Servizio Studi

Tel. 06 6706-2451 - * studi1@senato.it -  @SR_Studi

 

Dossier n. 474 – Volume III

 

 

 

 

Servizio Studi

Dipartimento Bilancio

Tel. 06 6760-2233 - * st_bilancio@camera.it -  @CD_bilancio

 

Progetti di legge n. 501 - Volume III

 

 

 

 

Il presente dossier è articolato in tre volumi:

§  Volume I - Articoli 1-102;

§  Volume II – Articoli 103-219;

§  Volume III – Stati di previsione dei Ministeri.

 

 

 

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

 

 

ID0016vol3.docx

INDICE

 

1. La disciplina contabile della Sezione II. 3

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2022-2024

§  2.1 La struttura del bilancio 2022-2024. 11

§  2.2. Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente. 12

§  2.3. Le previsioni del bilancio integrato a seguito della manovra. 19

§  2.4. Analisi della manovra effettuata con la Sezione II 34

§  2.5. Analisi delle spese complessive per Missioni 44

§  2.6. Le spese finali dei Ministeri 50

Stati di previsione

§  Stato di previsione dell’entrata (Tabella n. 1) 55

§  Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella n. 2) 61

§  Ministero dello sviluppo economico (Tabella n. 3) 73

§  Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Tabella n. 4) 86

§  Ministero della giustizia (Tabella n. 5) 92

§  Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (Tabella n. 6) 98

§  Ministero dell’istruzione (Tabella n. 7) 111

§  Ministero dell’interno (Tabella n. 8) 117

§  Ministero della transizione ecologica (Tabella n. 9) 126

§  Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili
(Tabella n. 10) 133

§  Ministero dell’università e della ricerca (Tabella n. 11) 143

§  Ministero della Difesa (Tabella n. 12) 150

§  Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali
(Tabella n. 13) 157

§  Ministero della cultura (Tabella n. 14) 167

§  Ministero della salute (Tabella n. 15) 177

§  Ministero del turismo (Tabella n. 16) 186

Rapporto annuale sulle spese fiscali 2021. 193

 

1. La disciplina contabile della Sezione II

La parte contabile della legge di bilancio, recata dalla Sezione II del provvedimento, contiene il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative, vale a dire quelle relative alla flessibilità verticale ed orizzontale nonché quelle relative ai rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni.

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma operata nel 2016 (con la legge n.163/2016 e i D.Lgs. n. 90 e n. 93 del 2016), la parte contabile del bilancio – che nella passata concezione del bilancio come legge meramente formale si limitava ad esporre i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare^[1] - contenuta nella Sezione II è venuta ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente, attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni, sugli stanziamenti relativi a leggi di spesa vigenti^[2].

Le previsioni contenute nella Sezione II (art. 21, co. 1-sexies, legge n. 196/2009):

§  sono formate sulla base della legislazione vigente, la quale tiene conto dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e alle spese di fabbisogno nonché delle rimodulazioni compensative che interessano anche i fattori legislativi^[3];

§  evidenziano, per ciascuna unità di voto, gli effetti delle variazioni derivanti dalle disposizioni contenute nella Sezione I. In tal modo, la Sezione II fornisce, per ciascuna unità di voto, previsioni c.d. “integrate” con gli effetti della manovra, riguardo alle scelte allocative contenute nei programmi di spesa che costituiscono l’unità di voto.

 

La presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio è stabilita entro il termine del 20 ottobre di ogni anno (art. 7, L. n. 196/2009).

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio. La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

1. Le unità di voto parlamentare

Le unità di voto esposte nella Sezione II sono individuate (art. 21, co. 2, L. 196):

a) per le entrate, con riferimento alla tipologia di entrata;

A titolo esemplificativo, per le entrate tributarie (Titolo I), le unità di voto sono rappresentate dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi è volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, e a rendere più agevole l’attività di verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica. A tal fine, la legge di contabilità prevede la corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con l’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa^[4].

Per quanto concerne i contenuti, l’unità di voto deve indicare (art. 21, co. 3):

§  l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§  l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§  le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative sia all’anno cui il bilancio si riferisce sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre classificate a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il diverso grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio (cfr. paragrafo seguente).

Le spese sono classificate in:

§  oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);

§  fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

§  spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Per ciascun programma, la quota della spesa per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata in appositi allegati agli stati di previsione.

2. Le variazioni degli stanziamenti di bilancio da fattore legislativo

La c.d. flessibilità di bilancio consente alle amministrazioni di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi, al fine di modulare le risorse loro assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

L’articolo 23, comma 3, della legge n. 196 consente, nella Sezione II, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica:

a)    la rimodulazione in via compensativa tra le dotazioni di spesa relative a fattori legislativi all’interno di ciascuno stato di previsione, anche tra missioni diverse, fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale).

È consentita altresì la rimodulazione delle quote annuali delle autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, nel rispetto del vincolo finanziario complessivo, ai sensi dell'art. 30, co. 2, per l’adeguamento delle dotazioni finanziarie al Cronoprogramma dei pagamenti (c.d. rimodulazione orizzontale). In questo caso, le rimodulazioni coinvolgono una singola autorizzazione di spesa e trovano compensazione nell’ambito del periodo pluriennale di riferimento. Per le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale è inoltre prevista la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio (cfr. più in dettaglio il Box successivo);

b)    il rifinanziamento, definanziamento e riprogrammazione delle dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale, previste a legislazione vigente, relative ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale. Tali variazioni di autorizzazioni legislative di spesa, in quanto non compensativi, concorrono alla manovra di finanza pubblica[5].

L’articolo 21, comma 12-ter, della legge di contabilità prevede pertanto che nella Relazione tecnica che accompagna il disegno di legge di bilancio sia esposto un apposito prospetto riassuntivo degli effetti finanziari derivanti dalle riprogrammazioni e dalle variazioni quantitative disposte nella Sezione II ai sensi dell'art. 23, comma 3, sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e sul saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e sull'indebitamento netto del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche.

Di tutte le variazioni (compensative o meno) relative ai fattori legislativi di spesa è data esplicita evidenza contabile in appositi allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione della spesa, che vengono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

 

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità stabilisce che le previsioni pluriennali di spesa, iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), che reca le indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio. Fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente, le dotazioni di competenza in ciascun anno si devono adeguare a tale piano; per la dotazione di cassa, va distinta la parte destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme in conto competenza. Ciò al fine di rafforzare l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

Per le leggi pluriennali di spesa in conto capitale, l’art. 30, co. 1 e 2, della legge di contabilità consente, con la Sezione II:

a)     la rimodulazione delle quote annuali, fermo restando l’ammontare complessivo autorizzato dalla legge – o, nel caso di spese a carattere permanente, degli stanziamenti autorizzati dalla legge nel triennio di riferimento - in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti al fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alla previsione degli effettivi pagamenti.

      Le autorizzazioni di spesa pluriennali in conto capitale in ordine alle quali è esercitabile tale facoltà sono soltanto quelle oggetto di monitoraggio e di rendicontazione ai fini dell’allegato alla Nota di aggiornamento al DEF;

b)     per le sole autorizzazioni di spesa a carattere non permanente, la reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio. Tale facoltà è stata estesa in via sperimentale anche alle autorizzazioni di spesa a carattere permanente e a quelle annuali, per il triennio 2019-2021 (dall’art. 4-quater del D.L. n. 32/2019, c.d. Sblocca cantieri), estesa poi all’anno 2022 dall’art. 15, comma 5, del D.L. n. 77/2021 (Governance del PNRR).

      La medesima facoltà di reiscrizione è esercitabile anche per i residui di stanziamento provenienti dagli esercizi precedenti a quello consuntivato, così come previsto dall’art. 34-ter, comma 1, della legge di contabilità.

In appositi allegati al deliberativo del ddl di bilancio è data esplicita evidenza sia delle rimodulazioni orizzontali delle leggi pluriennali in conto capitale sia delle reiscrizioni delle somme stanziate e non impegnate nella competenza degli esercizi successivi.

4. Classificazione delle entrate e delle spese

La classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione (art. 25, L. 196):

a)   titoli, a seconda della loro natura:

§  titolo I: entrate tributarie;

§  titolo II: entrate extra-tributarie;

§  titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

§  titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)   ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad alcuni esercizi;

c)    tipologia di entrata, ai fini dell’unità di voto e dell’accertamento dei cespiti;

d)   categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)    unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)   missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)   programmi, ossia le unità di voto parlamentare, aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni;

c)    unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione – attualmente i capitoli - eventualmente ripartite in articoli (corrispondenti agli attuali piani di gestione).

Con il D.Lgs. n. 90/2016 sono state introdotte nel bilancio dello Stato le azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, volte a specificare ulteriormente la finalità della spesa. Al momento, esse rivestono carattere meramente conoscitivo, ad integrazione della classificazione per capitoli.

Le azioni sono rappresentate in un apposito prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta il bilancio per Missione, Programma e Azione dello Stato nella sua interezza.

 

Le spese del bilancio dello Stato sono esposte nel disegno di legge secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. È pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione. È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale. I suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

5. La struttura della Sezione II del bilancio di previsione

La Sezione II del disegno di legge di bilancio è costituita dallo stato di previsione dell’entrata e dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri. Il deliberativo di ciascuno stato di previsione della spesa (Tomo III del ddl) espone gli stanziamenti relativi ai singoli programmi di spesa del Ministero, che costituiscono l’unità di voto parlamentare, e riporta i seguenti Allegati:

§  Rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi e per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a);

§  Rimodulazioni compensative orizzontali di spese per adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (art.23 c.3, lett.a) e art. 30, co. 2, lett. a);

§  Rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni previste a legislazione vigente (art.23 c.3, lett.b);

§  Dettaglio, per unità di voto, delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno (art. 21, c.4);

§  Reiscrizione somme non impegnate (art. 30 c.2).

 

Gli stati di previsione dell’entrata e della spesa sono altresì esposti in specifici Allegati al disegno di legge (Tabelle da 1 a 15, tante quante sono i Ministeri con portafoglio).

Ogni stato di previsione della spesa presenta i seguenti elementi informativi:

?        la nota integrativa, che contiene gli elementi informativi delle specifiche voci di bilancio (il contenuto di ciascun programma con riferimento alle azioni sottostanti, le risorse finanziarie ad esso destinate per il triennio con riguardo alle categorie economiche, le norme autorizzatorie che lo finanziano); il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, correlati a ciascun programma, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi;

?        per ogni programma, la ripartizione in unità elementari di bilancio dei relativi stanziamenti;

?        un riepilogo delle dotazioni di ogni programma secondo l'analisi economica e funzionale.

