Le Iniziative dell’UE in materia di clima ed energia

I dati

Dagli ultimi dati disponibili, relativi al 2012, risulta che, mentre la quota di emissioni di gas ad effetto serra proveniente dall’UE (e pari al 10% del totale mondiale) è in calo (-19,2% rispetto al 1990), la quota riconducibile alle altre economie continua a crescere. Tale tendenza appare confermata dai dati preliminari relativi al 2013 (-1,8% rispetto al 2012).

Pertanto, mentre l'UE appare in grado di raggiungere il suo obiettivo della riduzione delle emissione di CO₂ del 20% entro il 2020, le politiche adottate dalle altre maggiori economie mondiali rendono difficile invertire la tendenza, a meno che non si giunga ad un cambiamento condiviso di scenario. L’ultimo rapporto sui cambiamenti climatici elaborato dall’ONU-IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), pubblicato lo scorso 1° novembre, afferma che le emissioni totali di gas serra di origine antropica hanno continuato ad aumentare nel periodo 1970-2010 (con gli aumenti più significativi tra il 2000 e il 2010) nonostante un numero crescente di Paesi che hanno adottato politiche di mitigazione dei cambiamenti climatici. Tale aumento è imputabile, ad avviso dell’IPCC, piuttosto che all’aumento della popolazione, alla crescita economica che ha comportato un maggiore uso del carbone, invertendo la tendenza alla decarbonizzazione progressiva (vale a dire, ridurre l'intensità di carbonio di energia) dell'approvvigionamento energetico mondiale.

Fonte: ONU – IPCC

La figura che segue dà conto del livello di emissioni di CO₂ nel 1999 e nel 2011 in alcuni Paesi del G20:

Emissioni di gas serra, 1999 e 2011 (milioni di tonnellate di CO₂ equivalenti)

Fonte: Eurostat e UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change)

Per quanto riguarda l’UE, invece, la riduzione delle emissioni nel periodo 1990-2012 (19% circa) è avvenuta in concomitanza con l’aumento del prodotto interno lordo dell’Unione del 45%. Di conseguenza, tra il 1990 e il 2012 l'intensità delle emissioni di gas a effetto serra dell'UE è pressoché dimezzata. Il fenomeno si è registrato in tutti gli Stati membri. Ciò dimostra che il risultato è il frutto soprattutto delle politiche strutturali mirate alla salvaguardia dell’ambiente e alla lotta ai cambiamenti climatici. Solo una quota residuale della riduzione delle emissioni è riconducibile al rallentamento dell’attività economica dovuto alla crisi in atto dal 2008.

Evoluzione del PIL (in termini reali), emissioni di gas a effetto serra e intensità delle emissioni (ossia, rapporto emissioni di gas a effetto serra/PIL): indice (1990 = 100)

Fonte: AEA, DG ECFIN (banca dati Ameco), Eurostat.

La tabella che segue dà conto della tendenza delle emissioni di gas ad effetto serra nel periodo 2010-2012, con riferimento ad alcune delle maggiori economie dell’UE.

Emissioni di gas serra (in CO₂ equivalenti)
	2010	2011	2012
EU-28	85,73	83,21	82,14
EU-15	90,81	87,36	86,62
Germania	77,06	75,58	76,55
Spagna	124,41	124,41	122,48
Francia	94,08	89,52	89,46
Italia	97,25	94,87	89,72
Polonia	87,57	87,19	85,85
Regno Unito	80,55	75,33	77,5
Fonte: Eurostat

Lo sforzo di riduzione è stato suddiviso tra i settori inclusi nel sistema di scambio di quote ("ETS") ed esclusi da tale sistema. Mentre il sistema ETS prevede un tetto per tutta l'UE, sono state fissate quote di emissioni annuali nei settori esclusi dall'ETS per ciascuno Stato membro.

