Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Superamento del bicameralismo paritario e revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione - Ddl Cost. A.C. 2613-A e abb. - Schede di lettura
Riferimenti:
AC N. 2613-A/XVII     
Serie: Progetti di legge    Numero: 216    Progressivo: 4
Data: 07/01/2015
Descrittori:
COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA   PARLAMENTO
SENATO DELLA REPUBBLICA     
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni

 

Camera dei deputati

XVII LEGISLATURA

 

 

 

Documentazione per l’esame di
Progetti di legge

Superamento del bicameralismo paritario e revisione del Titolo V
della Parte seconda della
Costituzione

 

Ddl Cost. A.C. 2613-A e abb.

Schede di lettura

 

 

 

 

 

 

n. 216/4

 

 

 

7 gennaio 2015

 


Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Istituzioni

( 066760-9475 / 066760-3855 – * st_istituzioni@camera.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: ac0500d.docx

 


INDICE

Schede di lettura

Capo I (Modifiche al Titolo I della Parte II della Costituzione)

§  Articolo 1 (Art. 55 - Funzioni delle Camere) 3

-      Il superamento del bicameralismo perfetto  4

-      Composizione del Parlamento  7

-      Promozione dell'equilibrio tra donne e uomini in materia elettorale  8

-      Rappresentanza della Nazione  9

-      Funzioni della Camera e del Senato  10

-      Parlamento in seduta comune  19

§  Articolo 2 (Art. 57 - Composizione ed elezione del Senato della Repubblica) 20

§  Articolo 3 (Art. 59 – Senatori a vita e senatori di nomina presidenziale) 34

§  Articolo 4 (Art. 60 - Durata della Camera dei deputati) 36

§  Articolo 5 (Art. 63 – Elezione o nomina alle cariche del Senato) 39

§  Articolo 6 (Art. 64 - Diritti delle minoranze e dovere di partecipazione alle sedute) 41

§  Articolo 7 (Art. 66 – Verifica dei poteri) 48

§  Articolo 8 (Art. 67 - Rappresentanza della nazione e vincolo di mandato) 52

§  Articolo 9 (Art. 69 - Indennità parlamentare) 54

§  Articolo 10 (Art. 70 - Procedimento legislativo) 56

§  Articolo 11 (Art. 71 - Iniziativa legislativa, iniziativa popolare, referendum propositivi) 70

§  Articolo 12 (Art. 72 – Procedimento legislativo e voto “a data certa”) 83

§  Articolo 13 (Art. 73 - Giudizio preventivo di legittimità costituzionale  sulle leggi elettorali) 93

§  Articolo 14 (Art. 74 – Promulgazione e rinvio delle leggi) 98

§  Articolo 15 (Art. 75 – Referendum abrogativo) 101

§  Articolo 16 (Art. 77 - Decretazione d’urgenza) 104

§  Articolo 17 (Art. 78 - Deliberazione dello stato di guerra) 114

§  Articolo 18 (Art. 79 - Leggi di amnistia e indulto) 116

§  Articolo 19 (Art. 80 - Autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali) 117

§  Articolo 20 (Art. 82 - Inchieste parlamentari) 120

Capo II (Modifiche al Titolo II della Parte II della Costituzione)

§  Articolo 21 (Art. 83 - Delegati regionali e quorum per l’elezione del Presidente della Repubblica) 124

§  Articolo 22 (Art. 85 - Elezione del Presidente della Repubblica) 127

§  Articolo 23 (Art. 86 – Supplenza del Presidente della Repubblica) 129

§  Articolo 24 (Art. 88 - Scioglimento della Camera dei deputati) 132

Capo III (Modifiche al Titolo III della Parte II della Costituzione)

§  Articolo 25 (Art. 94 - Fiducia al Governo) 133

§  Articolo 26 (Art. 96 - Reati ministeriali) 135

§  Articolo 27 (Art. 97 – Principi sull’amministrazione) 136

§  Articolo 28 (Art. 99 - Soppressione del CNEL) 139

Capo IV (Modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione)

§  Articolo 29 (Art. 114 - Abolizione delle Province) 142

§  Articolo 30 (Art. 116 – ‘Regionalismo differenziato’) 145

§  Articolo 31 (Art. 117 - Riparto di competenza tra Stato e regioni) 151

-      Il nuovo riparto di competenze per materie  155

-      La soppressione della competenza concorrente  159

-      Le materie “innominate” nell’attuale art. 117 attribuite alla competenza esclusiva statale  163

