanza di fissazione dell’udienza, si prevede la verifica del perdurare dell’interesse del ricorrente alla decisione; in mancanza, il presidente dichiara la perenzione del ricorso con decreto;
• una specifica disciplina della rinuncia al ricorso. Tra le novità previste dall’art. 84 si segnalano: la possibile compensazione delle spese (attualmente, onere del solo rinunziante); l’introduzione di un termine di 10 giorni per notificare la rinuncia alle altre parti (alla mancata opposizione consegue l’estinzione del processo, per carenza di interesse alla prosecuzione); la previsione secondo la quale il giudice, dopo la proposizione del ricorso, può desumere anche da fatti e atti univoci delle parti nonché dai loro comportamenti la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione della causa;
• il rito semplificato e l’adozione con decreto presidenziale della decisione dichiarativa dell’estinzione e dell’improcedibilità del ricorso; rispetto a quanto previsto dall'art. 23, ultimo comma, L. TAR, è espunto il riferimento all’obbligo di deposito in segreteria (entro 10 gg. dall’ultima notifica) dell’eventuale atto di opposizione al collegio avverso il decreto; si prevede inoltre che l’estinzione e l’improcedibilità siano dichiarate con sentenza (anzichè con decreto) quando le relative condizioni si verifichino o vengano accertate durante l’udienza di discussione.

Il titolo VII del libro II consta del solo art. 86, che disciplina il procedimento di correzione dell'omissione o dell'errore materiale del giudice in camera di consiglio sia in caso di accordo che di dissenso delle parti; la precedente disciplina, in caso di dissenso, richiedeva invece che la correzione fosse disposta con ordinanza del collegio assunta con procedimento ordinario.

Il titolo VIII è composto da un solo art. 87, relativo alle udienze pubbliche e ai procedimenti camerali. La disposizione conferma che le udienze – salvo quelle camerali - sono, di regola, pubbliche e, conformemente a quanto stabilito dal codice di rito civile per l’udienza di discussione della causa (art. 128), si prevede che la mancata osservanza della pubblicità costituisca causa di nullità. Il primo decreto correttivo (d.lgs. 195/2011)ha aggiunto che – fermo il regime pubblico delle udienze – il presidente del collegio può disporre che le stesse si svolgano a porte chiuse in presenza di ragioni di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o di buon costume, in coerenza con quanto previsto nel processo civile.

Anche per le udienze in camera di consiglio è introdotta una disciplina modellata su quella del processo civile ma meno formale e con dimezzamento dei termini processuali, salvo specifiche eccezioni (resta fermo l’art. 116, comma 1, che prevede un termine di 30 giorni per la proposizione del ricorso, nonché del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti nel rito in materia di accesso ai documenti amministrativi; la disposizione prevede poi l’esclusione dal dimezzamento dei termini per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti “di primo grado” e non anche quelli di appello).

Non costituisce motivo di nullità della decisione la trattazione in pubblica udienza di un giudizio da svolgere, ai sensi della stessa norma, con rito camerale.

Il Libro II del Codice si conclude col titolo IX, relativo alla sentenza (artt. 88-90) che integra le disposizioni del titolo IV sulle pronunce giurisdizionali. Nella disciplina del contenuto della sentenza si segnalano i seguenti elementi di novità:

• l’indicazione del giudice adito e del collegio che l’ha pronunciata;
• l’indicazione delle domande avanzate al giudice;
• nell’esposizione succinta della motivazione, la possibilità di rinvio a precedenti conformi (come già previsto nel processo ordinario in forza dell’art. 118 disp. attuaz. c.p.c.);
• il dispositivo della sentenza deve sempre contenere la pronuncia sulle spese di giudizio;
• l’impossibilità di citare autori giuridici in forza del rinvio all’applicazione dell’art. 118, terzo comma, delle disposizioni di attuazione del codice civile.

La disciplina della pubblicazione e comunicazione della sentenza appare sostanzialmente identica a quella previgente mentre novità sono contenute nella disposizione sulla pubblicità della sentenza come contributo alla riparazione del danno. Tale disposizione in particolare prevede che quando la pubblicazione, per estratto, su giornali, radio, TV e rete Internet, può contribuire a “risarcire” il danno, compreso quello subito per aver, la parte soccombente, agito in giudizio con malafede o colpa grave (art. 96 c.p.c.), il giudice, su istanza di parte, ordina la pubblicazione della sentenza sui media a cura e spese del soccombente. La mancata pubblicazione nei termini ordinati dal giudice permette alla parte danneggiata di provvedervi in prima persona, salvo il suo diritto di ripetizione nei confronti dell’obbligato.

Il Libro III reca disposizioni generali applicabili alle impugnazioni e la disciplina degli specifici mezzi di impugnazione (appello, revocazione, opposizione di terzo, ricorso per cassazione per i motivi inerenti alla giurisdizione): salvo espresse deroghe, anche alle impugnazioni si applicano la disciplina del processo amministrativo di primo grado e le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali.

Il libro III si suddivide in cinque titoli, relativi a:

1. impugnazioni in generale;
2. appello;
3. revocazione;
4. opposizione di terzo
5. ricorso per cassazione

Per quanto riguarda la disciplina generale (artt. 91-99), si segnalano le disposizioni del Codice in materia di:

• termini per impugnare: viene previsto un termine comune ai diversi rimedi (60 giorni dalla notificazione della sentenza); in mancanza di notificazione, viene esplicitata l’operatività anche nel processo amministrativo del “termine lungo” per impugnare (previsto nel processo civile dall’art. 327 c.p.c.): tale termine viene fissato in sei mesi dalla pubblicazione della sentenza;
• luogo di notificazione delle impugnazioni e deposito del ricorso. Viene disciplinato il caso di esito negativo della notificazione per trasferimento del domiciliatario di cui l’impugnante non abbia avuto conoscenza legale (prevedendosi la fissazione di un termine per il completamento o la rinnovazione della notificazione) e non si richiede che la copia della sentenza impugnata (da depositare insieme al ricorso e alla prova delle avvenute notificazioni) sia autentica;
• parti del giudizio di impugnazione: viene confermato l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale è sufficiente che l’atto di appello sia notificato ad una sola delle parti vittoriose in primo grado; provvederà successivamente il giudice a ordinare l’integrazione del contraddittorio (salvo prevedersi, per esigenze di economia processuale, che se il Consiglio di Stato ritiene l’impugnazione manifestamente priva di un presupposto processuale o manifestamente infondata può pronunciare la sentenza senza ordinare l’integrazione del contraddittorio); 
• impugnazioni incidentali: viene confermata la riunione delle impugnazioni proposte separatamente contro la medesima sentenza (in applicazione della disciplina delle impugnazioni incidentali contenuta negli artt. 333 e ss. c.p.c. espressamente richiamata), con la precisazione che, in caso di mancata riunione di più impugnazioni proposte contro la stessa sentenza, la decisione di una delle impugnazioni non determina l’improcedibilità delle altre. Il provvedimento ammette la possibilità dell’impugnazione incidentale tardiva ai sensi dell’art. 334 c.p.c. (impugnazione incidentale del convenuto e dei soggetti chiamati a integrare il giudizio nelle cause inscindibili) anche rispetto a capi autonomi della sentenza. L’impugnazione incidentale può essere proposta oltre il termine per impugnare ma entro 60 giorni dalla notificazione dell’impugnazione e, secondo quanto previsto anche dall’articolo 334 c.p.c., perde efficacia se l’impugnazione principale è dichiarata inammissibile;
• deferimento all’adunanza plenaria: si prevede che quest’ultima possa comunque enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge anche quando dichiara il ricorso irricevibile, inammissibile o improcedibile ovvero l’estinzione del giudizio; in tali casi, la pronuncia dell’adunanza plenaria non ha effetto sulla sentenza impugnata.

Per quanto riguarda le altre disposizioni generali, in materia di intervento nel giudizio di impugnazione viene sostanzialmente confermata la disciplina recata dall’articolo 37 reg. proc. Cons. Stato (art. 97) e in materia di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata e di misure cautelari il codice rinvia alla disciplina prevista per il procedimento di appello contro le ordinanze cautelari (art. 98).

Il Codice (artt. 100- 105) attribuisce la legittimazione ad appellare, oltre che alle parti fra le quali sia stata pronunciata la sentenza di primo grado, anche all’interventore in primo grado, ma nei limiti in cui sia portatore di una posizione autonoma. Tale limitazione recepisce i principi espressi dal Consiglio di Stato (Adunanza plenaria, 8 maggio 1996, n. 2), che chiarisce che sono legittimati ad appellare anche i soggetti “portatori di un interesse legittimo, di una situazione di vantaggio in ordine ad un bene della vita dipendente dal potere amministrativo cui quel bene è soggetto, ma dotato di autonomia”.

Il legislatore introduce anche nel processo amministrativo l’istituto della riserva facoltativa d’appello contro le sentenze non definitive (previsto dall’art. 340 c.p.c.); l’atto con il quale si esprime la riserva deve essere notificato entro il termine per l’appello e depositato nei successivi 30 giorni presso la segreteria del TAR.

Il ricorso deve anche contenere le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata; il codice precisa che si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado che non siano state espressamente riproposte. Il Codice conferma inoltre l’operatività del divieto dello ius novorum anche nel processo amministrativo, da cui discende la non proponibilità di nuove domande o nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio. In linea con la giurisprudenza, non viene considerata nuova domanda ed è pertanto proponibile in appello la richiesta di interessi ed accessori maturati dopo la sentenza impugnata (oltre che il risarcimento dei danni subiti dopo la sentenza). Un temperamento al divieto di ius novorum in appello è rappresentato dalla proponibilità di motivi aggiunti nel caso in cui la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o dei provvedimenti impugnati.

In merito poi al regime probatorio, il codice riprende la giurisprudenza più recente che ammette nuove prove nei limiti in cui il collegio le ritenga indispensabili ai fini della decisione della controversia o la parte dimostri di non avere potuto proporli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile (da ultimo, Cons. Stato, 14 aprile 2006, n. 2107).

Con riferimento, infine, alla definizione del giudizio d’appello, il Codice individua tassativamente i casi in cui la controversia viene rimessa al primo giudice (e non, quindi, definita direttamente in appello): mancata integrazione del contraddittorio, lesione del diritto di difesa di una delle parti, nullità della sentenza, nonché le ipotesi in cui viene riformata la sentenza che ha declinato la giurisdizione o pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio. Il codice aggiunge la previsione del procedimento camerale per la definizione dei giudizi di appello contro le sentenze dei TAR che abbiano declinato la competenza o la giurisdizione.

Gli artt. 106 e 107 del Codice del processo amministrativo rinviano agli articoli 395 (relativo alla revocazione delle sentenze pronunciate in unico grado o in appello) e 396 c.p.c. (relativo alla revocazione delle sentenze per le quali sia scaduto il termine per l’appello) pur affermando che contro le sentenze dei TAR la revocazione è ammessa se i motivi non possono essere dedotti con l'appello.

L’introduzione della disciplina di tale mezzo di impugnazione nel Codice del processo amministrativo (artt. 108 e 109) dà attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 177 del 1995, che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale degli articoli 28 e 36 legge TAR, nella parte in cui non consentivano l’esperimento di tale rimedio (di cui all’art. 404 c.p.c.) avverso le decisioni del Consiglio di Stato e avverso le pronunce di primo grado passate in giudicato. Il codice, recependo l’orientamento giurisprudenziale successivo a tale sentenza, in simmetria con quanto avviene nel processo civile, ammette l’esperimento di tale mezzo di impugnazione anche rispetto a sentenze esecutive, ma non passate in giudicato.

Le parti legittimate a proporre l’opposizione sono i terzi quando la sentenza pregiudichi i loro diritti o interessi legittimi; così come previsto nel processo civile dall’art. 404, secondo comma, c.p.c., l’opposizione da parte dei creditori o degli aventi causa di una delle parti viene limitata al caso in cui la sentenza sia effetto di dolo o collusione a loro danno.