Oltre al bilancio finanziario, ogni stato di previsione della spesa reca, infine, il budget dei costi della relativa Amministrazione.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio. Per il budget dei costi, è previsto l’aggiornamento anche sulla base del disegno di legge di assestamento (art. 33, co. 4-octies).

Agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri sono allegati, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti.

 

L’articolo 21 della legge di contabilità dispone l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa, dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo.

Esso dispone, inoltre, che nella Sezione II del disegno di legge di bilancio sia annualmente stabilito, con apposita norma:

§  l'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale (art. 21, co. 11-ter). La norma è contenuta nell’articolo del ddl che approva lo stato di previsione del Ministero dell’economia e finanze;

§  l’entità dei fondi di riserva, iscritti nell’ambito del MEF: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa (art. 21, co. 15).

L’articolo 21 dispone inoltre la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (sia in I che in II Sezione) nel corso della discussione parlamentare.

Per ciascuna unità di voto la nota evidenzia, distintamente con riferimento sia alle previsioni contenute nella seconda sezione sia agli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni della prima sezione, le variazioni apportate rispetto al testo del disegno di legge presentato dal Governo ovvero rispetto al testo approvato nella precedente lettura parlamentare.

Si ricorda, infine, che alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

2. Analisi del Bilancio dello Stato per il 2022-2024

2.1 La struttura del bilancio 2022-2024

I prospetti deliberativi del disegno di legge di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448) sono impostati secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, con l’indicazione sotto ciascun Programma delle azioni che lo compongono.

Il bilancio per il 2022 è articolato in 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e 182 programmi di spesa (rispetto ai 177 dello scorso anno), che costituiscono le unità di voto parlamentare.

Le azioni sottostanti i programmi di spesa sono 725 (erano 708 nel bilancio 2021), ovvero 575 al netto di quelle che rappresentano le spese per il personale del programma. Le azioni sono rappresentate in un prospetto dell’atto deliberativo, collocato dopo i quadri generali riassuntivi, che riporta, a scopo conoscitivo, l’articolazione del bilancio dello Stato per Missione, Programma e Azione. Anche ciascuna tabella riporta per unità di voto l’articolazione in azioni, per consentire una migliore comprensione dell’allocazione della spesa alle varie politiche pubbliche.

Rispetto alla precedente legge di bilancio, gli stati di previsione della spesa sono aumentati di un’unità, passando da 14 a 15, per l’istituzione nel corso del 2021 del Ministero del turismo, a cui sono state trasferite le funzioni in materia di turismo in precedenza attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (ora denominato Ministero della cultura).

La Relazione illustrativa precisa che il disegno di legge di bilancio 2022-2024 tiene conto del processo di riorganizzazione che ha interessato diversi Ministeri nel corso del 2021, con un notevole impatto sulla composizione e articolazione degli stati di previsione della spesa. Per quanto attiene alle unità di voto, rispetto alla precedente legge di bilancio, risultano 5[6] programmi di nuova istituzione. Per approfondimenti si veda l’apposita Appendice (A.S. 2448, Tomo I, pag. 61 e ss.).

 

Nei prospetti deliberativi, le previsioni delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato sono presentate integrando gli stanziamenti a legislazione vigente con gli effetti delle modifiche proposte dal medesimo disegno di legge di bilancio, al fine di dare evidenza contabile alla manovra effettuata sia con le innovazioni normative della Sezione I che con le variazioni operate su leggi di spesa preesistenti con la Sezione II.

I prospetti deliberativi della Sezione II riportano, su separate colonne:

§  le previsioni a legislazione vigente, che includono l’aggiornamento delle previsioni per le spese per oneri inderogabili e fabbisogno e le rimodulazioni compensative di spese relative a fattori legislativi e per l’adeguamento al piano finanziario dei pagamenti (verticali e orizzontali), proposte dalle amministrazioni in sede di formazione del bilancio, cui viene data apposita evidenza contabile;

§  le proposte di modifica della legislazione vigente (rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni) che non richiedono la previsione di una specifica disposizione normativa, effettuate con la Sezione II;

§  gli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative introdotte con la Sezione I del disegno di legge di bilancio, esposti separatamente.

Le previsioni complessive del disegno di legge di bilancio – il c.d. bilancio integrato – sono determinate come somma degli stanziamenti previsti in Sezione II e degli effetti finanziari della Sezione I.

2.2. Le dotazioni di bilancio a legislazione vigente

In base alla legge di contabilità, la legislazione vigente ricomprende, oltre agli effetti del quadro normativo in essere, le rimodulazioni di spese predeterminate da leggi vigenti (art. 23, co. 3) e le stabilizzazioni, in entrata e in spesa, di alcune entrate riassegnabili (art. 23, co. 3-ter).

Relativamente al quadro normativo in essere, la relazione illustrativa al ddl di bilancio 2022-2024 sottolinea che gli stanziamenti a legislazione vigente, esposti nei prospetti deliberativi, tengono conto degli effetti dei provvedimenti disposti dal Governo nel corso del 2021 e negli anni precedenti, ed in particolare, delle misure adottate dal Governo per fronteggiare l’epidemia COVID-19 e per il finanziamento del programma complementare al PNRR, le quali hanno determinato modifiche significative rispetto alle previsioni di bilancio iniziali, non solo per l’anno in corso ma anche per il successivo triennio di previsione.

Le misure di maggior rilievo sotto il profilo finanziario o della riallocazione delle voci di bilancio incluse nella previsione a legislazione vigente del bilancio 2022-2024 sono quelle relative ai DD.LL. n. 59 del 2021, n. 73 del 2021, n. 77 del 2021, n. 79 del 2021 e n. 80 del 2021.

 

 

Nella relazione illustrativa si sottolinea che il bilancio assestato 2021, in relazione al calendario previsto per la sua presentazione, include solo in parte l'effetto delle suddette misure adottate nel corso del 2021.

Per rendere omogenei i due aggregati finanziari, ai fini di un confronto delle previsioni 2022-2024 con i dati del 2021, le previsioni assestate sono state pertanto integrate con gli effetti derivanti da queste ultime variazioni.

Gli effetti di questa integrazione sono illustrati nella tavola che segue.

Tabella 1 – Confronto previsioni assestate 2021 e previsioni assestate con ulteriori variazioni

(competenza - valori in milioni di euro)

Fonte: Fonte: ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448 – Tomo I, pag. 25, Tavola II.1).

Sul saldo netto da finanziare, gli effetti delle misure aggiuntive rispetto a quanto considerato nella legge di assestamento, determinano un peggioramento di circa 48 miliardi del saldo di bilancio assestato in termini di competenza, essenzialmente dovuto al forte impatto in termini di espansione della spesa pubblica delle misure emergenziali (+49,3 miliardi).

2.2.1. Le rimodulazioni e le riassegnazioni di entrate

Nelle dotazioni di bilancio a legislazione vigente sono ricomprese le rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni in sede di formazione del bilancio, sulla base della flessibilità concessa dalla normativa vigente (art. 23, co. 3, L. 196), con l’obiettivo di realizzare una più efficiente allocazione delle risorse di bilancio in relazione alle priorità degli interventi o alle effettive capacità di spesa delle Amministrazioni.

Le dotazioni finanziarie dei fattori legislativi possono essere rimodulate in senso “verticale” (ossia in via compensativa tra diversi fattori legislativi nell’ambito dello stesso esercizio) o in senso “orizzontale” (ossia tra esercizi finanziari a parità di risorse complessive dell’autorizzazione di spesa), anche per adeguare gli stanziamenti a quanto previsto nel piano dei pagamenti. Resta in ogni caso precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

Di tali rimodulazioni è data evidenza contabile in appositi allegati al deliberativo di ciascuno stato di previsione, aggiornati al passaggio dell'esame del disegno di legge di bilancio tra i due rami del Parlamento, nonché nelle apposite colonne del bilancio.

Per il bilancio 2022-2024, la flessibilità è stata esercitata in misura molto limitata rispetto al totale della spesa potenzialmente interessata, interessando appena 416 milioni di euro[7].

Le rimodulazioni in senso “verticale”, ossia compensative nell’anno tra spese predeterminate da leggi vigenti (fattori legislativi), hanno determinato una riallocazione della spesa nel 2022 di circa 23 milioni di euro, ed hanno interessato principalmente il Ministero della transizione ecologica, relativamente agli stanziamenti destinati al potenziamento delle reti di ricarica presenti sul territorio nazionale per favorire la diffusione dei veicoli alimentati ad energia elettrica, e il Ministero della cultura, relativamente ai fondi destinati alle attività di restauro di beni culturali (cfr. l’Allegato agli stati di previsione).

Tabella 2 Principali rimodulazioni compensative verticali di spese per fattori legislativi per Ministero (art. 23, co 3, lett. a)

(importi in milioni di euro)

Fonte: A.S. 2448, Tomo I, pag. 30.

Nota. Gli importi indicati per le rimodulazioni verticali si riferiscono al valore assoluto delle risorse complessivamente riallocate nell’esercizio di riferimento per consentire la rappresentazione della dimensione finanziaria dell’utilizzo di tale strumento di flessibilità. Nel complesso, si tratta di rimodulazioni compensative nell’ambito dello stesso anno

Le rimodulazioni in senso “orizzontale”, ossia tra esercizi finanziari diversi, hanno avuto un maggiore impatto sugli stanziamenti in conto capitale per effetto degli adeguamenti al cronoprogramma. L’adeguamento degli stanziamenti alle effettive previsioni di spesa ha determinato una riduzione delle previsioni di bilancio di circa 288 milioni di euro nel 2022 e di circa 30 milioni nel 2023, a fronte di un incremento delle dotazioni di bilancio nel 2024 di circa 296 milioni.

Tabella 3 - Flessibilità orizzontale (inclusi adeguamenti al cronoprogramma e rimodulazioni di leggi pluriennali) (art. 23, co 3, lett. a, art. 30, co. 2)

 (importi in milioni di euro)

Fonte: A.S. 2448, Tomo I, pag. 30.