-      Le materie di competenza regionale  164

-      La clausola di supremazia  166

-      Il potere regolamentare  173

-      Le Regioni a statuto speciale  174

-      Disciplina transitoria  174

§  Articolo 31 (Art. 117 - Segue: analisi delle materie) 176

§  Materie attualmente di competenza concorrente. 176

-      Coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario  176

-      Previdenza complementare ed integrativa  181

-      Commercio con l’estero  182

-      Ordinamento sportivo  182

-      Ordinamento delle professioni 182

-      Ordinamento della comunicazione  183

-      Energia  184

-      Salute  185

-      Sicurezza alimentare  185

-      Tutela e sicurezza del lavoro  186

-      Ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi 186

-      Attività culturali 187

-      Protezione civile  188

-      Governo del territorio e infrastrutture  188

-      Istruzione scolastica e istruzione e formazione professionale  190

-      Istruzione universitaria  191

-      Beni culturali, paesaggistici e ambientali 191

-      Rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni 193

-      Casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. 193

§  Articolo 31 (Art. 117 - Segue: analisi delle materie) 194

§  Le materie “innominate” nell’attuale art. 117 attribuite alla competenza esclusiva statale. 194

-      Politiche attive del lavoro  194

-      Turismo  196

-      Forme associative degli enti locali 197

-      Ordinamento degli enti locali 197

-      Enti di area vasta  198

-      Mercati assicurativi 198

-      Promozione della concorrenza  198

-      Norme sul procedimento amministrativo  199

-      Norme sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche  199

-      Ambiente ed ecosistema  201

§  Le materia di competenza regionale. 201

-      Servizi sociali 202

-      Rappresentanza delle minoranze linguistiche  203

§  Articolo 32 (Art. 118 - Funzioni amministrative) 205

§  Articolo 33 (Art. 119 - Autonomia finanziaria degli enti territoriali) 209

§  Articolo 34 (Art. 120 - Potere sostitutivo del Governo) 214

§  Articolo 35 (Art. 122 - Limiti agli emolumenti dei componenti degli organi regionali) 218

§  Articolo 36 (Art. 126 - Commissione parlamentare per le questioni regionali) 223

Capo V (Modifiche al Titolo VI della Parte II della Costituzione)

§  Articolo 37 (Art. 135 - Elezione dei giudici della Corte costituzionale) 226

Capo VI (Disposizioni finali)

§  Articolo 38 (Disposizioni consequenziali e di coordinamento) 229

§  Articolo 39 (Disposizioni transitorie) 236

-      Modalità di elezione del Senato in sede di prima applicazione  237

-      Senatori a vita  243

-      Regolamenti parlamentari 243

-      Disciplina transitoria relativa al “voto a data certa” 244

-      Principio di continuità della legislazione regionale  244

-      Regioni a statuto speciale  244

§  Articolo 40 (Disposizioni finali) 246

-      Soppressione del CNEL  247

-      Gruppi politici dei consigli regionali 247

-      Amministrazioni parlamentari 248

-      Enti di area vasta  249

-      Mutamento delle circoscrizioni delle città metropolitane  249

-      Senatori di nomina presidenziale  250

-      Elezione dei senatori della Provincia autonoma di Bolzano  251

§  Articolo 41 (Entrata in vigore) 252

 


Schede di lettura

 


Articolo 1
(
Art. 55 - Funzioni delle Camere)

 

Art. 55 – Testo vigente

Art. 55 – Testo modificato

Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Identico

 

Le leggi che stabiliscono le modalità di elezione delle Camere promuovono l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza.

 

Ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione.

 

La Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell'operato del Governo.

 

Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali. Concorre, nei casi e secondo modalità stabilite dalla Costituzione, alla funzione legislativa ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea. Concorre alla valutazione delle politiche pubbliche e dell'attività delle pubbliche amministrazioni, alla verifica dell'attuazione delle leggi dello Stato nonché all’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge.

Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione.

Identico

 

 

L'articolo 1 del disegno di legge costituzionale, come modificato nel corso dell’esame in sede referente, modifica l'articolo 55 della Costituzione, inserendo nuovi commi dopo il primo, che rivisitano profondamente le funzioni proprie dei due rami del Parlamento.

