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La XXI Conferenza delle Parti (COP 21)
della Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC)
desta grandi aspettative per un accordo di lungo periodo su un nuovo regime
globale in materia di cambiamenti climatici. Se i negoziati sul clima
riguardano tuttora la difesa dell’ambiente e la minimizzazione delle perdite
economiche conseguenti ai cambiamenti climatici, il modus operandi dei negoziati è cambiato nel corso degli anni. Ormai
superati appaiono infatti gli accordi sul modello Kyoto, che cercavano di
ricondurre tutte le Parti della UNFCCC al rispetto di obiettivi nazionali
legalmente vincolanti. A partire dalla COP 15 di Copenhagen (2009), durante la
quale gli sforzi di estendere il Protocollo di Kyoto al di là del 2012 si
risolsero in un fallimento, il tono dei negoziati sul clima è profondamente
cambiato.
Anche se l’accordo di Copenaghen si è
dimostrato di breve durata, la COP15 è servita come trampolino di lancio per
una revisione del processo UNFCCC, avviata con la COP17 a Durban (2011)
in cui le Parti hanno convenuto su tre punti-chiave. In primo luogo, è stato
deciso di lanciare una nuova serie di negoziati al fine di sviluppare un nuovo
regime vincolante entro l’autunno 2015; a tale scopo, è stato costituito un
gruppo di lavoro ad hoc sulla Piattaforma di azione rafforzata di Durban
(ADP), con l’incarico di predisporre questa nuova Convenzione. In secondo
luogo, in gran parte per le insistenze dei paesi in via di sviluppo, le Parti
sono state chiamate a contributi volontari nazionali, piuttosto che ad impegni
vincolanti, nella lotta contro il cambiamento climatico.
In terzo luogo, è stato concordato un
processo in due fasi, secondo cui i vari Stati avrebbero chiarito l’entità dei
loro contributi entro il 31 marzo 2015, lasciando il tempo per una valutazione
scientifica sulla congruità di tali sforzi per realizzare l’obiettivo generale:
mantenere l’aumento della temperatura globale al di sotto di 2°C o a 1.5°C al
disopra dei livelli pre-industriali.
La 17ma riunione della ADP si è conclusa lo
scorso giugno a Bonn con l’adozione di un accordo dell’ultimo minuto su una
bozza di testo per la COP21.
Poiché la messa a punto di un testo da parte di 195 rappresentanti nazionali si
è rivelata praticamente ingestibile, i delegati hanno autorizzato i due
copresidenti (Algeria e Stati Uniti) ad apportare le proprie modifiche al
testo, al fine di rispettare la scadenza del 24 luglio per la presentazione al
segretariato UNFCCC di un testo più asciutto del progetto di Convenzione di
Parigi.
Tuttavia, un disaccordo di fondo rimane
tra Cina e Stati Uniti sul fatto che i paesi in via di sviluppo debbano
beneficiare o meno di un trattamento differenziato. Nonostante i progressi
compiuti nei negoziati, solo 34 paesi hanno presentato prima del
termine del 31 marzo 2015 impegni sulla riduzione dei gas-serra. Questi
impegni sono stati in gran parte assunti da nazioni sviluppate.
Se nel corso degli anni il tono e il
linguaggio dei negoziati tra le Parti della Convenzione ONU sui cambiamenti
climatici sono considerevolmente cambiati, una cosa è rimasta invariata: l’importanza
centrale dei blocchi negoziali. Per quanto riguarda la COP 21, il primo
blocco a stabilire il proprio contributo è stato quello dell’Unione europea,
vincolandosi ad un obiettivo di riduzione delle emissioni di gas-serra, entro
il 2030, perlomeno del 40% al di sotto dei livelli del 1990. Un altro grande
blocco negoziale è il BASICs, formatosi nel 2009 alla Conferenza di
Copenhagen, che comprende Cina e India - rispettivamente primo e terzo
produttore mondiale di gas-serra -, unitamente al Brasile e al Sudafrica.
Nonostante i loro interessi largamente
diversi, i membri del gruppo hanno prolungato con successo la loro cooperazione
sul cambiamento climatico. L’unico paese del BASICs che ha assunto un impegno
di riduzione del biossido di carbonio è finora la Cina, con l’obiettivo
di abbassare le emissioni per unità di PIL del 60-65% rispetto al livello del
2005. Resta da vedere se i BASICs potranno convertirsi in BRICS accogliendo
anche la Russia, la quale, tuttavia, ha frenato fortemente sugli impegni di
riduzione delle emissioni, limitandosi ad offrire entro il 2030 un taglio del
25% rispetto ai livelli del 1990.
Gli Stati Uniti, al secondo posto tra
le nazioni produttrici di emissioni di anidride carbonica nel mondo, si sono
impegnati ad una riduzione del 26-28% entro il 2025 - l’obiettivo più
ambizioso allo stato della vigente legislazione statunitense. Il Canada ha
recentemente seguito l’esempio degli USA impegnandosi entro il 2030 a una
riduzione del 30% rispetto ai livelli del 2005. Da parte loro il Giappone
(il cui contributo dipenderà largamente dalla possibilità di reincludere l’energia
nucleare nel suo mix energetico) e l’Australia (realtà in cui i tagli
alle emissioni di anidride carbonica sono più difficili in ragione dell’abbondanza
di risorse naturali) devono ancora dichiarare i propri impegni.
Il Protocollo di Kyoto ed il percorso verso
la COP21 di Parigi
Con il termine “Protocollo di Kyoto”
si intende l’accordo internazionale adottato nel mese di dicembre 1997
nell’ambito della terza sessione della Conferenza delle Parti (COP3) della
Convenzione ONU sui cambiamenti climatici (UNFCCC).
Il
Protocollo di Kyoto è entrato in vigore nel febbraio 2005 e regolamenta le
emissioni di gas ad effetto serra per il periodo 2008-2012. Obiettivo del
Protocollo è la riduzione delle emissioni globali di sei gas-serra, primo tra
tutti l’anidride carbonica (CO2).
Il Protocollo è stato ratificato dall’Unione
europea (che
si è impegnata a ridurre le proprie emissioni dell’8% rispetto ai livelli del
1990) e successivamente dai suoi Stati membri. La percentuale fissata a livello
europeo è stata ripartita in maniera differenziata tra gli Stati Membri. In tale
contesto l’Italia (che ha provveduto alla ratifica con la legge n.120/2002) si
è impegnata a ridurre entro il 2012 le proprie emissioni del 6,5% rispetto al
1990.
Poiché il Protocollo regolamenta le
emissioni solo per il periodo 2008-2012, a livello internazionale si è ritenuto
necessario avviare il negoziato per giungere all’adozione di uno strumento
vincolante per la riduzione delle emissioni di gas-serra per il periodo
post-2012.
Nel corso della Conferenza delle Parti (COP
18-COP/MOP8), conclusasi a Doha (Qatar) l’8 dicembre 2012, l’impegno per la
prosecuzione oltre il 2012 delle misure previste dal Protocollo è stato assunto
solamente da un gruppo ristretto di Paesi, oltre alla UE.
L’impegno sottoscritto dall’UE per il
periodo successivo al 2012 coincide con quello già assunto unilateralmente con
l’adozione del "pacchetto clima-energia", che
prevede una riduzione delle emissioni di gas-serra del 20% al 2020 rispetto ai
livelli del 1990. Analogamente a quanto avvenuto nel primo periodo di impegno
di Kyoto, la Commissione UE ha avviato il processo per ripartire formalmente
tra gli Stati membri le percentuali nell’ambito del secondo periodo di impegno.
A tal fine l’UE, a seguito della proposta
della Commissione europea presentata il 6 novembre 2013, ha approvato un
pacchetto per la ratifica del secondo periodo di impegno di Kyoto, composto da
una decisione, relativa alla ratifica dell’emendamento di Doha al Protocollo di
Kyoto all’UNFCCC, e da un regolamento relativo al meccanismo di monitoraggio,
che modifica il Regolamento 525/2013/UE.
E’ stata recentemente pubblicata la
decisione 2015/1339 del Consiglio del 13 luglio 2015, concernente la
conclusione, a nome dell’Unione europea, dell’emendamento di Doha del
protocollo di Kyoto alla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti
climatici e l’adempimento congiunto dei relativi impegni. L’obiettivo indicato
dal "pacchetto clima-energia" è stato perseguito mediante una serie
di strumenti normativi. In particolare si ricordano, per il loro impatto sul
sistema produttivo nonché sulla finanza pubblica, la direttiva emission trading (n. 2009/29/CE) e la
decisione "effort sharing"
n. 406/2009.
I 200 Paesi partecipanti hanno invece
lanciato, dal 2013, un percorso volto al raggiungimento, entro il 2015, di un
nuovo accordo che
dovrà entrare in vigore nel 2020.
Nel corso delle successive Conferenze delle
Parti sono state definite le modalità con cui gli Stati devono formulare e
comunicare gli obiettivi di riduzione delle emissioni (INDC - Intended
Nationally Determined Contribution) in vista della COP 21.
Sulla strada del Summit di Parigi del
dicembre 2015 va anzitutto ricordato il Vertice delle Nazioni Unite sul
clima, apertosi il 22 settembre 2014 a margine dell’annuale sessione di
apertura dell’Assemblea generale. Il Vertice - preceduto il giorno prima da una
grande manifestazione di più di 300.000 persone a New York, volta a
sensibilizzare sui pericoli del riscaldamento globale -ha visto la
significativa assenza di Cina e India, mentre i numerosi leader mondiali
intervenuti hanno attirato l’attenzione sulle problematiche collegate al
cambiamento climatico globale e sulle strategie di adattamento agli effetti di
esso, evidenziando anche come il contrasto al global warming possa configurare nuove opportunità anche sul piano
della creazione di posti di lavoro nell’economia "verde". L’apertura
del Vertice, peraltro, aveva evidenziato nel 2013 un nuovo aumento delle
emissioni globali di gas-serra, nella misura del 2,3%, con la sola Unione
europea a presentare una performance
in netta discesa (-1,8%) delle emissioni.
Proprio l’Unione europea, poi, nel Consiglio
europeo del 23-24 ottobre 2014 è finalmente giunta al varo della sua strategia
in materia di clima e di energia per il 2030, i cui principali pilastri
consistono nella riduzione obbligatoria di almeno il 40% delle emissioni di
anidride carbonica rispetto a quelle del 1990 e, a carattere indicativo e
volontaristico, nell’obiettivo del 27% di aumento dell’efficienza energetica e
di non meno del 27% di consumi energetici da energie rinnovabili.
Va ricordato poi l’accordo del 12 novembre tra Stati Uniti e Cina,
raggiunto a margine del Vertice della cooperazione economica Asia-Pacifico
(APEC) tenutosi a Pechino, per una riduzione delle emissioni di anidride
carbonica. In realtà i soli Stati Uniti si sono impegnati a una riduzione del
26-28% entro il 2025 rispetto ai livelli di vent’anni prima, mentre la Cina ha
previsto di realizzare il picco massimo di emissioni di gas-serra entro il
2030, sforzandosi eventualmente di anticipare questa data, nonché di aumentare
la produzione di energia da fonti non fossili al 20% del totale entro il 2030.
L’importanza dell’accordo – sembra infatti
che gli impegni cinesi non siano altro che la riproposizione di obiettivi già
formulati - risiede soprattutto nell’importanza degli attori di esso (le prime
due nazioni per emissioni di anidride carbonica al mondo) e nel fatto che
Pechino è parsa per la prima volta accettare il concetto della necessità di
porre un limite alla proliferazione delle emissioni.
