Riparto del Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca - Anno 2013

15 maggio 2013
Elementi per l'istruttoria normativa

Indice

Presupposti normativi

Le principali norme di riferimento sull'argomento sono costituite dal d.lgs. n. 204 del 1998, che ha disposto l'istituzione del Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca finanziati dal MIUR, e dal d.lgs. n. 213 del 2009 che, nel procedere al riordino degli stessi enti di ricerca, ha fissato nuove regole per la ripartizione del Fondo. Nel tempo sono, peraltro, intervenute ulteriori disposizioni: in particolare, da ultimo, è stata prevista una riduzione delle risorse destinate al Fondo.

Il d.lgs. n. 204 del 1998 ha stabilito, all'art. 1, che il Governo, nel Documento di economia e finanza (DEF), determina gli indirizzi e le priorità strategiche per gli interventi a favore della ricerca scientifica e tecnologica, definendo il quadro delle risorse finanziarie da attivare e assicurando il coordinamento con le altre politiche nazionali.

La nota metodologica del Documento di economia e finanza (DEF) 2013 sottolinea che i conti tendenziali degli enti di ricerca sono stati elaborati sulla base, tra l'altro, della crescita effettiva del fabbisogno realizzato nel corso degli anni precedenti dai principali enti pubblici di ricerca (CNR, INFN, ASI, ENEA, Consorzio per l'area di ricerca scientifica e tecnologica di Trieste e INGV), soggetti alla "regola del fabbisogno" (per il triennio 2013-2015 – come già per i due trienni precedenti – l'art. 1, co. 116, della L. 228/2012 ha disposto che tale fabbisogno finanziario non può essere superiore al fabbisogno determinato a consuntivo nell'anno precedente, incrementato del 4%).

Nel Programma nazionale di riforma 2013, che costituisce la Parte III del DEF, si ricorda che, in relazione all'obiettivo di raggiungere un livello di investimenti pubblici e privati in ricerca e sviluppo pari al 3% del PIL, posto dalla Strategia Europa 2020, l'Italia si è posta l'obiettivo di raggiungere, nel 2020, un livello di spesa pari all'1,53%, partendo da un livello corrente (2010) pari all'1,26%.

Al riguardo, lo stesso PNR evidenzia che i dati di previsione per il 2011 elaborati dall'ISTAT indicano una crescita contenuta della spesa per R&S a valori correnti (+0,7%, rispetto al +2,2% registrato fra il 2010 e il 2009), dovuta all'aumento della spesa nelle imprese (+1,1%) e nelle istituzioni pubbliche (+0,9%). Se, invece, si considera la stessa spesa in termini reali, nel 2011 è prevista una riduzione dello 0,6%, rispetto ad un aumento medio annuo dello 0,8% nel periodo 2007-2010. Nel confronto europeo (su dati ancora provvisori del 2011), l'Italia si colloca, con la sua spesa in R&S, al 18° posto, con un gap di 0,8 punti percentuali rispetto alla media UE.

Sulla base degli indirizzi citati, nonché di altri elementi – risoluzioni parlamentari di approvazione del DEF, direttive del Presidente del Consiglio, proposte delle amministrazioni statali – è predisposto, approvato e aggiornato annualmente dal CIPE (le cui funzioni in materia sono coordinate dal MIUR) il Programma nazionale per la ricerca (PNR), di durata triennale, che definisce gli obiettivi generali e le modalità di realizzazione degli interventi.