Le principali rimodulazioni hanno interessato il Ministero della difesa per oltre 79 milioni, posticipati al biennio 2023-2024, in relazione al profilo finanziario degli investimenti nei settori della componente aerea e spaziale, e il Ministero dell’interno che ha rimodulato le risorse in funzione della revisione del piano finanziario di alcune spese connesse alla ristrutturazione e manutenzione dei poli della Polizia di Stato, posticipando al 2024 spese per circa 172 milioni di euro (cfr. gli Allegati allo stato di previsione).

Con il disegno di legge di bilancio per il 2022-2024, è stata esercitata dalle Amministrazioni centrali anche la facoltà, riguardante le autorizzazioni pluriennali di spesa in conto capitale, di reiscrizione delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio nella competenza degli esercizi finanziari successivi, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti (art. 30, co. 2) (cfr. Allegati agli stati di previsione).

Infine, per quel che concerne, infine, le riassegnazioni di entrate, le Amministrazioni hanno utilizzato le flessibilità concessa dall’art. 23, co. 1-bis, della legge di contabilità, che consente di iscrivere negli stati di previsione della spesa - e in quello di entrata - gli importi relativi a quote di proventi che si prevede di incassare nel medesimo esercizio quali entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività.

Con questa procedura, cosiddetta “stabilizzazione delle riassegnazioni”, si consente l’iscrizione nello stato di previsione dell’entrata, con la legge di bilancio, degli importi delle entrate finalizzate per legge i cui versamenti hanno assunto un carattere stabile e monitorabile nel tempo; al contempo, con la medesima legge di bilancio si rendono disponibili già a inizio anno negli stati di previsione della spesa gli stanziamenti corrispondenti alle entrate oggetto di stabilizzazione, favorendo l’operatività delle strutture e riducendo il carico amministrativo delle variazioni di bilancio da adottare in corso d’esercizio.

Sono interessati tutti gli stati di previsione, a eccezione del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Nel complesso, il disegno di legge di bilancio 2022-2024 include la stabilizzazione di proventi finalizzati per legge che si prevede di incassare, per un ammontare di circa 1.019 milioni per il 2022, 906 milioni per il 2023 e 750 milioni per il 2024.

Dal lato della spesa, l’importo stabilizzato in bilancio ammonta a circa 942 milioni nel 2022, 818 milioni nel 2023 e 661 milioni nel 2024 nel periodo 2022-2024 (cfr. Tavole II.4.1.a e II.4.2, pag. 33-34, A.S. 2448 – Tomo I).

Tabella 4 - Entrate riassegnabili stabilizzate in previsione di spesa

 (importi in milioni di euro)                 

Fonte: A.S. 2448, Tomo I, pag. 33.

2.2.2 Analisi delle previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente

Le previsioni di entrata e di spesa a legislazione vigente - comprensive delle rimodulazioni compensative orizzontali e verticali - evidenziano i seguenti importi per gli anni 2022-2024:

Tabella 5 - Previsioni a legislazione vigente 2022-2024

(valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448 – Tomo I, pag. 35-36, Tavola II.5.1 e Tavola II.5.2

* Si tratta delle previsioni assestate integrate con gli effetti derivanti dai seguenti provvedimenti:

-   D.L. n. 59/2021 (Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti);

-   D.L. n. 73/2021 (Misure urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali);

-   D.L. n. 77/2021 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure);

-   D.L. n. 79/2021 (Misure urgenti in materia di assegno temporaneo per figli minori);

-   D.L.  n. 80/2021 (Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia).

In termini di competenza, per il 2022, a legislazione vigente, il saldo netto da finanziare - corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali – presenta un disavanzo di 156,3 miliardi di euro. Il dato presenta un significativo miglioramento rispetto dato assestato del 2021 (di circa 126 miliardi), soprattutto per effetto degli interventi adottati nel corso dell’anno corrente. Rispetto alle previsioni assestate integrate del 2021, il miglioramento della previsione a legislazione vigente dipende sia dall’aumento delle entrate finali che – soprattutto - dalla diminuzione nel 2022 della spesa finale, che era stata in forte espansione nel 2021 per i provvedimenti di emergenza sanitaria.

Le entrate finali nel 2022 presentano a legislazione vigente un incremento complessivo rispetto all’assestato integrato di circa 43,6 miliardi. La variazione positiva delle entrate a legislazione vigente beneficia della stima delle maggiori entrate tributarie per 39,3 miliardi e delle entrate extra tributarie per circa 4,3 miliardi, riconducibili al miglioramento delle condizioni macroeconomiche del 2022 a seguito dell’emergenza epidemiologica da Covid-19.

Per le spese finali si stima una riduzione di 82,3 miliardi a legislazione vigente rispetto al dato assestato 2021. Diminuiscono sia le spese correnti che le spese in conto capitale. In particolare, la spesa in conto capitale risulta in riduzione di circa 6 miliardi nel 2022 rispetto alle previsioni assestate per effetto del venir meno di alcune misure straordinarie finanziate con la decretazione d’urgenza nel 2021 relative a crediti di imposta.

Il profilo della spesa per interessi passivi, che risente dell’evoluzione attesa dei rendimenti dei titoli pubblici e del livello del debito pubblico previsto nella Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2021, presenta invece un andamento estremamente contenuto nel triennio di previsione.

Nel successivo biennio, per effetto dell’incremento atteso delle entrate finali (che passano dai 625,9 miliardi del 2022 ai 646,8 miliardi nel 2024) e della riduzione delle spese finali (da 782,2 nel 2022 a 722,7 nel 2024), si evidenzia un significativo miglioramento del saldo netto da finanziare, che si attesta a -126,9 miliardi di euro nel 2023 e a -75,8 miliardi nel 2024.

Il miglioramento del saldo netto nel triennio 2022-2024 si registra anche in termini di cassa, mostrando un disavanzo che passa da 235,4 miliardi di euro nel 2022, a 193,5 miliardi nel 2023 e a 135,3 miliardi nel 2024.

La differenza di importo rispetto al corrispondente saldo in termini di competenza è attribuibile, in larga parte, agli scostamenti tra le previsioni di accertamenti e degli incassi delle entrate finali per 53,1 miliardi.

Si registra una maggiore dotazione di cassa, in particolare, per il pagamento del fondo contratti (circa 4,5 miliardi), disposto per consentire il versamento all’entrata dei residui del Fondo degli anni precedenti, necessario per il pagamento degli arretrati del rinnovo dei contratti 2019-2021; per i trasferimenti correnti alle Regioni per il pagamento di residui relativi a trasferimenti a titolo di compartecipazione all’IVA e per il fondo sanitario nazionale (1,4 miliardi) e per gli stanziamenti del Fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di cassa (7,2 miliardi).

Anche gli altri saldi evidenziano nel 2022, a legislazione vigente, valori negativi, sebbene in miglioramento rispetto al dato assestato 2021.

In particolare, il risparmio pubblico (pari alla differenza tra le entrate tributarie ed extra-tributarie e le spese correnti) risulta negativo con valori che progressivamente tendono a ridursi nel triennio di previsione, passando dai -30,5 miliardi del 2022 ai -1,7 miliardi del 2024.

Anche il ricorso al mercato evidenzia a legislazione vigente un profilo negativo nel triennio (-433,7 miliardi nel 2022, -437,1 miliardi nel 2023, riducendosi a -394,5 miliardi nel 2024).

Sono incluse nei saldi del bilancio dello Stato le voci di entrata e di spesa relative alle regolazioni contabili e debitorie^[8]. Tali voci trovano esplicitazione, ai fini del raccordo con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nella nota tecnico illustrativa al disegno di legge di bilancio.

2.3. Le previsioni del bilancio integrato a seguito della manovra

Nella Tavola seguente sono esposte, in termini di competenza, le previsioni del disegno di legge di bilancio per il 2022-2024 “integrate” con gli effetti della manovra, disposta con il disegno di legge di bilancio in esame (mediante le disposizioni della Sezione I e i rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni della Sezione II) e con il D.L. 21 ottobre 2021, n. 146 (c.d. decreto fiscale), che concorre a comporre la manovra complessiva. Gli effetti del D.L. n. 146/2021, sono infatti registrati nel bilancio per il 2022-2024 mediante variazioni di Sezione II.

Tabella 6 - Previsioni entrate e spese finali integrate 2022-2024

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione dati ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448 – Tomo I, pag. 6).

* Si tratta delle previsioni assestate integrate con gli effetti derivanti dai seguenti provvedimenti:

-    D.L. n. 59/2021 (Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti);

-    D.L. n. 73/2021 (Misure urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali);

-    D.L. n. 77/2021 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure);

-    D.L. n. 79/2021 (Misure urgenti in materia di assegno temporaneo per figli minori);

-    D.L.  n. 80/2021 (Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia).

Guardando all’andamento nel triennio, il saldo netto da finanziare, nell’importo integrato dalla manovra, migliora, passando da -201,8 miliardi nel 2022, a -179,4 miliardi nel 2023 per arrivare a -115,8 miliardi nel 2024.

Ciò è dovuto al progressivo incremento nel triennio delle entrate finali che, integrate con gli effetti della manovra, aumentano da 628,0 miliardi del 2022 a 638,3 miliardi nel 2023, per arrivare a 644,9 miliardi nel 2024.

Le spese finali nel bilancio integrato presentano, invece, un andamento decrescente nel triennio di riferimento, diminuendo da 829,9 miliardi del 2022 a 817,8 miliardi del 2023, fino a 760,8 miliardi nel 2024.

 

Rispetto ai saldi a legislazione vigente, riportati nel paragrafo precedente, la manovra di finanza pubblica, operata con il ddl di bilancio e con il D.L. n. 46/2021, comporta un peggioramento del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di circa 45,5 miliardi nel 2022.

Ciò è dovuto all’effetto congiunto atteso di un lieve aumento delle entrate finali e di un maggiore incremento delle spese finali rispetto alla legislazione vigente, per effetto delle disposizioni adottate, come evidenziato nella tavola che segue.

Tabella 7 – Effetti della manovra

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione dati ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448 – Tomo I, pag. 6 e 35).

In particolare, nel 2022 la manovra determina un aumento delle entrate finali rispetto alla legislazione vigente per un importo pari a circa 2,1 miliardi (dai 626 miliardi a legislazione vigente ai 628 miliardi del ddl).

Negli anni successivi, la manovra comporta maggiori entrate nel 2023 per 511 milioni e minori entrate per 1,9 miliardi nel 2024.