Il giudice innanzi al quale proporre l’opposizione è individuato nel medesimo giudice che ha pronunciato la sentenza. In tal modo è superato un contrasto giurisprudenziale sul punto: nel senso che il rimedio va esperito innanzi al medesimo giudice che ha pronunciato la sentenza lesiva, Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2003, n. 3312; nel senso, invece, che l’opposizione contro le sentenze dei TAR esecutive va proposta innanzi al Consiglio di Stato, Cons. Stato, sez. VI, 11 marzo 2004, n. 1245.

In base agli artt. 110 e 111 del Codice, il ricorso per cassazione è proponibile contro le sentenze del Consiglio di Stato solo per motivi inerenti alla giurisdizione. Rispetto alla disciplina previgente si segnala l’introduzione della previsione secondo la quale l’adozione di misure cautelari (ivi compresa la sospensione della sentenza impugnata) spetta al Consiglio di Stato. I decreti legislativi integrativi e correttivi:

• chiariscono che l’istanza di parte con cui viene richiesta la sospensione deve essere previamente notificata a tutte le parti, al fine di garantire l’immediata instaurazione del contraddittorio;
• stabiliscono che al procedimento attraverso il quale il Consiglio di Stato decide sulla sospensione della sentenza e sulle misure cautelari si applicano le disposizioni sul procedimento cautelare contenute nel Codice del processo amministrativo (in particolare, gli articoli 55, commi 2, 5, 6 e 7 e 56, commi 1, primo periodo, 2, 3, 4 e 5). Viene in tal modo risolto un dubbio interpretativo relativo alle possibile applicabilità delle norme processual-civilistiche, trattandosi di un procedimento avviato a seguito di un ricorso per cassazione.

Il Libro IV del Codice del processo amministrativo (artt. 112-132) procede al riordino dei riti speciali, mediante l’eliminazione di quelli ritenuti superflui o comunque desueti e riportando nell’ambito del Codice i riti speciali mantenuti (in particolare in materia di accesso ai documenti amministrativi, avverso il silenzio della PA e il procedimento ingiuntivo). Il libro si riparte in sei titoli, dedicati a:

1. giudizio di ottemperanza;
2. rito in materia di accesso ai documenti amministrativi;
3. tutela contro l’inerzia della pubblica amministrazione;
4. procedimento di ingiunzione;
5. riti abbreviati relativi a speciali controversie;
6. contenzioso sulle operazioni elettorali.

Il titolo I (artt. 112-115) riordina le disposizioni vigenti in tema di giudizio di ottemperanza coordinandole con le più recenti e consolidate pronunce giurisprudenziali.

Con riferimento ai criteri di delega (ex art. 44 della L. n.69/2009) per il loro rilievo sulla materia in oggetto si segnalano i seguenti:

• riordinare i casi di giurisdizione estesa al merito, anche mediante soppressione delle fattispecie non più coerenti con l’ordinamento vigente;
• procedere alla revisione e razionalizzazione dei riti speciali, e delle materie cui essi si applicano;
• razionalizzare e, qualora sia opportuno, ridurre i relativi termini;
• adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori.

Si ricorda che la materia dei ricorsi diretti ad ottenere l’esecuzione, da parte della pubblica amministrazione, delle sentenze dei giudici ordinari ed amministrativi, costituisce l’ipotesi più importante di giurisdizione di merito attribuita al giudice amministrativo TAR – Consiglio di Stato. Il giudizio di ottemperanza permette di dare esecuzione ad una sentenza nel processo amministrativo, qualora la pubblica amministrazione non abbia adempiuto spontaneamente. I presupposti fondamentali sono:

• che la sentenza, o il lodo arbitrale (sull'ammissibilità del lodo arbitrale, si veda la pronuncia del Tar Lazio, sez. III, 26 ottobre 2009, n. 10413), cui si chiede l'ottemperanza sia passata in giudicato (è ammissibile anche nei confronti delle sentenze emanate in primo grado e non sospese dal Consiglio di Stato);
• che la sentenza non sia autoapplicativa, non esaurisca cioè il proprio contenuto in un effetto demolitorio.

Rispetto alla disciplina previgente il Codice (con i suoi decreti correttivi) apporta le seguenti novità:

• l’azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire l’attuazione dei lodi arbitrali divenuti inoppugnabili al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato;
• può essere proposta azione di condanna per il pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni derivanti dalla mancata esecuzione del giudicato. In particolare, i danni devono essere connessi all’«impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale del giudicato»;
• l’azione di ottemperanza può essere proposta, da parte della medesima amministrazione, anche al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza;
• per quanto concerne il procedimento, si prevede che l’azione sia proposta, anche senza previa diffida, con ricorso da notificare alla pubblica amministrazione ed a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza;
• considerata la particolare natura “mista” del giudizio di ottemperanza quale processo di esecuzione e cognizione, il giudice, per ragioni di economia procedurale, conosce di tutte le azioni cognitorie connesse (inesecuzione, elusione, violazione del giudicato e tutte le questioni relative agli atti del commissario ad acta). La natura mista del giudizio di ottemperanza è stata in particolare affermata dalla giurisprudenza (Cons. St., sez. VI, 16 ottobre 2007, n. 5409), a fronte invece della dottrina orientata a riconoscere nel giudizio di ottemperanza un’ipotesi di giudizio di cognizione.

Il Titolo II, composto dal solo art. 116, disciplina il rito dell’accesso ai documenti amministrativi. Il provvedimento conferma che contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi il ricorso è proposto entro trenta giorni mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno un controinteressato; in pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il predetto ricorso può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale, previa notificazione all'amministrazione e agli eventuali controinteressati. L’istanza è decisa con ordinanza separatamente dal giudizio principale ovvero con la sentenza che definisce il giudizio.

Il giudice deciderà, poi, con sentenza in forma semplificata e, sussistendone i presupposti, ordinerà l'esibizione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità.

Il Titolo III del libro IV, composto del solo art. 117, è dedicato al rito avverso il silenzio della pubblica amministrazione, anch’esso codificato senza innovazioni particolari, salvo un coordinamento in caso di concorso di azioni diverse con quella relativa alla mera inerzia. Si segnalano in particolare le seguenti previsioni:

• nel caso in cui nel corso del giudizio avverso il silenzio sopravvenga il provvedimento espresso, o un atto connesso con l’oggetto della controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il provvedimento espresso, e l’intero giudizio prosegue con tale rito. In tale ipotesi è prevista una conversione obbligatoria del rito camerale in rito ordinario, essendo sopravvenuto il provvedimento espresso e incentrandosi il contenzioso su quest’ultimo;
• se insieme all’azione avverso il silenzio viene proposta l’azione di risarcimento del danno per inosservanza dolosa o colposa del termine per provvedere, il giudice può definire con il rito camerale l’azione avverso il silenzio e fissare l’udienza pubblica per la trattazione della domanda risarcitoria.

Il Titolo IV consta del solo articolo 118, che si limita a riprodurre l’art. 8 della legge 205/2000, che ha introdotto il rito per decreto ingiuntivo, come disegnato dal codice di procedura civile, nelle materie di giurisdizione esclusiva, se le controversie abbiano ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale.

Nel Titolo V, che disciplina i riti abbreviati (artt. 119-125), confluiscono tanto il rito abbreviato comune a determinate materie, originariamente disciplinato dall'art. 23-bis, L. TAR, con alcune innovazioni volte a razionalizzare le materie cui esso si applica e il meccanismo di pubblicazione del dispositivo, quanto il rito abbreviato in materia di pubblici appalti. Tra le novità recate dal provvedimento in ordine alle controversie cui è applicabile il rito abbreviato, si segnalano:

• l’applicazione di tale rito al contenzioso contro i provvedimenti di applicazione, modifica e revoca delle speciali misure di protezione nei confronti di collaboratori e testimoni di giustizia, per il quale le norme vigenti già prevedevano uno speciale rito abbreviato in tutto assimilabile a quello in esame;
• sulla scorta di un orientamento giurisprudenziale già espresso in relazione all’art. 23-bis, la precisazione che il rito speciale, quanto ai provvedimenti delle Autorità amministrative indipendenti, riguarda i provvedimenti tipici ed esterni di tali Autorità, che ne esprimono le funzioni, e non anche i provvedimenti “interni” inerenti al rapporto di servizio con i propri dipendenti.
• non viene riprodotta la previsione dell’applicabilità di tale rito alle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti in materia di organi delle camere di commercio adottati ai sensi dell’art. 12, comma 3, della legge n. 580 del 1993 (previsione che era stata inserita dal “collegato energia”, legge 99/2009);
• con una modifica apportata dal decreto-legge 21/2012 è stato previsto il rito abbreviato anche per i provvedimenti adottati nell'esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale e nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni;
• con una modifica approtata dal d.lgs. 58/2011 è stato previsto il rito abbreviato anche per le controversie aventi per oggetto i provvedimenti dell'Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale;
• con una modifica introdotta dalla legge 134/2012 è stato previsto il rito abbreviato anche per gli atti e i provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di aiuti di Stato;
• con modifiche introdotte dal d.lgs 195/2011, è stato previsto il rito abbreviato anche per le azioni individuali e collettive avverso le discriminazioni di genere in ambito lavorativo, nonché per i provvedimenti dell'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua.

Il rito abbreviato continua a caratterizzarsi per il dimezzamento dei termini. Tra le ulteriori novità recate dal Codice, si segnala come la pubblicazione anticipata del dispositivo, prima indefettibile, sia stata prevista solo nel caso in cui almeno una delle parti ne faccia richiesta: secondo quanto affermato nella relazione illustrativa, tale soluzione risponde al principio di economia processuale, atteso che non sempre si riscontra un’effettiva esigenza della pubblicazione del dispositivo anticipata rispetto alla sentenza, e peraltro il dispositivo, stante la sua esecutività, finisce con l’essere causa di una duplicazione dei giudizi di appello in ragione dell’impugnazione volta ad ottenerne la sospensione dell’esecutività.

Per quanto riguarda il contenzioso sugli appalti pubblici, nell’ambito del codice (artt. 120 ss.) viene inserita la disciplina processuale dettata dal decreto di recepimento della cd. direttiva ricorsi (D.Lgs. 53/2010), con una serie di adattamenti volti ad assicurare una sostanziale uniformità rispetto alla restante disciplina codicistica.

Il decreto legislativo 53/2010, “Attuazione della direttiva 2007/66/CE che modifica le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE per quanto riguarda il miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso in materia d’aggiudicazione degli appalti pubblici” ha novellato il cd. Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 163/2006) in materia di disciplina dei ricorsi giurisdizionali in materia di aggiudicazione degli appalti. Il provvedimento, in primo luogo, mira ad un rafforzamento degli strumenti di definizione delle liti alternativi al processo, attraverso in particolare misure volte ad agevolare il ricorso all’accordo bonario e la conferma dell’arbitrato quale sistema preferenziale di risoluzione delle controversie negli appalti pubblici. Con riferimento invece agli strumenti di tutela giurisdizionale, il decreto legislativo prevede esclusivamente il ricorso al TAR (eliminando quindi la possibilità di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica) e introduce uno specifico rito per le controversie relative alle procedure di affidamento, caratterizzato in particolare dalla riduzione dei termini processuali. Il provvedimento reca inoltre le seguenti ulteriori importanti novità:

• nel caso di impugnazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva, con contestuale domanda cautelare, impedisce alla stazione appaltante - per un determinato periodo di tempo - di stipulare il contratto con il vincitore della gara;
• attribuisce al giudice amministrativo che annulla l’aggiudicazione definitiva la giurisdizione anche sulla privazione di effetti del contratto stipulato.

Le nuove disposizioni processuali trovano applicazione anche per le controversie in materia di infrastrutture strategiche, salvo alcune regole specifiche per la caducazione del contratto nel caso di sospensione o annullamento dell’affidamento. Per la trattazione dei ricorsi relativi a tali infrastrutture, in precedenza, l'art. 20, comma 8, del decreto-legge 185/2008 aveva previsto per uno speciale processo di primo grado, caratterizzato da tempi più stretti rispetto all’ordinario; tale disposizione viene abrogata e l'applicazione della relativa disciplina fatta salva entro ristretti limiti temporali.