In esito alla COP 20 di Lima, che si
è svolta nel mese di dicembre 2014, è stato adottato un documento dal titolo Lima Call for Climate Action, che
contiene gli elementi per una bozza di testo negoziale. Rilevante il contenuto
del messaggio del Papa al vertice
nella capitale peruviana, nel quale si attira l’attenzione sull’urgenza di
trovare soluzioni globali alla questione dei cambiamenti climatici, con un
improrogabile imperativo etico ad agire per una risposta collettiva responsabile
che superi i particolarismi e gli interessi politici ed economici. Le
preoccupazioni espresse dal Pontefice hanno poi trovato un quadro più organico
nell’Enciclica "Laudato si’" del 18 giugno 2015, dedicata ad un
complessivo inquadramento del rapporto tra società umana e natura, e in
numerosi successivi incontri e interventi in cui ha ribadito la preoccupazione
che le principali vittime dei cambiamenti climatici e dei loro effetti
potenzialmente catastrofici siano le popolazioni più povere del mondo, e ha
esortato ad affrontare i negoziati in corso in spirito di responsabilità
collettiva.
Rilevanti i risultati in materia di
cambiamenti climatici emersi a seguito del Vertice dei Capi di Stato e
di Governo del G7 di Elmau, in
Germania (14-15 giugno 2015): in Germania i paesi membri del G7 hanno ribadito
la propria compattezza in vista della COP 21 di Parigi, con l’impegno a
contenere l’aumento della temperatura del pianeta entro i 2°C rispetto ai
livelli preindustriali, e a limitare sempre più l’uso di combustibili fossili.
In particolare, i membri del G7 hanno formulato impegni per una riduzione fino
al 70%, entro il 2050, delle emissioni rispetto a quelle del 2010. È stato
inoltre ribadito l’impegno ad assicurare la dotazione del fondo annuale di
cento miliardi di dollari, a partire dal 2020, al fine di sostenere le
iniziative di contrasto agli effetti dei cambiamenti climatici nei paesi più
poveri, ove sarà anche necessario assicurare un una maggiore diffusione delle
energie rinnovabili, particolarmente nel continente africano.
Va anzitutto ricordato come il 5 ottobre le
Nazioni Unite abbiano rilasciato una nuova
bozza di accordo per la COP21 – quale base di discussione, anzitutto, nella
sessione negoziale intermedia di Bonn dal 19 al 23 ottobre -, assai più ridotta
rispetto alla precedente versione di luglio, e consistente sostanzialmente in
una prima parte con tutti i contorni di un accordo internazionale di 26
articoli, e in una seconda parte che si configura come bozza di decisione
incentrata sull’adozione dell’accordo precedentemente riportato, e
articolantesi poi attorno ai grandi temi dei contributi nazionali alla
riduzione delle emissioni di gas serra, delle decisioni concernenti l’implementazione
dell’accordo, delle misure istituzionali provvisorie e delle questioni
amministrative e finanziarie collegate all’accordo. Anche nella bozza del 5
ottobre, comunque, rimangono numerose parti in sospeso per la considerazione
finale da parte dei delegati dei vari Stati alla Conferenza di Parigi.
Relativo pessimismo è stato espresso in
ottobre in ordine al conseguimento dell’obiettivo massimo di un riscaldamento
di 2°C entro la fine del secolo nel rapporto mondiale sull’energia dell’Agenzia
internazionale sull’energia, secondo il quale i piani fino a quel momento
presentati da oltre 150 paesi quali
obiettivi nazionali di riduzione delle emissioni di gas serra non sarebbero
sufficienti, e solo un forte segnale politico dalla Conferenza di Parigi potrà
indirizzare effettivamente le economie mondiali verso tecnologie capaci di
innescare un profondo processo di decarbonizzazione nei prossimi decenni.
Proprio su questa scia è sembrato muoversi
il documento approvato dai Presidenti
dei Consigli regionali italiani riuniti il 22 ottobre a Milano, per
indicare al Governo italiano di formulare a Parigi una proposta di riduzione
delle emissioni di gas serra, rispetto ai livelli del 1990, superiore al 40%
entro il 2030 concordato in sede europea, per un obiettivo più ambizioso del
50%. Il legame tra la Conferenza di Parigi e il forte rilancio dell’economia
verde e delle tecnologie ambientalmente sostenibili è stato ribadito con forza
dal MEDEF, l’organizzazione delle
imprese francesi che raggruppa più di 700.000 aziende, che ha posto l’accento
sulle grandi opportunità di sviluppo che
il processo di transizione energetica sempre più necessario può
rappresentare in particolare per il sistema produttivo transalpino.
Va segnalato che nello stesso mese di
ottobre in Bolivia si è svolto il Vertice mondiale dei popoli sui cambiamenti
climatici, dei cui risultati si è fatto portavoce il presidente boliviano Evo
Morales, in visita a Roma all’inizio di novembre, il quale ha anticipato come
il suo paese avrebbe proposto alla COP21 di Parigi la creazione di un tribunale
internazionale capace di sanzionare gli Stati maggiormente inquinatori.
Di grande interesse anche il documento approvato il 26 ottobre dall’assemblea
mondiale dei vescovi svoltasi in Vaticano, nel quale si auspica che dalla
COP21 di Parigi possa uscire un accordo sul clima giuridicamente vincolante. Il
documento dei vescovi collega i cambiamenti climatici all’aumento delle
ingiustizie e delle esclusioni sociali dei più poveri e dei più vulnerabili
abitanti del pianeta. Il documento si articola nella sostanza in 10 punti, a partire dalla sottolineatura
delle dimensioni non meramente tecniche, ma assai più etiche, dei cambiamenti
climatici, che investono beni comuni globali appartenenti a tutti gli esseri
umani.
Proprio perciò l’accordo globale dovrà
essere equo e giuridicamente vincolante, sì da rendere possibile una completa
decarbonizzazione entro la metà del secolo in corso, in un quadro di periodico
riesame degli impegni presi da ciascun paese, da sottoporre a controlli obbligatori
e scientificamente fondati. I vescovi indicano inoltre la necessità di
sviluppare nuovi modelli di sviluppo e stili di vita compatibili con il clima
terrestre, di garantire l’accesso delle persone alla terra e alle risorse
idriche nel quadro di sistemi alimentari sostenibili, di garantire la
partecipazione ai processi decisionali dei più poveri e dei più vulnerabili nei
confronti dei cambiamenti climatici. In questa cornice sarà anche necessario
mettere a punto modelli di adattamento ai cambiamenti climatici già in corso
particolarmente adeguati ai bisogni immediati delle comunità più vulnerabili, e
praticabili su base locale. Infine, il documento dei vescovi richiama l’attenzione
sulla necessità di prevedere livelli di finanziamento adeguati alle azioni di
riduzione delle emissioni e di adattamento ai mutamenti climatici.
Dal punto di vista negoziale, come rilevato
dal Ministro degli esteri francese
Laurent Fabius, la riunione della cosiddetta pre-COP21 (8-10 novembre) ha fatto registrare progressi soprattutto
sul punto della necessità che dalla Conferenza di Parigi esca l’impegno a un
costante monitoraggio quinquennale delle realizzazioni di ciascun paese in
materia di riduzione delle emissioni di gas serra. Insieme a un certo ottimismo
generale, il ministro Fabius ha sottolineato i progressi negoziali anche in
ordine ai meccanismi di finanziamento della riduzione globale di emissioni di
gas serra.
Peraltro proprio negli stessi giorni sono
emerse significative divergenze tra le
due sponde dell’Atlantico in merito alla caratura diplomatica della COP21
di Parigi: infatti il presidente francese Hollande in visita a Malta e ambienti
della Commissione europea hanno replicato a un’intervista del Segretario di
Stato americano John Kerry al Financial
Times, nella quale l’esponente dell’Amministrazione USA aveva escluso in
ogni caso il carattere vincolante di ciò che sarebbe uscito dalla Conferenza di
Parigi. In particolare il presidente Hollande, pur dicendosi comprensivo delle
preoccupazioni dell’Amministrazione americana per la probabile contrarietà del
Congresso nei confronti di un accordo a carattere vincolante, ha teso a
sottolineare comunque la necessità di un vincolo giuridico collegato al
risultato della COP21, senza di che non sarebbe possibile il controllo sull’attuazione
degli impegni assunti dai vari paesi. Allo stesso modo, la portavoce della
Commissione europea per l’energia e il clima, Anna-Kaisa Itkonen, ha ribadito
come l’Unione punti a Parigi ad un accordo legalmente vincolante, per contenere
il riscaldamento della Terra entro la soglia dei 2°C.
L’obiettivo dell’UE –
più volte ribadito, da ultimo nelle conclusioni del Consiglio del 18 settembre 2015, con cui è stata
definita la posizione negoziale dell’UE – è che la Conferenza di Parigi
raggiunga un accordo ambizioso e
duraturo che:
§ fissi un obiettivo globale di mitigazione a
lungo termine (mantenere l’aumento della temperatura entro i 2 gradi). Per
ottenere tale risultato, conformemente agli ultimi rapporti dell'IPCC, l’UE sottolinea che le emissioni globali di
gas a effetto serra devono stabilizzarsi al più tardi entro il 2020, ridursi entro il 2050 almeno del 50%
rispetto al 1990 ed essere inferiori
o vicine allo zero entro il 2100;
§ sia giuridicamente vincolante e applicabile
a tutte le parti, che copra sia la mitigazione sia l’adattamento ai cambiamenti
climatici;
§ includa impegni equi, ambiziosi e
quantificabili per tutti i paesi, applicati in funzione delle diverse
situazioni nazionali e dell'evoluzione delle realtà e capacità economiche;
§ contenga
un meccanismo quinquennale in base
al quale tutte le parti sono tenute a presentare impegni nuovi o aggiornati, che non siano inferiori ai
precedenti livelli di impegno, o a ripresentare quelli esistenti;
§ contenga
procedure semplificate per il rinnovo e l’adeguamento verso l’alto degli
impegni di mitigazione.
L’UE auspica che
l’accordo assuma la forma di un
protocollo, al fine di sancire la più forte espressione della volontà
politica e garantire prevedibilità e stabilità, e chiede che esso entri in
vigore dopo la ratifica da parte di un numero cospicuo di parti che
rappresentino un livello significativo di emissioni in modo da garantire che
l'accordo di Parigi sia veramente globale ed efficace.
Secondo l’UE, inoltre,
i risultati di Parigi dovrebbero inviare un segnale forte in materia di finanziamento a sostegno dei paesi poveri e vulnerabili e consentire la
transizione verso economie resilienti a basse emissioni di gas a effetto
serra. L'UE e i suoi Stati membri sono e restano impegnati ad
aumentare gradualmente i finanziamenti per il clima, contribuendo all'obiettivo
assunto dai paesi sviluppati di mobilitare congiuntamente, entro il 2020, 100 miliardi all'anno di dollari USA
(c.d. Fondo verde per il clima), attingendo ad un’ampia varietà di fonti
pubbliche e private, bilaterali e multilaterali, incluse le fonti alternative
di finanziamento.
Il contributo dell’UE
al nuovo accordo sarà – come concordato al Consiglio europeo di ottobre 2014:
·
un obiettivo
vincolante per gli Stati membri di riduzione
delle emissioni nazionali di gas a
effetto serra almeno del 40% entro il 2030 e dell'80-95% entro il 2050 rispetto ai livelli del 1990;
·
l'obiettivo di raggiungere entro il 2030, a
livello di Unione, una quota di energia
proveniente da fonti rinnovabili consumata nell'UE di almeno il 27%,
mediante un impegno esplicito in tal senso assunto dagli stessi Stati membri
con il sostegno di meccanismi e indicatori di attuazione rafforzati a livello
dell'UE;
·
un obiettivo di risparmio energetico del 30% per il 2030.