 

Il superamento del bicameralismo perfetto

Il nuovo testo dell’articolo 55 Cost., in combinato disposto con le altre modifiche recate dal disegno di legge in esame, con particolare riguardo alla disciplina del procedimento legislativo (art. 70 Cost.), sancisce la fine del bicameralismo perfetto nel nostro ordinamento. Viene infatti delineato un diverso assetto costituzionale, caratterizzato, in primo luogo, da un bicameralismo differenziato, in cui il Parlamento continua ad articolarsi in Camera dei deputati e Senato della Repubblica ma i due organi hanno composizione diversa e funzioni in gran parte differenti.

Analizzando il dibattito sulle riforme svoltosi dall’inizio degli anni Ottanta ad oggi, l’esigenza di superare il bicameralismo paritario, individuando nel Senato una istanza di rappresentanza territoriale, costituisce uno degli elementi di convergenza e di continuità, sia pure nell’ambito di soluzioni diverse prospettate nei progetti di riforma costituzionale.

 

In particolare, il superamento del bicameralismo perfetto è previsto dalla relazione approvata dalla c.d. Commissione Bozzi (IX legislatura), che si è orientata nel senso di attribuire alla Camera una prevalenza nell’esercizio della funzione legislativa e al Senato una prevalenza nell’esercizio della funzione di controllo; dal progetto di revisione costituzionale (X legislatura), approvato dal Senato e, con modifiche, in un testo unificato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati (A.C. 4887 e abb.-A), in cui si affiancava al "principio della culla", in base al quale i progetti di legge sono esaminati e approvati da una sola camera, quella presso la quale sono presentati, una differenziazione funzionale tra le due Camere connessa con la redistribuzione delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni;  dalla Commissione De Mita Iotti (XI legislatura) in cui, nella Relazione del Presidente, si rileva come si fosse “vicini ad un accordo” per quanto riguarda la riduzione del numero dei parlamentari e per introdurre una certa distinzione dei compiti tra le due Camere; dal Comitato Speroni (XII legislatura), nel cui progetto di revisione costituzionale le due Camere si differenziano per composizione e funzioni; dalla Commissione D'Alema (XIII legislatura), il cui testo di riforma si fondava su una “Camera politica” e una “Camera delle garanzie”, con distinte funzioni; dalla legge costituzionale pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005 (XIV legislatura), su cui vi è stato un esito non favorevole nel referendum confermativo del 25 e 26 giugno 2006, che introduceva significative differenze tra le due Camere con riguardo a composizione e funzioni; dalla c.d. bozza Violante (XV legislatura) in cui, il testo approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera (C. 553 e abb.-A) si incentrava sulla previsione di due Camere in un sistema di bicameralismo non simmetrico, sia dal punto di vista della costituzione degli organi sia delle funzioni, limitando alla Camera il rapporto fiduciario con l’Esecutivo; dal progetto di legge (XVI legislatura) approvato dal Senato (C. 5386), in cui la Camera dei deputati ed il Senato federale si differenziavano sotto il profilo della funzione legislativa e, in parte, sotto il profilo della costituzione degli organi.

La stessa riforma del titolo V della parte II della Costituzione nel 2001 (legge cost. 3/2001) preannunciava, a proprio completamento, una ulteriore riforma delle disposizioni costituzionali relative alla composizione del Parlamento secondo la formulazione contenuta all’articolo 11 che prevede che “sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione”, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali.

Da ultimo, la Commissione per le riforme costituzionali istituita l’11 giugno 2013, ha espresso - nella Relazione finale trasmessa al Presidente del Consiglio il 17 settembre 2013 – un’opinione unanime in favore del superamento del bicameralismo paritario, registrando al proprio interno un orientamento prevalente in favore dell’introduzione di una forma di bicameralismo differenziato rispetto ad un sistema monocamerale.

 Le motivazioni di tale scelta risiedono, in particolare, nella necessità di garantire al governo nazionale una maggioranza politica certa, maggiore rapidità nelle decisioni e dunque stabilità, nonché nell’esigenza di portare a compimento il processo di costruzione di un sistema autonomistico compiuto, con una Camera che sia espressione delle autonomie territoriali.

 

Nell’architettura costituzionale delineata dal disegno di legge alla Camera dei deputati - che “rappresenta la Nazione” e di cui non è modificata la composizione - spetta la titolarità del rapporto di fiducia e della funzione di indirizzo politico, nonché il controllo dell’operato del Governo.