Nell’ambito della disciplina recata dal Codice si segnalano:

• la previsione dell’immediata fissazione d’ufficio dell’udienza di merito da celebrare con priorità assoluta (il codice non riproduce il termine massimo di 60 giorni entro il quale deve essere fissata l’udienza);
• non vengono riprodotti l’articolo 245, comma 2-duodecies, nella parte in cui prevede uno specifico procedimento per la trattazione della domanda cautelare (possibilità per le parti di presentare istanze e memorie entro cinque giorni dalla notificazione della domanda e trattazione della medesima in camera di consiglio alla prima udienza utile) né le disposizioni dei commi da 3 a 7 che disciplinano l’istanza per l’adozione di misure interinali e provvisori nei casi di eccezionale gravità ed urgenza, tale da non consentire la previa notifica del ricorso e la richiesta di misure cautelari provvisorie. La tutela cautelare ante causam per le controversie in materia di contratti pubblici era stata introdotta anche sulla scorta delle pressioni della normativa (direttiva ricorsi n. 665/1989/CE, come modificata dalla dir. 2007/66/CE) e giurisprudenza comunitaria (Corte giust., sent. 15 maggio 2003 e, con specifico riferimento all’Italia, Corte giust., 19 aprile 2004). Il Codice si limita ad affermare che "Il giudice decide interinalmente sulla domanda cautelare, anche se ordina adempimenti istruttori, se concede termini a difesa, o se solleva o vengono proposti incidenti processuali".
• il mantenimento dell'obbligo, per il giudizio di primo grado, di pubblicazione del dispositivo entro sette giorni dalla deliberazione (previsto in considerazione dell’eventualità che la definizione del giudizio intervenga nel momento in cui risulta ancora in corso il regime di cd. stand-still che precede obbligatoriamente la stipulazione del contratto) e la conferma della disciplina in materia di: inefficacia del contratto nei casi di gravi violazioni (e l’eventuale applicazione di sanzioni alternative) e, negli altri casi, attribuzione al giudice della facoltà di dichiarare inefficace il contratto; previsione del risarcimento per equivalente del danno patito dal ricorrente che avrebbe avuto titolo all’aggiudicazione se il contratto non è dichiarato inefficace; disciplina speciale in materia di controversie relative alle c.d. infrastrutture strategiche, in particolare relativa alla caducazione del contratto conseguente a sospensione o annullamento dell’affidamento;
• il termine abbreviato di 30 giorni per la proposizione del ricorso è esteso anche al ricorso incidentale. Come affermato nella relazione illustrativa del primo correttivo del Codice, viene così eliminato un ingiustificato vantaggio del controinteressato, che beneficiava di un termine più lungo per la proposizione del ricorso rispetto al ricorrente in via principale (pur trovandosi in una posizione “di forza” in quanto aggiudicatario, sia pur provvisoriamente, del contratto pubblico);
• viene soppressa la disposizione che determinava la decorrenza del termine per la proposizione del ricorso, individuandola nella comunicazione dell’aggiudicazione da parte della stazione appaltante agli altri partecipanti (ovvero, in caso di bandi o avvisi di gara autonomamente lesivi, dalla relativa pubblicazione, ovvero, negli altri casi, dalla conoscenza dell’atto). Come sottolinea la relazione illustrativa del d.lgs 195/2011, il termine per l’impugnativa viene dunque affidato all’elaborazione giurisprudenziale.

Per quanto concerne le controversie relative alle infrastrutture strategiche, merita di essere segnalata la disposizione che, in caso di annullamento dell’affidamento per violazioni considerate non gravi, esclude la caducazione del contratto e prevede solo il risarcimento del danno per equivalente. 

Il titolo VI (artt. 126-132) disciplina il contenzioso in materia elettorale riferendo la giurisdizione amministrativa esclusivamente alle operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province, delle regioni e all’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia.

Viene così data attuazione al criterio di delega che prevede la razionalizzazione e l’unificazione delle norme vigenti per il processo amministrativo sul contenzioso elettorale, prevedendo il dimezzamento, rispetto a quelli ordinari, di tutti i termini processuali, il deposito preventivo del ricorso e la successiva notificazione in entrambi i gradi (art. 44, comma 2, lett. d), prima parte L 69/2009). Non è stata invece data attuazione al criterio di delega che prevede l’introduzione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, mediante la previsione di un rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle elezioni (art. 44, comma 2, lett. d), seconda parte, L 69/2009). Come risulta dalla relazione illustrativa, il Governo non ha ritenuto di esercitare la delega sul punto, nonostante un tentativo operato in questo senso da parte della commissione redigente presso il Consiglio di Stato. I tempi serrati della fase preparatoria delle elezioni politiche – insuperabili per il vincolo posto dall’articolo 61 Cost., che impone di espletare le elezioni politiche entro 70 giorni dal decreto presidenziale di scioglimento delle Camere – hanno sconsigliato il Governo di intraprendere la via della soppressione del procedimento amministrativo di competenza dell’Ufficio centrale elettorale nazionale presso la Corte di cassazione, ipotizzata dalla commissione redigente. Rimane peraltro in tal modo aperto il problema della tutela giurisdizionale relativamente agli atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni politiche (quali, ad esempio, ammissione ed esclusione di liste, candidati, contrassegni…). Si registra infatti sul punto un contrasto interpretativo sulla normativa vigente tra la Giunta delle elezioni della Camera e la Corte di cassazione, che determina di fatto un’assenza di tutela giurisdizionale.

La giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione esclude infatti la giurisdizione del giudice ordinario, come di ogni altro giudice, sul procedimento elettorale preparatorio per le elezioni politiche, ritenendo gli uffici elettorali circoscrizionali e l’ufficio elettorale centrale «organi straordinari, temporanei e decentrati, di quelle stesse Camere legislative alla cui formazione concorrono, svolgendo una funzione contingente e strumentale, destinata ad essere controllata o assorbita da quella delle stesse Camere, una volta queste costituite» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 31 luglio 1967, n. 2036; conformi, ex plurimis, sezioni unite civili, sentenze 9 giugno 1997, n. 5135; 22 marzo 1999, n. 172; 6 aprile 2006, n. 8118 e n. 8119; 8 aprile 2008, n. 9151, n. 9152 e n. 9153).

La Giunta delle elezioni della Camera nega invece la propria competenza sui ricorsi relativi agli atti del procedimento elettorale preparatorio, dichiarando gli stessi inammissibili, sulla base della considerazione che la verifica dei titoli di ammissione degli eletti esclude, per definizione, che nella stessa possa ritenersi compreso anche il controllo sulle posizioni giuridiche soggettive di coloro i quali (singoli o intere liste) non hanno affatto partecipato alla competizione elettorale (sedute del 13 dicembre 2006 e del 22 luglio 2008).

La Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato dal febbraio 2008 si è attestata sulle stesse posizioni delle Giunta delle elezioni della Camera (in precedenza si registrava invece un orientamento favorevole a comprendere nella verifica dei poteri il controllo sulla regolarità delle operazioni preparatorie).

Della questione è stata anche investita la Corte costituzionale, che ha dichiarato la manifesta inammissibilità delle relative questioni di legittimità costituzionale (ordinanze nn. 512/2000 e 117/2006). Sul punto è intervenuta la sentenza n. 259 del 2009, che ha dichiarato l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale relativa alla mancata previsione nella normativa vigente dell'impugnabilità davanti al giudice amministrativo delle decisioni emesse dall'Ufficio elettorale centrale nazionale relative alla definitiva esclusione del candidato o della lista dal procedimento elettorale. Secondo la Corte, l'attuale situazione di incertezza sul giudice competente deriva infatti divergenza interpretativa delle disposizioni vigenti, che può e deve essere risolta con gli strumenti giurisdizionali, comuni e costituzionali, esistenti, quali il regolamento di giurisdizione o il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato. Inoltre le questioni attinenti le candidature, che vengono ammesse o respinte dagli uffici competenti nel procedimento elettorale preparatorio, riguardano un diritto soggettivo, il diritto di elettorato passivo, tutelato per di più da una norma costituzionale. La cognizione delle relative controversie può dunque essere attribuita al giudice amministrativo solo a titolo di giurisdizione esclusiva, il che può avvenire, in virtù della previsione dell’art. 103, primo comma, Cost., unicamente sulla base di una previsione legislativa. La Corte richiama al riguardo proprio la delega di cui all’art. 44 della legge 69/2009. 

L’assenza di tutela giurisdizionale deve essere valutata alla luce del diritto ad agire in giudizio e del diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione riconosciuti dagli articoli 24 e 113 della Costituzione, nonché dell’articolo 6 CEDU, come rilevato dalla Giunta delle elezioni della Camera nella seduta del 22 luglio 2008.

Il Codice del processo amministrativo stabilisce:

• l’esenzione degli atti relativi al contenzioso elettorale dal contributo unificato e da ogni onere fiscale;
• l’inammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in materia elettorale;
• una procedura estremamente rapida, con forme semplificate, sia in primo grado davanti al TAR che in secondo grado innanzi Consiglio di Stato, al fine di consentire che il giudizio si concluda con il minor intralcio possibile per lo svolgimento delle elezioni.

In particolare, il Codice disciplina la tutela giurisdizionale anticipata (art. 129) – ossia la possibilità di ricorrere immediatamente, senza attendere l’esito delle elezioni, avverso i provvedimenti del procedimento elettorale preparatorio – originariamente limitandola agli atti di esclusione di liste o candidati nelle elezioni amministrative (comunali e provinciali) e regionali. Viene così data soluzione alla questione dell’impugnabilità immediata dei provvedimenti di ammissione e di esclusione di liste e candidati. Sul punto è intervenuto il secondo correttivo del Codice (d.lgs 160/2012) che ha dovuto «adeguare la disciplina ai principi espressi dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 236 del 2010».

L’art. 129 del Codice, infatti, originariamente, limitava la possibilità di impugnazione immediata agli atti di esclusione delle liste e dei candidati con esclusivo riferimento alle elezioni regionali provinciali e comunali e con legittimazione attiva limitata ai soli delegati delle liste e dei gruppi di candidati esclusi. In tutti gli altri casi, ogni provvedimento amministrativo, anche preparatorio, per le citate elezioni è impugnabile solo a conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’atto di proclamazione degli eletti. Con la sentenza 7 luglio 2010, n. 236, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale dell’art. 83-undecies del DPR n. 570/1960 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali). Tale disposizione, ora non più in vigore – rifacendosi ad una nota decisione dell’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (24 settembre 2005, n. 10) – escludeva l’autonoma impugnabilità degli atti endoprocedimentali concernenti le operazioni elettorali. L’art. 83-undecies, infatti, stabiliva che contro le operazioni per l'elezione dei consiglieri comunali, successive alla emanazione del decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore del Comune, o chiunque altro vi abbia diretto interesse, potesse proporre impugnativa davanti alla sezione per il contenzioso elettorale, con ricorso da depositare nella segreteria entro 30 giorni dalla proclamazione degli eletti. La sentenza della Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 83-undecies nella parte in cui è esclusa la possibilità di un’autonoma impugnativa degli atti del procedimento preparatorio alle elezioni, ancorché immediatamente lesivi, anteriormente alla proclamazione degli eletti. Secondo la Consulta, infatti, «la posticipazione dell’impugnabilità degli atti di esclusione di liste o candidati ad un momento successivo allo svolgimento delle elezioni preclude la possibilità di una tutela giurisdizionale efficace e tempestiva delle situazioni soggettive immediatamente lese dai predetti atti, con conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost».