Il 14 ottobre 2015 il Parlamento europeo ha approvato in
plenaria la risoluzione "Verso il raggiungimento a Parigi di un nuovo accordo
internazionale sul clima", in cui sottolinea l’importanza dei
finanziamenti. A tale scopo – oltre a concordare una tabella di marcia per
mantenere gli impegni assunti con il fondo verde per il clima - il PE invita le
parti a trovare fonti aggiuntive, ad esempio destinando i profitti derivanti
dalle misure dell'UE e internazionali sulle emissioni prodotte dai trasporti
aerei e marittimi ai finanziamenti internazionali per il clima.
Sul tema dei
finanziamenti sono successivamente intervenute le conclusioni del Consiglio economia e finanza del 10 novembre 2015,
in cui si propone di inserire nell'accordo disposizioni in materia di
finanziamenti per il clima che siano dinamiche e orientate ai risultati.
Secondo il Consiglio la mobilitazione dei finanziamenti dovrebbe essere un
processo collettivo, nel coinvolgere tutte le Parti, e completo, nell'includere
tutte le fonti e tutti i tipi di sforzi.
Il processo dovrebbe
incoraggiare l'uso efficace ed efficiente dei fondi pubblici, includere
verifiche periodiche e portare a una mobilitazione dei finanziamenti per il
clima e a un'intensificazione degli sforzi più prevedibili e collettivamente
maggiori, senza peraltro comportare impegni automatici in termini di
finanziamenti pubblici per il clima. Il Consiglio rileva inoltre che la
fissazione del prezzo del carbonio è una delle componenti fondamentali di un
contesto favorevole e può essere realizzata tramite una varietà di strumenti,
tra cui la regolamentazione, lo scambio di quote di emissione e la tassazione.
A tale riguardo, sostiene le iniziative intese a fissare il prezzo del carbonio
come pure quelle che promuovono l'eliminazione graduale delle sovvenzioni
dannose per l'ambiente o l'economia. Nelle conclusioni si conferma infine
l'impegno dell'UE e dei suoi Stati membri a riferire in merito ai finanziamenti
per il clima in maniera trasparente tramite il processo di rendicontazione
dell'UNFCCC.
Secondo il Consiglio energia riunitosi il 26
novembre 2015 per raggiungere entro il 2030
gli obiettivi UE in materia di clima ed energia è fondamentale che
ciascuno Stato membro adotti – entro la fine del 2019 - un piano nazionale per
l'energia e il clima che copra il periodo 2021-2030.
Il
piano delineerà lo stato del sistema energetico nazionale e la politica
nazionale in materia di clima, includendo percorsi per il raggiungimento degli
obiettivi vincolanti in materia di emissioni di gas a effetto serra, in linea
con la pertinente legislazione dell’UE. Il piano inoltre proporrà una serie di
azioni volte a rafforzare la sicurezza dell'approvvigionamento, nonché azioni
volte a migliorare e rafforzare il mercato interno dell'energia. Oltre che i
piani nazionali, il sistema di governance
europea per la verifica degli obiettivi al 2030, prevede i seguenti strumenti:
§
dialoghi costruttivi tra la Commissione e gli
Stati membri;
§
monitoraggio e valutazione basati su indicatori
chiave.
Sui
cambiamenti climatici l'UE ha assunto gli impegni più ambiziosi e
giuridicamente vincolanti del mondo ed è in prima linea per favorire il
successo dei negoziati internazionali in materia. È stata infatti un
attore di primo piano nell'elaborazione sia della Convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) sia del Protocollo di
Kyoto.
I suoi sforzi in
questo settore risalgono al 1990, quando l’UE si impegnò, con successo, a
stabilizzare entro il 2000 le sue emissioni di biossido di carbonio (CO2)
ai livelli di quell’anno. Da allora, l’UE ha attuato una serie di misure per
ridurre le emissioni di gas serra.
Nel 2009, con il pacchetto clima-energia l’UE aveva
fissato per il 2020 i c.d. “obiettivi 20-20-20”, e cioè:
§
la riduzione almeno del 20%, entro il
2020, delle emissioni di gas serra;
§
l’aumento al 20% della percentuale di
energia prodotta da fonti rinnovabili entro il 2020;
§
il miglioramento del 20% dell’efficienza
energetica.
La relazione presentata il 20 ottobre 2015 dall’Agenzia europea per l’ambiente evidenzia che le emissioni di gas ad effetto serra
nell’UE sono diminuite del 23% tra il 1990 e il 2014, raggiungendo i minimi
storici. Rispetto ai dati del 2013, si è registrata una riduzione del 4%.
Totale
emissioni di gas serra (1990-2013)
Fonte: Agenzia Europea dell’Ambiente
(AEA), 2014
In termini
assoluti, nel 2013 gli Stati membri con le più alte emissioni di CO2
sono stati la Germania (760 milioni di tonnellate), il
Regno Unito (455 milioni di tonnellate), la Francia (346 milioni di tonnellate)
e l’Italia (342 milioni di
tonnellate). Le più significative
riduzioni nel 2013 rispetto all’anno precedente in termini percentuali si sono registrate per Cipro (-14,7%), Romania
(-14,6%), Spagna (-12,6%), Slovenia (-12,0%), Bulgaria e Grecia (ambedue -10,2%).
Modifiche dei livelli di emissione di CO2 (2013/2012)
Fonte: Eurostat, maggio 2014
Modifiche dei livelli di
emissione di CO2 (2013/2012)
|
|
Milioni di tonnellate di CO2
|
In %
|
|
EU 28
|
-87.045
|
-2,5%
|
|
Germania
|
14.731
|
2,0%
|
|
Spagna
|
-32.400
|
-12,6%
|
|
Francia
|
2.196
|
0,6%
|
|
Italia
|
-24.005
|
-6,6%
|
|
Regno Unito
|
-11.095
|
-2,4%
|
|
Fonte: Eurostat, maggio 2014
|
Le ragioni alla base dei risultati positivi dell’Unione europea
sono state analizzate dall’Agenzia
Europea per l’Ambiente, con riferimento alle emissioni di CO2 prodotte dal
consumo di combustibili fossili (che
costituiscono circa l'80% del totale delle emissioni di gas a effetto serra):
Scomposizione aggregata dei
cambiamenti nelle emissioni totali di CO2 prodotte dall'uso di
combustibili fossili nell'UE per i periodi 2005-2008 e 2008-2012
La figura
dimostra che le emissioni di CO2
derivanti dai combustibili fossili sono diminuite
rispettivamente del 3,3% e del 9,2% durante
il 2005-2008 e il 2008-2012. Ciò può essere attribuito ai tre seguenti fattori principali:
§
l’intensità
di energia primaria dell'economia
dell'UE è diminuita notevolmente,
anche grazie a miglioramenti
dell'efficienza energetica;
§
l'intensità
di carbonio nel consumo di energia
primaria è diminuita grazie allo
sviluppo delle energie rinnovabili
(la produzione nucleare è in calo dal 2005);
§ le
ripercussioni della crescita sono
contrastanti nei due periodi interessati: la crescita del PIL tra il 2005 e il 2008 ha attenuato le riduzioni di
emissioni determinate da altri fattori, mentre la riduzione del PIL nel periodo 2008-2012 ha favorito le riduzioni di
emissioni derivanti da fattori diversi dalla recessione economica.
Con riguardo a tale ultimo punto, anche per la Commissione la crisi economica ha avuto parte (ma non determinante, in quanto
quantificabile in meno della metà) nella riduzione osservata nel periodo 2008-2012.
Durante tale periodo, infatti, il PIL
dell'UE è
diminuito dell’1,2% per effetto della recessione economica. L'intensità
delle emissioni di gas serra, viceversa,
è migliorata dell'8%, a causa soprattutto del miglioramento dell'intensità
energetica dell'economia e alla
diminuzione del peso dei combustibili fossili nel consumo di energia primaria.
Stima
dell’impatto della crisi economica sulla riduzione delle emissioni di CO2
(escluso LULUCF e aviazione internazionale)
Fonte: Commissione europea
I risultati positivi
dell’UE sono riconducibili, al netto
degli effetti della crisi economica, all’adozione di politiche specifiche perseguite in materia di lotta ai cambiamenti
climatici, politiche che, in ogni caso, richiedono
un consolidamento e uno sforzo ulteriore, con riferimento ai diversi
aspetti interessati (riduzione delle emissioni, adattamento ai cambiamenti
climatici, finanziamenti a favore del clima).
Secondo le proiezioni comunicate dagli Stati membri,
le riduzioni previste dovrebbero consentire, entro il 2030, di diminuire le
emissioni del 27% (con le misure vigenti) e del 30% (con misure supplementari
già pianificate dagli Stati membri) rispetto ai livelli del 1990. Occorrono
pertanto nuove strategie per conseguire l'obiettivo di riduzione del 40% entro
il 2030.
Come affermato dal
Presidente Juncker nel suo discorso sullo stato dell'Unione europea, la Commissione europea ha già adottato le
prime misure legislative per il conseguimento degli obiettivi del 2030 con la proposta, avanzata l'estate scorsa, di rivedere
il sistema di scambio delle emissioni (ETS) dell'UE.
Si segnalano inoltre
una serie di proposte della Commissione
recentemente approvate:
§
la decisione del
Consiglio per la costituzione di una
riserva stabilizzatrice del mercato delle quote di emissioni a partire
dall'inizio del quarto periodo di scambio nel 2021;
§
la comunicazione che istituisce
una strategia volta a includere progressivamente le emissioni di gas serra generate dal trasporto marittimo nella
politica dell'UE di riduzione delle emissioni totali di gas serra;
§
i regolamenti che
individuano obiettivi per le emissioni di CO2 delle autovetture sino al 2021 e dei veicoli commerciali leggeri sino al 2020;
§
il regolamento sui gas fluorurati a effetto serra, applicato
dal 1° gennaio 2015;
§
la direttiva
2015/153/UE che modifica la direttiva sulle energie rinnovabili e la direttiva
sulla qualità dei carburanti, pubblicata il 15 settembre 2015 sulla Gazzetta
Ufficiale dell’Unione europea;
§
il regolamento che riguarda
l’introduzione di un sistema di scambio
di quote di emissioni nel settore dell’aviazione civile, in vista di un
accordo internazionale da concludersi entro il 2020.
Si segnala anche la decisione per la ratifica del secondo
periodo di impegno del Protocollo di Kyoto, adottato dal Consiglio il 9 gennaio
2015.
La tabella di marcia
Per raggiungere gli
obiettivi fissati dal Consiglio europeo, la Commissione ha predisposto una tabella
di marcia verso un'economia a basse
emissioni di carbonio, che prevede che tutti i settori diano il loro
contributo e che la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio
sia fattibile ed economicamente abbordabile.
La tabella di marcia
prevede che, entro il 2050, l'UE
tagli le sue emissioni dell'80%
rispetto ai livelli del 1990 unicamente attraverso riduzioni interne (cioè senza ricorrere a crediti internazionali),
con le seguenti tappe
§
emissioni inferiori del 40% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030 (un obiettivo già
approvato nell'ambito del quadro 2030);
§
emissioni inferiori del 60% entro il 2040.
Secondo le valutazioni
della Commissione occorreranno interventi in tutti i principali settori che producono emissioni in Europa (produzione
di energia, industria, trasporti, edifici, edilizia e agricoltura), ma la quota
di riduzione che ci si può aspettare varia da un settore all'altro.
Possibile riduzione dell’80% delle emissioni di gas a
effetto serra nell’UE (100% = 1990)
Come evidenziato anche
dal grafico, il settore energetico presenta il maggior potenziale di riduzione
delle emissioni e può eliminare quasi
totalmente le emissioni di CO2 entro il 2050.
L'energia elettrica
potrebbe parzialmente sostituire i
combustibili fossili nei trasporti e per il riscaldamento. L'energia
elettrica proverrà da fonti rinnovabili,
eoliche, solari, idriche e dalla biomassa o da altre fonti a basse emissioni, come le centrali nucleari o quelle a
combustibili fossili dotate di tecnologie per la cattura e lo stoccaggio del carbonio. Ciò richiederà anche
consistenti investimenti in reti
intelligenti.