L'art. 7 del medesimo d.lgs. ha previsto, quindi, che, a partire dal 1° gennaio 1999, gli stanziamenti da destinare, ai sensi di varie disposizioni legislative, al CNR, all'Agenzia spaziale italiana (ASI), all'Osservatorio geofisico sperimentale (ora, ex art. 7 del d.lgs. 381/1999, Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale – OGS), agli enti di ricerca (di minori dimensioni) già confluiti in un unico capitolo ai sensi dell'art. 1, co. 40-44, della L. 549/1995, e all'Istituto nazionale per la fisica della materia (INFM) (poi soppresso e confluito nel CNR ai sensi dell'art. 23 del d.lgs. 127/2003), fossero determinati con unica autorizzazione di spesa e affluissero ad un unico Fondo, denominato Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca, finanziato dal MIUR e istituito nello stato di previsione del medesimo Ministero. Ha, altresì, previsto che allo stesso Fondo dovessero affluire i contributi che sarebbero stati stabiliti per legge in relazione alle attività, oltre che dello stesso INFM e relativi laboratori di Trieste e di Grenoble, di: Istituto nazionale di fisica nucleare (INFN), Programma nazionale di ricerche in Antartide, Istituto nazionale per la ricerca scientifica e tecnologica sulla montagna (ora soppresso, ex art. 7, co. 19, del D.L. 78/2010 – L. 122/2010).

Sempre l'art. 7 ha stabilito che l'ammontare del Fondo è determinato in tabella C della legge di stabilità ed è ripartito annualmente fra gli enti interessati – sulla base dei programmi pluriennali, che il Ministro è chiamato ad approvare (così, in base all'art. 2, co. 1, lett. b-ter), della L. 168/1989, come modificato dall'art. 7 del d.lgs. 204/1998) – con uno o più DM, comprensivi di indicazioni per i due anni successivi, emanati previo parere delle Commissioni parlamentari. Nelle more del perfezionamento dei decreti di riparto, il MIUR può erogare acconti, calcolati sulla base delle previsioni contenute negli schemi dei medesimi decreti e degli importi assegnati nell'anno precedente.

Successivamente, l'art. 4 del d.lgs. 213/2009 ha stabilito che la ripartizione del Fondo è effettuata sulla base della programmazione strategica preventiva di cui all'art. 5, nonché tenendo conto della valutazione della qualità dei risultati della ricerca, effettuata dall'ANVUR.

L'art. 5 del d.lgs. 213/2009 ha disposto che, in conformità alle linee guida enunciate nel PNR, i consigli di amministrazione dei singoli enti, previo parere dei rispettivi consigli scientifici, adottano un piano triennale di attività (PTA), aggiornato annualmente, ed elaborano un documento di visione strategica decennale. Il piano è valutato e approvato dal MIUR, anche ai fini della identificazione e dello sviluppo degli obiettivi generali di sistema, del coordinamento dei PTA dei diversi enti di ricerca, nonché del riparto del fondo ordinario.

Il medesimo art. 4 ha stabilito, altresì, che, a decorrere dal 2011, una  quota del Fondo non inferiore al 7% – con progressivi incrementi negli anni successivi – è destinata al finanziamento premiale di specifici programmi e progetti, anche congiunti, proposti dagli enti, sulla base di criteri e motivazioni di assegnazione disciplinati con decreto del MIUR avente natura non regolamentare.

Al riguardo, l'art. 11 della legge di stabilità 2012 (L. 183/2011) ha disposto che il MIUR assicura la coerenza dei piani e dei progetti di ricerca proposti dagli enti sottoposti alla sua vigilanza con le indicazioni del PNR, anche in sede di ripartizione della quota premiale.

Inoltre:

• l'art. 12, co. 7, del DPR 76/2010 ha previsto che a valere sul medesimo Fondo ordinario per gli enti di ricerca – oltre che sul Fondo di finanziamento ordinario delle università (FFO) –, sentita la CRUI, possono essere riservate     risorse per l'Agenzia nazionale di valutazione dell'università e della ricerca (ANVUR), in relazione alle esigenze connesse alle sue attività di valutazione;
• l'art. 19, co. 3, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011) ha disposto che, a decorrere dal 2013, le risorse derivanti dagli interventi di razionalizzazione della spesa relativa all'organizzazione scolastica recati dal medesimo art. 19 confluiscono sul Fondo ordinario per gli enti di ricerca per essere destinate al funzionamento dell'Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa (INDIRE) e dell'Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione (INVALSI) (sull'argomento si veda, più approfonditamente, il Dossier del Servizio Studi n. 522/1 del 7 ottobre 2011).