Le spese finali sono previste in aumento rispetto all’andamento a legislazione vigente in tutto il triennio, di circa 47,6 miliardi nel 2022 (da 782,2 miliardi a legislazione vigente a 829,9 miliardi), di 53 miliardi nel 2022 e di 38,1 miliardi nel 2024, con una prevalenza in tutto il triennio della componente di parte corrente rispetto a quella di conto capitale.

Si segnala, infine, che, in coerenza con gli obiettivi programmatici di deficit fissati dalla NADEF (ad un livello pari al -5,6 per cento del PIL nel 2022, al -3,9 per cento del PIL per il 2023 e a -3,3 per cento del PIL per il 2024), il disegno di legge di bilancio in esame fissa, all’articolo 1, il saldo netto da finanziare programmatico del bilancio dello Stato nel limite massimo di -203 miliardi nel 2022, -180,5 miliardi nel 2023 e -116,8 miliardi nel 2024, in termini di competenza.

Per quanto concerne i profili finanziari, dalla tavola di raccordo[9] tra il SNF e il conto della PA, si rileva che in corrispondenza di un saldo netto da finanziare, in termini di competenza, risultante dal disegno di legge di bilancio pari a circa 202 miliardi nel 2022, a 179 miliardi nel 2023 e a 116 miliardi nel 2024, l’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni si attesta a circa 104 miliardi nel 2022, a 76 miliardi nel 2023 e a 65 miliardi nel 2024. Tali valori del saldo netto appaiono coerenti, al netto degli arrotondamenti, sia con il livello massimo del saldo netto da finanziare fissato dall’articolo 1 del disegno di legge di bilancio, sia con l’indebitamento netto programmatico, come risultante dai valori tendenziali riportati nella Nota di aggiornamento del DEF 2021, modificati alla luce degli effetti complessivi della manovra, come rappresentati dal prospetto riepilogativo allegato al disegno di legge di bilancio 2022.

2.3.1 Analisi della manovra sulle entrate

Per quanto riguarda le entrate - – le cui previsioni sono elaborate secondo i criteri indicati nella Nota integrativa allo Stato di previsione dell’entrata - la tabella seguente espone l’andamento delle entrate finali per il triennio 2022-2024, disaggregate per titolo, a legislazione vigente e nel bilancio integrato. Vengono riportati, per ogni anno del triennio, gli effetti del decreto-legge fiscale (n. 146/2021) e della manovra del disegno di legge di bilancio (effettuata in Sezione I).

Tabella 8 - Entrate finali. Previsioni 2022-2024

(dati di competenza- valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448 – Tomo I, pag. 16).

Le previsioni delle entrate finali per il 2022 integrate con gli effetti della manovra, in termini di competenza, risultano pari a 628 miliardi, di cui:

§  548,4 miliardi di entrate tributarie,

§  77,9 miliardi di entrate extra-tributarie,

§  1,7 miliardi di entrate da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

Rispetto alle entrate finali previste a legislazione vigente (pari a 625,9 miliardi), la manovra determina un aumento delle entrate finali di 2,1 miliardi nel 2022.

L’aumento è determinato da maggiori entrate tributarie per 2,5 miliardi, a fronte di minori entrate extratributarie per -0,4 miliardi.

L’aumento delle entrate è da riconnettere interamente alle disposizioni introdotte dalla Sezione I del disegno di legge di bilancio, che determina nel 2022 maggiori entrate tributarie per circa 2,5 miliardi di euro. La manovra operata con il D.L. n. 146/2021 ha invece un impatto molto limitato, determinando minori entrate per 93 milioni di euro.

La manovra comporta un incremento delle entrate tributarie rispetto alla legislazione vigente anche nel 2023, per circa +1 miliardo di euro. Nel 2024, invece, a seguito degli interventi introdotti dalla manovra, si prevede una riduzione del gettito complessivo delle entrate finali, di oltre 1,9 miliardi, imputabile per 1,1 miliardi alle entrate tributarie e per 0,9 miliardi a quelle extratributarie.

Analizzando nello specifico le disposizioni della Sezione I del ddl di bilancio che incidono sul gettito delle entrate, si sottolinea che l’aumento delle entrate tributarie nel 2022 (2,5 miliardi) è in gran parte ascrivibile alle modifiche della disciplina sulla rivalutazione dei beni e del riallineamento dei valori fiscali (articolo 191), da cui si stimano maggiori entrate pari a 3,6 miliardi nel 2022, 2,1 miliardi nel 2023 e 1,9 miliardi nel 2024.

Tra gli interventi che comportano maggiori entrate tributarie si ricorda anche la modifica alla disciplina degli incentivi fiscali alle operazioni di aggregazione tra imprese attraverso la possibilità concessa di trasformare in credito d'imposta specifiche attività per imposte anticipate (DTA), da cui si stimano maggiori entrate pari a 1,7 milioni nel 2022, 147,5 milioni nel 2023 e 72,3 milioni nel 2024 (articolo 18).

Di contro, si segnalano in particolare le seguenti disposizioni della Sezione I che determinano effetti negativi sul gettito:

§  il rinvio al 1° gennaio 2023 dell’introduzione dell’imposta sul consumo di manufatti in plastica a singolo impiego (Plastic tax) e dell’imposta sul consumo di bevande con zuccheri aggiunti (Sugar tax) dalle quali viene stimata, rispettivamente, una perdita di gettito di 328,9 milioni e di 321,5 milioni nel 2022, un incremento di 8,5 milioni e di 69,8 milioni nel 2023 e una perdita di 14,9 milioni e di 33,4 milioni nel 2024 (articolo 3);

§  la proroga per l’anno 2022 della detassazione ai fini IRPEF dei redditi dominicali e agrari dichiarati dai coltivatori diretti e imprenditori agricoli, da cui derivano minori entrate pari a 223,5 milioni nel 2023 e maggiori entrate pari 95,8 milioni nel 2024 (articolo 7);

§  la proroga al 31 dicembre 2022 delle misure in favore dell'acquisto della casa di abitazione in materia di prevenzione e contrasto al disagio giovanile con minori entrate per l’anno 2022 pari a 260,4 milioni (articolo 39, comma 1);

§  la riduzione al 10% dell’aliquota IVA per i prodotti per l’igiene femminile non compostabili con minori entrate pari a 90 milioni a decorrere dal 2022 (articolo 4).

La proroga del superbonus 110% e delle detrazioni fiscali per le spese finalizzate ad interventi in materia di riqualificazione energetica, recupero del patrimonio edilizio, interventi antisismici, acquisto di mobili e grandi elettrodomestici, proroga bonus verde e bonus facciate determina nel suo complesso, pur comportando effetti finanziari positivi nel 2022 (37,4 milioni), minore entrate tributarie per 744,8 milioni e 2.741,3 milioni rispettivamente nel 2023 e nel 2024 (articolo 9).

 

Passando all’analisi delle entrate extratributarie, la riduzione derivante dagli interventi della manovra (-0,4 miliardi nel 2022, -0,5 miliardi nel 2023 e 0,8 miliardi nel 2024) è dovuta:

§  alla riduzione del contributo alla finanza pubblica a carico delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano definita con singoli accordi sottoscritti con il Governo, da cui conseguono minori versamenti a favore dello Stato complessivamente pari a 892,2 milioni a decorrere dall’anno 2022 (articolo 169);

§  ai minori versamenti in termini di interessi attivi per effetto della rinegoziazione delle anticipazioni di liquidità concesse agli enti locali, da cui si scontano effetti negativi pari a 46,1 milioni nell’anno 2022, 177,8 milioni nell’anno 2023 e 170,9 milioni nell’anno 2024 (articolo 181).

Comportano invece effetti positivi in termini di maggiori entrate extratributarie:

§  le disposizioni relative alla governance e remunerazione del servizio nazionale della riscossione da cui scaturiscono riversamenti da parte di Agenzia delle Entrate-Riscossione di entrate pari a 508 milioni nel 2022, 455,5 milioni nel 2023 e 335,2 milioni nel 2024 (articolo 5);

§  il versamento in entrata del canone DTA, nell’ambito della modifica agli incentivi fiscali alle operazioni di aggregazione tra imprese di cui sopra, da cui derivano maggiori entrate pari a 92,5 milioni nell’anno 2022 e 138,7 milioni nell’anno 2023 (articolo 18).

Considerando le entrate per categorie economiche, la tabella che segue evidenzia, con riferimento alle entrate tributarie, che la variazione positiva rispetto alle previsioni a legislazione vigente per il 2022 è sostanzialmente connessa all’aumento delle imposte sul patrimonio e sul reddito (+3,3 miliardi), per effetto delle citate modifiche della disciplina sulla rivalutazione dei beni e del riallineamento dei valori fiscali.

Tabella 9 - Entrate finali per categorie

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448 – Tomo I, pag. 16 e 41; Tomo II pag. 134).

* Si tratta delle previsioni assestate integrate con gli effetti derivanti dai seguenti provvedimenti:

-   D.L. n. 59/2021 (Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti);

-   D.L. n. 73/2021 (Misure urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali);

-   D.L. n. 77/2021 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure);

-   D.L. n. 79/2021 (Misure urgenti in materia di assegno temporaneo per figli minori);

-   D.L.  n. 80/2021 (Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia).

Analizzando le principali imposte, nel bilancio 2022 integrato con gli effetti della manovra, il gettito IRPEF risulta ridotto rispetto alle previsioni a legislazione vigente di -88 milioni, attestandosi a 216,9 miliardi, dato comunque superiore ai 202,8 miliardi indicati in assestamento. Il gettito IRES, invece, è indicato in aumento di 3,2 miliardi, attestandosi a 36,9 miliardi (il dato si mantiene comunque inferiore rispetto ai 37,7 miliardi del dato assestato). Il gettito IVA è indicato in 175,5 miliardi (-4 milioni rispetto alla legislazione vigente), raggiungendo nel 2022 un livello decisamente più altro rispetto ai 154,7 miliardi indicati in assestamento.

Tabella 10 - Previsioni delle principali imposte

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448), Tomo III, Stato di previsione dell’entrata, pagg. 5-8.

2.3.2 Analisi della manovra sulle spese

La tabella seguente presenta l’andamento nel triennio 2022-2024 delle spese correnti, in conto capitale e finali a legislazione vigente e a bilancio integrato, al fine di valutare gli effetti della manovra operata con le innovazioni legislative della Sezione I, con le variazioni della Sezione II e con il D.L. n. 146/2021.

Tabella 11 - Spese finali. Previsioni 2022-2024

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448) – Tomo I, pag. 6-7; Tomo II pag. 134.