Per
quanto riguarda i trasporti, le
emissioni provocate dai trasporti potrebbero essere ridotte di oltre il 60% rispetto ai livelli del 1990 entro
il 2050. A breve termine, la maggior parte dei progressi potrebbe venire dai
motori a benzina e diesel, che potrebbero consumare ancora meno carburante. A breve e a lungo termine, i veicoli ibridi ed elettrici
ricaricabili consentiranno maggiori riduzioni delle emissioni. I biocombustibili saranno sempre più
utilizzati nel settore dell’aviazione e del trasporto merci su strada, dal
momento che non tutti i veicoli commerciali pesanti funzioneranno ad energia
elettrica in futuro.
Le
emissioni provenienti dalle abitazioni
domestiche e dagli uffici
possono essere eliminate quasi del tutto riducendole del 90% circa entro il 2050. L’efficienza
energetica migliorerà drasticamente grazie:
§
alla tecnologia dell'edilizia passiva per i nuovi edifici
§
alla ristrutturazione
di vecchi edifici per migliorarne l'efficienza energetica
§
alla sostituzione dei combustibili fossili con energia elettrica e da fonti rinnovabili
per il riscaldamento, la refrigerazione e la cottura di cibi.
Secondo
le valutazioni della Commissione, le industrie
che fanno un uso intensivo dell'energia potrebbero ridurre le emissioni di oltre l'80% entro il 2050, puntando su
tecnologie più pulite ed
efficienti in termini energetici.
Fino al 2030 e poco
dopo tale data, le emissioni di CO2 dovrebbero subire una flessione graduale
per effetto della progressiva diminuzione dell'intensità energetica; dopo il 2035 la tecnologia per la cattura e
lo stoccaggio del carbonio verrà applicata alle emissioni delle industrie che
non sono in grado di ridurle in altri modi (ad es. acciaierie e cementifici).
Si prevede già che le emissioni di sostanze diverse dalla CO2
prodotte da industrie inserite nel sistema
di scambio di quote di emissione dell'UE scenderanno a livelli molto bassi.
Dato
l’aumento a livello mondiale della domanda di derrate alimentari, la quota dell’agricoltura nel totale delle
emissioni dell’UE aumenterà di circa un terzo entro il 2050, ma sono possibili
riduzioni. L'agricoltura dovrà
ridurre le emissioni provenienti da fertilizzanti,
concimi e bestiame e può contribuire allo stoccaggio di CO2 nei terreni e nelle foreste.
La tabella di marcia
giunge alla conclusione secondo cui la transizione a una società a basse
emissioni di carbonio è fattibile
e a prezzi accessibili, ma
richiede innovazione e investimenti. Secondo la Commissione questa
transizione:
§
stimolerà l'economia europea grazie allo
sviluppo di tecnologie pulite ed
energia a emissioni di carbonio basse o
nulle, incentivando la crescita e l'occupazione;
§
aiuterà l'Europa a ridurre l'uso di risorse
fondamentali come l'energia, le materie prime, la terra e l'acqua;
§
renderà l'UE meno dipendente da costose importazioni
di petrolio e gas;
§
apporterà benefici alla salute, ad esempio grazie a un minor inquinamento
atmosferico.
Per effettuare la
transizione l'UE dovrebbe investire
altri 270 miliardi di euro (o, in
media, l'1,5% del PIL all'anno) nei prossimi quattro decenni.
|
L’obiettivo di riduzione assunto dall’Italia
(-6,5% rispetto al 1990) nel primo periodo di impegno di Kyoto equivale ad un
livello di emissioni annue pari a 483,3 milioni di tonnellate di anidride
carbonica equivalente (MtCO2eq.) nel periodo 2008-2012. Nell’Allegato
III al DEF 2015 (c.d. allegato Kyoto) viene evidenziato un
gap medio annuo di 19,7 MtCO2eq. che, al netto degli assorbimenti derivanti
dalle c.d. attività LULUCF (attività di uso del suolo, cambiamento
di uso del suolo e silvicoltura), scende ad un valore medio annuo di 4,7
MtCO2eq.
TAVOLA 1 ( MtCO2Eq.)
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
2012
|
Media
|
|
Emissioni ETS
|
201,7
|
201,7
|
201,7
|
201,7
|
201,7
|
201,7
|
|
Emissioni non-ETS
|
320,1
|
305,5
|
308,4
|
297,5
|
282,1
|
302,7
|
|
Totale emissioni (a)
|
520,4
|
505,8
|
508,6
|
497,8
|
482,4
|
503,0
|
|
Obiettivo di Kyoto (b)
|
483,3
|
483,3
|
483,3
|
483,3
|
483,3
|
483,3
|
|
Distanza dagli obiettivi
(c=a-b)
|
37,1
|
22,5
|
25,4
|
14,6
|
-0,9
|
19,7
|
|
LULUCF (d)
|
-14,6
|
-15,3
|
-16,0
|
-14,6
|
-14,8
|
-15,1
|
|
Gap da colmare (e=c+d)
|
22,5
|
7,2
|
9,4
|
0,0
|
-15,7
|
4,7
|
Il c.d. allegato Kyoto ricorda altresì che
la verifica degli adempimenti di Kyoto deve essere
svolta dal Compliance Committee (istituito nell’ambito del Protocollo) a
seguito della notifica dell’Italia dell’inventario nazionale delle emissioni
di gas-serra per l’anno 2012. Il documento sottolinea che il Segretariato
della Convenzione, verificata la correttezza dell’inventario, ha pubblicato
il rapporto di revisione in data 3 marzo 2015. A partire dal completamento
dei processi di verifica per tutte le Parti l’Italia avrà 100 giorni di tempo
per regolarizzare la propria situazione sulla base dei valori di emissione
consolidati per il periodo 2008-2012.
In caso di mancato raggiungimento degli
obiettivi previsti, il Protocollo prevede una serie di sanzioni consistenti
in una riduzione (per il periodo post-2012) delle unità assegnate per un
quantitativo pari all’ammontare di quote in eccesso aumentato del 30%, nonché
nell’obbligo di adottare un piano nazionale "correttivo" e nella
sospensione della possibilità di trasferire le unità di riduzione generate
attraverso i meccanismi flessibili del Protocollo.
Il predetto
allegato
evidenzia che, poiché il contributo dei settori ETS è costante, il
raggiungimento degli obiettivi di Kyoto dipende dalle misure che saranno
attuate nei settori non-ETS, vale a dire i settori residenziale, civile,
agricolo e dei trasporti, che risultano regolamentati dalla decisione n.
406/2009 della UE (c.d. decisione effort
sharing). Tale decisione disciplina infatti le emissioni di gas serra dei
settori non ETS definendo obiettivi di riduzione annuali legalmente
vincolanti per il periodo 2013-2020 differenziati per ciascuno Stato Membro.
Per l’Italia l’obiettivo di riduzione
è del 13% rispetto ai livelli del 2005 entro il 2020.
Nel succitato "allegato Kyoto"
viene fornita una stima delle emissioni al 2020 che si basa sull'adozione di
una serie di misure (indicate negli allegati 2 e 3), che consentirebbero di
adempiere agli obiettivi della decisione "effort sharing". Per tale
motivo nel documento viene evidenziata la "necessità di assicurare la
piena attuazione delle misure di cui agli allegati 2 e 3. In caso contrario,
le emissioni effettive potrebbero discostarsi sensibilmente da quelle
previste".
L’art. 7 della decisione 406/2009 prevede,
per il mancato rispetto degli obblighi imposti ai settori "non ETS", le seguenti sanzioni
(analoghe a quelle previste dal Protocollo di Kyoto) in capo allo Stato
membro inadempiente: una riduzione dell’assegnazione di emissioni dell’anno
successivo pari all’ammontare delle emissioni in eccesso moltiplicate per un
fattore di mitigazione di 1,08; l’obbligo di predisporre un piano d’azione
correttivo e la sospensione temporanea della possibilità di trasferire parte
dell’assegnazione di emissioni dello Stato membro e dei diritti derivanti dai
meccanismi flessibili.
|
Nell'ambito delle misure adottate per il
raggiungimento degli obiettivi fissati dal Protocollo di Kyoto, la direttiva
2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 ottobre 2003 ha
istituito un sistema europeo per lo scambio di quote di emissioni dei gas a
effetto serra (denominato EU
Emission Trading System - EU ETS).
La direttiva emission trading è stata
recepita con il decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 216. Con il D.Lgs. 30
dicembre 2010, n. 257, inoltre, è stata recepita la direttiva 2008/101/CE che
ha modificato la direttiva 2003/87/CE al fine di includere le attività di
trasporto aereo nell'ETS.
Con il D.Lgs. 13 marzo 2013, n. 30, adottato
alla fine della XVI legislatura, è stata attuata la direttiva 2009/29/CE (che
ha operato una serie di modifiche alla direttiva 2003/87/CE) relativa alla
revisione per il periodo post-2012 del sistema ETS. Tra le principali novità
introdotte dalla direttiva 2009/29/CE la previsione che, dal 2013, il criterio
principale per l'allocazione delle quote agli impianti (in precedenza gratuita
e basata sulle emissioni storiche) sia l'assegnazione a titolo oneroso tramite
asta.
Nel corso della presente legislatura
è stato presentato alle Camere, per il parere, uno schema di decreto
legislativo (Atto
del Governo n. 155), che apporta una
serie di modifiche ed integrazioni al D.Lgs. 30/2013 al fine di garantire
l'adeguamento della normativa nazionale alla disciplina europea, anche al fine
di superare i rilievi sollevati dalla Commissione europea nell'ambito della
procedura EU Pilot 6400/14/CLIM. Il testo definitivo del decreto è stato
pubblicato nella G.U. n. 168 del 22 luglio 2015 (D.Lgs.
n. 111 del 2 luglio 2015).
Le politiche di contrasto al cambiamento
climatico consistono, da un lato, in politiche finalizzate alla riduzione delle
emissioni di gas-serra (politiche di mitigazione), dall'altro, in politiche
volte alla minimizzazione degli impatti derivanti dai mutamenti del clima
(politiche di adattamento).
Di seguito si dà sinteticamente conto delle
principali politiche nazionali attuate, in corso o programmate nel corso della
presente legislatura.
Le
politiche di mitigazione
Dal punto di vista della mitigazione, nell'Allegato
III al DEF 2015 (c.d. allegato Kyoto) vengono indicate le
azioni che il Governo considera come necessarie e prioritarie per garantire una
riduzione delle emissioni compatibile con gli obiettivi della c.d. decisione effort
sharing, principalmente inquadrabili nell'ambito dello sviluppo delle fonti
rinnovabili e dell'incremento dell'efficienza energetica dei vari settori (non
solo produttivo, ma anche residenziale e dei trasporti), che riprendono e
aggiornano quelle definite, alla fine della scorsa legislatura, con la delibera
CIPE 8 marzo 2013, n. 17 recante
"Aggiornamento del piano di azione nazionale per la riduzione dei livelli
di emissione di gas a effetto serra".
Alcune di queste misure vengono evidenziate,
dal citato "allegato Kyoto", come già realizzate o in corso di
realizzazione: destinazione (disposta dall'art. 9 del D.L. 91/2014) di 350
milioni di euro per la concessione di prestiti a tasso agevolato per interventi
di riqualificazione energetica degli edifici scolastici ed universitari (provenienti
dal c.d. Fondo rotativo Kyoto);
estensione delle detrazioni fiscali al 65% per gli interventi di
riqualificazione degli edifici privati (c.d. ecobonus) a tutto il 2015 e
ampliamento del perimetro degli interventi ammessi alle medesime detrazioni (comma
47 della legge di stabilità 2015, L. 190/2014);
revisione del Conto termico; elaborazione delle nuove linee guida per i
certificati bianchi; rafforzamento del ruolo della fiscalità ambientale nel
processo di revisione della fiscalità generale (previsto dall'art.