Da ultimo, l' art. 8, co. 4-bis , del D.L. 95/2012 , come modificato dalla legge di conversione (L. 135/2012), ha disposto, a decorrere dal 2013, una riduzione del Fondo per un importo pari ad euro 51,2 milioni.

La prima ripartizione del Fondo ordinario è stata quella relativa all'esercizio finanziario 1999. Sin da tale ripartizione, nel riparto sono stati inclusi, in assenza di esplicita previsione normativa, il Centro studi per l'alto medioevo e l'Istituto italiano di studi germanici.

Dal 2000 è stata prevista una voce autonoma per l'area della ricerca di Trieste, prima ricompresa nel CNR, ed è stata disposta l'inclusione tra gli enti finanziati dell'Istituto per la ricerca scientifica e tecnologica sulla montagna (ora soppresso) e del Museo storico della fisica (le prime due variazioni derivano, rispettivamente, dagli artt. 9, co. 3, lett. g), e 10, co. 1, lett. g), del d.lgs. 381/1999; la terza è stata disposta con L. 62/1999, istitutiva del Museo).

Dal 2002 sono compresi nel Fondo, ai sensi dell'art. 10, co. 2, della L. 370/1999, i contributi all'INFN e all'INFM (poi confluito, come già detto, nel CNR).

Dal 2004, l'ammontare del Fondo comprende anche le risorse del Fondo per il finanziamento ordinario degli osservatori (destinato all'Istituto nazionale di astrofisica – INAF e, in misura minore, all'Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia – INGV) precedentemente allocate in altra u.p.b. Tale spostamento era stato richiesto dalle Commissioni parlamentari nei pareri relativi al riparto per il 2003.

Il  riparto per il 2012 è stato effettuato con DM 505/Ric del 9 agosto 2012.

Nel corso dell'esame parlamentare dello schema di decreto (Atto n. 467), la VII Commissione della Camera, nella seduta del 5 giugno 2012, ha approvato un parere favorevole con condizioni e osservazioni, con il quale, in particolare, ha indicato la necessità di una revisione organica delle norme relative al Fondo, al fine di ricondurlo all'originaria funzione di programmazione delle attività degli enti, evitando la frammentazione delle voci di finanziamento e ricollocando in adeguate fonti normative le singole attività di ricerca.

Per completezza, si ricorda, infine, che la Corte dei conti ha svolto una indagine, ai sensi dell'art. 3, co. 4, della L. 20/1994, sulla gestione del Fondo ordinario per gli enti di ricerca negli anni 2008-2011, adottando la relazione finale – trasmessa anche alle Camere – il 22 marzo 2012 (Deliberazione n. 3/2012/G).

Sull'argomento, si veda Dossier del Servizio Studi n. 414/0 del 15 maggio 2012, predisposto in occasione dell'esame dello schema di riparto del Fondo per il 2012.

Contenuto

Lo schema di decreto è composto di 4 articoli e di una tabella (tab. 1) che ne forma esplicitamente parte integrante.

Esso è, inoltre, corredato di altre 15 tabelle (tab. da 2 a 16) – richiamate negli artt. 1 e 2 – riepilogative delle previsioni di assegnazione anche con riferimento ai singoli progetti.

E', pertanto, necessario esplicitare che anche le tabelle da 2 a 16 formano parte integrante del decreto.

Allo schema sono, inoltre, allegati i Piani triennali di attività 2013-2015 degli enti di ricerca.

Al riguardo, la relazione illustrativa evidenzia che, nelle more dei risultati della Valutazione della qualità della ricerca 2004-2010 (avviata dall'ANVUR con bando del 7.11.2011, e che si concluderà con la relazione finale entro il 30 giugno 2013), la verifica dei contenuti scientifici dei PTA è svolta dalla Direzione Generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca, con l'ausilio di un comitato di valutazione nominato con D.D. 7 febbraio 2013, n. 214 (non allegato allo schema).

L'art. 1, co. 1, reca la ripartizione del Fondo ordinario, secondo quanto indicato nella tab. 1, per un importo complessivo pari a € 1.768,5 mln, corrispondente all'importo stanziato per il 2013 sul cap. 7236 dello stato di previsione del MIUR.