A seguito del decreto correttivo, il Codice permette al ricorrente di impugnare subito tutti gli atti “immediatamente lesivi” del diritto a partecipare al procedimento elettorale preparatorio (non solo dunque gli atti concernenti l’esclusione di liste o candidati) senza attendere la proclamazione degli eletti. La tutela è estesa alla partecipazione alle elezioni per il Parlamento Europeo. L’impugnazione (è eliminato il riferimento alla legittimazione attiva dei soli delegati delle liste e dei gruppi di candidati esclusi) avviene sempre con ricorso al Tar competente nel termine di 3 giorni dalla pubblicazione o comunicazione degli atti impugnati. Gli altri provvedimenti amministrativi (quelli evidentemente ritenuti “non immediatamente lesivi” del diritto all’elettorato passivo) sono, invece, impugnati alla conclusione del procedimento unitamente all'atto di proclamazione degli eletti. La segreteria del TAR è tenuta a pubblicare sul sito Internet della giustizia amministrativa il ricorso depositato presso la stessa segreteria nonché l’eventuale ricorso in appello avverso la sentenza di primo grado.

Quanto, invece, al contenzioso ordinario relativo alle operazioni elettorali di comuni, province, regioni e Parlamento europeo, il Codice prevede che contro tutti gli atti del procedimento elettorale successivi alla convocazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso solo alla conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti. Il giudice competente è il TAR nella cui circoscrizione si trova l’ente territoriale per le elezioni amministrative e regionali e il TAR del Lazio per le elezioni europee. Viene poi disciplinata la procedura da seguire davanti al giudice amministrativo e il processo di appello.

Il Libro V (artt. 133-137), oltre che l’individuazione delle materie di giurisdizione esclusiva, di giurisdizione estesa al merito e delle controversie attribuite alla competenza esclusiva del TAR Lazio, contiene:

• una disposizione in materia di comunicazioni e depositi informatici che prevede, in particolare, l’indicazione da parte dei difensori nel ricorso o nel primo atto difensivo del proprio indirizzo di posta elettronica certificata (oltre che del recapito di fax); la presunzione della conoscenza delle comunicazioni pervenute con i predetti mezzi nel rispetto della normativa vigente; l’onere per i difensori di fornire copia informatica degli atti depositati e degli altri atti di causa con l’attestazione della conformità tra il contenuto del documento in formato elettronico e quello cartaceo;
• la clausola di invarianza finanziaria;

Le materie di giurisdizione esclusiva sono indicate nell’articolo 133 del Codice che, oltre a recepire le ipotesi di giurisdizione esclusiva già previste dal legisaltore, ha introdotto le seguenti novità:

• affermazione della portata generale della giurisdizione esclusiva sui provvedimenti sanzionatori adottati dalla Banca d’Italia, dalla Consob e da altre autorità di regolazione e vigilanza;
• attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle determinazioni relative agli effetti sul contratto della pronuncia di annullamento dell’aggiudicazione;
• in materia di espropriazione per pubblica utilità, l’esplicitazione secondo la quale la giurisdizione amministrativa opera soltanto per le controversie riguardanti atti e comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di un pubblico potere (ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione dell’indennità). Tale precisazione recepisce l’indicazione della Corte costituzionale, che, nella sentenza n. 191 del 2006, aveva dichiarato l’illegittimità dell’art. 53, comma 1, del T.U. espropriazioni, nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a «i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati», non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.

I decreti correttivi hanno aggiunto ulteriori ipotesi di giurisdizione esclusiva. Si pensi a:

• le controversie in materia di silenzio assenso, segnalazione certificata di inizio attività e denuncia di inizio attività (originariamente il Codice prevedeva la sola dichiarazione di inizio attività);
• le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dall’organismo per la tenuta dell'elenco dei confidi, dall’organismo per la tenuta dell’elenco dei soggetti che possono concedere il cd. microcredito e dall’organismo per la gestione degli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi, organismi istituiti dal d.l. n. 141/2010 che ha modificato il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia;
• le controversie riguardanti l’assegnazione di diritti d’uso delle frequenze radiotelevisive.

Altri provvedimenti legislativi hanno inoltre attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti adottati dall'Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale, dall'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, nonché le controversie relative all'esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale e nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni e le controversie relative agli atti ed ai provvedimenti che concedono aiuti di Stato. L'elencazione dell'art. 133 non ha peraltro carattere esaustivo, facendo salve le ulteriori previsioni di legge. Tra queste si segnala la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per i ricorsi per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici.

L’articolo 134 del codice attribuisce al giudice amministrativo la cognizione estesa al merito, oltre che in relazione al giudizio di ottemperanza, nelle seguenti materie:

• atti ed operazioni in materia elettorale attribuiti alla giurisdizione amministrativa;
• contestazione di sanzioni pecuniarie, comprese quelle applicate dalle autorità amministrative indipendenti;
• controversie aventi ad oggetto le sanzioni alternative comminate dal giudice amministrativo nell’ambito della sua giurisdizione sul lavori pubblici e pubbliche forniture;
• contestazioni sui confini degli enti territoriali;
• il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico.

L’art. 135, nell'elencare le ipotesi di competenza inderogabile del TAR Lazio sede di Roma, si segnala in particolare per l'innovatiba attribuzione al TAR Roma delle seguenti controversie:

• rapporto di lavoro del personale del DIS, dell’AISI e dell’AISE;
• rimozione di amministratori locali e di scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose;
• relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati ordinari ed i magistrati amministrativi, adottati dal CSM e dal Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa;
• riguardanti l’assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze radiotelevisive;
• relative ai provvedimenti (esclusi quelli in materia di rapporti di impiego) adottati dall’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale e dall'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua; dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici e dall'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

L’Allegato 2 reca le norme di attuazione, che rispettivamente riguardano: i registri e l’orario di segreteria; i fascicoli di parte e d’ufficio; l’ordine di fissazione dei ricorsi e le udienze; il processo telematico; le spese di giustizia.

Con riferimento, in particolare al processo telematico, l'art. 13 rimette ad un D.P.C.M. (sentiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e il DigitPA) la definizione delle regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione e l’aggiornamento del processo amministrativo telematico (nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente).

In materia di spese di giustizia, si prevede l’istituzione presso gli organi della giustizia amministrativa di una commissione per l’ammissione al gratuito patrocinio e si destina il gettito delle sanzioni pecuniarie previste dal Codice al Ministero dell’economia e delle finanze per le spese riguardanti il funzionamento del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali, ivi comprese quelle occorrenti per incentivare progetti speciali per lo smaltimento dell’arretrato e per il miglior funzionamento del processo amministrativo.

L’Allegato 3, recante norme transitorie, prevede:

• una disposizione diretta all’eliminazione dell’arretrato, riferita ai ricorsi pendenti da oltre cinque anni per i quali non sia stata ancora fissata l’udienza di discussione. Essa prevede che, in mancanza di presentazione di una nuova istanza di fissazione dell’udienza entro 180 giorni dall’entrata in vigore del codice, il ricorso è dichiarato perento con decreto del presidente; tale decreto è revocato e la causa reiscritta in ruolo se, nel termine di 180 giorni dalla comunicazione del decreto, il ricorrente manifesta il perdurante interesse alla trattazione della causa, con un atto sottoscritto personalmente e dal difensore e notificato alle altre parti.
• l’ultrattività della disciplina previgente per i termini pendenti alla data di entrata in vigore del codice;
• l’applicabilità soltanto agli appelli depositati dopo l’entrata in vigore del Codice della disposizione di cui all’art. 101, comma 2, secondo la quale si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, non espressamente riproposte nell’atto di appello (o, per le parti diverse dall’appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio).

L’Allegato 4, infine, reca infine le norme di coordinamento e le abrogazioni in attuazione della norma di delega che richiedeva che i decreti legislativi abrogassero espressamente tutte le disposizioni riordinate o con essi incompatibili, fatta salva l’applicazione dell’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile, e dettasserono le opportune disposizioni di coordinamento in relazione alle disposizioni non abrogate.

In attuazione di tale criterio gli articoli 1, 2 e 3 recano specifiche norme di coordinamento (rispettivamente con la disciplina in materia di elezioni europee, di elezioni amministrative e con ulteriori disposizioni vigenti) e l’articolo 4 provvede all’abrogazione puntuale di disposizioni superate o incorporate nel codice.

Approfondimento: Decreto legislativo 198/2009 - Tutela collettiva nei confronti della P.A.

In attuazione della delega contenuta nella legge 15/2009 (cd. legge Brunetta), il decreto legislativo n. 198 del 2009 ha introdotto nel nostro ordinamento la c.d. class action amministrativa, ovvero un nuovo mezzo di tutela giurisdizionale attivabile innanzi al giudice amministrativo nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati, o che violano le norme preposte al loro operato.

L’esercizio della class action amministrativa è finalizzato esclusivamente al ripristino del corretto svolgimento della funzione o alla corretta erogazione del servizio. In ogni caso, è escluso il risarcimento del danno, che potrà quindi ottenersi soltanto attraverso l’esercizio dei rimedi ordinari.

L’azione può essere esercitata innanzi al giudice amministrativo da parte dei titolari di interessi giuridicamente rilevanti e omogenei per una pluralità di utenti e consumatori nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di pubblici servizi, qualora tali interessi siano stati lesi in conseguenza di comportamenti attivi od omissivi posti in essere da tali soggetti.

Tali comportamenti consistono:

• nella violazione di termini;
• nella mancata adozione di atti amministrativi generali obbligatori non normativi da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento;
• nella violazione di obblighi contenuti nelle carte dei servizi;
• nella violazione di standard qualitativi ed economici fissati dalle autorità di settore.

Legittimati all’esercizio dell’azione sono i singoli titolari degli interessi lesi, nonché le associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori; sono esclusi dall’ambito dei soggetti nei cui confronti può essere esercitata l’azione le autorità amministrative indipendenti, la Presidenza del Consiglio, gli organi giurisdizionali, le assemblee legislative e gli altri organi costituzionali.

Il ricorso può essere proposto solo dopo una preventiva diffida all’amministrazione o al concessionario finalizzata al ripristino, nel termine di 90 giorni, delle situazioni violate. In luogo della diffida, l’interessato potrà promuovere la tutela in sede non contenziosa sulla base delle procedure conciliative previste dalle Carte dei servizi ai sensi dell’art. 30 della legge n. 69 del 2009.

Nel corso del giudizio, il giudice amministrativo deve tenere conto della situazione in cui versa la PA o il concessionario, per quanto riguarda le risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione di tali soggetti.

In caso di accoglimento del ricorso, il giudice ordina alla pubblica amministrazione o al concessionario di porre rimedio “entro un congruo termine” alla violazione. L’attività conseguente alla sentenza dovrà in ogni caso avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie e umane già assegnate in via ordinaria.

Ulteriore effetto dell’accoglimento della domanda sarà l’accertamento da parte dell’amministrazione dei soggetti che hanno concorso a porre in essere le violazioni e l’adozione dei conseguenti provvedimenti.

Il decreto legislativo contiene inoltre norme di raccordo del nuovo istituto processuale con altri rimedi giurisdizionali previsti dal codice del consumo (L'azione di classe dei consumatori, di cui all’articolo 140-bis del Codice del consumo, ed azioni esercitate dalle associazioni dei consumatori a norma degli articoli 139 e 140 del medesimo codice), nonché con eventuali procedimenti instaurati da organismi con funzione di regolazione e controllo istituiti con legge dello Stato. Si prevede in particolare che nel caso di preventiva instaurazione di tali giudizi o procedimenti, la class action non è proponibile; se, viceversa, il procedimento innanzi all'organismo di regolazione ovvero il giudizio ai sensi degli artt. 139 e 140 (ma non dell'art. 140-bis) del Codice del consumo viene instaurato dopo la proposizione del ricorso per l'efficienza delle amministrazioni, quest'ultimo viene sospeso fino alla definizione dei procedimenti preventivamente instaurati. La sovrapposizione rispetto a giudizi instaurati con la class action ordinaria riguarda essenzialmente i ricorsi nei confronti dei concessionari di pubblici servizi.