15 della legge 23/2014 di delega al
Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e
orientato alla crescita); programma di riqualificazione degli edifici della P.A.
centrale e istituzione di un nuovo Fondo nazionale per l'efficienza energetica
per la concessione di garanzie e prestiti a tasso agevolato previsti dagli
articoli 5 e 15 del D.Lgs. 102/2014.
La
strategia di adattamento
Dal punto di vista dell'adattamento, il
documento più rilevante elaborato nel corso della presente legislatura è la Strategia
nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici,
presentata dal Ministero dell'ambiente il 29 ottobre 2013 su impulso della
Commissione europea che il 16 aprile 2013 ha diffuso la "Strategia dell'Ue
di adattamento ai cambiamenti climatici" (comunicazione 16 aprile 2013,
COM(2013) 216 final).
Dopo essere stata sottoposta alla consultazione
degli operatori interessati, la Strategia ha ricevuto il definitivo via libera
con il parere
positivo espresso dalla Conferenza Unificata in data 30 ottobre 2014 e
nella G.U. n. 153 del 4 luglio 2015 è stato pubblicato un comunicato del
Ministero dell'ambiente con cui è stata data notizia dell'avvenuta
pubblicazione del decreto
direttoriale prot. n. 86/CLE del 16 giugno 2015,
recante «Strategia nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici».
La Strategia nazionale è volta a definire le
azioni e gli indirizzi per fronteggiare gli impatti dei cambiamenti climatici,
considerati gli effetti che potranno determinare sulle risorse idriche, sul
territorio e sugli ecosistemi.
Le
risorse dell'accordo di partenariato
Il 29 ottobre 2014 la Commissione europea ha
definitivamente adottato l'accordo di partenariato
con l'Italia per il periodo 2014-2020,
con cui si definisce la strategia, articolata in obiettivi tematici, per
l'utilizzo dei Fondi strutturali e di investimento europei in Italia. L'accordo
consente l'investimento di 32,2 miliardi di euro di finanziamenti totali a
titolo della politica di coesione nel periodo 2014-2020. Più di un quinto delle
citate risorse (9,3 miliardi di euro) è indicativamente destinato agli obiettivi
di mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici (si veda in proposito la
scheda "L'accordo
di partenariato 2014-2020").
Il tema
dei cambiamenti climatici è stato dibattuto in numerose occasioni nel corso
dell’attività parlamentare.
Considerato
che i cambiamenti climatici interessano trasversalmente diverse politiche,
quelle ambientali ed energetiche in primis,
il Parlamento ha discusso del tema dei cambiamenti climatici in occasione di
provvedimenti legislativi che sono stati adottati nei vari ambiti ovvero di
specifiche disposizioni contenute in provvedimenti. Si segnala che è in corso
di esame parlamentare il disegno di legge recante disposizioni in materia
ambientale per promuovere misure di green
economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali (cd.
collegato ambientale); per un’analisi del contenuto del provvedimento, si
rinvia al relativo tema web.
Le
medesime Commissioni parlamentari hanno inoltre partecipato all’esame degli atti europei nell’ambito della
cosiddetta "fase ascendente". Tra i documenti più recenti, si segnala
che le Commissioni riunite VIII (ambiente) e X (attività produttive),
dopo aver svolto una serie di audizioni
nei mesi di aprile e maggio,
hanno approvato, in data 8 luglio 2015, un documento
finale sul Pacchetto «Unione dell'energia» e
segnatamente sulla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al
Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle regioni e
alla Banca europea per gli investimenti – Una strategia quadro per un'Unione
dell'energia resiliente, corredata da una politica lungimirante in materia di
cambiamenti climatici (COM(2015) 80 final), sulla Comunicazione della
Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio – Il protocollo di Parigi –
Piano per la lotta ai cambiamenti climatici mondiali dopo il 2020 (COM(2015) 81
final), sulla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al
Consiglio – Raggiungere l'obiettivo del 10 per cento di interconnessione
elettrica – Una rete elettrica europea pronta per il 2020 (COM(2015) 82 final).
Sui medesimi atti è stata approvata una risoluzione anche da parte delle Commissioni
Industria e Territorio del Senato (Doc.
Senato XVIII, n. 92).
Il Parlamento, inoltre, esamina annualmente i documenti
allegati al DEF (Documento di economia e finanza), sullo stato di attuazione degli
impegni per la riduzione delle emissioni di gas-serra, in coerenza con gli
obblighi internazionali assunti dall’Italia in sede europea e internazionale, e
sui relativi indirizzi, predisposti ai sensi dell’art. 2, comma 9, della legge
7 aprile 2011, n. 39. L’ultimo documento esaminato è il citato allegato III al
DEF 2015 (c.d. allegato Kyoto) che – come ogni anno – ha sintetizzato l’evoluzione
normativa internazionale ed europea in materia di cambiamenti climatici, ha
riportato la situazione delle emissioni nazionali di gas serra al 2012, vale a
dire con riferimento al primo periodo di impegno del Protocollo di Kyoto
(2008-2012), ha valutato gli scenari delle emissioni con orizzonte temporale al
2020 idonei al raggiungimento dell’obiettivo previsto per i settori "non
ETS" dalla Decisione 406/2009 ("effort
sharing") e ha indicato le azioni da attuare prioritariamente per il
raggiungimento degli obiettivi.
Si
segnala che il Parlamento ha approvato,
sia nella precedente sia nell’attuale legislatura, atti di indirizzo,
che hanno impegnato il Governo ad adottare specifiche iniziative in materia di
cambiamenti climatici.
In particolare, si segnala l'approvazione, nella seduta del 28
luglio 2015, da parte dell'Assemblea della Camera, di una serie di mozioni (n. 1-00815,
1-00941, 1-00951, 1-00953, 1-00954, 1-00955 e 1-00961)
concernenti iniziative per contrastare i cambiamenti climatici, anche in vista
della COP21 di Parigi, nonchè l'approvazione, nella seduta del 17 giugno 2015,
da parte dell'VIII Commissione (Ambiente) della Camera, della risoluzione
8-00120 sulla Strategia per l'adattamento ai
cambiamenti climatici.
Occorre poi ricordare la risoluzione
7-00187, approvata il 14 ottobre scorso dalla 13a
Commissione del Senato, con riferimento alla nuova proposta di direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2003/87/CE (COM(2015)
337 def.). Tale proposta di direttiva è in corso di
esame presso l'VIII Commissione della Camera, che sta esaminando inoltre le
risoluzioni 7-00700 e
le abbinate 7-00711, 7-00712 e 7-00716
sui criteri di assegnazione dei proventi delle aste per lo scambio delle quote
di emissione di gas a effetto serra.
Nella seduta del 26 novembre scorso
dell'Assemblea della Camera dei deputati, si sono svolte, infine, le comunicazioni del
Governo in vista della COP21 e,
a seguire, sono state approvate diverse risoluzioni (nn. 6-00174, 6-00175, 6-00176, 6-00178, 6-00179, 6-00180, 6-00181).
Da
ultimo, per quanto riguarda l’attività conoscitiva, si segnala che il 24 settembre 2015 si è svolta presso le Commissioni riunite
Esteri, Ambiente, Attività produttive e Agricoltura della Camera l’audizione del Ministro degli affari esteri
e della cooperazione internazionale sui prossimi appuntamenti internazionali
sui cambiamenti climatici, con particolare riguardo alla COP21 di Parigi.
La Strategia energetica nazionale (SEN) contiene le linee direttrici della
politica energetica italiana dei prossimi decenni. Essa indica quattro obiettivi
principali:
§
l'allineamento dei costi energetici a
quelli europei, con una previsione di circa 9 miliardi di euro l'anno di
risparmi sulla bolletta elettrica e gas a livello nazionale (sui 70 miliardi di
spesa totale attuale);
§
il superamento di tutti gli obiettivi
ambientali europei (riduzione delle emissioni di CO2, penetrazione delle
rinnovabili, riduzione del consumo di energia). Questi includono la riduzione
delle emissioni di gas serra del 21% rispetto al 2005 (obiettivo europeo: 18%),
riduzione del 24% dei consumi primari rispetto all'andamento inerziale
(obiettivo europeo: 20%) e raggiungimento del 19-20% di incidenza dell'energia
rinnovabile sui consumi finali lordi (obiettivo europeo: 17%). In particolare,
ci si attende che le rinnovabili diventino la prima fonte nel settore elettrico
al pari del gas con un'incidenza del 35-38%;
§
il rafforzamento della sicurezza ed
indipendenza di approvvigionamento, con una riduzione di circa 14 miliardi
l'anno di acquisti energetici dall'estero (rispetto ai 62 miliardi attuali, e
-19 rispetto alle importazioni tendenziali 2020), con la riduzione dall'84 al
67% della dipendenza dall'estero. Ciò equivale a circa 1% di PIL addizionale e,
ai valori attuali, sufficiente a riportare in attivo la bilancia dei pagamenti,
dopo molti anni di passivo;
§
la spinta alla crescita economica guidata
dal settore energetico, con una previsione di circa 180 miliardi di euro di
investimenti di qui al 2020, sia nella green e white economy
(rinnovabili e efficienza energetica), sia nei settori tradizionali (reti
elettriche e gas, rigassificatori, stoccaggi, sviluppo idrocarburi). Si tratta
di investimenti privati, solo in parte supportati da incentivi, e con notevole
impatto in termini di competitività e sostenibilità del sistema.
Per ottenere questi obiettivi, la SEN individua
7 priorità d'azione, ciascuna dettagliata in misure concrete da
prendere:
- efficienza
energetica;
- mercato
competitivo del gas e hub sud-europeo;
- sviluppo
sostenibile delle energie rinnovabili;
- sviluppo
delle infrastrutture e del mercato elettrico:
- ristrutturazione
della raffinazione e della rete di distribuzione carburanti;
- produzione
sostenibile di idrocarburi nazionali;
- modernizzazione
del sistema di governance.
La situazione energetica nazionale
nel 2014
A luglio 2015 il
Ministero dello sviluppo economico ha presentato il Rapporto "La
situazione energetica nazionale nel 2014". Come si afferma nella
premessa, il rapporto è stato redatto da un gruppo di lavoro, formato da
rappresentanze istituzionali e settoriali interessate alla specifica tematica,
con l'intento di fornire un quadro informativo finalizzato al monitoraggio e
all'aggiornamento della Strategia Energetica Nazionale approvata con D.M. 8
marzo 2013.
Nel Rapporto si mette
in evidenza che il fabbisogno energetico lordo dell'Italia nel
2014 è stato di 166,43 Milioni di tonnellate equivalenti di petrolio
(Mtep), con un decremento del 3,8 % rispetto al 2013, a fronte di una
riduzione del PIL in termini reali dello 0,4.
La diminuzione della
domanda di energia primaria conferma il trend di riduzione registratosi
negli ultimi anni, rappresentando il valore, in termini assoluti, più basso
da 18 anni.
In termini di
composizione percentuale delle fonti energetiche impiegate per la copertura
della domanda nel 2014, rispetto al 2013, sono stabili il petrolio (dal 33,7%
del 2013 al 34,4%) e i combustibili solidi (dall' 8,2% all' 8,1%), mentre diminuisce il gas, dal 33,2% al 30,5%. Aumenta
di poco l'importazione netta di energia elettrica dal 5,4% al 5,7%, mentre continua
a crescere la quota delle fonti rinnovabili che passa dal 19,5% al 21,2%.
Nel 2014, la
produzione nazionale di fonti energetiche è cresciuta complessivamente del 2,8%,
passando da 43,8 a 45,4 Mtep. La quota delle importazioni nette di
energia rispetto al fabbisogno energetico nazionale si riduce, da
74,7% del 2013 al 73,6% nel 2014.