Secondo quanto riportato in tab. 1, al netto degli importi destinati alla società Sincrotrone di Trieste, a INDIRE, INVALSI e ANVUR, alla quota premiale, nonché alle assunzioni dirette per meriti eccezionali (per i quali, v. infra), le assegnazioni complessive ai 12 enti di ricerca vigilati dal MIUR derivanti dallo schema in esame ammontano a € 1.598,8 mln. Rispetto al 2012 (€ 1.653,0 mln), si registra una diminuzione di € 54,2 mln (– 3,3%).

In particolare, i contributi ai 12 enti di ricerca vigilati sono determinati come somma di due addendi, ossia assegnazioni ordinarie e contributi straordinari.

Le assegnazioni ordinarie sono costituite, ai sensi dell'art. 16 del DM di riparto per il 2012, dal 95% dell'assegnazione ordinaria stabilita per il 2012, tranne che per l'ASI, per la quale l'assegnazione ordinaria 2013 coincide con il 100% dell'assegnazione ordinaria 2012. Il totale delle assegnazioni ordinarie è pari a € 1.403,9 mln.

La relazione illustrativa evidenzia che l'indicazione del 95% è risultata coerente con la riduzione della disponibilità del Fondo prevista, a decorrere dal 2013, dal citato art. 8, co. 4-bis, del D.L. 95/2012. Evidenzia, altresì, che proprio tale riduzione ha determinato la necessità di operare una puntuale verifica dell'avanzamento dei progetti in corso e una rimodulazione delle tempistiche organizzative. Per l'ASI è stata mantenuta l'assegnazione ordinaria 2012 al fine di assicurare la partecipazione italiana ai programmi dell'European Space Agency (ESA). Sempre con riferimento all'ASI, precisa, altresì, che l'assegnazione determinata quale contributo ordinario è comprensiva della somma di € 400.000 relativa ai costi sostenuti per l'organizzazione della riunione ministeriale ESA, tenutasi a Caserta nel novembre 2012.

I contributi straordinari sono costituiti:

• dalle somme per progetti bandiera e di interesse, per un importo di € 75,4 mln, pari a circa il 4,3% dell'importo complessivo destinato ai 12 enti dallo schema in esame. Il dettaglio e le specifiche dei singoli progetti finanziati sono riportati nella tab. 4.

Al riguardo si ricorda che l'art. 17 del già citato DM di riparto per il 2012 ha disposto che per il 2013 una quota, non superiore all'8% del Fondo, deve essere destinata ai progetti bandiera inseriti nel PNR e ai progetti di ricerca di particolare interesse. Sono state fatte salve successive rimodulazioni eventualmente da stabilirsi con successivo provvedimento.

Si ricorda, altresì, che il PNR 2011-2013 – approvato dal CIPE con deliberazione del 23 marzo 2011 (GU n. 198 del 26 agosto 2011, S.O. n. 195) – ha individuato un primo gruppo di 14 Progetti Bandiera e 8 Progetti di Interesse.

• dalle somme per attività di ricerca a valenza internazionale, per un importo di € 83,5 mln. Il dettaglio e le specifiche dei singoli progetti finanziati sono riportati nella tab. 2.

Al riguardo si segnala  che nella tab. 2 è presente il riferimento al progetto del CNR "ITER fusion for energy F4E" (non presente nella tab. 5 relativa al CNR), al quale non risulta assegnato alcun contributo.

Si valuti, pertanto, l'effettiva necessità di mantenere in tabella 2 il riferimento a tale progetto.

• dalle somme per progettualità di carattere straordinario, per un importo di € 35,9 mln. Il dettaglio e le specifiche dei singoli progetti finanziati sono riportati nella tab. 3.

Il totale dei contributi straordinari ammonta, dunque, ad € 194,8 mln.

Gli importi complessivi destinati ad attività di ricerca a valenza internazionale, a progettualità di carattere straordinario, ai progetti bandiera e ai progetti di interesse sono riportati anche nell'art. 2, co. 1, lett. h), i), j ) dello schema.