*  Nei quadri generali riassuntivi del bilancio di competenza (A.S. 2448 – Tomo II, pag. 134) è riportato erroneamente il dato di 43.389,5 milioni quale importo di manovra di Sezione I sulle spese finali, in luogo di 41.891,7 milioni indicato nel Prospetto riassuntivo degli effetti finanziari delle disposizioni di disegno di legge di bilancio (Tomo I, Relazione tecnica, pag. 461). La discrasia è relativa alla spesa corrente di Sezione I (indicata nei quadri riassuntivi in 27.480 milioni in luogo di 25.982 milioni). I dati del bilancio integrato risultano peraltro corretti.

Le spese finali di competenza nel bilancio integrato 2022 ammontano a circa 829,9 miliardi. Rispetto al bilancio a legislazione vigente, esse presentano un incremento di circa 47,7 miliardi nel 2022 dovuto agli effetti della manovra.

Tale aumento è attribuibile per 41,9 miliardi alla manovra di Sezione I del disegno di legge di bilancio, mentre la Sezione II del ddl di bilancio contribuisce con un aumento delle spese per 5,8 miliardi.

Nel complesso, la manovra incide sia sulle spese in conto corrente, per un importo aggiuntivo di circa 27,2 miliardi (+4,2% rispetto alla legislazione vigente), sia sulle spese in conto capitale con un incremento di 20,4 miliardi (+16% rispetto alla legislazione vigente).

Nel 2022, le spese correnti sono pertanto pari a circa 682 miliardi, mentre quelle in conto capitale si attestano a 147,9 miliardi.

 

Negli anni successivi, la manovra comporta un incremento delle spese finali rispetto alla legislazione vigente di 53 miliardi per il 2023 e di 38 miliardi per il 2024, che vengono pertanto ad attestarsi a 817,8 miliardi nel 2023 e a 760,8 miliardi nel 2024.

La manovra incide sia sulle spese in conto corrente, per un importo aggiuntivo di circa 29,5 miliardi nel 2023 e di 26,2 miliardi nel 2024, sia sulle spese in conto capitale, con un incremento di 23,4 miliardi nel 2023 e di circa 12 miliardi nel 2024.

 

In particolare, nel 2022, nell’ambito della spesa corrente, la manovra operata con le disposizioni della Sez. I determina un aumento di circa +27,5 miliardi.

Tra i principali interventi della Sezione I del ddl di bilancio si segnalano, innanzitutto, quelli per la riduzione della pressione fiscale (articolo 2). Vengono stanziate risorse aggiuntive, rispetto a quelle già previste a legislazione vigente, per 6 miliardi nel 2022 e 7 miliardi annui a decorrere dal 2023. Complessivamente, considerando i 2 miliardi già disponibili a legislazione vigente, le risorse complessivamente destinate all’attuazione della riforma fiscale ammontano a 8 miliardi annui dal 2022.

In ambito sanitario, si sottolinea l’incremento del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale nel prossimo triennio (fissato in 124,1 miliardi nel 2022, 126,1 miliardi nel 2023 e 128,1 miliardi nel 2024), con un incremento annuo di 2 miliardi (articolo 88, co. 1).

Sono stanziate, inoltre, risorse per l’acquisto di vaccini e farmaci anti Sars-cov2 per 1,850 miliardi nel 2022 (articolo 90) e di farmaci innovativi per 100 milioni nel 2022, 200 milioni nel 2023 e 300 milioni a decorrere dal 2024 (articolo 88, co. 2). Viene, inoltre, finanziata la formazione specialistica dei medici, aumentando il numero dei posti a disposizione per le varie specializzazioni, per 194 milioni per l’anno 2022, 319 milioni per l’anno 2023, e 347 milioni per l’anno 2024 (articolo 88, co. 3).

In tema di lavoro si prevede un complessivo riordino della disciplina dei fondi di solidarietà bilaterali e del Fondo di integrazione salariale (FIS) dell’INPS, per complessivi 3,1 miliardi annui nel 2022 e 2023 e 2,4 miliardi nel 2024 (articolo 68-71 e 75). Si prevede, inoltre, l’istituzione per l’anno 2022 di un fondo per la tutela delle posizioni lavorative nell'ambito della progressiva uscita dalla fase emergenziale, connessa alla crisi epidemiologia, con dotazione pari a 700 milioni (articolo 30, co. 2) e viene esteso l’esonero contributivo per le assunzioni a tempo indeterminato di lavoratori provenienti da imprese per le quali è attivo un tavolo di confronto per la gestione della crisi aziendale (articolo 30, co. 1). Si incrementa altresì il Fondo sociale per l’occupazione e la formazione, di 350 milioni nel 2022 e di 300 miliardi annui dal 2023, per finanziare la proroga di specifiche misure di sostegno al reddito (articolo 31).

In ambito previdenziale, si rileva il rinnovo per il 2022 delle misure relative all’anticipo pensionistico per le categorie di lavoratori svantaggiati, con estensione ad altre categorie professionali (c.d. APE sociale, articolo 25), con maggiori spese per 141,4 milioni nel 2022, 275 milioni per il 202 e 247,6 milioni per il 2024, e le risorse per il pensionamento anticipato (c.d. opzione donna, articolo 26 del ddl di bilancio, con maggiori spese per il bilancio dello Stato di 111,2 milioni nel 2022, 317,3 milioni nel 2023 e 499,7 milioni nel 2024). Si introduce inoltre, per il solo anno 2022, un regime di accesso al pensionamento con un minimo di 64 anni di età e 38 anni di anzianità contributiva (c.d. “quota 102”), con una maggiore spesa di 190 milioni nel 2022, 687 milioni nel 2023, e 525 milioni nel 2024 (articolo 23).

È istituito, inoltre, uno specifico fondo con una dotazione pari a 150 milioni per l’anno 2022 e a 200 milioni annui nel biennio successivo finalizzato a favorire, su base convenzionale, l’uscita anticipata dei lavoratori dipendenti di piccole e medie imprese in crisi, che abbiano raggiunto un’età anagrafica di almeno 62 anni (articolo 24). Ulteriori risorse sono destinate all’adozione di provvedimenti normativi volti alla progressiva perequazione del regime previdenziale del personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco (complessivi 120 milioni nel triennio 2022-2024) (articolo 27).

Tra gli interventi di maggior rilievo a favore delle famiglie e del sociale, si segnala il rifinanziamento della misura per il reddito di cittadinanza per circa 1 miliardo annuo dal 2022 (articolo 20), il rifinanziamento della Card diciottenni, con una spesa di 230 milioni annui dal 2022 (articolo 117), la stabilizzazione del congedo di paternità a 10 giorni (articolo 33), per una maggiore spesa di 470 milioni nel prossimo triennio, il finanziamento di 50 milioni a decorrere dal 2023 del Fondo per il sostegno alla parità salariale di genere (articolo 36). Viene altresì rifinanziato il fondo di garanzia per la prima casa per 242 milioni nel 2022 (articolo 39).

Si segnalano, inoltre, le maggiori risorse stanziate per interventi volti a favorire l’inclusione dei soggetti con disabilità, il sostegno ai non autosufficienti, compresa l’assistenza e il trasporto scolastico degli studenti disabili (circa 1,2 miliardi nel triennio). Tra le principali misure: sono istituiti il “Fondo per la realizzazione di interventi per l'accessibilità turistica delle persone con disabilità” con una dotazione pari a 6 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022, 2023 e 2024 (articolo 47) e il “Fondo per l’assistenza all’autonomia e alla comunicazione degli alunni con disabilità”, con una dotazione di 100 milioni annui dal 2022 (articolo 49). Vengono inoltre rifinanziati: il fondo per le politiche in favore delle persone affette da disabilità, di 50 milioni di euro annui a decorrere dal 2022 fino al 2026 (articolo 48) ed il Fondo per l’inclusione delle persone con disabilità, di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023 (articolo 50), il Fondo per le non autosufficienze per un ammontare pari a 100 milioni di euro per il 2022, a 200 milioni per il 2023, a 250 milioni per il 2024 e a 300 milioni di euro a decorrere dal 2025 (articolo 43).

Tra gli interventi di rilievo a favore del sociale, si ricorda, inoltre, l’aumento della dotazione del Fondo di solidarietà comunale da destinare ai comuni per finanziare: a) l’incremento del numero di studenti disabili, frequentanti la scuola dell'infanzia, primaria e secondaria di 1° grado, a cui viene fornito il trasporto gratuito, per 30 milioni nel 2022, via via incrementati fino a 120 milioni a decorrere dal 2017 (articolo 45); b) il potenziamento dell’offerta degli asili nido (con maggiori risorse per 250 milioni nel periodo 2022-2026 e 800 milioni annui dal 2027) (articolo 44); c) lo sviluppo dei servizi sociali comunali, per 45 milioni nel 2022, via via incrementati fino a 113 milioni a decorrere dal 2030 (articolo 171).

Nel settore del pubblico impiego, si istituisce un apposito Fondo per le assunzioni di personale a tempo indeterminato da parte delle amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici non economici nazionali e delle agenzie, con una dotazione 100 milioni di euro per il 2022, 200 milioni per il 2023 e 250 milioni annui a decorrere dal 2024 (articolo 183) e un Fondo per la formazione dei dipendenti pubblici, con una dotazione di 50 milioni di euro annui, a decorrere dal 2022 (articolo 186). Inoltre, vengono integrate le risorse per i trattamenti accessori del personale delle amministrazioni statali (200 milioni dal 2022) (articolo 182), per l’attuazione dei nuovi ordinamenti professionali stabiliti dalla contrattazione 2019-2021 (200 milioni dal 2022) (articolo 185).

Anche in ambito scolastico sono previste nuove risorse per la valorizzazione della professionalità dei docenti e dei dirigenti scolastici (0,23 miliardi annui dal 2022) (articolo 108) e si prorogano fino al termine delle lezioni dell’anno scolastico 2021/2022 gli incarichi temporanei di personale docente con contratto a tempo determinato, con maggiori spese pari a 300 milioni nel 2022 (articolo 107).