L'Italia, nel
confronto con la media dei 28 paesi dell'Unione Europea, si caratterizza per un
maggior ricorso al gas naturale, all'import strutturale di elettricità,
al ridotto contributo dei combustibili solidi e al mancato ricorso alla fonte
nucleare.
Il
tema web Strategia energetica nazionale è consultabile al link http://www.camera.it/leg17/465?tema=strategia_energetica
L'Italia è uno dei
primi paesi per intensità energetica in Europa, con un livello inferiore alla
media di circa il 14%, nonostante una struttura economica in cui l'industria
manifatturiera ha un peso superiore alla media europea (anche se, negli ultimi
due decenni, altri Paesi europei hanno mediamente migliorato tale indicatore in
maniera più forte rispetto a quanto fatto dall'Italia). L'Italia vanta inoltre
una consolidata tradizione industriale in molti settori strettamente correlati
all'efficienza energetica (caldaie, motori, inverter, smart grid, edilizia, …).
Rimane tuttavia un
potenziale di miglioramento importante. Da quanto risulta dall'ultimo Rapporto
dell'ENEA (giugno 2015) relativo all'anno 2013, grazie alle politiche nazionali
per l'efficienza energetica l'Italia ha risparmiato 7,55 milioni di tonnellate
di petrolio equivalenti (Mtep) all'anno, pari a oltre 2 miliardi di euro di
minori importazioni di gas naturale e petrolio, evitando la produzione di 18
milioni di tonnellate di CO2. Inoltre, grazie al solo meccanismo delle
detrazioni fiscali, i cosiddetti ‘ecobonus', oltre 2 milioni di famiglie hanno
investito 22 miliardi di euro per riqualificare energeticamente le proprie
abitazioni dal 2007 al 2013, con un indotto di 40 mila occupati in media l'anno.
Il Rapporto evidenzia che nel 2013 è stato raggiunto oltre il 20%
dell'obiettivo di efficienza previsto per il 2020; tra i settori che hanno
maggiormente contribuito a questo risultato il residenziale e l'industria.
Relativamente all'anno
2014, il Rapporto del MISE sulla situazione energetica italiana evidenzia che
il fabbisogno energetico lordo del Paese nel 2014 si è ridotto del 3,8%
rispetto al 2013 (nel 2014 è stato di 166,43 milioni di Mtep, che rappresenta
il valore, in termini assoluti, più basso da 18 anni) e che il decremento
del fabbisogno energetico del 2014 è stato determinato dall'azione
congiunta della recessione economica, della ricomposizione settoriale della
produzione e della maggiore efficienza energetica.
Nell'attuale
legislatura, nel 2014, è stato adottato il D.Lgs. n. 102/2014, che ha
recepito in Italia la Direttiva 2012/27/UE stabilendo un quadro di misure per
la promozione e il miglioramento dell'efficienza tese al raggiungimento degli
obiettivi nazionali di risparmio energetico definiti al 2020, pari alla
riduzione dei consumi di energia primaria di 20 Mtep/anno, equivalenti a 15,5
Mtep/anno di energia finale.
Per quanto riguarda il
settore industriale, entro il 5 dicembre 2015 (e successivamente ogni quattro
anni) le grandi aziende e le imprese ad alta intensità energetica sono tenute
ad eseguire diagnosi energetiche periodiche, utili per individuare gli
interventi più efficaci per ridurre i consumi di energia. Per incentivare la
realizzazione dei progetti di efficienza energetica definiti sulla base delle
diagnosi realizzate, il decreto prevede un ulteriore potenziamento del meccanismo
dei Certificati Bianchi, nonché l'istituzione di schemi di certificazione e
accreditamento per la conformità alle norme tecniche in materia di Società di
Servizi Energetici, esperti in gestione dell'energia, sistemi di gestione
dell'energia e diagnosi energetiche.
Per il settore
edilizio, l'ENEA viene incaricata di elaborare una proposta di interventi di
medio-lungo termine per il miglioramento della prestazione energetica degli
immobili, sia pubblici che privati, anche per aumentare il numero di Edifici a
Energia Quasi Zero.
Per il settore
pubblico è previsto un programma annuale di interventi di riqualificazione
energetica negli edifici della Pubblica Amministrazione centrale, inclusi gli
immobili periferici, relativi ad almeno il 3% annuo della superficie coperta
utile climatizzata, da realizzare ricorrendo al finanziamento tramite terzi e
ai contratti di rendimento energetico. Inoltre, nell'ambito delle forniture di
prodotti e servizi della Pubblica Amministrazione centrale, il provvedimento rafforza
il vincolo di acquisto di prodotti e servizi ad alta efficienza energetica.
Il provvedimento
istituisce, inoltre, il Fondo nazionale per l'efficienza energetica, un
importante strumento finanziario di supporto alla riqualificazione energetica
degli edifici della Pubblica Amministrazione ed agli interventi per la
riduzione dei consumi di energia nei settori dell'industria e dei servizi.
Il D.Lgs. 201/2014
prevede una cabina di regia per il coordinamento degli interventi per l'efficienza
energetica, composta dal Ministero dello sviluppo economico e dal Ministero
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.
La cabina di regia si
potrà avvalere della collaborazione di ENEA (Agenzia nazionale per le nuove
tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile) e GSE (Gestore
Servizi Energetici). Tra i primi obiettivi, coordinare la rapida attuazione del
programma per la riqualificazione energetica degli edifici della pubblica
amministrazione centrale. Il decreto 9 gennaio 2015 stabilisce le modalità di funzionamento della
cabina di regia.
Si segnala che la X
Commissione attività produttive della Camera ha recentemente reso (il 22
ottobre 2015) parere favorevole con condizioni e osservazioni sullo schema di
decreto legislativo recante disposizioni integrative al D.Lgs. n. 102/2014,
finalizzato a dare risposta ai rilievi della Commissione europea di incompleto
recepimento nell'ordinamento giuridico italiano della direttiva 2012/27/Ue
sull'efficienza energetica.
Riqualificazione energetica degli
edifici
Il decreto-legge
63/2013 ha recepito la direttiva 2010/31/UE in materia di certificazione energetica degli edifici , sostituendo l'attestato di
certificazione energetica con il nuovo attestato di prestazione energetica
(APE).
Tale decreto ha anche
potenziato il regime di detrazioni fiscali, passato dal 55% per gli interventi
di miglioramento dell'efficienza energetica degli edifici al 65%. Per le
spese documentate sostenute a partire dal 1° luglio 2013 fino al 31 dicembre
2013 o fino al 30 giugno 2014 (per le ristrutturazioni importanti dell'intero
edificio), spetterà la detrazione dell'imposta lorda per una quota pari al 65%
degli importi rimasti a carico del contribuente, ripartita in 10 quote annuali
di pari importo. E' stata inoltre decisa la proroga, fino al 31 dicembre
2013, delle detrazioni IRPEF del 50 per cento, dall'ordinario 36 per
cento, per spese di ristrutturazioni edilizie fino ad un ammontare complessivo
non superiore a 96.000 euro (48.000 euro nel regime ordinario). Tale proroga è
stata estesa anche all'acquisto di mobili finalizzati all'arredo
dell'immobile oggetto di ristrutturazione, per un massimo di 10 mila euro (in
pratica si concede un bonus di 5.000 euro. Le detrazioni riguardano anche gli
interventi di ristrutturazione relativi all'adozione di misure antisismiche,
nonché all'esecuzione di opere per la messa in sicurezza statica delle parti
strutturali degli edifici.
Le predette detrazioni
sono state prorogate dapprima dalla legge 147/2013 (legge di stabilità 2014)
e successivamente dalla legge di stabilità per il 2015 (articolo 1,
comma 47 della legge n. 190 del 2014) che ha previsto la proroga delle
detrazioni per le ristrutturazioni edilizie e per il risparmio
energetico mantenendo anche per il 2015 le precedenti misure:
§
50 per cento per le ristrutturazioni
e per il connesso acquisto di mobili (si ricorda, al riguardo, che il
D.L. n. 47 del 2014 consente di usufruire della detrazione per le spese
sostenute per l'acquisto di mobili anche ove dette spese superino quelle
sostenute per i connessi lavori di ristrutturazione);
§
65 per cento per gli interventi di riqualificazione
energetica, inclusi quelli relativi alle parti comuni degli edifici
condominiali.
La legge di stabilità
2015 ha inoltre definito due ulteriori tipi di spese agevolabili, per la
riqualificazione energetica, con la detrazione del 65 per cento:
§
le spese sostenute, dal 1° gennaio 2015 fino al
31 dicembre 2015, per l'acquisto e posa in opera delle schermature solari,
nel limite massimo di detrazione di 60.000 euro;
§
le spese sostenute, dal 1° gennaio 2015 fino al
31 dicembre 2015, per l'acquisto e posa in opera degli impianti di
climatizzazione invernale dotati di generatori di calore alimentati da
biomasse combustibili, nel limite massimo di detrazione di 30.000 euro.
Ha altresì disposto la
proroga sino al 31 dicembre 2015 della detrazione del 65 per
cento per gli interventi relativi all'adozione di misure antisismiche.
Da ultimo, il disegno
di legge di stabilità 2016 (A.C. 3444), attualmente all'esame della Camera,
dispone la ulteriore proroga per l'anno 2016 delle ulteriori misure di
detrazione (articolo 1, comma 41-43).
Per saperne di più, si
rinvia al tema sulla tassazione degli immobili e al relativo approfondimento e allo studio realizzato ad ottobre 2015 dal Servizio Studi della Camera in
collaborazione con l'istituto di ricerca CRESME su "Il recupero e la
riqualificazione energetica del patrimonio edilizio: una stima dell'impatto
delle misure di incentivazione".
Si rinvia inoltre alla
Guida alle agevolazioni sul risparmio
energetico.
Il 1° ottobre 2015 è
la data di entrata in vigore dei decreti del MiSE, pubblicati sul supplemento
ordinario n. 39 alla Gazzetta Ufficiale n. 162 del 15 luglio, sull'efficienza
energetica degli edifici:
§ Decreto sull'applicazione delle metodologie di
calcolo delle prestazioni energetiche e definizione delle prescrizioni e dei
requisiti minimi degli edifici;
§ Decreto con schemi e modalità di riferimento
per la compilazione della relazione tecnica di progetto ai fini
dell'applicazione delle prescrizioni e dei requisiti minimi di prestazione
energetica negli edifici;
§ Decreto sull'adeguamento delle linee guida
nazionali per la certificazione energetica degli edifici, che aggiorna le linee guida per la
certificazione della prestazione energetica degli edifici.
Si
ricorda che, a partire dal 1 gennaio 2021, i nuovi edifici e quelli sottoposti
a ristrutturazioni significative dovranno essere realizzati in modo tale da
ridurre al minimo i consumi energetici coprendoli in buona parte con l'uso
delle fonti rinnovabili. Per gli edifici pubblici tale scadenza è anticipata al
1 gennaio 2019.
Il
tema web Risparmio ed efficienza energetica è consultabile al seguente link
http://www.camera.it/leg17/465?tema=risparmio_efficienza_energetica
Trainate da meccanismi
di sostegno pubblico, le fonti rinnovabili (FER) hanno consolidato negli
ultimi anni un ruolo di primo piano nell'ambito del sistema energetico
italiano. Esse - come rilevato dal Rapporto del MISE sulla situazione
energetica italiana nel 2014 - trovano ormai impiego diffuso sia per la produzione
di calore (settore Termico, che concentra il 50% circa dei consumi
complessivi di energia da FER) sia per la produzione di energia
elettrica (settore Elettrico, 45%) sia infine come biocarburanti per
l'autotrazione (settore Trasporti, 5%).