Il co. 2 del medesimo art. 1 rimanda, per il dettaglio dell'assegnazione ai singoli enti, alle tab. da 5 a 16.

Nel prospetto riepilogativo si dà conto riassuntivamente di tali assegnazioni, a confronto con la ripartizione del Fondo nell'esercizio 2012.
Con riferimento a tale prospetto o, in alcuni casi, alle tabelle allegate allo schema, si evidenzia che:

• l'assegnazione ordinaria al CNR comprende – secondo quanto riportato dalla premessa del decreto, nonché dall'art. 2, co. 1, lett. d ), e ai sensi dell'art. 7, co. 4, della L. 229/2012 – € 2,6 mln in favore dell'Istituto di biologia cellulare per attività internazionale afferente all'area di Monterotondo.
  
• La tab. 5, riferita allo stesso CNR – a differenza della tab. 4 sopra richiamata – reca l'indicazione del progetto Bandiera L'ambito nucleare, al quale, tuttavia, non è assegnato alcun importo per il 2013. Si ricorda, in proposito, che anche il DM di riparto per il 2012 non ha previsto stanziamenti destinati a tale progetto – avviato nel 2011 e al quale il relativo DM di riparto aveva assegnato € 10 mln –, in quanto (come evidenziava la nota illustrativa) ritenuto non più di attualità.
  Si valuti, pertanto, l'effettiva necessità di mantenere in tabella 5 il riferimento a tale progetto.
• Nella tab. 8, relativa all'Istituto nazionale di astrofisica (INAF) non è menzionato il progetto Square Kilometre Array - (SKA) e il contributo ad esso destinato. Il progetto è, invece, presente nella tabella 2 (relativa, come già detto, alle attività di ricerca a valenza internazionale), nonché nella relazione illustrativa.
  Occorre, dunque, procedere all'inserimento del progetto indicato nella tab. 8.

In base a quanto dispone la già citata tab. 1 (nonché l'art. 2, co. 1, lett. g) e f)), alle assegnazioni indicate si affiancano, per gli stessi enti:

• la quota premiale , per un importo pari a € 139,3 mln, che sarà ripartito, ai sensi dell'art. 3, con successivo decreto, secondo criteri e motivazioni di assegnazione disciplinati con decreto di natura non regolamentare del Ministro. Tale importo risulta pari all'8% dell'importo dello stanziamento di competenza del cap. 7236, al netto delle somme destinate alla società Sincrotrone, all'INDIRE e all'INVALSI (v. infra).

Al riguardo, si ricorda che l'art. 17 del già citato DM di riparto 2012 ha stabilito che, per il 2013, la percentuale da destinare al finanziamento premiale di specifici programmi e progetti proposti dagli enti non deve essere inferiore all'8% dello stanziamento del Fondo.

Si ricorda, altresì, che, con riferimento al 2011, la quota premiale è stata ripartita, per un importo pari ad € 125,1 mln, con DM 9 agosto 2012, n. 506/Ric – adottato previo parere parlamentare – sulla base dei criteri definiti con DM 22 maggio 2012, n. 239/Ric. Per il 2012 non è ancora pervenuto all'esame delle Camere il relativo schema di decreto;

•    € 1,6 mln – ora accantonati – da destinare alle assunzioni per chiamata diretta di ricercatori e tecnologi, di cui all'art. 13 del d.lgs. 213/2009, secondo modalità che saranno definite con regolamento ministeriale. In particolare, la lett. f ) specifica che, qualora nel corso del 2013 tale accantonamento non sia utilizzato, in tutto o in parte, la somma residua è divisa  "proporzionalmente" fra gli enti con provvedimento del Direttore generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca.

Al riguardo, si ricorda che l'art. 13 del d.lgs. 213/2009 ha disposto che gli enti di ricerca, nei limiti del 3% dell'organico dei ricercatori e tecnologi e delle disponibilità di bilancio, possono assumere per chiamata diretta, con contratti a tempo indeterminato, ricercatori o tecnologi italiani o stranieri di altissima qualificazione scientifica, che si siano distinti per merito eccezionale o abbiano conseguito riconoscimenti scientifici di livello internazionale. Essi sono inquadrati al massimo livello contrattuale del personale di ricerca definito dal consiglio di amministrazione.