Diversamente, al Senato della Repubblica è attribuita la funzione di rappresentanza degli enti territoriali nonché di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l’Unione europea. Il Senato concorre, inoltre, nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione, alla funzione legislativa.

Muta quindi la modalità di elezione del Senato, del quale faranno parte 100 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali, eletti in secondo grado dai consigli regionali tra i propri membri e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori. Il Senato diviene organo a rinnovo parziale, non sottoposto a scioglimento, poiché la durata dei senatori coincide con quella dell’organo dell’istituzione territoriale in cui sono eletti.

Viene dunque sostituita l’elezione a suffragio universale e diretto per il Senato con un’elezione di secondo grado ad opera delle assemblee elettive regionali.

Diversa è anche la partecipazione delle due Camere alla funzione legislativa, finora svolta su base paritaria. Infatti, quanto al procedimento legislativo, restano immutate le competenze dei due rami del Parlamento solo per alcune determinate categorie di leggi, espressamente indicate dalla Costituzione – che saranno quindi ad approvazione “bicamerale paritaria” – mentre viene attribuita, in tutti gli altri casi, una prevalenza alla Camera dei deputati, presso la quale saranno presentati tutti gli altri progetti di legge. Al Senato – che “concorre, nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione, alla funzione legislativa” - è affidata la formulazione di proposte di modificazioni, che saranno poi esaminate dalla Camera, la quale potrà discostarsene con una maggioranza che muta a seconda delle materie oggetto dell’intervento legislativo, tenuto conto altresì del quorum con cui il Senato ha approvato le proposte, con particolare riguardo a quelle riconducibili ad ambiti di competenza delle autonomie territoriali, in base a quanto definito dal nuovo art. 70 Cost. Il Senato può altresì richiedere alla Camera, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, di procedere all’esame di un progetto di legge. I senatori mantengono inoltre inalterato il loro potere di iniziativa legislativa.

Al Senato sono espressamente attribuite specifiche funzioni, quali, in particolare: la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea; il concorso alla valutazione delle politiche pubbliche e dell'attività delle pubbliche amministrazioni, alla verifica dell'attuazione delle leggi dello Stato nonché all’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge. Al Senato è inoltre espressamente attribuita la facoltà di svolgere attività conoscitive nonché di formulare osservazioni su atti o documenti all’esame dell’altro ramo del Parlamento. Al Senato compete altresì l’espressione del parere sul decreto del Presidente della Repubblica con cui sono disposti lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della giunta (competenza attualmente attribuita dalla Costituzione alla Commissione parlamentare per le questioni regionali).

Alla Camera è attribuita la competenza ad assumere la deliberazione dello stato di guerra nonché ad adottare la legge che concede l’amnistia e l’indulto, in questo caso con deliberazione assunta con la maggioranza qualificata richiesta dalla Costituzione.

La Camera è inoltre competente ad autorizzare la ratifica dei trattati internazionali, ad eccezione di quelli relativi all’appartenenza dell’Italia all’UE, che rientrano tra i casi di approvazione paritaria con il Senato. Alla Camera spetta altresì il potere di autorizzare la sottoposizione alla giurisdizione ordinaria del Presidente del Consiglio e dei Ministri per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni.

Il potere di istituire Commissioni di inchiesta viene mantenuto sia in capo alla Camera sia al Senato, peraltro limitato, per quest’ultimo, a inchieste su materie di pubblico interesse “concernenti le autonomie territoriali”.

Resta ferma la previsione che attribuisce al Parlamento in seduta comune l’elezione del Presidente della Repubblica ma non è più prevista la partecipazione all’elezione dei delegati regionali, alla luce della nuova composizione del Senato. Inoltre, nel caso in cui il Presidente della Repubblica non possa adempiere le proprie funzioni, la supplenza spetterà al Presidente della Camera (attualmente la Costituzione la attribuisce al Presidente del Senato).

Viene modificato il quorum per l’elezione del Presidente della Repubblica prevedendo che dopo il quarto scrutinio è necessaria la maggioranza dei tre quinti dell’Assemblea e, a partire dal nono scrutinio, è richiesta la maggioranza dei tre quinti dei votanti.

Al contempo, viene mantenuta ferma la previsione costituzionale che attribuisce al Parlamento in seduta comune l’elezione dei cinque giudici della Corte costituzionale di nomina presidenziale.