Il sistema, istituito dalla direttiva 2003/87/CE, applica all’Europa il meccanismo di cap&trade introdotto a livello mondiale dal Protocollo di Kyoto. Esso fissa un tetto massimo (cap) al livello totale delle emissioni consentite a tutti i soggetti interessati dal sistema, ma consente ai partecipanti di acquistare o vendere sul mercato (trade) i diritti di emissione di CO2 (quote) secondo le loro necessità, all’interno del limite stabilito.

L’EU ETS coinvolge circa 16.000 operatori (dal 2012 anche nel settore aereo). Si tratta di impianti industriali, nel settore della produzione di energia e nel settore manifatturiero (in Italia, sono circa 1.300 i soggetti coinvolti, di cui il 71 per cento nel settore manifatturiero).

Secondo le proiezioni aggiornate degli Stati membri, in base alle misure esistenti (trasporto aereo internazionale incluso), nel 2020 le emissioni dovrebbero essere del 21% inferiori rispetto al 1990 (compresi sia i settori inclusi che esclusi dal sistema ETS).

Per quanto riguarda gli impegni assunti dall’UE in relazione al protocollo di Kyoto, nel primo periodo di impegno (2008-2012), gli Stati membri dell'UE-28 hanno superato i loro obiettivi di 4,2 Gt CO₂ eq. in totale.

Per il secondo periodo di impegno, l'UE, i suoi 28 Stati membri e l'Islanda hanno assunto l'impegno, da realizzare congiuntamente, di ridurre le emissioni nel periodo 2013-2020 in media del 20% l'anno rispetto all'anno di riferimento.

Stando alle proiezioni, in base alle misure esistenti (WEM), trasmesse dagli Stati membri (che non includono le attività LULUCF[1] e i meccanismi di Kyoto), nel 2020 le emissioni totali, attività LULUCF e trasporto aereo internazionale esclusi, dovrebbero essere inferiori del 22% rispetto al 1990 e del 25% rispetto all'anno di riferimento.

Tali previsioni sono al netto delle emissioni provenienti dal traffico aereo internazionale e delle attività di consumo del suolo (LULUCF).

Le politiche dell’UE

I dati evidenziano la necessità di compiere uno sforzo ulteriore e di porsi, a livello mondiale, obiettivi maggiormente ambiziosi. Allo scopo di giungere alla 21° conferenza delle Parti che si terrà a Parigi nel dicembre 2015 per un accordo globale sul clima con una posizione unitaria e con la possibilità di proporre alle altre economie la condivisione dei nuovi obiettivi delle politiche climatiche, il Consiglio europeo dello scorso 22-23 ottobre ha raggiunto l’accordo sul quadro per le politiche dell'energia e del clima per il periodo successivo al 2020^{^[2]}, presentato a gennaio 2014 dalla Commissione e integrato nel luglio 2014 da una comunicazione sull'efficienza energetica^{^[3]}. Il quadro introduce i seguenti elementi essenziali:

· un obiettivo vincolante di riduzione del 40% nel 2030 delle emissioni di gas a effetto serra rispetto al 1990, da realizzare con una riduzione annuale del tetto delle emissioni del sistema ETS dell'UE del 2,2% a partire dal 2020 e una riduzione delle emissioni dei settori non inclusi nel sistema ETS, da suddividere equamente tra gli Stati membri sotto forma di obiettivi nazionali vincolanti;

· l'obiettivo di raggiungere entro il 2030, a livello di Unione, una quota di energia proveniente da fonti rinnovabili consumata nell'UE di almeno il 27%, mediante un impegno esplicito in tal senso assunto dagli stessi Stati membri con il sostegno di meccanismi e indicatori di attuazione rafforzati a livello dell'UE;

· un obiettivo di risparmio energetico del 30% per il 2030;

· un nuovo sistema di governance, basato su piani nazionali intesi a rendere competitivo, sicuro e sostenibile il settore energetico.