Relativamente agli enti locali, si segnala principalmente l’istituzione dei due fondi per il risanamento finanziario dei piccoli comuni che presentino criticità strutturali, con una dotazione di 50 milioni di euro per l’anno 2022 (articolo 174) e per il risanamento finanziario dei comuni in situazione di deficit strutturale imputabile a caratteristiche socioeconomiche, con una dotazione di 250 milioni di euro per l’anno 2022 e di 150 milioni di euro per l’anno 2023 (articolo 173); il nuovo Fondo per lo sviluppo delle montagne italiane, con una dotazione di 100 milioni per il 2022 e 200 milioni a decorrere dal 2023, destinato alla salvaguardia e alla valorizzazione della montagna, nonché a misure di sostegno in favore dei comuni montani (articolo 180) ed il Fondo per la rigenerazione urbana per i comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti nel limite complessivo di 300 milioni di euro per l’anno 2022 (articolo 168). Si ricordano, altresì, i contributi per l’esercizio delle funzioni fondamentali delle Province e Città metropolitane, stanziati nell’importo iniziale di 80 milioni per il 2022 via via crescenti fino ad arrivare a 600 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2031 (articolo 170). È, inoltre, prevista la riduzione del concorso alla finanza pubblica delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano (complessivamente, considerando anche gli effetti sul versante delle entrate del bilancio dello Stato, circa 0,7 miliardi annui dal 2022) (articolo 169).

Tra gli interventi di parte corrente effettuati con la Sezione II del ddl di bilancio, si ricorda:

§  il rifinanziamento delle missioni internazionali di pace per 1,2 miliardi nel 2023 e 0,3 miliardi nel 2024;

§  il contributo alle scuole paritarie per alunni con disabilità frequentanti, di 70 milioni per ciascuno degli anni 2022 e 2023;

§  il contributo per la gratuità totale o parziale dei libri di testo, per 30 milioni di euro a decorrere dal 2022;

§  il rifinanziamento del Fondo per le politiche giovanili di 50 milioni per gli anni 2022 e 2023 e di 25 milioni a decorrere dal 2024.

Con riferimento alla spesa in conto capitale, la manovra ne determina un incremento di 20,4 miliardi nel 2022 rispetto alla legislazione vigente, derivante per 15,9 miliardi dagli interventi introdotti dalle disposizioni di Sezione I e per ulteriori 4,5 miliardi dagli interventi di Sezione II.

Sul versante della spesa in conto capitale rilevano, in particolare, gli interventi per gli investimenti pubblici. La Relazione illustrativa al ddl di bilancio quantifica complessivamente in oltre 112 miliardi gli stanziamenti aggiuntivi previsti nel periodo 2022-2036.

Tra questi, si segnala il finanziamento del contratto di programma ANAS 2021-2025 per una spesa complessiva di 4,55 miliardi di euro (articolo 135); le risorse per promuovere i programmi di manutenzione straordinaria ed adeguamento funzionale e resilienza ai cambiamenti climatici della viabilità stradale di competenza di regioni, province e città metropolitane, per una spesa complessiva di 3,35 miliardi di euro (articolo 139); l'assegnazione di contributi ai comuni, di 200 milioni per l'anno 2022 e 100 milioni per l'anno 2023, per investimenti di manutenzione straordinaria delle strade comunali, dei marciapiedi e dell'arredo urbano (articolo 140) e di 300 milioni nel 2022 per investimenti in progetti di rigenerazione urbana dei Comuni inferiori a 15.000 abitanti (articolo 168), nonché per la messa in sicurezza dei ponti, dei viadotti e delle scuole (complessivamente 8,35 miliardi nel periodo 2022-2036) (articoli 141 e 167).Si ricorda, altresì, l'assegnazione di risorse per la sostenibilità della mobilità urbana, anche mediante l’estensione della rete metropolitana e del trasporto rapido di massa, delle città di Genova, Milano, Napoli, Roma e Torino (3,7 miliardi nel periodo 2022-2036) (articolo 132) e per l’accelerazione degli interventi finalizzati alla promozione del trasporto ad alta velocità sulla linea ferroviaria adriatica, con una spesa di 5 miliardi nel periodo 2022-2035 (articolo 133).

Sono stanziati, inoltre, fondi per lo svolgimento del Giubileo 2025, con una dotazione complessiva di 1,34 miliardi di euro per il periodo 2022-2026 (290 milioni per ciascuno degli anni 2022, 2023 e 2024, 330 milioni per il 2025, e 140 milioni per il 2026) (articolo 145), per la lotta al cambiamento climatico nell’ambito della strategia europea “Fit for 55”, con una dotazione di 2 miliardi nel periodo 2023- 2034 (articolo 131) e per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma (articolo 149).

Per il rilancio degli investimenti e il sostegno alle imprese sono prorogati i crediti di imposta per l’acquisizione di beni strumentali nuovi e in ricerca e sviluppo, inclusi nel piano industria 4.0, per circa 2,38 miliardi nel triennio di programmazione (articolo 10) e viene rifinanziata la misura agevolativa nuova Sabatini di 240 milioni per gli anni 2022 e 2023, di 120 milioni per ciascuno degli anni dal 2024 al 2026 e di 60 milioni per l'anno 2027 (articolo 11). Si potenziano, inoltre, le misure di sostegno all’internazionalizzazione delle imprese italiane, incrementando la dotazione del fondo rotativo a favore delle imprese italiane che operano sui mercati esteri di 1,5 miliardi per ciascuno degli anni dal 2022 al 2026 e del Fondo per la promozione integrata a di 150 milioni di euro annui per ciascuno degli anni dal 2022 al 2026 (articolo 12). Viene inoltre incrementato il fondo di garanzia per le PMI (3 miliardi nel periodo 2024-2027 a copertura delle perdite attese stimate in relazione all’operatività del fondo per il 2022) (articolo 14).

Si segnala, infine, l’incremento di risorse del Fondo di rotazione per l’attuazione del Programma Next Generation EU, previsto per anticipare le risorse necessarie per consentire la tempestiva attuazione del programma europeo Next Generation EU, la cui dotazione viene adeguata con un aumento di 10 miliardi nel 2022 e di 9 miliardi nel 2023, per tener conto delle rimodulazioni dei diversi piani e interventi previsti nel PNRR (articolo 195).

Per quanto riguarda i principali interventi in conto capitale effettuati con la Sezione II del ddl di bilancio, si ricordano:

§  il rifinanziamento del Fondo per lo sviluppo e la coesione per il nuovo periodo di programmazione 2021-2027, per complessivi 23,5 miliardi per gli anni dal 2022 fino al 2029;

§  le spese di investimento della Difesa, per 12,2 miliardi dal 2022 fino al 2036;

§  il rifinanziamento di interventi per l’edilizia scolastica per 2 miliardi di euro dal 2024 fino al 2036;

§  il rifinanziamento di interventi per l’edilizia sanitaria, per 2 miliardi di euro dal 2024 fino al 2035;

§  il rifinanziamento del fondo per la tutela del patrimonio culturale di 50 milioni per gli anni 2022 e 2023 e di 100 milioni annui dal 2024;

§  finanziamento opere di ripristino e messa in sicurezza delle tratte autostradali A24 e A25 per 1 miliardo di euro dal 2024 fino al 2030;

§  il rifinanziamento del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello stato agli oneri del trasporto pubblico locale – TPL, per 100 milioni nel 2022, 200 milioni nel 2023 e di 300 milioni a decorrere dal 2014;

§  le nuove risorse per i contratti di sviluppo diretti al sostegno di programmi di investimento produttivi strategici ed innovativi di grandi dimensioni, per 0,4 miliardi nel 2022, 0,25 miliardi nel 2023 e 0,1 miliardi annui dal 2024 al 2036;

§  il rifinanziamento del Fondo per la salvaguardia dei livelli occupazionali e la prosecuzione dell'attività d'impresa (1,5 miliardi dal 2022 fino al 2036);

§  il rifinanziamento del Fondo per il trasporto rapido di massa (1 miliardo dal 2022 fino al 2032).

Per una analisi dettagliata dei rifinanziamenti e definanziamenti disposti con la sezione II, si rinvia al successivo § 2.3.

La tavola che segue illustra, inoltre, le spese finali del bilancio dello Stato per il 2022, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, evidenziando gli effetti della manovra rispetto al dato a legislazione vigente.

Tabella 12 - Spese finali per categorie

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: rielaborazione su dati ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448) – Tomo I, pag. 20.

Rispetto all’assestamento 2021, come integrato degli effetti dei decreti legge approvati successivamente, nella tabella si evidenzia il profilo in diminuzione della spesa per interessi passivi (da 78,2 miliardi nel 2021 a 76,3 miliardi nel 2022), che risente dell’evoluzione attesa dei rendimenti dei titoli pubblici e del livello del debito pubblico previsto nella Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2021 e presenta un andamento crescente estremamente contenuto nel triennio di previsione.

Particolarmente rilevante, nell’ambito della previsione della spesa corrente è la riduzione dei trasferimenti correnti ad Amministrazioni pubbliche (da 343,5 a 317,1 miliardi nel bilancio integrato 2022) ed alle imprese (da 40 a 12,5 miliardi), che registra, in particolare, il venir meno degli stanziamenti disposti nel 2021 nell'ambito della decretazione d'urgenza.

Nell’ambito delle spese in conto capitale, crescono invece, rispetto alle previsioni assestate, i contributi agli investimenti alle AP, che passano da 68,6 miliardi nel 2021 a 97,4 miliardi nel 2022, per effetto principalmente delle maggiori previsioni di bilancio del Fondo di rotazione per l'attuazione del Next Generation EU - Italia.

2.4. Analisi della manovra effettuata con la Sezione II

Come previsto dell’articolo 23, comma 3, lettera b), della legge di contabilità, con la Sezione II del disegno di legge di bilancio possono essere effettuate variazioni quantitative della legislazione vigente, tramite rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti, che costituiscono parte della manovra di finanza pubblica.

Si tratta della parte della manovra che non necessita di innovazioni legislative, relativamente a:

§  rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni degli stanziamenti di bilancio, per un periodo temporale anche pluriennale, relativi ad autorizzazioni di spesa preesistenti (inglobando, di fatto, i contenuti delle preesistenti tabelle C, D, E della legge di stabilità);

§  risorse per soddisfare eventuali esigenze indifferibili.

Le autorizzazioni legislative di spesa che vengono modificate con la Sezione II sono esposte in appositi allegati al deliberativo del disegno di legge di bilancio (A.S. 2448 - Tomo III), per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

L’elenco complessivo delle leggi di spesa oggetto di variazione con la Sezione II è altresì esposto, articolato per Missione, quale allegato conoscitivo della Relazione tecnica (Tomo I, pag. 463 e ss).