Composizione del Parlamento

Il primo comma del nuovo art. 55 Cost. – che prevede che “Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica” - non è modificato rispetto al testo vigente della Costituzione.

Al riguardo, si ricorda che il testo del disegno di legge costituzionale, presentato dal Governo al Senato (S. 1429), mutava invece la denominazione del "Senato della Repubblica" in "Senato delle Autonomie". Nel corso dell’esame in sede referente presso la Commissione Affari costituzionali del Senato è stata rivista la formulazione dell’art. 55 Cost. ripristinando, tra l’altro, la denominazione di “Senato della Repubblica”.

 

Per quanto concerne il dibattito svolto in Assemblea Costituente sulla denominazione di "Senato della Repubblica", si ricorda che nella Seconda Sottocommissione della Commissione dei Settantacinque, la denominazione di Senato fu contestata da Terracini (sia "perché la seconda Camera che ora si crea non ha nulla a che fare col soppresso Senato, né per il modo di formazione, né per il modo di funzionamento", sia perché "questa denominazione non potrebbe non richiamare alla mente il ricordo di un triste periodo di asservimento politico"), difesa invece da Mortati ("sia per ragioni storiche, sia perché non ritiene che nelle responsabilità spettanti ai vecchi corpi rappresentativi per l'avvento e la perpetuazione del regime fascista quella gravante sul Senato sia maggiore dell'altra spettante alla Camera dei Deputati, alla quale nessuno pensa di mutare il nome", sicché "non trova serie ragioni perché si debba rinunziare ad un nome a cui sono legati tanti ricordi di saggezza e di benemerenza"). Lussu si dichiarò per il cambiamento del nome, ritenendo il Senato screditato sotto il regime fascista; di segno opposto l'opinione di Codacci-Pisanelli; Einaudi propose "Camera dei Senatori", in quanto più anziani rispetto ai deputati.

Le votazioni in Seconda Commissione diedero un risultato piuttosto confuso: furono respinte sia la proposta di conservare il nome di "Senato" alla Seconda Camera, sia la dicitura "Camera dei Senatori", sia "Seconda Camera", sia "Camera delle Regioni" (seduta del 19 dicembre 1946).

La questione fu demandata all'Assemblea, dove giunse la proposta: "Camera del Senato". Gli interventi di Codacci-Pisanelli e Lussu (rispettivamente il 10 e 15 settembre 1947) ribadirono le posizioni già espresse. In difesa del nome Senato intervenne Nitti ((il 16 settembre: "Non bisogna considerare la seconda Camera come un ornamento costituzionale. La seconda Camera è una necessità. Nel progetto di Costituzione è ammessa. Abbiamo cominciato però con offenderla, perché nel nostro progetto che esaminiamo, il nostro Senato ha avuto un nome sconcio: è chiamato «Camera del Senato». E chi ha pensato a un simile orrore, non dirò errore? Ma come! «Senato» è un nome glorioso. In tutte le strade di Roma troviamo ancora scritto Senatus Populusque Romanus. Nell'America stessa la seconda Camera si chiama Senato; tutti i grandi popoli che hanno voluto costituire un'Assemblea hanno cercato di chiamarla Senato. Il più grande tragico, Shakespeare, ammiratore di Roma e incurante delle precisazioni della storia, attribuisce a tutti i grandi popoli, a cominciare da Atene, un Senato").

Il 23 settembre 1947, l'Assemblea Costituente votò (per parti separate) un emendamento a firma di due esponenti repubblicani, Macrelli e De Vita, inteso a sostituire "Camera dei senatori" con "Senato della Repubblica". La proposta fu approvata.

Promozione dell'equilibrio tra donne e uomini in materia elettorale

Il nuovo secondo comma dell’art. 55 Cost., introdotto dal Senato nel corso della discussione in Assemblea, prevede che le leggi che stabiliscono le modalità di elezione delle Camere promuovono l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza.

Tale disposizione intende specificare, rafforzandolo, quanto sancito dall’art. 51 Cost. e richiamato, con riferimento all’ordinamento regionale, dall’art. 117 Cost. Viene infatti indicato come obiettivo dell’attività promozionale direttamente l’equilibrio tra donne e uomini.

 

Si ricorda che l’articolo 51, primo comma, della Costituzione, stabilisce che tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.