Accogliendo le osservazioni formulate dalla Commissione giustizia in sede di esame dello schema di decreto legislativo, il Governo ha stabilito che la nuova disciplina sarà applicabile soltanto dopo che saranno stati definiti gli obblighi contenuti nelle carte dei servizi e gli standard qualitativi ed economici. Conseguentemente, tanto per le amministrazioni ed i concessionari di servizi pubblici, quanto per le regioni e gli enti locali, l'esperibilità della class action amministrativa è subordinata all'emanazione di appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Sullo schema di decreto legislativo (AG n. 142):

• Ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici - Schede di lettura e riferimenti normativi (16 nov. 2009)
• Ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici - Elementi per l'istruttoria normativa (16 nov. 2009)
  
  

Sulla c.d. legge Brunetta (A.C. 2031):

• Delega al Governo in materia di produttività del lavoro pubblico - Schede di lettura (14 gen. 2009)
• Delega al Governo in materia di produttività del lavoro pubblico - Elementi per l'istruttoria legislativa (14 gen. 2009)
• Delega al Governo in materia di produttività del lavoro pubblico - Elementi per l'esame in Assemblea (9 feb. 2009)

• Consiglio di Stato, Parere sullo schema di decreto legislativo di attuazione dell'art. 4, della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici

Organizzazione e funzionamento della giustizia

Gli interventi posti in essere per rendere più efficace l'organizzazione e il funzionamento della giustizia hanno interessato principalmente la geografia giudiziaria, con la soppressione di uffici di tribunale e di uffici del giudice di pace, l'istituzione del Fondo unico giustizia e la digitalizzazione del processo.

Le modifiche concernenti l'organizzazione e il funzionamento della giustizia sono caratterizzate dall'obiettivo comune dell'efficienza del sistema. Tale obiettivo è stato espressamente perseguito attraverso la riforma della geografia giudiziaria, che ha previsto la soppressione di uffici di tribunale e di uffici del giudice di pace, nonchè attraverso l'istituzione del Fondo unico giustizia e la digitalizzazione del processo.

Tuttavia, la maggiore efficienza può costituire una conseguenza anche di ulteriori modifiche normative approvate, concernenti altri temi. Si considerino ad esempio le modifiche di carattere processuale (v. paragrafo sul processo nel tema dedicato al settore civile) e quelle relative al contributo unificato.

Su quest'ultimo punto, in particolare, l’art. 37 del decreto-legge 98/2011 ha modificato la disciplina del contributo unificato prevista dal T.U. spese di giustizia, aumentandone la misura e introducendo nuove ipotesi per le quali esso è dovuto, attraverso l’abrogazione di alcune esenzioni. Le maggiori risorse sono destinate ad alimentare un fondo per la realizzazione di interventi urgenti in materia di giustizia civile, amministrativa e tributaria.

La geografia giudiziaria

Con i due decreti legislativi nn. 155 e 156 del 2012 , il Governo ha rivisto la geografia giudiziaria - a fini di riduzione della spesa e di miglioramento dell'efficienza del sistema giustizia - in attuazione alla delega conferitagli dalla legge n. 148 del 2011. Il primo decreto procede alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie e detta la nuova organizzazione degli uffici giudiziari di primo grado e delle relative procure della Repubblica. A tal fine sopprime 31 tribunali. Il secondo decreto opera analoga riorganizzazione in relazione agli uffici del giudice di pace, riducendone significativamente il numero.

In particolare, il decreto legislativo 155/2012,  rispetto a una situazione iniziale di 165 uffici di primo grado (più il tribunale di Giugliano, mai effettivamente entrato in attività) e 220 sezioni distaccate di tribunale, prevede la soppressione di 31 tribunali, 31 procure e di tutte le 220 sezioni distaccate di tribunale.  L'effettiva decorrenza dell'efficacia della riforma è fissata al 13 settembre 2013, accompagnata da una disciplina transitoria. Ulteriori elementi relativi al decreto n. 155 sono contenuti nell'approfondimento dedicato.

Il decreto legislativo 156/2012 riorganizza sul territorio gli uffici dei giudici di pace. Il provvedimento sopprime un significativo numero di uffici, in particolare di quelli situati in sede diversa da quella del circondario di tribunale; di tali uffici, è stato operato un limitatissimo recupero in relazione agli specifici parametri previsti dalla legge delega. Sono stati soppressi ben 667 uffici del giudice di pace, partendo da un totale di 846 uffici esistenti. Restano in attività 179 uffici (133 presso sedi circondariali; 46 presso altre sedi). Il decreto n. 156 stabilisce, come previsto dalla delega, la possibilità per i comuni di recuperare l’ufficio giudiziario onorario oggetto di soppressione, accollandosi i relativi oneri finanziari. Ulteriori elementi relativi al decreto n. 156 sono contenuti nell'approfondimento dedicato.

La digitalizzazione del processo

Anche negli ultimi anni è stato perseguito l’obiettivo della razionalizzazione del processo al fine della riduzione dei suoi tempi. Pertanto, il tema della digitalizzazione della giustizia è affrontato dal legislatore a più riprese.

Il quadro normativo sviluppatosi a partire dal 2001 è stato complessivamente rivisto dal decreto-legge n. 193/2009.

Nel 2011, il Governo ha adottato un Piano straordinario per la digitalizzazione della giustizia.

In particolare, l’art. 4 del decreto-legge 193/2012 ha disposto che nel processo civile e nel processo penale, tutte le comunicazioni e notificazioni per via telematica si effettuano mediante posta elettronica certificata (PEC). Per la prima volta, dunque, la disciplina del processo telematico è stata estesa anche al settore penale. Il provvedimento ha inoltre stabilito che negli uffici giudiziari indicati nei singoli decreti ministeriali attuativi, siano effettuate per via telematica ad un indirizzo di posta elettronica certificata una serie di notificazioni e comunicazioni nei procedimenti civili e penali e nelle procedure concorsuali.

Sulla materia il legislatore è tornato ripetutamente nel 2009, nel 2011 e nel 2012, ampliando le tipologie di atti e procedimenti interessati dalla digitalizzazione.

Dai dati resi disponibili dal Ministero della Giustizia, al 31 ottobre 2012, l’82% degli avvocati risulta dotato di PEC. Dal 15 ottobre 2012 le comunicazioni telematiche sono attive in tutti i tribunali e le corti d’appello. Da novembre 2011 a ottobre 2012 sono state effettuate quasi 6 milioni di comunicazioni via posta elettronica certificata. Da gennaio a ottobre 2012 sono stati depositati 126.559 atti telematici. Ulteriori elementi sulla digiltalizzazione del processo sono contenuti nell’approfondimento dedicato.

Il Fondo unico giustizia

Con due successivi decreti-legge (D.L. 112/2008 e D.L. 143/2008) è stato istituito e disciplinato il Fondo unico giustizia (FUG), con l'obiettivo di centralizzare e rendere più efficiente la gestione delle somme recuperate dallo Stato, soprattutto a seguito di sequestri e confische antimafia. Al FUG affluiscono le seguenti risorse (ed i relativi interessi):

• somme sequestrate nell’ambito di procedimenti penali e in applicazione di misure di prevenzione antimafia, nonché i proventi derivanti dai beni confiscati alla criminalità organizzata;
• somme derivanti dall’irrogazione di sanzioni amministrative;
• somme e proventi devoluti a vario titolo allo Stato;
• somme sequestrate dall'Agenzia delle Dogane e dalla Guardia di Finanza nell'ambito delle attività di controllo sul denaro contante in entrata e in uscita ai confini comunitari.

La gestione delle risorse del Fondo è affidata a Equitalia Giustizia, una società per azioni interamente posseduta da Equitalia spa (ex Riscossione s.p.a.).

La legge ha previsto che spetti ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri determinare ogni anno, entro il 30 aprile, la destinazione delle risorse del Fondo unico giustizia. Secondo quanto riportato dalla Corte dei Conti, al 31 dicembre 2009 risultavano confluiti nel Fondo unico giustizia oltre 1.592 milioni di euro, di cui 613,4 disponibili per la riassegnazione. A metà 2010 risultavano essere affluite al Fondo risorse pari a 2.049,3 milioni di euro. Al 15 dicembre 2011, secondo quanto riferito dal Governo, risultavano disponibili nel Fondo circa 1.800 milioni di euro. La stessa Corte dei conti sottolinea, tuttavia, l’incertezza circa la disponibilità delle risorse finanziarie che si rendono disponibili in corso d’anno. Ulteriori elementi relativi al FUG sono contenuti nell'approfondimento dedicato.

Ulteriori interventi

Ulteriori interventi legislativi hanno interessato l'organizzazione e il funzionamento della giustizia, a partire dai seguenti profili:

• l'assegnazione dei magistrati di prima nomina allo svolgimento di funzioni requirenti;
• la copertura delle sedi disagiate, con aumento del numero massimo delle sedi e dei magistrati destinabili;
• il tribunale delle imprese;
• la proroga nelle funzioni di magistrati onorari.

In parte, almeno, è destinata a produrre effetti sul funzionamento della giustizia anche la nuova disciplina del "fuori ruolo" dei magistrati contenuta nell'articolo 1, commi da 66 a 74 della legge 190/2012 (legge "anticorruzione").

Provvedimenti non conclusi

Alcuni dei progetti di legge il cui esame è stato avviato ma non concluso interessano l'organizzazione e il funzionamento della giustizia.

Tra di essi è da ricordare il disegno di legge costituzionale n. 4275, presentato dal Governo Berlusconi nell'aprile 2011 e diretto a riformare il Titolo IV (Magistratura) della Parte seconda della Costituzione.

Ampia eco ha avuto inoltre la disposizione contenuta nel disegno di legge comunitaria per il 2011, volta ad ampliare le ipotesi di responsabilita' civile dei magistrati. Il disegno di legge è stato approvato dalla Camera dei deputati e non ha concluso il suo iter al Senato AS. 3129.

Tra i provvedimenti che non hanno concluso l'iter in Commissione Giustizia al Senato si ricorda:

• una delega al Governo per l'istituzione presso i tribunali e le Corti d'appello della sezioni specializzate in materia di persone e di famiglia AS. 3323;
• la riforma della magistratura onoraria (disegni di legge abbinati A.S.127, A.S.175, A.S.1897, A.S.2080, A.S.2359, A.S.2659, A.S.3039, A.S.3090), di cui non si è concluso l'esame in Commissione;
• il disegno di legge A.S.2612, recante interventi in materia di efficienza del sistema giudiziario, di cui non si è concluso l'esame in Commissione.

Approfondimenti

• Decreto legislativo 155/2012 - Soppressione di tribunali
• Decreto legislativo 156/2012 - Soppressione di uffici del giudice di pace
• Digitalizzazione del processo
• Fondo Unico Giustizia
• Funzioni attribuibili ai magistrati di prima nomina
• Proroga magistratura onoraria
• Responsabilità civile dei magistrati
• Riforma costituzionale della giustizia
• Sedi disagiate

Approfondimento: Decreto legislativo 155/2012 - Soppressione di tribunali

Il decreto legislativo 155/2012 dà attuazione alla delega prevista dall’art. 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148 (di conversione del decreto-legge 138/2011), volta a riorganizzare la complessiva distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (commi da 2 a 5 dell’art. 1). 