Applicando i criteri
di contabilizzazione previsti dalla Direttiva 2009/28/CE ai fini del
monitoraggio degli obiettivi di consumo di FER al 2020, i consumi complessivi
di energia da fonti rinnovabili nel 2013 risultano pari - secondo il citato
Rapporto - a 20,7 Mtep, con un'incidenza sui consumi finali lordi di energia
pari al 16,7% (poco inferiore al target del 17% fissato per l'Italia al
2020).
I dati preliminari
disponibili per il 2014 conducono invece a una stima dei consumi complessivi di
energia da FER intorno ai 20,5 Mtep.
Rinnovabili elettriche
Per quanto riguarda il
settore elettrico, grazie agli oltre 600.000 impianti alimentati da
fonti rinnovabili in esercizio sul territorio nazionale, per una potenza
installata di circa 50.000 MW, nel 2013 sono stati prodotti 112 TWh di energia
elettrica, mentre nel 2014 la stima preliminare si attesta sui 118 TWh.
La fonte rinnovabile più utilizzata per la produzione di energia
elettrica è quella idraulica (47-48% della generazione da FER), seguita
da quella solare (19-20%), dalle bioenergie (biomasse solide,
bioliquidi, biogas e frazione rinnovabile dei rifiuti: 14%), dalla fonte
eolica (13%) e da quella geotermica (5%).
Le informazioni sopra
riportate sono tratte dal Rapporto del MISE "La situazione energetica
nazionale nel 2014" (pubblicato a luglio 2015).
L'obiettivo nazionale
nel settore elettrico, secondo la SEN, è quello di sviluppare le rinnovabili
fino al 35-38% dei consumi finali al 2020, pari a circa 120-130 TWh/anno o
10-11 Mtep. Con tale contributo, la produzione rinnovabile diventerà la prima
componente del mix di generazione elettrica in Italia, al pari del gas.
Nel far questo, è necessario e possibile contenere i costi incrementali in
bolletta per i consumatori, accompagnando la crescita dei volumi di energia
rinnovabile con incentivi progressivamente ridotti e commisurati al costo
(decrescente) della tecnologia e in linea con altri paesi leader in
Europa.
Si consideri che la
produzione di energia rinnovabile elettrica negli ultimi anni ha avuto uno
sviluppo fortissimo, guidato da incentivi generosi che hanno generato costi
significativi per il sistema. Nel settore elettrico, l'obiettivo 20-20-20 è
stato superato: 103,3 TWh prodotti nel 2013 rispetto ad un obiettivo 2020
di 100 TWh. Questo è dovuto ad una forte crescita delle installazioni negli
ultimi anni, in particolare degli impianti fotovoltaici, che hanno
raggiunto i 21,6 TWh.
Il sistema
incentivante italiano non ha tenuto in debito conto della rapida diminuzione
dei costi legati alle tecnologie (la tecnologia fotovoltaica ha abbattuto i
suoi costi di circa il 70% dal 2008 al 2012). Da alcuni anni, per contenere i
costi in bolletta il sostegno alle fonti rinnovabili – ed al fotovoltaico in
particolare – ha subito una brusca sterzata. Dalla metà del 2013 sono esauriti
i fondi del Quinto Conto Energia per l'incentivazione del fotovoltaico, in
quanto è stata raggiunta la soglia dei 6,7 miliardi di euro. In seguito, sono
stati emanati alcuni provvedimenti, cosiddetti "spalma-incentivi", mirati
a ridurre il costo annuo dell'incentivazione.
La crescente
produzione da fonti intermittenti e non programmabili rappresenta
inoltre sempre più una sfida per l'infrastruttura di rete e per il mercato, per
i problemi di dispacciamento che essa comporta. La produzione rinnovabile
discontinua è ad esempio concentrata (e probabilmente destinata a concentrarsi
ancor più) al Sud, Centro-Sud e nelle isole, con una potenza attesa già al 2016
superiore alla domanda di punta di quest'area (25.000 MW contro i 21.000 MW), mentre
la domanda è maggiore in Nord Italia. Sono necessari, quindi, interventi di
rafforzamento della rete sulle principali sezioni critiche tra zone di mercato.
Inoltre, per quanto riguarda gli oneri da sbilanciamento, sarà importante
adottare un approccio che stimoli i produttori da fonti rinnovabili a
programmare la propria produzione tenendo conto delle possibilità effettive di
previsione delle diverse tecnologie, e che favorisca una gestione aggregata
degli impianti e dei carichi. Molto importanti saranno gli sviluppi circa la
riduzione dei costi ed il miglioramento delle prestazioni della capacità di accumulo
elettrico per garantire lo sviluppo in sicurezza delle energie rinnovabili
elettriche.
Rinnovabili termiche
Il contributo fornito
dalle fonti rinnovabili nel settore termico è un fenomeno che è stato
approfondito dal punto di vista statistico solo negli anni più recenti, grazie
principalmente alle attività di rilevazione sviluppate dal GSE ai fini del
monitoraggio degli obiettivi europei sugli impieghi di FER e alla realizzazione
di importanti rilevazioni sul tema.
Nel 2013 risultano
consumati circa 10,6 Mtep di fonti rinnovabili per riscaldamento, pari al 18%
dei consumi termici complessivi del Paese; in particolare, 9,8 Mtep sono stati
consumati in modo diretto (attraverso stufe, camini, pannelli solari, pompe di
calore, impianti di sfruttamento del calore geotermico), mentre 0,8 Mtep sono
relativi ai consumi di calore prodotto da attività di trasformazione,
principalmente impianti di cogenerazione e sistemi di teleriscaldamento
alimentati da biomasse (calore derivato). I dati preliminari relativi al 2014
indicano una leggera flessione della produzione complessiva rispetto all'anno
precedente, stimabile in circa 0,4 Mtep, associata principalmente alle più favorevoli
condizioni climatiche.
La fonte rinnovabile
di gran lunga più importante per la produzione di energia termica è costituita
dalla biomassa solida (7,8 Mtep nel 2013 e 7,3 Mtep secondo le stime
preliminari del 2014), utilizzata soprattutto nel settore domestico in forma di
legna da ardere e pellet; è ancora piuttosto limitato, invece, lo sfruttamento
della risorsa geotermica e di quella solare (complessivamente 0,3 Mtep - 0,4
Mtep). È da sottolineare, infine, il contributo rilevante fornito delle pompe
di calore (oltre 2,5 Mtep sia nel 2013 che nel 2014).
I dati suesposti sono
tratti dal Rapporto MISE sulla "Situazione energetica nazionale nel
2014".
L'obiettivo nazionale
per il settore termico è quello di sviluppare la produzione di rinnovabili
fino al 20% dei consumi finali al 2020 (dal 17% dell'obiettivo 20-20-20), pari
a circa 11 Mtep/anno. Il raggiungimento dell'obiettivo è legato alla
sostituzione di una parte degli impianti esistenti alimentati a combustibili
convenzionali, alle nuove installazioni, all'evoluzione degli obblighi di
integrazione delle rinnovabili nell'edilizia. Le dimensioni proposte implicano
anche lo sviluppo o l'ampliamento, ove economicamente conveniente, di
infrastrutture di rete per la diffusione del calore rinnovabile, attraverso
l'attivazione di un Fondo di garanzia, e la costituzione di un sistema
statistico, con la diffusione di sistemi di misura e contabilizzazione del
calore. Nei prossimi anni, le azioni saranno dunque volte ad un'ampia crescita
di tecnologie quali caldaie a biomassa, pompe di calore, solare termico, ecc.
Per razionalizzare e garantire continuità dei meccanismi di supporto, è stato
introdotto un Conto Termico per l'incentivazione degli interventi di più
piccole dimensioni, con a disposizione fino a circa 900 milioni di euro l'anno.
Saranno inoltre attivati i previsti strumenti a sostegno delle reti di
teleriscaldamento.
Le fonti rinnovabili
termiche rappresentano un elemento fondamentale della strategia italiana di
raggiungimento degli obiettivi '20-20-20', grazie alla loro efficienza di costo
e alla facilità di installazione diffusa. Fino ad oggi, queste tecnologie sono
state piuttosto trascurate dalle politiche energetiche del Paese e dalla
regolazione; nonostante ciò, hanno visto uno sviluppo spontaneo importante. I
consumi termici rappresentano la quota più importante dei consumi energetici,
sia nei settori civili che industriali (circa il 45% dei consumi finali
complessivi). Rispetto alle rinnovabili elettriche, quelle termiche risultano
in generale più efficienti e meno costose per il raggiungimento degli
obiettivi europei (in termini di costo per tonnellata di CO2 evitata o di costo
per KWh di energia finale prodotta), e comportano benefici significativi di
risparmio combustibile per il consumatore finale (ad esempio attraverso il
riscaldamento a biomassa), e per il Paese nel suo complesso (riduzione import
di combustibili fossili). Lo sviluppo delle rinnovabili termiche negli ultimi 5
anni è avvenuto in assenza di un quadro di incentivazione stabile e dedicato,
in grado di orientare il consumatore verso le tecnologie più
"virtuose". Prevalentemente, le misure a supporto sono state
sovrapponibili a quelle per l'efficienza energetica – detrazioni fiscali e
certificati bianchi – in assenza di iniziative dedicate. Il Paese è ben
posizionato nel segmento industriale delle rinnovabili termiche, in particolare
nell'ambito delle biomasse, in cui circa il 65% della tecnologia è di
produzione italiana.
Per lo stimolo delle
rinnovabili termiche di piccola taglia (destinato prevalentemente al settore
civile), è stato varato un decreto ministeriale che incentiva direttamente
l'installazione di impianti dedicati, il cosiddetto "Conto Termico"
(DM 28 dicembre 2012). Tale meccanismo:
§ garantisce
l'accesso al regime incentivante alle tecnologie più virtuose, con criteri
minimi stabiliti per ciascuna tipologia di intervento e requisiti che
integrano, ove possibile, l'efficienza energetica;
§ assegna
incentivi a copertura di una quota dei costi di investimento iniziale,
variabili in base alla taglia e alla zona climatica, corrisposti in 2 anni (per
piccoli interventi domestici) o 5 anni (per gli altri) e con premialità
addizionali per le tecnologie più efficienti.
Al 2020, il Conto
Termico da solo consentirà di raggiungere il target PAN per le rinnovabili
termiche, pari al 17% dei consumi finali lordi, ovvero ~10 Mtep.
Con il D.L.
133/2014 (cd. Sblocca-Italia) si è cercato di dare nuovo impulso a tale
tipologia di incentivazione. Si prevede a tal fine che l'aggiornamento del
sistema di incentivi (attualmente definiti dal c.d. conto termico) venga
effettuato entro il 31 dicembre 2014, semplificando le procedure ed utilizzando
strumenti per favorire l'accesso alle risorse stanziate. L'applicazione di tale
nuovo sistema prevede un monitoraggio entro il 31 dicembre 2015. Sulla base del
monitoraggio è prevista l'adozione di un decreto modificativo della disciplina
vigente. L'incentivo viene inoltre reso accessibile da parte dei soggetti di
edilizia popolare e delle cooperative di abitanti alle categorie di incentivi
della Pubblica Amministrazione.
Il Ministero ha aperto
una consultazione pubblica fino al 28 febbraio 2015 sulle nuove misure per la
semplificazione e il potenziamento del meccanismo di del "Conto
Termico", ha predisposto l'aggiornamento del decreto ad aprile 2015, e
successivamente è stata avviata la fase di concertazione con i Ministeri
interessati (Ambiente e politiche agricole), ma il decreto non è stato
ancora adottato, in quanto attualmente all'esame presso la Conferenza
Unificata.
Rinnovabili nei trasporti
Per quanto riguarda il
settore dei trasporti, l'impiego delle fonti rinnovabili è costituito
dall'immissione in consumo di biocarburanti, per un contenuto energetico
complessivo che nel 2013 è stato pari a circa 1,25 Mtep, mentre i dati
preliminari relativi al 2014 indicherebbero una flessione di circa 0,2 Mtep. In
entrambi gli anni la quota principale di biocarburanti immessi in consumo in
Italia (90-95%) è costituita da biodiesel.