A seguito di una modifica disposta con legge costituzionale n. 1/2003 è stato aggiunto un periodo all’articolo 51 Cost. secondo cui la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini.

L’articolo 117, settimo comma, Cost. prevede che le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.

Riguardo alla giurisprudenza costituzionale sul punto, si richiama in particolare la sentenza n. 4 del 2010, con cui la Corte, richiamando il principio di uguaglianza inteso in senso sostanziale, ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata relativamente all’introduzione della ‘doppia preferenza di genere’ da parte della legge elettorale della Campania, in considerazione del carattere promozionale e della finalità di riequilibrio di genere della misura.

Secondo la Corte «il quadro normativo, costituzionale e statutario, è complessivamente ispirato al principio fondamentale dell’effettiva parità tra i due sessi nella rappresentanza politica, nazionale e regionale, nello spirito dell’art. 3, secondo comma, Cost., che impone alla Repubblica la rimozione di tutti gli ostacoli che di fatto impediscono una piena partecipazione di tutti i cittadini all’organizzazione politica del Paese. Preso atto della storica sotto-rappresentanza delle donne nelle assemblee elettive, non dovuta a preclusioni formali incidenti sui requisiti di eleggibilità, ma a fattori culturali, economici e sociali, i legislatori costituzionale e statutario indicano la via delle misure specifiche volte a dare effettività ad un principio di eguaglianza astrattamente sancito, ma non compiutamente realizzato nella prassi politica ed elettorale.».

 

Rappresentanza della Nazione

L’art. 55 Cost., al terzo comma, prevede che "Ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione".

I senatori cessano dunque, sulla base della nuova configurazione del Senato definita dal disegno di legge, di condividere con i deputati la rappresentanza della Nazione attualmente richiamata dall’articolo 67 della Costituzione, il quale, nel testo vigente, fa di "ogni membro del Parlamento" il rappresentante della Nazione.

Si rammenta che la riscrittura dell'articolo 67 Cost., operata dal disegno di legge, mantiene anche per i membri del Senato il divieto di mandato imperativo.

 

In Assemblea Costituente, la rappresentanza nazionale da parte di ciascun membro del Parlamento, sancita dall'articolo 67 della Carta vigente, fu approvata in tempi brevi, senza particolari discussioni.

Può ricordarsi tuttavia l'intervento in plenaria (il 7 ottobre 1947) di Lussu, il quale era stato favorevole ad un Senato quale "Camera delle Regioni" ed ora rilevava: "credo che si può — senza affermare un concetto federalistico, con cui questa Assemblea non è d'accordo — affermare un altro concetto, che è un chiarimento, dicendo per esempio: «I Senatori rappresentano le Regioni nell'ambito dell'unità nazionale»".

In Seconda Sottocommissione, vi era stato (il 19 settembre 1946) un intervento del Presidente Terracini, relativo alla proposta di Mortati di una rappresentanza "della Nazione nel suo insieme". Egli ribatteva - rilevando altro riguardo - "che la disposizione in esame si potrebbe omettere. Essa poteva avere la sua ragion d'essere nei tempi passati e col collegio uninominale, quando il deputato si sentiva anche rappresentante di interessi di classe o vincolato al partito che ne aveva proposta e sostenuta la candidatura e quando la rappresentanza era circoscritta al collegio. Conviene comunque con l'onorevole Mortati che la questione non è di facile risoluzione e che qualsiasi disposizione, inserita nella Costituzione, non varrebbe a rallentare i legami tra l'eletto ed il partito che esso rappresenta o tra l'eletto e il comitato sorto per sostenere la sua candidatura".

 

In base al nuovo terzo comma dell’art. 55 Cost., quindi, solo i deputati rappresentano la Nazione; ai sensi del quinto comma, il Senato rappresenta le "istituzioni territoriali" (cinque componenti, peraltro, sono di nomina presidenziale cui si aggiungono gli ex Presidenti della Repubblica, in base a quanto previsto dal novellato art. 59 Cost. e dall’art. 40, comma 5, del disegno di legge costituzionale).

 

L’esperienza comparata

Riguardo all'esperienza comparata, si ricorda che, in base alla Costituzione spagnola, le Cortes (ovvero ambedue i rami del Parlamento: Congresso dei deputati e Senato) "rappresentano il popolo spagnolo", ed insieme il Senato "è la Camera di rappresentanza territoriale".