In particolare, il comma 2 delega il Governo a emanare, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge (e dunque entro il 17 settembre 2012), uno o più decreti legislativi per «riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento dì efficienza», con l'osservanza di una serie dii principi e criteri direttivi, indicati nelle lettere da a) a q) del medesimo comma:

- ridurre gli uffici giudiziari di primo grado mantenendo comunque sedi di tribunale nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011 (il principio di delega fa dunque salvi i tribunali ordinari attualmente esistenti nei comuni capoluogo di provincia) (lett. a)

- ridefinire la geografia giudiziaria, ovvero l’assetto territoriale degli uffici giudiziari, eventualmente anche trasferendo territori dall’attuale circondario a circondari limitrofi, anche al fine di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane. Nel compiere questa attività il Governo deve tenere conto di «criteri oggettivi e omogenei» che comprendano i seguenti parametri: estensione del territorio; numero degli abitanti; carichi di lavoro; indice delle sopravvenienze; specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale; presenza di criminalità organizzata (lett. b);

- ridefinire l'assetto territoriale degli uffici requirenti (lett. c). Tale operazione deve rispettare i seguenti principi:

• la ridefinizione dell’assetto territoriale non dovrà riguardare le procure distrettuali, ovvero le procure della repubblica presso i tribunali dei capoluoghi dei distretti di corte d'appello;
• la ridefinizione non dovrà comportare la soppressione delle procure presso il tribunale ordinario nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011;
• possibilità di accorpare più uffici di procura indipendentemente dall'eventuale accorpamento dei rispettivi tribunali. In tali casi, l’ufficio di procura accorpante dovrà poter svolgere le funzioni requirenti in più tribunali. Tale riorganizzazione dovrà consentire una migliore organizzazione delle risorse e dei mezzi, e una più agevole trattazione dei procedimenti;
• possibilità di procedere alla soppressione ovvero alla riduzione delle attuali 220 sezioni distaccate di tribunale, anche mediante accorpamento ai tribunali limitrofi;

- assumere come prioritaria linea di intervento il riequilibrio delle attuali competenze territoriali, demografiche e funzionali tra uffici limitrofi della stessa area provinciale caratterizzati da rilevante differenza di dimensioni (lett. e)

- garantire che, all'esito degli interventi di riorganizzazione, ciascun distretto di corte d'appello, incluse le sue sezioni distaccate, comprenda non meno di tre degli attuali tribunali con relative procure della Repubblica (lett. f).

Le lettere g), h) e i) disciplinano la destinazione del personale di magistratura e amministrativo in servizio presso uffici giudiziari di primo grado soggetti alla riorganizzazione territoriale.

In particolare, la lettera g) stabilisce che i magistrati e il personale amministrativo dei tribunali e delle procure soppresse transitino automaticamente negli organici degli uffici cui sono trasferite le funzioni, anche in eventuale sovrannumero riassorbibile con le successive vacanze. 

La lettera h) prevede che la suddetta assegnazione dei magistrati e del personale ai nuovi organici non dovrà essere interpretata come assegnazione ad altro ufficio giudiziario o destinazione ad altra sede, né dovrà costituire trasferimento ad altri effetti.

Infine la lettera i) dispone che, con successivi decreti del ministro della giustizia, saranno disposte le conseguenti modificazioni delle piante organiche.

Le lettere da l) a p) dettano principi e criteri direttivi per la riorganizzazione territoriale degli uffici del giudice di pace, realizzata con il decreto legislativo n. 156 del 2012.

La lettera q) stabilisce infine che dall'attuazione delle disposizioni di cui al comma 2 non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Il comma 4 delinea il procedimento per l’esercizio della delega che vede il coinvolgimento delle commissioni parlamentari che debbono esprimere il proprio parere entro 30 giorni.  

Il comma 5 stabilisce infine che il Governo, con la procedura indicata nel comma precedente, possa - entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi emanati nell'esercizio della delega - adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi medesimi, nel rispetto dei principi e criteri direttivi già fissati.

Il comma 5-bis, introdotto dalla legge n. 14 /2012, in considerazione degli effetti prodotti dal terremoto del 2009, differisce di tre anni il termine per l’esercizio della delega limitatamente alle sedi di tribunale dell’Aquila e di Chieti.

Il Consiglio dei Ministri ha approvato in via preliminare, il 6 luglio 2012, lo schema di decreto legislativo recante “Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, in attuazione dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148.

L’originario schema di decreto trasmesso alle Camere (AG. 494) aveva previsto la soppressione di 37 dei 165 tribunali (e relative procure) esistenti, di tutte le 220 sezioni distaccate di tribunale nonché della sola procura della Repubblica del tribunale di Giugliano in Campania (166° tribunale, previsto ma mai operativo).

Ampio rilievo è stato dato nel dibattito al metodo seguito dal Governo ai fini della soppressione dei tribunali. Il metodo è stato il seguente.

A) Il gruppo di studio

Sono state in primo luogo valutate le conclusioni cui è pervenuto il gruppo di studio incaricato dal Ministro della giustizia. Il gruppo di lavoro ha utilizzato solamente, tra i criteri individuati dalla delega, i parametri considerati incontrovertibili: numero degli abitanti e delle sopravvenienze (cd. indice di litigiosità), nonché dei carichi di lavoro rispetto all'organico disponibile (cd. indice di produttività). E’ stata considerata l’attività nel quinquennio 2006-2010 e valutati il totale dei provvedimenti iscritti e di quelli definiti nei procedimenti civili e penali. E’ stata inoltre considerata la dotazione organica normativamente assegnata all'ufficio e non già quella realmente presente. I valori medi risultano i seguenti:

• popolazione media di 363.769 abitanti (la media nazionale è 345.606)
• sopravvenienze totali medie di 18.094 procedimenti (la media nazionale è 18.623)
• organico di magistratura pari a 28 unità (la media nazionale è 31)
• carico di lavoro annuo pari a 638,4 o 647,1 (la dualità è legata all'uso possibile del numero di procedimenti sopravvenuti ovvero di quelli definiti al fine di desumere la produttività, che per la media nazionale è rispettivamente: 600,6 -606,9).

I dati medi degli uffici giudiziari di primo grado siti in capoluogo provinciale, relativi ad abitanti, sopravvenienze, organico e produttività, sono quindi stati utilizzati a confronto con i dati degli altri tribunali. E’ stata pregiudizialmente esclusa, invece, la considerazione della cd. pendenza.

Non è stata ipotizzata la soppressione dei tribunali che soddisfano almeno uno dei parametri medi individuati.

Sarebbero, in conclusione, risultati 45 i tribunali non provinciali al di sotto dei criteri desumibili dalla legge delega. Di questi, 8 risultavano “intangibili” per consentire il mantenimento di almeno tre degli «attuali tribunali» (Gela, Larino, Barcellona P.d.G., Patti, Spoleto, Melfi, Vallo di Lucania e Rovereto). Sono quindi residuati 37 uffici giudiziari di primo grado aventi sede fuori dei capoluoghi provinciali per i quali è senz' altro stimabile in base a criteri oggettivi e omogenei l'operazione di riduzione e ridefinizione dell'assetto territoriale.

B) Il riassetto del giudice di pace

Si è inoltre tenuto conto del primo schema di decreto sul riassetto degli uffici del giudice di pace, in cui era stato fissato un limite minimo di popolazione per la sopravvivenza dell'ufficio del Giudice di pace non circondariale. Il limite minimo di 100.000 abitanti, ivi adottato come parametro di riferimento, porta a concludere che «nessun tribunale sotto tale limite può essere tendenzialmente mantenuto in vita, ove astrattamente sopprimibile, neppure in quei casi ove emergano profili di difficoltà infrastrutturali anche di non trascurabile rilievo».

C) Le valutazioni dell'amministrazione giudiziaria

Le conclusioni del gruppo di studio sono state poi ulteriormente approfondite dall’amministrazione giudiziaria, al fine di garantire, compatibilmente con i limiti della delega, la maggiore omogeneità possibile per numero di abitanti, estensione territoriale, carichi di lavoro e indice delle sopravvenienze. Sono state effettuate verifiche relative a tutti i parametri indicati dalla legge delega: situazione infrastrutturale, tasso d'impatto della criminalità organizzata nei singoli territori interessati dall'intervento (con acquisizione di relazioni delle competenti Direzioni Distrettuali Antimafia), necessità di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane. I dati sono stati incrociati con la dimensione minima del bacino di utenza, fissata in 200.000 abitanti, la misura doppia rispetto a quella già utilizzata per gli uffici dei giudici di pace.

Ferma la necessità di procedere sulla base di parametri di valutazione oggettivi, sono state poi valutate le indicazioni provenienti dalla commissioni parlamentari e dal Consiglio Superiore della Magistratura.

E’ stato inoltre aggiunto il parametro dell'estensione del territorio. A tal fine è stata presa come riferimento la media dei 103 tribunali provinciali, intangibili per legge, depurati dal dato relativo ai 5 circondari provinciali metropolitani di Roma, Milano, Napoli, Torino e Palermo. La media sarebbe pari a 2.169 Km quadrati. E' stato perseguito l’intento di garantire che ciascun tribunale potesse acquisire una dimensione media quanto più vicina possibile al modello ideale di ufficio giudiziario individuato attraverso il ricorso a standard oggettivi, in grado di assicurare anche l'indispensabile specializzazione dei magistrati.

Come già ricordato, viene prevista anche la completa soppressione delle sezioni distaccate di tribunale; sulla base delle conclusioni del gruppo di studio, è stata considerata compatibile con la delega la soppressione anche delle sezioni distaccate dei tribunali considerati intangibili.

Specifici criteri sono stati seguiti per le grandi aree metropolitane.

La Commissione Giustizia della Camera dei deputati ha espresso, il 1° agosto 2012, un parere favorevole, con numerose condizioni. Il testo definitivo del decreto legislativo ha, in particolare, accolto le seguenti condizioni del parere:

• mantenimento in vita di alcuni tribunali in territori caratterizzati da una significativa presenza della criminalità organizzata (sono stati ridotti a 31 i tribunali soppressi, risultando esclusi dall’elenco degli uffici “tagliati” – rispetto allo schema originario – i tribunali di Caltagirone, Sciacca, Castrovillari, Lamezia Terme, Paola e Cassino;
• esplicita previsione di un termine (31 dicembre 2012) per l’adozione delle nuove piante organiche degli uffici giudiziari;
• la riduzione del termine di efficacia della riforma: lo schema prevedeva 18 mesi dalla pubblicazione in Gazzetta, il parere proponeva 6 mesi; il decreto stabilisce 12 mesi.

Il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, attua la delega per la revisione della geografia giudiziaria mediante la riorganizzazione degli uffici di tribunale e delle relative procure della Repubblica. In particolare, le nuove disposizioni prevedono la soppressione di:

• 31 tribunali;
• 31 procure;
• tutte le 220 sezioni distaccate di tribunale.

Con riferimento alle sezioni distaccate, nonostante le richieste di mantenimento in vita di alcune di esse, il Governo ha ribadito la totale soppressione in quanto – come affermato nella relazione allo schema di decreto - “modello organizzativo che, dopo oltre un decennio di operatività, si è dimostrato foriero d’inconvenienti sotto il profilo dell’efficienza del servizio e del buon andamento dell’amministrazione, come dimostrano i numerosi provvedimenti d’accentramento adottati dai presidenti di tribunale ex art. 48-ter O.G..”

Il decreto fissa in dodici mesi il termine, decorso il quale diventano effettivi i“tagli” degli uffici giudiziari ordinari, nonchè le disposizioni relative alle ricadute (di natura organizzativa) di soppressioni e accorpamenti degli uffici nei confronti di magistrati, personale amministrativo e personale di polizia giudiziaria. Nel frattempo, e cioè fino al 13 settembre 2013, le udienze già fissate davanti ad uno degli uffici destinati alla soppressione continuano ad essere tenute presso i medesimi tribunali o sezioni distaccate di tribunale. Le udienze che, invece, cadono in una data successiva alla scadenza del periodo di dodici mesi e quindi dopo il 13 settembre 2013 saranno tenute dinanzi all’ufficio che ha accorpato quelli soppressi.

Il decreto intende garantire la continuità dei processi penali pendenti ed evitare rinnovazioni degli atti per diversa composizione dell’organo giudicante.

La scelta è stata di rimettere ai capi degli uffici giudiziari che hanno accorpato quelli soppressi di assicurarne la prosecuzione, dopo l’apertura del dibattimento, dinanzi agli stessi giudici che ne erano assegnatari nei tribunali o sezioni distaccate non più esistenti.

Stessa regola è stata dettata per i procedimenti civili: i capi degli uffici, se possibile, curano che il processo trasferito nella nuova sede sia trattato dal medesimo magistrato già designato per l’affare. Il termine di un anno servirà a consentire una graduale adeguamento organizzativo e strutturale degli uffici destinati ad accorpare i tribunali e le sezioni distaccate soppressi.