Il quadro energia/clima per il 2030 costituisce il fulcro di una politica ad ampio respiro portata avanti dall’UE e volta a rendere effettivamente conseguibili i nuovi obiettivi. Tale politica si sostanzia di una serie di proposte della Commissione attualmente all’esame delle istituzioni europee o recentemente approvate:

· una proposta legislativa per la costituzione di una riserva stabilizzatrice del mercato delle quote di emissioni a partire dall'inizio del quarto periodo di scambio nel 2021 (COM(2014)20);

· una comunicazione[4] che istituisce una strategia volta a includere progressivamente le emissioni di gas serra generate dal trasporto marittimo nella politica dell'UE di riduzione delle emissioni totali di gas serra;

· i regolamenti che individuano obiettivi per le emissioni di CO₂ delle autovetture[5] sino al 2021 e dei veicoli commerciali leggeri[6] sino al 2020;

· il regolamento[7] sui gas fluorurati a effetto serra, che sarà applicabile dal 1° gennaio 2015;

· modifiche alla direttiva sulle energie rinnovabili e alla direttiva sulla qualità dei carburanti (la "proposta ILUC"). Il testo emendato dal Parlamento europeo (sul quale il Consiglio europeo del 12 dicembre 2013 ha raggiunto l’accordo politico), è attualmente discusso in seno alle istituzioni europee[8];

· il regolamento[9] che riguarda l’introduzione di un sistema di scambio di quote di emissioni nel settore dell’aviazione civile, in vista di un accordo internazionale da concludersi entro il 2020.

Si segnala anche la proposta di decisione per la ratifica del secondo periodo di impegno del Protocollo di Kyoto[10], attualmente in stato di avanzato esame presso le istituzioni europee.

Le risorse finanziarie

Per rendere effettive le politiche proposte a favore del clima, l’Unione europea ha disposto anche in materia di finanziamenti.

In primo luogo, almeno il 50% dei proventi della vendita all'asta delle emissioni o l'equivalente in valore finanziario di tali entrate dovrebbe essere utilizzato dagli Stati membri per finalità connesse al clima e all'energia.

Proventi della vendita all'asta delle quote del sistema ETS dell'UE (in milioni di euro) comunicati per il 2013 e percentuale di tali proventi o l'equivalente in valore finanziario utilizzato o che si prevede di utilizzare per finalità connesse al clima e all'energia

Fonte: Commissione europea

E’ inoltre operativo uno specifico programma di finanziamento, NER 300, che prevede un meccanismo destinato al sostegno dello sviluppo di tecnologie per le energie rinnovabili e dei progetti di dimostrazione relativi alle tecnologie di cattura e stoccaggio del carbonio (CCS). È finanziato mediante la vendita all'asta di 300 milioni di quote della riserva per i nuovi entranti del sistema ETS dell'UE.

Complessivamente, nell'ambito dei due inviti a presentare proposte già pubblicati, si assegneranno 2,1 miliardi di euro a 39 progetti (38 nell'ambito delle energie rinnovabili e un progetto CCS). Tali finanziamenti sono destinati a generare a loro volta gli investimenti del settore privato.

Con riferimento al Quadro finanziario pluriennale 2014-2020 (QFP), almeno il 20 per cento della spesa totale sarà destinato al clima. Il contributo alla spesa per il clima nel 2014 e nel 2015 rappresenta quasi il 13 per cento del bilancio dell'UE per ciascuno dei due anni.

Una revisione al rialzo è prevista a partire dal bilancio del 2016, quando verranno adottati i programmi operativi degli Stati membri previsti dai fondi strutturali e d'investimento europei e sarà attuato il nuovo regime di pagamenti diretti della PAC, ivi comprese le misure di ecologizzazione.

Finanziamenti alla ricerca sul clima sono stati previsti anche nell’ambito del Settimo programma quadro dell'UE (2007-2013) e la ricerca sul clima è uno degli elementi centrali di Orizzonte 2020, il programma dell'UE di ricerca e innovazione, con un bilancio di 79 miliardi di euro. Si prevede che almeno il 35 per cento del bilancio di Orizzonte 2020 verrà investito in obiettivi connessi al clima, il che rappresenta un aumento significativo rispetto ai circa 900 milioni di euro spesi nell'ambito del Settimo programma quadro.