In altro Stato federale, il Belgio, dove il Senato è territoriale (in ampia parte di secondo grado, in altra fin di 'terzo grado' in quanto membri cooptati dai primi - questo con la riforma costituzionale del 2014), "i membri delle due Camere rappresentano la nazione".

Nei Paesi Bassi, dove il Senato (Prima Camera) è elettivo indiretto (da parte degli Stati provinciali, sorta di consigli provinciali), il Parlamento composto da ambedue le Camere rappresenta "tutto il popolo olandese". In Francia, il Senato "assicura la rappresentanza delle collettività territoriali della Repubblica", al contempo però si intende nell'esegesi del testo costituzionale che "i senatori rappresentano come i deputati la Nazione tutta intera"[1] né vi è disposizione costituzionale che circoscriva ad una sola Camera la rappresentanza della nazione (piuttosto "la sovranità nazionale appartiene al popolo che la esercita attraverso i suoi rappresentanti").

La Costituzione francese menziona una rappresentanza delle "collettività" territoriali, non già delle "istituzioni" territoriali. Di recente è poi in Francia la riforma legislativa che ha rivisitato il tradizionale connotato del Senato francese, che è elettivo di secondo grado, quale Camera dei territori specie comunali - posto che la maggior parte, circa il 96 per cento, dei 'grandi elettori' è costituito dai delegati dei consiglieri municipali - sancendo l'incompatibilità del mandato parlamentare con responsabilità esecutive locali.

Nell'esperienza comparata europea, il riferimento alla realtà territoriale istituzionale quale specifico sostrato della rappresentatività pare commisurato - nelle realtà più propriamente federali - alla dimensione dei Länder (così in Austria, o in Germania dove peraltro la Legge fondamentale dispone non già che il Bundesrat 'rappresenti' i Länder bensì che "attraverso il Bundesrat i Länder collaborano alla legislazione e all'amministrazione della Federazione e negli affari dell'Unione europea"). Ma qui rileva il ruolo delle entità federate nei confronti di una Federazione, un tema che esula dai limiti della presente trattazione.

Funzioni della Camera e del Senato

Il nuovo quarto comma dell’art. 55 Cost., introdotto dal disegno di legge in commento, attribuisce la titolarità del rapporto di fiducia con il Governo alla sola Camera dei deputati, la quale esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell’operato del Governo”.

Viene conseguentemente modificato l’art. 94 Cost., riferendo alla Camera dei deputati la votazione della fiducia all’Esecutivo.

 

In Assemblea Costituente, posto l'orientamento prevalente a favore di una forma di governo parlamentare e di un sistema non già monocamerale ma bicamerale, non si discusse tanto della bicameralità della fiducia parlamentare al Governo, che conseguiva naturalmente da quelle premesse, quanto se essa dovesse essere resa dalle due Camere riunite assieme in Assemblea nazionale (secondo la proposta di Mortati relatore nella Seconda Sottocommissione, indi di Perassi, e secondo il progetto quale approvato dalla Commissione dei Settantacinque, pur con una formula che faceva dell'Assemblea nazionale, conferente la fiducia all'insediamento di un nuovo Governo, una sorta di sede di appello, per il Governo in carica che fosse sfiduciato da una delle Camere) ovvero partitamente (come auspicato, in Assemblea, già da Codacci Pisanelli nella seduta del 10 settembre 1947; contra, tra gli altri, Tosato nella seduta pomeridiana del 19 settembre). In plenaria la seduta antimeridiana del 24 ottobre rivelava come fosse maturato un accordo politico per la non collegialità della fiducia bicamerale, talché nella pomeridiana dello stesso giorno fu approvata la proposta della Commissione: "Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere". E' il testo dell'articolo 94, primo comma, vigente.

 

Nella Costituzione vigente, dell'indirizzo politico si trova menzione nell'articolo 95 (nel titolo dedicato al Governo), là dove si prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri "mantiene l'unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri".

 

La Camera dei deputati, dunque, ai sensi del quarto comma, "esercita la funzione legislativa" e alla stessa spetta la funzione di “controllo dell'operato del Governo".

 

In base al nuovo quinto comma dell’art. 55 Cost. il Senato della Repubblica "rappresenta le Istituzioni territoriali" e concorre, nei casi e secondo modalità stabilite dalla Costituzione, alla funzione legislativa. Gli articoli 70 ss. Cost., disciplinano il procedimento legislativo, secondo il nuovo modello delineato (si veda scheda relativa all’art. 10).