 

Nel complesso - come già accennato nel paragrafo precedente - con la Sezione II del disegno di legge di bilancio sono stati effettuati:

§  rifinanziamenti di leggi di spesa per 7.479,6 milioni nel 2022, 7.534,5 milioni nel 2023 e 6.352,5 milioni nel 2024;

§  definanziamenti per 1.531,9 milioni per il 2022, 481,9 milioni per il 2023 e per 3 milioni per il 2024;

§  riprogrammazioni di autorizzazioni pluriennali di spesa che determinano una riduzione di 50 milioni nel 2022, un incremento di 2.550 milioni nel 2023 e una riduzione di 2.500 milioni nel 2024.

Come esposto nel Prospetto riepilogativo degli effetti finanziari, l’impatto delle suddette variazioni apportate con la Sezione II determina, nel complesso, maggiori spese per circa 5.898 milioni nel 2022, 9.603 milioni nel 2023 e per 3.850 milioni nel 2024.

 

Si ricorda che la manovra di finanza pubblica per il triennio 2022-2024 si compone non solo degli effetti del disegno di legge di bilancio ma anche di quelli recati dal D.L. 21 ottobre 2021, n. 146 (c.d. decreto fiscale). Tali effetti sono contabilizzati in bilancio mediante variazioni di Sezione II.

Il D.L. n. 146/2021 comporta, nel complesso, maggiori spese nel triennio, pari a 6.324 milioni di euro nel 2022 e a 6.067 negli anni 2023 e 2024, che vengono registrate nel bilancio 2022-2024 come rifinanziamenti di Sezione II, e minori spese pari a 6.441 milioni di euro nel 2022, 6.048 milioni nel 2023 e 6.032 milioni nel 2024, che sono conteggiate come definanziamenti.

Nel complesso, il D.L. n. 146/2021 comporta una variazione netta delle spese pari a -117 milioni nel 2022 e pari a +19 e +21 milioni nel 2023 e 2024.

Nel complesso, il provvedimento determina nel triennio di programmazione un lieve miglioramento del saldo del bilancio dello Stato e dell’indebitamento netto che integrano gli effetti finanziari della manovra di finanza pubblica 2022-2024.

Nelle tavole che seguono sono riportate le principali leggi di spesa oggetto di variazione, suddivise per Ministero, come indicate negli appositi Allegati contenuti nel deliberativo di ciascuno stato di previsione (A.S. 2448 - Tomo III).

Viene data evidenza contabile alle variazioni determinate dal D.L. n. 146/2021.

Per ciascuna legge, sono indicati, le risorse disponibili a legislazione vigente (LV) e l’intervento di rifinanziamento (Rif.), definanziamento (Def.) o riprogrammazione (Ripr.), con l’anno di scadenza della variazione.

N.B. Gli importi esposti in Tabella per gli anni successivi al triennio di previsione sono calcolati sul un periodo temporale massimo di 10 anni. Per i rifinanziamenti permanenti è riportata la quota annuale.

Il simbolo (*) individua le leggi di spesa permanente.

Tabella 13 – Rifinanziamenti Sezione II

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

 

 

I rifinanziamenti disposti in Sezione II di maggiore impatto riguardano, per rilevanza di importo - considerando il complesso del rifinanziamento, che in diversi casi si estende al 2036 - le seguenti autorizzazioni di spesa:

§  23.500 milioni per il Fondo Sviluppo e Coesione 2021-2027 (fino al 2029);

§  12.200 milioni per le spese di investimento Difesa (fino al 2036);

§  5.350 milioni per il fondo nazionale trasporti – TPL;

§  3.850 milioni per le politiche di sviluppo dei settori ad alta valenza tecnologica per la difesa e la sicurezza nazionale (dal 2023 al 2036);

§  2.000 milioni per l’edilizia scolastica (fino al 2036);

§  2.000 milioni per l’edilizia sanitaria (fino al 2035);

§  1.950 milioni per i contratti di sviluppo (fino al 2036);

§  1.635 milioni per il Fondo per interventi strutturali di politica economica (FISPE);

§  1.500 milioni per la tutela del patrimonio culturale;

§  1.500 milioni per le missioni internazionali di pace (fino al 2024);

§  1.500 milioni per le crisi d’impresa (fino al 2036);

§  1.000 milioni per il trasporto rapido di massa (fino al 2032);

§  1.000 milioni per la Strada dei Parchi A24-A25 (fino al 2030).

 

 

Per quel che concerne i definanziamenti, la Sezione II presenta le seguenti variazioni in diminuzione.

Tabella 14 – Definanziamenti Sezione II

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Il definanziamento più rilevante riguarda l’autorizzazione di spesa relativa al Contributo in conto impianti a Ferrovie dello Stato Spa, con un taglio di 1,5 miliardi di euro nel biennio 2022-2023.

In realtà, tale riduzione è da mettere in relazione, come precisato nella Relazione illustrativa, con quanto disposto dal D.L. n. 146 del 2021 (articolo 16, commi 1-2), che ha anticipato al 2021 alcune spese che si prevedeva di sostenere negli anni successivi, relative a contributi in conto impianti a Ferrovie dello Stato per gli investimenti sulla rete tradizionale, compresi quelli per manutenzione straordinaria, e al completamento dei programmi di ammodernamento e rinnovamento destinati alla difesa nazionale (complessivamente 1,84 miliardi nel 2021).

Con il disegno di legge di bilancio, in Sezione II, sono state corrispondentemente ridotte le risorse previste per le medesime finalità nelle annualità 2022 e 2023.

 

La tavola che segue riporta le riprogrammazioni:

Tabella 15 - Riprogrammazioni

(dati di competenza, valori in milioni di euro)

 

Riguardo alle riprogrammazioni, con riferimento alle spese di investimento di Ferrovie dello Stato Spa si segnala, oltre al definanziamento di 1,1 miliardi nel 2022 e di 400 milioni nel 2023, di cui alla tabella precedente, anche la correlata riprogrammazione con un anticipo di risorse per 2 miliardi dal 2024 al 2023

2.5. Analisi delle spese complessive per Missioni

Il bilancio 2022-2024 è articolato in 34 missioni, cui sottostanno 182 programmi che, si ricorda, costituiscono le unità di voto parlamentare.

La Relazione illustrativa al disegno di legge precisa che, rispetto alla precedente legge di bilancio, l’articolazione in missioni, programmi e azioni vede alcuni cambiamenti, soprattutto legati alla costituzione del nuovo Ministero del turismo (cfr. Appendice al Tomo I, pag. 63 e ss.). Per consentire una maggiore confrontabilità tra le previsioni a legislazione vigente del nuovo triennio e quelle precedenti è stata effettuata una riclassificazione delle singole unità del bilancio (capitoli/piani gestionali) allineandoli alla classificazione per missioni e programmi adottata nel disegno di legge di bilancio 2022-2024.

La tabella mostra l’ammontare delle risorse finanziarie delle missioni del bilancio per il 2022, sia a legislazione vigente (BLV) che a bilancio integrato (A.S. 2448), a raffronto con gli stanziamenti previsti nel bilancio assestato 2021 integrato con le variazioni apportate dai successivi decreti. Nel raffronto con il dato assestato 2021 va considerato che diverse missioni presentano a legislazione vigente un importo più basso per il venir meno di alcune misure di carattere temporaneo che prevedevano risorse solo per il 2021, a seguito dell’emergenza pandemica da Covid-19.

Tabella 16 - Spesa per missioni, confronto tra bilancio a legislazione vigente (BLV) e bilancio integrato 2022 (A.S. 2448) e assestamento 2021 con ulteriori variazioni

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448) – Tomo I, pag. 18.

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione al netto della missione Debito pubblico del disegno di legge di bilancio integrato per il 2022. Tale missione incide sulle spese complessive del bilancio dello Stato per oltre il 31,4%.

Nel grafico si evince come oltre l’80% della spesa complessiva dello Stato, calcolata al netto della missione “debito pubblico”, è allocata su 9 missioni.

Figura 1 - Incidenza percentuale degli stanziamenti per Missione – anno 2022*

* Non è stata considerata la Missione "34. Debito pubblico".

Fonte: ddl di bilancio 2022-2024 (A.S. 2448) – Tomo I, pag. 18.

Nel bilancio a legislazione vigente (BLV) gli stanziamenti di competenza delle spese complessive 2022 risultavano in diminuzione di circa 81,5 miliardi rispetto alle previsioni assestate integrate 2021. Le dotazioni di competenza del 2022 registrano infatti, a legislazione vigente, una diminuzione per molte delle missioni del bilancio rispetto all’assestamento integrato 2021, a causa, almeno in parte, del venir meno delle misure temporanee adottate in corso di esercizio in risposta all’emergenza sanitaria, che esauriscono i loro effetti nel 2021.

La manovra di bilancio incide in aumento, sul BLV 2022, di circa 47,6 miliardi.

Le Missioni su cui insistono, per l'anno 2022, gli effetti di maggiore rilievo, in termini assoluti o percentuali, tra gli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente e quelli del bilancio integrato, nonché rispetto all’assestato 2021, sono le seguenti:

§  la missione 3 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali”, registra un andamento decrescente delle previsioni a legislazione vigente 2021 rispetto a quelle assestate integrate (-2,2%). Tale dinamica riflette il venir meno di alcune misure di carattere temporaneo che prevedevano risorse solo per il 2021 (in particolare dai decreti-legge n. 41/2021 e n. 73/2021), come nel caso degli stanziamenti sul fondo per l'esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti locali (-1,5 miliardi) e dei trasferimenti che erano stati disposti a favore dei comuni danneggiati dalle chiusure forzate. La manovra comporta un incremento di quasi 3 miliardi delle risorse della missione, rispetto alle previsioni a legislazione vigente, in gran parte destinati al finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale nel prossimo triennio, con un incremento annuo di 2 miliardi (articolo 88, co. 1). Un altro intervento di Sezione I riguarda l’istituzione del Fondo per la rigenerazione urbana dei piccoli comuni con meno di 15.000 abitanti, con una dotazione di 300 milioni di euro (articolo 168) e l’attuazione degli accordi con le Regioni RSS e le Province autonome che riducono il loro concorso alla finanza pubblica per 1,7 miliardi (articolo 169); ulteriori misure riguardano il rifinziamento di 250 milioni nel 2022 del Fondo per il risanamento finanziario dei comuni con deficit strutturale imputabile a caratteristiche socio-economiche (articolo 173) e l’istituzione del Fondo per lo sviluppo delle montagne italiane, con una dotazione di 100 milioni per il 2022 (articolo 180);

§  la missione 4 “L’Italia in Europa e nel mondo”, già fortemente in crescita a legislazione vigente rispetto all’assestato 2021 (+10 miliardi, pari a +15,6%), incrementa ulteriormente le sue disponibilità con la manovra di bilancio, di circa 11,2 miliardi. L’incremento è in massima parte (10 miliardi) appostato nell’ambito del programma “3.1-Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE”, sul capitolo 8003 del MEF, imputabile al rifinanziamento del Fondo di rotazione per l'attuazione del Next Generation EU-Italia (articolo 195);

§  la missione 8 “Soccorso civile” si riduce a BLV del -42,9% rispetto alle previsioni assestate integrate 2021. Tale dinamica è in gran parte correlata alle spese del programma 8.5 Protezione civile (-5,2 miliardi circa), nel cui ambito vengono meno alcuni stanziamenti previsti per il solo anno 2021 sul Fondo per le emergenze nazionali.