I finanziamenti dell’UE per la lotta ai cambiamenti climatici sono destinati anche al sostegno dei paesi in via di sviluppo. In particolare, con una quota del 51 per cento degli aiuti pubblici allo sviluppo (APS) per i cambiamenti climatici da parte di tutti i donatori che riferiscono all'OCSE, nel periodo 2010-2012, l'UE e i suoi Stati membri hanno apportato il maggiore contributo nell'ambito degli APS destinati a misure sia di mitigazione che di adattamento. Nel corso dello stesso periodo, l'UE e i suoi Stati membri hanno stanziato 7,34 miliardi di euro per finanziamenti rapidi ai paesi in via di sviluppo. Inoltre, in occasione della conferenza sui cambiamenti climatici tenutasi a Doha nel dicembre 2012, l'UE e numerosi suoi Stati membri hanno comunicato l'intenzione di erogare contributi finanziari volontari per il clima a favore dei paesi in via di sviluppo.

La tassazione dei prodotti energetici

Il 13 aprile 2011 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva sulla tassazione dell’energia, che mira ad adeguare i meccanismi del mercato interno alle nuove esigenze ambientali.

In particolare, le imposte sull'energia vigenti sarebbero divise in due componenti:

- una parte, basata sulle emissioni di CO2 rilasciate dal prodotto energetico, ammonterebbe a 20 euro per tonnellata di CO2;

- l'altra basata sul contenuto energetico (energia effettiva generata dal prodotto misurata in gigajoule (GJ)), corrisponderebbe a 9,6 euro/GJ per i carburanti per motori, e 0,15 euro/GJ per i combustibili per riscaldamento. Essa si applicherebbe a tutti i carburanti e combustibili utilizzati per i trasporti e il riscaldamento.

Per allineare completamente la tassazione del contenuto energetico sono previsti lunghi periodi transitori, fino al 2023, in modo da lasciar tempo al settore di adeguarsi al nuovo regime.

Nell’ambito di una procedura legislativa speciale, il 19 aprile 2012 il PE ha espresso il proprio parere (non vincolante) sulla proposta, prospettando alcuni emendamenti che, prevedono, tra le altre cose, di mantenere invariato il vantaggio fiscale di cui beneficia il diesel in molti Paesi membri, rispetto alla benzina, al fine di evitare un aumento del prezzo del diesel (che tuttavia produce più emissioni di CO2 rispetto alla benzina).

La proposta è stata poi esaminata dal Consiglio ECOFIN del 22 giugno 2012, dal quale è emerso un sostanziale accordo tra i Paesi membri circa la fissazione di aliquote minime per la tassazione dei prodotti energetici, lasciando ai singoli Governi la discrezionalità per quanto concerne la ripartizione tra le componenti dell’imposta (CO2 e contenuto energetico).

Da ultimo, nel corso del Consiglio ECOFIN del 14 ottobre 2014, la Presidenza italiana dell’UE ha presentato una proposta di compromesso che espone le questioni principali, tra cui:

· le aliquote minime proposte;

· il trattamento da riservare ai biocarburanti;

· il trattamento fiscale degli impianti soggetti anche al sistema ETS dell'UE.

Date le posizioni divergenti manifestate dagli Stati membri su tali questioni, non è stato possibile raggiungere una posizione comune, e dunque la discussione è destinata a proseguire in occasione dei prossimi Consigli dell’UE.

Approfondimenti sulla situazione italiana

L’accordo di partenariato 2014-2020

Il 29 ottobre 2014 la Commissione europea ha definitivamente adottato l’accordo di partenariato con l’Italia per il periodo 2014-2020, con cui si definisce la strategia, articolata in obiettivi tematici, per un uso ottimale dei Fondi strutturali e di investimento europei in Italia. L'accordo consentirà l'investimento di 32,2 miliardi di euro di finanziamenti totali a titolo della politica di coesione nel periodo 2014-2020.

