Relazione sullo stato della spesa del Ministero della Giustizia

16 ottobre 2013

Indice

L'obbligo di relazione

La relazione sullo stato della spesa, l'efficacia nell'allocazione delle risorse e il grado di efficienza dell'azione amministrativa del Ministero della giustizia per l'anno 2012 è stata presentata alle Camere ai sensi dell'art. 3, comma 68, della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007).

Il citato art. 3, comma 68, prevede che entro il 15 giugno di ciascun anno ogni Ministro trasmetta alle Camere, per l'esame da parte delle Commissioni parlamentari, una relazione sullo stato della spesa, sull'efficacia nell'allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza e sul grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta, con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato.

Le relazioni, predisposte sulla base di un'istruttoria svolta dai servizi per il controllo interno, danno conto, con riferimento all'anno solare precedente, degli elementi informativi e di valutazione individuati con apposita direttiva emanata dal Ministro per l'attuazione del programma di Governo, su proposta del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato (CTS), con particolare riguardo ai seguenti aspetti:

a) lo stato di attuazione delle direttive annuali del Ministro per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello (previste dall'art. 8 D.Lgs. n. 286/1998), con riguardo sia ai risultati conseguiti dall'amministrazione nel perseguimento delle priorità politiche individuate dal Ministro, sia al grado di realizzazione degli obiettivi di miglioramento, in relazione alle risorse assegnate e secondo gli indicatori stabiliti, in conformità con la documentazione di bilancio, anche alla luce delle attività di controllo interno, nonché le linee di intervento individuate e perseguite al fine di migliorare l'efficienza, la produttività e l'economicità delle strutture amministrative e i casi di maggior successo registrati;

b) gli adeguamenti normativi e amministrativi ritenuti opportuni, con particolare riguardo alla soppressione o all'accorpamento delle strutture svolgenti funzioni coincidenti, analoghe, complementari o divenute obsolete;

c) le misure ritenute necessarie ai fini dell'adeguamento e della progressiva razionalizzazione delle strutture e delle funzioni amministrative nonché della base normativa in relazione alla nuova struttura del bilancio per missioni e per programmi.

I precedenti

Nella scorsa legislatura, analoga relazione sulla performance del Ministero della giustizia è stata presentata dal Ministro Alfano, in relazione ai risultati conseguiti nel 2008 (DOC. CCVIII, n. 17), nel 2009 (DOC. CCVIII, n. 28) e nel 2010 (DOC. CCVVIII, n. 38), nonchè per il 2011 dal Ministro Severino (DOC. CCVIII, n. 47).

In particolare, per limitare l'analisi all'ultimo documento, del 2011, la relazione evidenziava lo stato della spesa con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato, riportando il centro di responsabilità coinvolto e le spese delle gestioni precedenti; allegava le note integrative al rendiconto evidenziando i principali fatti della gestione.

I contenuti della relazione presentata per l'anno 2012 appaiono invece limitati rispetto alle precedenti, che rendevano possibile una più puntuale verifica sulla qualità della spesa,.

Il contenuto della relazione 2012

Il documento in esame, presentato dal Ministro della Giustizia, è stato redatto dall'Organismo interno di valutazione (OIV) del Ministero.

Il documento è stato redatto sulla base delle linee guida per la redazione del rapporto di performance che il CTS ha emanato nel febbraio 2013. Il documento è stato trasmesso alla Presidenza della Camera il 1° luglio 2013.

L'atto d'indirizzo strategico del Ministro della Gisutizia per il triennio 2012-2014, adottato il 10 ottobre 2011 è l'atto fondamentale per l'efficace organizzazione delle attività dell'amministrazione finalizzate a definire l'indirizzo politico e ad attuarlo mediante atti amministrativi.

L'atto di indirizzo individuava dieci priorità politiche:

1. la revisione della geografia giudiziaria
2. la valorizzazione delle risorse umane
3. la pianificazione e razionalizzazione della spesa
4. la razionalizzazione dell'uso delle infrastrutture giudiziarie, penitenziarie minorili e degli archivi notarili,
5. la semplificazione delle procedure,
6. l'attuazione del sistema unico delle intercettazioni,
7. l'accelerazione del processo (civile e penale),
8. il miglioramento del sistema detentivo,
9. la tutela dei diritti dei minori,
10. la cooperazione internazionale.

La relazione, all'interno di tali priorità, indica tredici obiettivi strategici previsti dalla direttiva, tutti a carattere pluriennale.

Secondo la relazione in esame, tutti gli obiettivi strategici sono stati conseguiti.