I dati suesposti sono
tratti dal Rapporto del MISE "La situazione energetica nazionale nel
2014".
La strategia energetica nazionale conferma l'obiettivo europeo al 2020 di un
contributo da biocarburanti pari a circa il 10% dei consumi, ovvero circa 2,5
Mtep/anno. Ci si propone di spingere quanto possibile l'adozione di
biocarburanti di seconda generazione, preservando tuttavia gli investimenti già
effettuati sulla produzione di biocarburanti di prima generazione. In termini
di costi per il sistema, dato il differenziale di prezzo per la quota di
biocarburanti, l'impatto al 2020 potrebbe ammontare a circa 1 miliardo di euro
l'anno.
La riduzione delle bollette
elettriche
Una delle cause degli
alti costi dell'energia in Italia rispetto agli altri paesi è da ricercarsi nel
peso degli incentivi alla produzione rinnovabile elettrica. Tali incentivi sono
storicamente i più elevati d'Europa (ad esempio, gli incentivi unitari alla
produzione fotovoltaica sono circa il doppio di quelli tedeschi), con un forte
impatto sul costo dell'energia: circa il 20% circa della bolletta elettrica
italiana (escluse imposte) è destinato a incentivi alla produzione tramite
fonti rinnovabili (componente A3 della bolletta).
Con il D.L.
145/2013 sono state previste numerose disposizioni che vanno nella
direzione di ridurre le bollette energetiche. In particolare, con il cosiddetto
"spalma-incentivi volontario" (articolo 1, commi 3-6) si
propone ai produttori di energia elettrica da fonti rinnovabili titolari di
impianti che beneficiano di incentivi un'alternativa tra continuare a
godere del regime incentivante spettante per il periodo di diritto residuo
oppure optare per la fruizione di un incentivo ridotto a fronte di una proroga
del periodo di incentivazione. In tal modo si cerca di ridurre il peso della
componente A3 sulle bollette dei prossimi anni, senza effetti retroattivi sui
contratti già stipulati.
Con il D.L.
91/2014, l'obiettivo della riduzione delle bollette elettriche si concentra
sulle piccole e medie imprese, alle quali sono destinati i risparmi sulle componenti
tariffarie effettuati col decreto. Anzitutto, con il cosiddetto "spalma-incentivi
obbligatorio" (articolo 26), vengono introdotte nuove modalità di
erogazione degli incentivi a carico delle tariffe elettriche riconosciute
all'energia prodotta dai grossi impianti fotovoltaici. In particolare, il
Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. (G.S.E. S.p.A.) – a decorrere dal secondo
semestre 2014 – eroga le tariffe incentivanti con rate mensili costanti, su
base annua, pari al 90% della producibilità media annua stimata di ciascun
impianto, e un conguaglio, riconosciuto entro il 30 giugno dell'anno
successivo, in relazione alla produzione effettiva. Ai produttori viene
lasciata la scelta tra tre opzioni:
a. l'estensione da 20
a 24 anni del periodo di incentivazione, a fronte di una rimodulazione del
valore unitario dell'incentivo di entità dipendente dalla durata del periodo
incentivante residuo;
b. il mantenimento del
periodo di erogazione ventennale, a fronte di una riduzione dell'incentivo per
un primo periodo, e di un corrispondente aumento dello stesso per un secondo
periodo, secondo percentuali definite dal MiSE;
c. il mantenimento del
periodo di erogazione ventennale, a fronte di una riduzione percentuale fissata
dal decreto, crescente a seconda della taglia degli impianti (tale opzione è
quella applicata in assenza di comunicazioni da parte dell'operatore).
La medesima norma
prevede la possibilità per i beneficiari di incentivi pluriennali per la
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, di cedere una quota fino
all'80% degli incentivi per le fonti rinnovabili a operatori finanziari
internazionali attraverso un'asta organizzata dall'Autorità per l'energia. Alle
quote di incentivi cedute agli acquirenti selezionati non si applicano, a
decorrere dalla data di cessione, le rimodulazioni precedenti. Tale possibilità
di cessione è però subordinata alla verifica da parte del ministero
dell'Economia della compatibilità degli effetti delle operazioni sottostanti
sui saldi di finanza pubblica.
Altri risparmi sulle
componenti della bolletta arrivano dalla rimodulazione del sistema tariffario
elettrico delle Ferrovie dello Stato, dalla riduzione dei costi per le isole
minori non interconnesse, dall'esclusione degli sconti ai dipendenti delle
aziende elettriche, dagli oneri generali di sistema, dalle norme sulle reti
interne di utenza e i sistemi efficienti di utenza.
Lo stesso decreto
contiene norme di semplificazione amministrativa e di regolazione per
interventi di efficienza energetica. Le semplificazioni, che sono operate
attraverso apposite integrazioni alla disciplina contenuta nel D.Lgs. n.
28/2011, riguardano tra l'altro la procedure per l'autorizzazione realizzazione
di interventi di efficienza energetica, piccoli impianti a fonti rinnovabili, e
di impianti di produzione di biometano.
Per quanto riguarda i
decreti di attuazione di queste norme che mirano alla riduzione degli oneri di
incentivazione dell'energia elettrica da fotovoltaico e da altre fonti
rinnovabili, si ricordano:
§ lo
spalma-incentivi volontario (previsto dall'articolo 1, commi 3-6 del DL
145/2013), che stabilisce le modalità di ridefinizione volontaria degli
incentivi per gli impianti da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico.
Il decreto interessa in particolare ai produttori da fonti rinnovabili
interessati a operazioni di rifacimento o ripotenziamento del sito, e porta ad
un prolungamento di sette anni del periodo di diritto agli incentivi, con una
conseguente riduzione dell'erogazione annua ( DM 6 novembre 2014);
§ lo
spalma-incentivi obbligatorio per i grandi impianti fotovoltaici
(previsto dall'articolo 26, comma 3, del DL 91/2014), che regolamenta la
rimodulazione degli incentivi agli impianti fotovoltaici di potenza superiore a
200 kW nell'arco dei venti anni (DM 17 ottobre 2014).
§ il
DM 16 ottobre 2014, sulle modalità di erogazione degli
incentivi al fotovoltaico da parte del Gestore dei servizi energetici – GSE
Spa, in attuazione dell'articolo 26, comma 2, del decreto-legge 91/2014. Sulla
base del provvedimento, ai produttori sarà riconosciuto, ogni anno, un acconto
pari al 90%, calcolato sulla base della produzione effettiva dell'anno
precedente, con saldo entro 60 giorni dall'invio delle misure sulla produzione
effettiva e comunque entro il 30 giugno dell'anno successivo.
Si consideri al
riguardo che è attualmente pendente dinnanzi alla Corte Costituzionale
un ricorso incidentale per questione di legittimità costituzionale
sull'articolo 26 (spalma incentivi obbligatorio) del D.L. n. 91/2014 (il TAR
Lazio-Sezione Terza Ter ha sollevato la questione con l'ordinanza del 25 giugno
2015 n. 8669/2015).
Le misure in materia di energia nel decreto
legge 91/2014
Il Decreto legge
91/2014 contiene tra l'altro un importante filone di interventi nel settore
energetico. Il filo conduttore delle disposizioni più rilevanti è
l'individuazione di misure di risparmio sugli oneri generali di sistema
delle tariffe elettriche a favore delle piccole e medie imprese (PMI).
L'agevolazione per le piccole e medie imprese consiste nella riduzione delle
tariffe elettriche, che dovrà essere ripartita in modo proporzionale tra i
soggetti aventi diritto e non dovrà essere cumulabile con gli incentivi già
previsti per le imprese a forte consumo di energia (cosiddette
"energivore").
Tra le misure volte al
risparmio si segnalano:
§
la sottoposizione di alcune forme di autoconsumo
di energia (Reti interne di utenza; Sistemi efficienti di utenza e
equiparati) al pagamento di una quota degli oneri di sistema in relazione
all'energia consumata e non prelevata dalla rete, cioè su quella autoprodotta
(art. 24);
§
la posizione a carico dei beneficiari
dell'attività del GSE (ad
esclusione degli impianti destinati all'autoconsumo entro i 3 KW) e non più a
carico di consumatori, imprese e famiglie degli oneri per lo svolgimento
dell'attività del Gestore dei servizi energetici (GSE) relativi ai
meccanismi di incentivazione e sostegno alle imprese in materia di fonti
rinnovabili ed efficienza energetica (art. 25);
§
disposizioni volte a generare risparmi
sull'incentivazione dei grossi impianti fotovoltaici (di potenza
superiore a 200 kW); al riguardo il meccanismo del cd. spalma-incentivi
obbligatorio lascia ai produttori la scelta tra tre opzioni: l'estensione
da 20 a 24 anni del periodo di incentivazione, a fronte di una
rimodulazione del valore unitario dell'incentivo di entità dipendente dalla
durata del periodo incentivante residuo; il mantenimento del periodo di
erogazione ventennale, a fronte di una riduzione dell'incentivo per un primo
periodo, e di un corrispondente aumento dello stesso per un secondo periodo,
secondo percentuali definite dal MiSE; il mantenimento del periodo di
erogazione ventennale, a fronte di una riduzione percentuale fissata dal
decreto, crescente a seconda della taglia degli impianti (art. 26, commi
1-6);
§
la possibilità per i produttori di energia
elettrica da fonti rinnovabili che beneficiano di incentivi pluriennali di cedere
una quota fino all'80% degli incentivi per le fonti rinnovabili a operatori
finanziari internazionali attraverso un'asta organizzata dall'Autorità per
l'energia. Alle quote di incentivi cedute agli acquirenti selezionati non si
applicano, a decorrere dalla data di cessione, le rimodulazioni precedenti.
(art. 26 commi 7-13);
§
la soppressione dei rimborsi che l'Autorità per
l'energia elettrica e il gas e il sistema idrico (AEEGSI) corrisponde alle
aziende elettriche per gli sconti da esse applicati ai dipendenti in virtù dei
relativi contratti collettivi nazionali di lavoro (art. 27).
§
la revisione della regolazione e della
remunerazione dei sistemi elettrici delle isole minori non interconnesse,
sulla base di criteri di efficienza e di stimolo all'efficienza energetica
(art. 28)
§
la limitazione dell'applicazione delle
tariffe elettriche agevolate di cui gode Rete Ferroviaria Italiana SpA
(RFI) ai soli consumi relativi al servizio di trasporto ferroviario
universale e anche al trasporto ferroviario e delle merci transfrontaliero
(art. 29).
Ulteriori disposizioni
nel settore energetico riguardano:
§
l'introduzione di una serie di semplificazioni
amministrative riguardanti la comunicazione per la realizzazione, la connessione
e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili e di unità di microcogenerazione (art. 30);
§
la proroga dei termini per l'avvio delle
gare d'ambito per la distribuzione del gas naturale (art. 30-bis);
§
l'inclusione dei consumatori del servizio idrico
integrato tra coloro che possono beneficiare dei progetti finanziati con il
fondo in cui confluiscono le sanzioni irrogate dall'Autorità per l'energia
elettrica, il gas ed il sistema idrico (art. 30-quater);
§
l'esclusione degli impianti fissi offshore da quelli la cui presenza
all'interno di una regione permette ai residenti di beneficiare del cd. "bonus
idrocarburi" (art. 30-quinquies).
Vi sono poi nuove
disposizioni concernenti la disciplina dello scambio sul posto (art. 25-bis); i biocarburanti (art. 30-sexies); la revisione della normativa
catastale degli immobili con impianti fotovoltaici (art. 30, comma 2.decies).
Il tema web Energie
rinnovabili è consultabile al seguente link http://www.camera.it/leg17/465?tema=fonti_rinnovabili