Il decreto sopprime 31 tribunali, mantenendo in servizio – rispetto allo schema iniziale -  6 tribunali (Caltagirone e Sciacca in Sicilia; Castrovillari, Lamezia Terme e Paola in Calabria; Cassino nel Lazio).

Risulta parzialmente accolto sul punto il parere della Commissione Giustizia della Camera che, in tali aree, riteneva necessario il mantenimento dei suddetti uffici giudiziari oltre a quello di Lucera (invece soppresso); del tribunale di Rossano, accorpato a Castrovillari, si chiedeva l’autonomo mantenimento. Confermato, invece, nonostante il parere contrario della Commissione, il transito del Comune di Niscemi dal circondario del tribunale di Caltagirone a quello di Gela. In conformità del parere della Commissione, sono accorpati al circondario di Caltagirone i comuni di Ramacca, Castel di Judica e Raddusa.

In riferimento al tribunale  di Napoli Nord - rispetto all’originaria versione del decreto - risulta accolto quanto previsto nel parere della Commissione Giustizia della Camera sia in ordine all’istituzione di una procura circondariale, che all’allargamento del territorio del circondario di tribunale, al cui interno  comprendere anche il comune di Aversa.

Per quanto riguarda la soppressione di tutte le 220 sezione distaccate di tribunale, mentre il CSM nel suo parere aveva manifestato il suo favore ritenendo che “il servizio giustizia ivi erogato sia decisamente insufficiente, specie avuto riguardo ai tempi della risposta giudiziaria, troppo spesso fonte di risarcimento per irragionevole durata”, la Commissione Giustizia della Camera aveva ipotizzato il mantenimento in vita per un massimo di 5 anni delle sole sezioni distaccate, anche previo accorpamento che - per carico di lavoro, riferito alle sopravvenienze, bacino di utenza, estensione del territorio, caratteristiche della collocazione geografica – fossero risultate oggettivamente necessarie per evitare, nella prima fase di attuazione della riforma, disagi organizzativi per la popolazione e disfunzioni del servizio giustizia.

L’articolo 2, comma 1, novella l’ordinamento giudiziario (R.D. 12/1941) al fine di:

• sostituire la tabella “A”sulla base della nuova geografia giudiziaria che vede la soppressione di tutte le sezioni distaccate di tribunale, così delineando, sulla base dei comuni italiani, la sola circoscrizione di ogni tribunale ordinario, distinto per corte d’appello;
• sopprimere le tabelle “B” e “C”, ormai inattuali data la soppressione delle citate sezioni distaccate di tribunale; la tabella “B” recava l’indicazione delle sezioni distaccate di tribunale e la relativa circoscrizione territoriale; la tabella “C” era relativa alle circoscrizioni territoriali delle vecchie preture circondariali e la sua soppressione ha, quindi, natura di semplice aggiornamento normativo;
• abrogare l’intera sezione dell’ordinamento relativa alle sezioni distaccate di tribunale.

Il comma 2 dell’articolo 2 del decreto legislativo 155 rinomina il tribunale di Giugliano in Campania, che diviene il tribunale di Napoli nord, cheamplia notevolmente il territorio del suo circondario, inglobando numerosi comuni del circondario del tribunale di Santa Maria Capua Vetere.

L’articolo 3 sostituisce la tabella “A” allegata all’ordinamento penitenziario (legge n. 354/1975) relativa alle sedi e alle giurisdizioni degli Uffici di sorveglianza per adulti.

Dato che ad ogni Ufficio di sorveglianza corrisponde una giurisdizione comprendente più uffici di tribunale, il contenuto della tabella è coordinato con le soppressioni dei 31 tribunali.

L’articolo 4 sostituisce - all’esito della riforma - la tabella “N” allegata al DPR 757/1951, che stabilisce il numero delle corti di assise di appello, delle corti di assise, le loro rispettive sedi e tribunali compresi nelle circoscrizioni di corte d’assise nonché il numero dei giudici popolari.

Rinvia inoltre, per la costituzione delle sezioni di Corte d'assise e di Corte d'assise d'appello, nonché per la variazione del numero dei giudici popolari da comprendere nelle liste generali dei giudici popolari per le citate Corti, all’applicazione le disposizioni di cui agli articoli 2-bis e 6-bis della legge n. 287/1951 (Riordinamento dei giudizi di assise).

Rimane stabilito, quindi, che con DPR, previa proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e sentito il C.S.M., possono essere costituite nel medesimo circolo più sezioni delle Corti d'assise e nel medesimo distretto più sezioni delle Corti d'assise d'appello. Con identiche modalità si può provvedere alla soppressione delle sezioni non più necessarie (art. 2-bis). Con analogo DPR possono, poi, essere apportate le necessarie variazioni al numero dei giudici popolari da comprendere nelle citate liste generali.

L’articolo 5 del d.lgs. 155/2012 interessa il personale di magistratura e amministrativo da trasferire a seguito della revisione della geografia giudiziaria.

I commi da 1 a 5 dell’articolo 4 disciplinano le nuove assegnazioni dei magistrati ordinari e onorari degli uffici soppressi nonché la determinazione delle nuove piante organiche; i commi da 6 a 8 dettano analoga disciplina per il personale amministrativo.

Il comma 1 stabilisce che i magistrati assegnati agli uffici giudiziari soppressi entrano a far parte dell’organico degli uffici cui sono trasferite le funzioni, anche in soprannumero. I magistrati che esercitano le funzioni, anche in via non esclusiva, presso le sezioni distaccate soppresse si intendono assegnati alla sede principale del tribunale.

Il CSM nel suo parere del 26 luglio 2012 affermava come risultasse di dubbia interpretazione il termine “assegnazione” riferito ai magistrati in servizio presso (o anche presso) le sezioni distaccate di tribunale. Questi ultimi – tutti formalmente assegnati alla sede centrale di tribunale - svolgono infatti funzioni presso le sezioni a seguito di decisione tabellare. In carenza di un dato normativo certo, per il CSM non sarebbe stato possibile “comprendere a quale sede distaccata soppressa (intesa come ufficio giudiziario) sia “assegnato” il magistrato e quindi a quale tribunale costui debba essere trasferito”.

Una disposizione speciale è dettata per i c.d. giudici del lavoro (“magistrati addetti esclusivamente alla trattazione delle controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie”), per i quali è prevista l’assegnazione alla sezione di tribunale che si occupa di tali controversie.

Il comma 2 specifica – come da delega - che l’assegnazione dei magistrati ai nuovi uffici non va interpretata né come “assegnazione ad altro ufficio giudiziario o destinazione ad altra sede” né come “trasferimento”. Esclude quindi: l’applicazione: del limite temporale per la destinazione del magistrato ad altra sede; delle regole per la destinazione dei magistrati in caso di soppressione dell’ufficio giudiziario; dell’indennità di prima destinazione e di missione (Peraltro, se con l’assegnazione al nuovo ufficio un magistrato deve mutare la propria residenza, il decreto 155 riconosce l’applicazione delle disposizioni della legge n. 836/1973, sull’indennità di missione e sul trasferimento dei dipendenti statali (il cui trattamento economico è stato aggiornato dalla legge n. 417/1978).

Il comma 3 dell’articolo 4 stabilisce che i magistrati trasferiti d'ufficio a norma dell'articolo 1 della legge 4 maggio 1998, n. 133, alle sedi disagiate soppresse possono chiedere di essere riassegnati alla sede di provenienza, con le precedenti funzioni, anche in soprannumero da riassorbire con le successive vacanze e in deroga al termine previsto dall'articolo.

Il comma 5 dispone in ordine ai magistrati onorari presso gli uffici soppressi (i giudici ordinari di tribunale - GOT presso i tribunali ed i vice procuratori onorari - VPO nelle Procure), prevedendo che anch’essi siano assegnati agli uffici giudiziari cui sono trasferite le funzioni.

L’articolo 6 detta una disciplina specifica per le nuove assegnazioni dei magistrati titolari di funzioni dirigenziali, vale a dire i presidenti di tribunale, i presidenti di sezione del tribunale, i procuratori della Repubblica ed i procuratori aggiunti.

In relazione all’assegnazione a nuovo incarico a seguito di soppressione di un ufficio giudiziario, la regola generale prevista dalla legge sulle guarentigie della magistratura prevede che “in caso di soppressione di un ufficio giudiziario, i magistrati che ne fanno parte, se non possono essere assegnati ad altro ufficio giudiziario nella stessa sede, sono destinati a posti vacanti del loro grado ad altra sede” (R.D.Lgs. n. 511 del 1946, art. 2, terzo comma).

In particolare, i commi 1 e 2 stabiliscono che entro 180 giorni dall’entrata in vigore della riforma, i magistrati titolari delle funzioni dirigenziali (direttive e semidirettive) negli uffici giudiziari soppressi(presidente di tribunale, presidente di sezione, procuratore della repubblica e procuratore aggiunto) possano:

• chiedere l’assegnazione a posti vacanti pubblicati, anche in deroga al requisito della necessaria permanenza triennale nella sede previsto dall’art. 194 OG (comma 1),
• ovvero, eventualmente anche in subordine, chiedere di essere destinati all’esercizio di una funzione diversa (consigliere di corte d’appello, giudice di tribunale o sostituto procuratore della Repubblica) in una sede da loro scelta, anche in soprannumero (comma 2, lett. a e b);
• chiedere di essere destinati all’esercizio delle “funzioni svolte prima del conferimento dell’incarico nell’ufficio in cui prestava precedentemente servizio”  (comma 2, lett.c).

Peraltro, il comma 5 disciplina la fase transitoria, vale a dire il periodo che va dall’effettiva efficacia delle disposizioni sulla soppressione dei tribunali (ovvero 12 mesi dall’entrata in vigore del decreto legislativo) al momento dell’assunzione delle funzioni da parte dei dirigenti nei nuovi uffici giudiziari. Infatti, i magistrati dirigenti, in attesa di essere destinati ai nuovi incarichi o funzioni, possono esercitare le funzioni semidirettive di presidente di sezione o di procuratore aggiunto presso gli uffici cui sono state trasferite le funzioni degli uffici soppressi; i magistrati già titolari dei soppressi uffici direttivi di presidente di tribunale e di procuratore della Repubblica collaborano con i dirigenti di tali uffici per la risoluzione, in particolare, dei problemi di organizzazione.

Il comma 3 aggiunge che, decorsa la data di efficacia del decreto legislativo, i magistrati che non si siano avvalsi delle facoltà previste dai commi 1 e 2 sono  destinati d’ufficio ad esercitare le funzioni di giudice di tribunale o di sostituto procuratore della Repubblica negli uffici accorpanti.

Diversamente da quanto disposto dall’art. 5, comma 2, le nuove destinazioni dei magistrati con funzioni dirigenziali sono considerate come trasferimenti a domanda a tutti gli effetti (comma 4).

Infine, i commi 6 e 7 dell'articolo 4 riguardano il personale amministrativo, prevedendo:

• che il personale assegnato agli uffici giudiziari e sezioni distaccate soppressi transita automaticamente nell’organico degli uffici (tribunali e procure) cui sono trasferite le funzioni, anche in soprannumero, riassorbiti con le successive vacanze (comma 6);
• che il personale con qualifica dirigenziale conserva la qualifica nella nuova sede; se ciò non è possibile, il dirigente è trasferito a richiesta dell’amministrazione (il testo iniziale parlava di trasferimento “d’ufficio”) ad altra sede, a meno che non chieda di essere adibito ad incarichi dirigenziali inferiori e vacanti presso una sede diversa (comma 7).

I commi 4 e 8 del decreto legislativo demandano al Ministro della giustizia, il compito di determinare con decreto le nuove piante organiche degli uffici giudiziari, sia in riferimento ai magistrati, sentito il CSM (comma 4) che al personale amministrativo (comma 8).

Alla data del 18 gennaio 2013, i decreti non risultano essere stati ancora emanati.

L’articolo 7 provvede alla riassegnazione del personale di polizia giudiziaria in servizio presso le 31 procure della Repubblica soppresse.