§  la missione 10 “Energia e diversificazione delle fonti energetiche”, si riduce a BLV del -61,9% rispetto all’assestato 2021. La riduzione è relativa principalmente alle previsioni del programma 10.7 Promozione dell'efficienza energetica, delle energie rinnovabili e regolamentazione del mercato energetico (-1 miliardo), a seguito della riduzione nel 2022 dei trasferimenti alla Cassa per i servizi energetici e ambientali per il sostegno di misure per il settore elettrico, introdotti in corso d’esercizio al fine di contenere gli effetti degli adeguamenti delle tariffe del settore elettrico previsti per il terzo trimestre (decreto legge n. 73/2021). Con la manovra, la missione aumenta rispetto alle previsioni a legislazione vigente di circa 2 miliardi per effetto del corrispondente rifinanziamento operato dalla Sezione I, con l’articolo 158, che dispone una riduzione, tramite ARERA, delle aliquote relative agli oneri generali di sistema pagati in bolletta e, a compensazione, dispone il trasferimento alla Cassa per i servizi energetici e ambientali (CSEA) di 2.000 milioni di euro;

§  la missione 11 “Competitività e sviluppo delle imprese”, registra una diminuzione del 54,2% nel BLV 2022 rispetto all’assestamento integrato, risentendo il venir meno di importanti misure di sostegno all’economia che esauriscono la propria efficacia nel 2021. Con la manovra, le spese della missione registrano un aumento di 3,4 miliardi di euro. Si segnalano, in particolare, gli interventi di Sezione II, i rifinanziamenti dei contratti di sviluppo nel settore industriale (400 milioni), del Fondo per la salvaguardia dei livelli occupazionali e la prosecuzione dell’attività d’impresa (100 milioni), dei contributi alle imprese che partecipano alla realizzazione dell’IPCEI (250 milioni) e degli interventi per l’autoimprenditorialità (50 milioni). Nella Sezione I l’articolo 24 istituisce un Fondo, con dotazione pari a 150 milioni di euro per l'anno 2022 per l'uscita anticipata dei lavoratori delle imprese in crisi; l’articolo 11, dispone un rifinanziamento della cd. “Nuova Sabatini” (240 milioni per il 2022); l’articolo 153 istituisce, un Fondo per il sostegno alla transizione industriale, con una dotazione di 150 milioni di euro a decorrere dall'anno 2022;

?      la missione 13 “Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto” è prevista in diminuzione nel BLV 2022 del 10,2%. La contrazione riguarda principalmente il sostegno del trasporto pubblico locale (-2 miliardi circa), per il venir meno di misure introdotte nel corso del 2020 per compensare i minori ricavi tariffari a seguito dell’emergenza pandemica da Covid-19, e la sicurezza del trasporto aereo (-0,86 miliardi), per i venir meno delle compensazioni destinate agli operatori aerei danneggiati dall’emergenza epidemiologica da Covid-19;

?      la missione 16 “Commercio internazionale ed internazionalizzazione del sistema produttivo” registra nel BLV 2022 una diminuzione del 73,7% rispetto al dato assestato 2021, imputabile all’unico programma 16.5 Sostegno all'internazionalizzazione delle imprese e promozione del made in Italy (-1,08 miliardi). In particolare, si riducono i cofinanziamenti a fondo perduto per l'internazionalizzazione delle PMI (-1,1 miliardi, secondo quanto previsto dal decreto-legge n. 18/2020 come modificato dal decreto-legge n. 73/2021);

?      la missione 20 “Tutela della salute” vede diminuire le proprie dotazioni a legislazione vigente del 64,9%, soprattutto nell’ambito del programma 20.1 Prevenzione e promozione della salute umana ed assistenza sanitaria al personale navigante e aeronavigante (-3,8 miliardi). Si tratta di una dinamica che riflette il venir meno di alcune risorse, stanziate per il 2021 per l'acquisto di vaccini anti sars-cov-2 e dei farmaci per la cura dei pazienti con covid-19 (-3,2 miliardi), nonché i trasferimenti al commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle attività di profilassi vaccinale Sars-Cov-2 (-0,54 miliardi). La manovra fa registrare un consistente incremento di complessivi 1.872 milioni (+70,9%) rispetto alla dotazione iniziale a legislazione vigente, pressoché interamente dovuto (per 1.850 milioni) al rifinanziamento del Fondo per l’acquisto di vaccini anti SARS-CoV-2 e dei farmaci per la cura dei pazienti con COVID-19 (cap. 4384), ai sensi dell’articolo 90, comma 1;

?      la missione 21 “Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici” riflette una previsione a legislazione vigente per il 2022 più bassa rispetto al bilancio assestato integrato del 2021 (-22,3%), anche per il venir meno di una serie di misure finalizzate al sostegno degli operatori del settore culturale, che sono state rifinanziate dai decreti emanati nel corso del 2021 solo per un anno;

§  la missione 24 “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” segna una diminuzione degli stanziamenti a BLV del 12,7% rispetto all’assestato 2021, principalmente a seguito del venir meno di alcune spese per il supporto alla genitorialità nella fase pandemica, per un totale di 2,9 miliardi. Con la manovra la missione registra un incremento di oltre 7,2 miliardi rispetto al dato a legislazione vigente, in conseguenza del finanziamento di 6 miliardi del Fondo per l’assegno universale e servizi alla famiglia (3894/Lavoro), a seguito di quanto disposto dall’articolo 17, comma 1, del D.L. n. 146/2021, e di oltre 1 miliardo annuo dal 2022 del Fondo per il reddito di cittadinanza (articolo 20);

§  la missione 26 “Politiche per il lavoro”, che vede un forte calo della spesa nel BLV 2022 rispetto alle previsioni assestate integrate 2021 (-63,3%), in gran parte concentrata nel programma 26.6 Politiche passive del lavoro e incentivi all'occupazione (-17,9 miliardi circa), per il venir meno di una pluralità di misure di sostegno ai lavoratori nei periodi di interruzione o rallentamento della produzione durante l’emergenza pandemica. Con la manovra, invece, la missione presenta un incremento di 6,2 miliardi, principalmente dovuto al complessivo riordino della disciplina dei fondi di solidarietà bilaterali e del Fondo di integrazione salariale (FIS) dell’INPS, per complessivi 3,1 miliardi annui nel 2022 e 2023 e 2,4 miliardi nel 2024 (articoli 68-71 e 75). Si prevede, inoltre, l’istituzione per l’anno 2022 di un fondo per la tutela delle posizioni lavorative nell'ambito della progressiva uscita dalla fase emergenziale, connessa alla crisi epidemiologia, con dotazione di 700 milioni (articolo 30, co. 2);

§  la missione 28 “Sviluppo e riequilibrio territoriale”, che segna un aumento sia a legislazione vigente che in manovra di 3 miliardi, grazie all’aumento della dotazione del Fondo per lo sviluppo e coesione per il nuovo ciclo di programmazione 2021-2017, operato in Sezione II, per un importo complessivo di 23,5 miliardi per fino al 2029;

§  la missione 30 “Giovani e Sport” vede una riduzione delle proprie dotazioni di oltre il 53% rispetto al 2021, principalmente per la riduzione del finanziamento alla società Sport e Salute S.p.A. (-0,58 miliardi);

§  la missione 31 “Turismo” diminuisce del 94,8% rispetto alle previsioni assestate integrate 2021. La diminuzione si concentra prevalentemente nell’ambito del programma 31.3 Programmazione delle politiche turistiche nazionali (-1,3 miliardi circa), per il venir meno degli effetti finanziari dei provvedimenti emanati nel corso del 2021 per sostenere il settore turistico durante la crisi pandemica.

2.6. Le spese finali dei Ministeri

Rispetto alla precedente legge di bilancio, gli stati di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio 2022-2024 sono aumentati di un’unità, passando da 14 a 15, per l’istituzione del nuovo dicastero del Turismo, scorporato dal vecchio Ministero per i beni e le attività culturali (ora Ministero della cultura), ad opera del D.L. 1° marzo 2021, n. 22.

Nella tabella seguente è illustrato l’impatto complessivo della manovra sugli stati di previsione dei Ministeri, attuata con la I e con la II Sezione, limitatamente all’esercizio 2022. Nella tabella sono altresì evidenziati gli effetti finanziari derivanti dalle rimodulazioni della legislazione vigente. Il raffronto con il 2021 è relativo al dato assestato, non integrato con l'effetto delle misure adottate nel corso del 2021.

Tabella 17 - Analisi delle spese finali per Ministero

 (dati di competenza, valori in milioni di euro)

Fonte: quadri generali riassuntivi (A.S. 2448 - Tomo II) e stati di previsione dei Ministeri

*  Nei quadri generali riassuntivi del bilancio di competenza (A.S. 2448 – Tomo II, pag. 134) è riportato erroneamente il dato di 43.389,5 milioni quale importo di manovra di Sezione I sulle spese finali, in luogo di 41.891,7 milioni indicato nel Prospetto riassuntivo degli effetti finanziari delle disposizioni di disegno di legge di bilancio (Tomo I, Relazione tecnica, pag. 461). La discrasia è relativa alla spesa corrente di Sezione I (indicata nei quadri riassuntivi in 27.480 milioni in luogo di 25.982 milioni). I dati del bilancio integrato risultano peraltro corretti.

Per un’analisi di dettaglio delle variazioni delle spese dei Ministeri, si rinvia alle successive schede dei singoli stati di previsione.