Gli obiettivi tematici che intervengono principalmente nella materia dei cambiamenti climatici sono l’obiettivo tematico n. 4 (OT4), intitolato “Sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori” e l’obiettivo tematico n. 5 (OT5), denominato “Promuovere l’adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi”.

Secondo l’accordo, nell’ambito dell’OT4, la politica di coesione e la politica di sviluppo rurale dovranno concentrare le risorse sull'efficienza energetica, iniziando dalla riduzione dei consumi negli edifici e nelle strutture pubbliche o a uso pubblico. L’efficientamento energetico, da conseguire anche con l'integrazione di fonti rinnovabili di energia elettrica e termica, riguarderà anche le reti di illuminazione pubblica. Al contempo, per massimizzare le ricadute economiche a livello territoriale, la politica di coesione e quella dello sviluppo rurale incentiveranno il risparmio energetico nelle strutture e nei cicli produttivi anche tramite l'introduzione di innovazioni di processo e di prodotto e agevolando la sperimentazione e la diffusione di fonti energetiche rinnovabili per l'autoconsumo. Rientra tra le priorità anche l’aumento della mobilità sostenibile nelle aree urbane.

Secondo l’accordo, nell’ambito dell’OT5 le priorità da perseguire sono la riduzione del rischio idrogeologico e di erosione costiera; la prevenzione e la mitigazione dei cambiamenti climatici, nonché la riduzione del rischio dì desertificazione, del rischio incendi e del rischio sismico.

Per il nuovo periodo 2014-2020 di programmazione, cui l’accordo fa riferimento, l’allocazione indicativa del contributo dei Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE) agli obiettivi di mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici è pari complessivamente a 9,3 miliardi di euro, con una incidenza sul totale dei fondi SIE pari a circa il 22% (incidenza che, al netto delle risorse allocate al FSE – per il quale non sono allocate risorse negli obiettivi principalmente dedicati al tema del cambiamento climatico – è pari a circa il 29%)[11].

Dossier sull’attuazione in Italia del protocollo di Kyoto

§ Stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra - c.d. allegato Kyoto al Documento di economia e finanza (DEF) 2014 (15 aprile 2014);

I dati di base su cui è costruito l’allegato Kyoto sono quelli contenuti nell’ Italian Greenhouse Gas Inventory 1990-2012. National Inventory Report 2014 dell’ISPRA.

Lo schema della Strategia nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici

§ Elementi per una Strategia Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici

Su tale documento, elaborato nel settembre 2013 e sottoposto a consultazione pubblica, la Conferenza delle Regioni ha espresso il proprio parere, in data 30 ottobre 2014.

Le schede di sintesi su green economy ed energia tratte da “I temi dell’attività parlamentare”

§ Strategia energetica nazionale

§ Energie rinnovabili

§ Risparmio ed efficienza energetica

§ Green economy

§ Collegato ambientale

Riguardo al collegato ambientale (A.S. 1676), in esso è contenuta una norma (l’art. 6), che modifica in più punti il D.Lgs. 30/2013, con cui si è recepita nell’ordinamento nazionale la direttiva 2009/29/CE, che ha modificato la precedente direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema europeo per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra.

Rapporti dell’IPCC

§ 5° Rapporto di Valutazione dell’IPCC (AR5 Synthesis Report)

Il Rapporto, approvato a Copenaghen lo scorso ottobre, sintetizza i principali risultati del 5° Rapporto di valutazione dell’IPCC, che si compone dei contributi dei gruppi di lavoro WGl (Le basi scientifiche), WGII (Impatti, adattamento e vulnerabilità) e WGIII (mitigazione del cambiamento climatico), più due rapporti supplementari IPCC sulle energie rinnovabili e sulla gestione dei rischi di eventi estremi e catastrofici.

Approfondimenti e documentazione disponibile sul sito del Ministero dell’ambiente

§ http://www.minambiente.it/pagina/clima

[1] attività legate alla destinazione dei suoli, ai cambiamenti di tale destinazione e alla silvicoltura.

[11] Accordo di partenariato, Sezione 1 A, pag. 276.