Analogamente a quanto disposto per magistrati e personale amministrativo, il decreto legislativo dispone l’assegnazione o applicazione del personale di polizia presso le sezioni di polizia giudiziaria delle procure istituite presso i tribunali cui sono trasferite le funzioni degli organi giudiziari soppressi.

L’articolo 8 disciplina la sorte degli edifici giudiziari nelle sedi soppresse dalla riforma. Il comma 1 stabilisce che il Ministro della giustizia può decidere di continuare a disporre per un massimo di 5 anni degli immobili di proprietà dello Stato o dei comuni già sede dei tribunali e delle sezioni distaccate soppresse, senza che lo Stato debba corrispondere ai comuni alcun rimborso spese per gestione e manutenzione, come ulteriormente specificato dal comma 4. Tali edifici verranno utilizzati a servizio del tribunale che ha accorpato gli uffici soppressi. La decisione del ministro sarà assunta previo parere (non vincolante) del presidente del Tribunale, del consiglio giudiziario, del consiglio dell’ordine degli avvocati e delle amministrazioni locali interessate (comma 2). Infine, il comma 3 stabilisce che per il personale che presta servizio presso gli immobili già sede dei tribunali e delle sezioni distaccate, si considera sede di servizio il comune nel quale l’immobile stesso è ubicato.

L’articolo 9 reca le disposizioni transitorie. Pur non espressamente prevista dai principi e criteri direttivi di delega, la disciplina transitoria può essere ricondotta all’art. 1, comma 3, della legge delega, in base al quale la riforma realizza il necessario coordinamento con le altre disposizioni vigenti. In base al comma 1, le udienze fissate dinanzi a uno degli uffici destinati alla soppressione per una data compresa tra l’entrata in vigore del decreto legislativo 155/2012 e la data di sua efficacia (12 mesi dopo) sono tenute presso i medesimi uffici. Le udienze fissate per una data successiva sono tenute dinanzi all’ufficio competente sulla base della nuova geografia giudiziaria stabilita dal decreto legislativo. Fino al decorso dei 12 mesi successivi all’entrata in vigore del decreto, il processo si considera pendente davanti all’ufficio giudiziario destinato alla soppressione (comma 2).

I capi degli uffici giudiziari debbono assicurare – compatibilmente con l’organico del personale effettivamente in servizio e con la migliore organizzazione del lavoro – che i procedimenti penali per i quali sia già stata dichiarata l’apertura del dibattimento proseguano dinanzi agli stessi giudici (comma 3). Il comma 4 prevede che i capi degli uffici giudiziari curano che, ove possibile, alla trattazione dei procedimenti civili provvedano il magistrato o uno dei magistrati originariamente designati.

L’articolo 10 reca la clausola di invarianza finanziaria; l’articolo 11 disciplina l’efficacia, fissata al 13 settembre 2013.

Il provvedimento entra in vigore il giorno successivo a quello di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (comma 1).

Le disposizioni sulla riduzione degli uffici, le nuove tabelle, i magistrati e il personale amministrativo presso gli uffici soppressi e il personale di polizia giudiziaria acquistano, tuttavia, efficacia decorsi 12 mesi dall’entrata in vigore del decreto legislativo (13 settembre 2012) (comma 2).

Il comma 3 disciplina l’efficacia delle modifiche relative alle circoscrizioni giudiziariede L’Aquila e Chieti. La scelta adottata dal decreto legislativo è stata invece quella di rivedere fin d’ora le circoscrizioni giudiziarie anche con riguardo ai predetti tribunali, esercitando, quindi, subito la delega ma differendo l’efficacia delle nuove disposizioni. Infatti, in base al comma 3, le modifiche delle circoscrizioni giudiziarie de L’Aquila e Chieti e delle relative sedi distaccate sono efficaci decorsi tre anni dall’entrata in vigore del decreto legislativo e nei confronti dei magistrati titolari di funzioni dirigenziali presso gli uffici giudiziari de L’Aquila e Chieti, le disposizioni dell’art. 6 si applicano decorsi due anni dall’entrata in vigore del decreto.

• Schema di decreto legislativo recante nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero - AG 494 Schede di lettura 18 luglio 2012
• Schema di decreto legislativo recante nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero - D.lgs. 7 settembre 2012, n. 155 Esito dei pareri al Governo 18 gennaio 2013

Approfondimento: Decreto legislativo 156/2012 - Soppressione di uffici del giudice di pace

Il decreto legislativo n. 156/2012 sopprime 667 uffici del giudice di pace, su un totale di 846 uffici. Resteranno in funzione 178 uffici, di cui 134 presso sedi circondariali e 44 presso sedi non più facenti capo ad un circondario di tribunale.

Il personale degli uffici soppressi è riassegnato ad altro ufficio. La disciplina transitoria si occupa delle udienze già fissate presso gli uffici soppressi.

Il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156, nell’ambito della delega concernente la revisione delle circoscrizioni giudiziarie, ha disposto la nuova organizzazione sul territorio degli uffici di pace.

La delega prevista dall’articolo 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148, volta a riorganizzare la complessiva distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (commi da 2 a 5) – persegue il fine di «riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento dì efficienza» e detta specifici principi e i criteri direttivi per la riorganizzazione territoriale degli uffici del giudice di pace, poi realizzata con il decreto legislativo n. 156 del 2012:

• riduzione degli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale (per circondario giudiziario si intende l'ambito territoriale di competenza di un tribunale e dunque la sede circondariale è il comune ove ha sede il tribunale); nell’operare tale riduzione il Governo doveva operare un’analisi dei costì rispetto ai carichi di lavoro;
• ridefinizione dell'assetto territoriale degli uffici giudiziari secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale, del tasso d'impatto della criminalità organizzata, della necessità di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane;
• riassegnazione del personale amministrativo in servizio presso l’ufficio del giudice di pace soppresso (almeno il 50% alla sede di tribunale o di procura limitrofa; la restante parte all'ufficio del giudice di pace presso cui sono trasferite le funzioni delle sedi soppresse);
• previsione di un procedimento speciale per la soppressione degli uffici del giudice di pace, con la possibilità per gli enti locali interessati di chiedere e ottenere il mantenimento degli uffici del giudice di pace con competenza sui rispettivi territori, anche tramite eventuale accorpamento, facendosi integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia.

Dall'attuazione della delega non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156, attua la delega per la revisione della geografia giudiziaria mediante la riorganizzazione sul territorio degli uffici dei giudici di pace.

Il provvedimento riduce il numero degli uffici, in particolare mediante la soppressione di quelli situati in sede diversa da quella del circondario di tribunale; di tali uffici è stato operato un limito recupero in relazione agli specifici parametri previsti dalla legge delega.

Dei 674 uffici non circondariali di cui l’originario schema di decreto trasmesso per il parere alle Camere prevedeva la soppressione sono 7 gli uffici del giudice di pace non soppressi, in base al testo finale del decreto legislativo n. 156/2012: sono, infatti, stati mantenuti i giudici di pace in sette isole: Ischia, Capri, Lipari, Elba (a Portoferraio), La Maddalena, Procida, Pantelleria.

Lo schema, fin dall’inizio, prevedeva che - pur non facenti capo ad un circondario di tribunale - rimanessero in attività gli uffici di Imola (BO), Rho (MI), Grumello del Monte (BG), Pontedera (PI), Conegliano (TV), Sant’Anastasia (NA) e Caserta.

In base alla tabella A allegata al decreto, 667 uffici del giudice di pace (su un totale di 846 uffici, tra circondariali e non) sono stati, quindi, soppressi.

A regime restano in funzione 178 uffici:

• 134 presso sedi circondariali;
• 44 presso sedi non più facenti capo ad un circondario di tribunale in base al D.Lgs n. 155/2012.

In relazione al personale degli uffici soppressi si prevede la riassegnazione dei giudici di pace ad altri uffici con DPR; ad un decreto del Ministro della giustizia è, invece, demandato il compito di riassegnare il personale amministrativo nel rispetto dei limiti dettati dalla legge delega (il 50% presso uffici di tribunale o procura limitrofi; il rimanente 50% presso gli uffici del giudice di pace accorpanti).

Nonostante non sia prevista dalla delega, il decreto detta una specifica disciplina transitoria che prevede l’efficacia della riforma solo dopo l’emanazione del decreto correttivo delle tabelle (all’esito, cioè, delle citate richieste dei comuni di mantenimento dell’ufficio sul proprio territorio). Analoga disciplina transitoria è prevista per la tenuta delle udienze fissate dagli uffici soppressi nei sei mesi successivi all’emanazione del citato decreto correttivo.

Il Consiglio dei Ministri ha approvato in via preliminare, il 16 dicembre 2011, lo schema di decreto legislativo recante “Nuova distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace, in attuazione dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148”, che è stato trasmesso alle Camere il 15 marzo 2012.

Come indicato nella relazione illustrativa dello schema, si è proceduto per tipologia di ufficio, partendo dalle strutture collocate alla base del sistema giudiziario: gli uffici del giudice di pace. «L’attuale assetto territoriale di tale tipologia di uffici, istituiti con legge 21 novembre 1991, n. 374, risulta, infatti, caratterizzato da un’elevata articolazione delle sedi giudiziarie e determina nel complesso un’eccessiva frammentazione delle risorse umane e strumentali allo stato disponibili per l’Amministrazione della giustizia, ancor più evidente se rapportata agli effettivi carichi di lavoro ed alle esigenze operative degli altri uffici giudiziari».

Nell’ottica della revisione e ottimizzazione della spesa nonchè di un recupero complessivo di risorse ed efficienza del sistema giustizia, nella valutazione del numero e della dislocazione degli uffici del giudice di pace sul territorio si è ritenuto di partire, in conformità alla delega, dagli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale.

Attraverso l'accorpamento alle sedi circondariali di 674 uffici, il Governo stimava un recupero di 1.944 giudici di pace, e di 2.104 unità di personale amministrativo (184 area III, 1.350 area II, 570 area I). I risparmi di spesa erano valutati in euro 25.652.621 annui, al netto delle spese connesse alla movimentazione delle attrezzature.

Il criterio adottato dal Governo ai fini del mantenimento dell’ufficio è stato quello del bacino di utenza di 100.000 abitanti (la normativa previgente in materia di organizzazione territoriale di presidi del Giudice di pace aveva individuato una soglia di 50.000 abitanti).

Al termine dell’iter in sede consultiva sullo schema di decreto, la Commissione Giustizia ha espresso il 31 luglio 2012 un parere favorevole con condizioni.

Le condizioni del parere riguardavano:

1) l’attuazione congiunta della delega relative agli uffici di pace e di quella relativa agli uffici giudiziari di primo grado onde poter verificare la permanenza diffusa nei territori di un presidio di giustizia di prossimità;

2) la valutazione dei procedimenti penali, civili e amministrativi attraverso parametri oggettivi tenuto conto delle unità dei giudici di pace effettivamente in servizio e non solo di quelli in organico, ai fini dei carichi di lavoro,

3) l’eliminazione del parametro (non previsto dalla delega) relativo ad un numero minimo di 100.000 abitanti per ciascun circondario;

4) l’integrale attuazione della delega sulla base dei criteri di cui alla lettera b), alcuni dei quali non presi in considerazione, tenendo conto delle peculiarità e dell'estensione del territorio e delle infrastrutture, con particolare riferimento alle zone montane, alla insularità ed ai più consistenti nuclei abitati storicamente beneficiari di un presidio giudiziario di prossimità o di cui si evidenzia l'opportunità alla luce della situazione socio-economica nonché delle esigenze proprie delle zone soggette alla pressione della criminalità organizzata;

5) la garanzia del mantenimento delle sedi del giudice di pace presso le sezioni distaccate di tribunale che sarebbero state soppresse nell’esercizio della delega relativa agli uffici giudiziari di primo grado.

Il testo definitivo dell’articolato del decreto legislativo n. 156/2012 ha riproposto l’identica formulazione di quello dello schema presentato alle Camere per il parere (A.G. 455).

Risultano modificate soltanto le tabelle allegate, in relazione al mantenimento dei 7 uffici del giudici di pace nelle isole minori, di cui era inizialmente prevista la soppressione.