I contratti sono subordinati ad un nulla osta del Ministro, sulla base del parere favorevole del Comitato di esperti per la politica della ricerca (CEPR).

Preliminarmente, dunque, occorrerebbe chiarire la necessità di una assegnazione specifica per la finalità indicata, in considerazione del fatto che l'art. 13 del d.lgs. 213/2009 fa riferimento al limite delle disponibilità di bilancio che, analogamente al limite dell'organico, sembrerebbe riferito al singolo ente.

Si segnala, inoltre, che lo stesso art. 13 non prevede l'intervento di una norma secondaria di definizione delle modalità delle assunzioni per chiamata diretta.

Non appare, infine, chiaro a quale parametro si dovrà fare riferimento per la divisione proporzionale dell'accantonamento, qualora lo stesso non sia utilizzato per le assunzioni in questione.

L'art. 2, co. 1, lett. a), b), c) ed e) – ribadendo quanto già indicato nella tab. 1, richiamata, come si è visto, nell'art. 1, co. 1 – concerne, rispettivamente, le seguenti assegnazioni:

• € 14,0 mln alla società Sincrotrone di Trieste (ai sensi dell'art. 2, co. 2, del D.L. 7/2005 - L. 43/2005);
• € 8,7 mln per il funzionamento dell'INDIRE;
• € 4,1 mln per il funzionamento dell'INVALSI;
• € 2,0 mln per il finanziamento delle attività di valutazione dell'ANVUR.

Dell'art. 3 si è già detto ante.

L'art. 4 reca, innanzitutto, le indicazioni per il 2014 (co. 1). Per tale anno si stabilisce che gli enti, ai fini dell'elaborazione dei bilanci di previsione, potranno considerare come riferimento il 98% dell'assegnazione ordinaria stabilita per il 2013 (ricapitolata nella tab. 1, colonna c).

Si segnala che non è presente alcuna indicazione per il 2015 come, invece, previsto dal d.lgs. 204 del 1998, e come richiesto dalla VII Commissione della Camera nel  citato parere sullo schema di riparto 2012.

Dispone, inoltre, (co. 2) che per il 2014 la percentuale che "potrà" essere destinata al finanziamento premiale di specifici programmi e progetti proposti dagli enti non sarà inferiore all'8% dello stanziamento del Fondo.

Occorre un chiarimento circa la prevista "possibilità" di destinazione di una quota del fondo al finanziamento premiale, in rapporto alla previsione, assertiva, del d.lgs. 213/2009.

Inoltre, a differenza del DM relativo al riparto 2012, non vi è alcun riferimento alla definizione dei criteri di assegnazione della quota (per la quale vale, in ogni caso, la previsione di adozione di un decreto del MIUR avente natura non regolamentare, recata dalla norma primaria).

Una ulteriore quota, non superiore all'8% del Fondo, potrà essere destinata ai progetti bandiera inseriti nel PNR e ai progetti di ricerca di particolare interesse. Sono fatte salve successive rimodulazioni eventualmente da stabilirsi con successivo provvedimento (co. 3).

Il quadro dei finanziamenti dal 2001 al 2012 è disponibile sul sito del MIUR.

Osservazioni

All'art. 2, co. 1, lett. c), il riferimento corretto è all'"art. 19, comma 3, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111". Inoltre, lo stesso riferimento deve essere inserito nella lett. b). Alla medesima lett. b), infine, si valuti la possibilità di eliminare la parola "ordinario".

Nella tabella 1 è opportuno sostituire la denominazione della colonna "Contributi straordinari (d)" con "Progettualità di carattere straordinario (d)" (che, come si è visto, rappresentano una delle componenti dei contributi straordinari).

Nelle tabelle da 5 a 16, terza riga, è necessario aggiungere dopo le parole "Assegnazione ordinaria" la specifica "2012".

Nella premessa, infine, la denominazione corretta della VII Commissione permanente della Camera è "Cultura, scienze, istruzione".

Prospetto riepilogativo