Dall'analisi compiuta, emergono alcuni elementi di carattere generale. In primo luogo, in alcuni casi si registrano discrasie tra l'indicazione degli obiettivi strategici operata dalla relazione e quella operata nelle note integrative al disegno di legge di bilancio 2012 ed al Rendiconto 2012. Inoltre, deve essere segnalato come la quota maggioritaria delle risorse dei programmi di spesa, che afferiscono agli obiettivi strategici indicati dalla relazione, appare destinata ad obiettivi non individuati come strategici.

In relazione alla prima delle considerazioni esposte, a titolo di esempio, si evidenzia come, mentre nelle note integrative al rendiconto 2012 del Ministero della giustizia è presente in relazione alla priorità politica "infrastrutture" l'obiettivo strategico "progettazione, costruzione, ristrutturazione e ampliamento delle strutture penitenziarie" (stanziamento di competenza 9,9 milioni di euro), al contrario, nella relazione in esame tale obiettivo non risulta e proprio la priorità politica "infrastrutture" non prevede l'analisi della spesa concernente le strutture penitenziarie.

Si rileva anche che l'"attuazione del sistema unico delle intercettazioni" costituiva nell'atto di indirizzo 2012 una priorità politica; tale priorità non ha trovato seguito negli obiettivi strategici. Va ricordato, in proposito, come il Ministro della Giustizia abbia, tuttavia, emanato il 23 febbraio 2013 la direttiva per la gara unica nazionale sulle intercettazioni telefoniche, telematiche e ambientali. La gara unica, senza incidere su quantità e qualità delle intercettazioni, dovrebbe consentire notevoli risparmi di spesa ed un recupero di risorse umane presso gli uffici giudiziari, oltre ad un miglioramento, anche tecnologico, dei livelli qualitativi del servizio.

Più in generale, si osserva che la documentazione fornita dal Ministero della Giustizia risulta molto più scarna rispetto a quella trasmessa per gli esercizi precedenti dal medesimo Ministero e ridotta anche rispetto a quanto fornito per questo esercizio 2012 dagli altri Ministeri.

Proprio la scarsità di elementi documentali e statistici a supporto della relazione in esame rende particolarmente difficile poter effettuare la valutazione sullo stato della spesa, sull'efficacia nell'allocazione delle risorse e sul grado di efficienza dell'azione amministrativa, richiesta dalla legge 244/2007.

La relazione rappresenta, infatti, in modo schematico gli obiettivi strategici collegati alle relative priorità politiche, indicando i soli dati finanziari di cassa (ovvero quanto pagato nel 2012). Essendo la relazione priva dell'indicazione delle risorse stanziate (competenza) risulterebbe impossibile anche solo dare una sommaria valutazione della capacità di spesa dell'amministrazione in relazione alle risorse disponibili per gli obiettivi strategici. Ciò nella consapevolezza che tale capacità non costituisce da solo indicatore sufficiente per una valutazione sulla corretta allocazione delle risorse.

Sulla base dei dati del rendiconto 2012 del Ministero della giustizia si possono, tuttavia, ricostruire (vedi tabella) gli stanziamenti di competenza e di cassa correlati ai 13 obiettivi strategici.

In relazione alla citata difficoltà di valutazione dell'effettivo raggiungimento degli obiettivi, a titolo di esempio, si segnala l'obiettivo miglioramento delle condizioni di detenzione di competenza del centro di responsabilità "Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria", i cui concreti contenuti non sono indicati nella relazione.

Dal rendiconto 2012 del Ministero della giustizia si evince, tuttavia, che tali contenuti consistono, sulla base delle schede obiettivo contenute nelle note integrative al rendiconto stesso, nella differenziazione delle condizione di detenzione tra imputati e condannati nonchè nell'aumento del lavoro dei detenuti con forme di collaborazione esterna. In relazione a questi profili di intervento, sarebbe stato utile - proprio per una valutazione dell'efficacia dell'azione dell'amministrazione - rendere disponibili i dati statistici antecedenti e successivi all'intervento finanziario dell'amministrazione (nello specifico, la percentuale di aumento conseguito nell'anno di riferimento nella separazione tra i detenuti imputati e quelli condannati ovvero l'analoga percentuale di aumento dei detenuti lavoranti).

In definitiva, ai fini di una più esaustiva valutazione da parte della Commissione, sarebbe stato opportuno: che alla relazione fosse allegata - come fatto per altri Ministeri - per ogni obiettivo strategico, una scheda illustrativa delle attività concretamente effettuate (eventualmente indicando le spese effettuate per ogni singolo indicatore dell'obiettivo); poter disporre delle tabelle della spesa per prorità politica-obiettivi strategici, missioni e programmi del Ministero, recanti più esaustivi dati finanziari (comprensivi degli eventuali residui di nuova formazione) nonchè di più specifici indicatori e di una misurazione, in termini percentuali, del grado di avanzamento per il 2012 dell'obiettivo strategico pluriennale.