Nel corso dell’esame in sede referente presso la I Commissione della Camera è stato soppressa la previsione di un concorso paritario del Senato nelle materie di cui agli articoli 29 e 32, secondo comma, della Costituzione da parte del Senato. Si tratta delle materie, inserite nel Titolo II della Parte I della Costituzione “Rapporti etico-sociali”, che riguardano la famiglia e il matrimonio (art. 29 Cost.) ed il divieto di essere sottoposti a trattamenti sanitari obbligatori se non per legge, la quale non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana (art. 32, secondo comma, Cost.).

Tali materie, di cui veniva “anticipata” la modalità di approvazione paritaria, rispetto a quanto previsto dall’art. 70 Cost., erano state introdotte nel testo dell’art. 55 Cost. in seguito ad un emendamento approvato dal Senato nel corso della discussione in Assemblea.

Con la soppressione di tale previsione dall’art. 55 Cost. il procedimento legislativo per i disegni di legge vertenti su tali materie (famiglia e trattamenti sanitari obbligatori) seguirà quindi le previsioni dettate dall’art. 70 Cost., per cui l’esame spetterà alla Camera, ferma restando la possibilità per il Senato di deliberare proposte di modificazioni.

 

Nella “rappresentanza degli enti territoriali” attribuita al Senato, secondo quanto emerso nell’iter parlamentare del provvedimento, vi è l’esigenza di consentire che le regioni e le autonomie locali partecipino alla fase decisionale fin dall’inizio, con una camera di compensazione politico-territoriale.

Riflette tale impostazione, in primo luogo, la modalità di elezione individuata per il Senato; altro elemento di rilievo ai fini della rappresentanza territoriale attribuita al Senato è rinvenibile nel mantenimento, per alcuni progetti di legge, di un procedimento bicamerale “paritario”, tra cui, in particolare, quelli che incidono sull’assetto costituzionale o che, dando attuazione a norme costituzionali, definiscono il quadro delle regole generali che presiedono ai rapporti tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Tra queste, possono citarsi, in particolare: le leggi in materia di ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e individuazione di funzioni fondamentali di comuni e città metropolitane e disposizioni di principio sulle forme associative dei comuni; le leggi recanti princìpi fondamentali sul sistema di elezione e sui casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale e dei consiglieri e le leggi che stabiliscono la durata degli organi elettivi regionali e i relativi emolumenti; le leggi di attribuzione alle regioni di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia.

Al contempo, viene attribuito un valore che può definirsi “rinforzato” nel caso di provvedimenti, individuati dalla Costituzione, che riguardano, in gran parte, ambiti che investono le competenze delle autonomie territoriali: è infatti previsto che, in tali casi, la Camera possa discostarsi dal parere espresso dal Senato – se approvato da questo a maggioranza assoluta - solo a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Ulteriori elementi che rilevano ai fini della rappresentanza territoriale affidata al Senato sono rinvenibili, in particolare, nella competenza all’espressione del parere sul decreto di scioglimento anticipato del Consiglio regionale e di rimozione del Presidente della giunta, competenza che è attualmente attribuita dalla Costituzione alla Commissione parlamentare per le questioni regionali.

 

Al Senato è poi espressamente attribuito l’esercizio di funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l’Unione europea.

Nel corso dell’esame in sede referente è stata in parte modificata la previsione relativa alla funzione di raccordo posta in capo al Senato: nel testo approvato da tale ramo del Parlamento (C. 2613) tale funzione atteneva al raccordo tra “l’Unione europea, lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica”.

A sua volta, il testo originario del Governo (S. 1429) faceva riferimento a “le Regioni, le Città metropolitane e i Comuni".

 

In base al testo approvato dalla Commissione, la funzione di raccordo tra lo Stato e l’Unione europea non è dunque più espressamente richiamata nel testo dell’art. 55 Cost. con riferimento alle funzioni del Senato. E’ comunque confermata la previsione della partecipazione del Senato alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea (quinto comma, terzo periodo).

La nuova formulazione definita in sede referente tiene conto, in particolare, del dibattito svolto presso la XIV Commissione (Politiche dell’Unione europea) in sede consultiva sul disegno di legge di legge costituzionale in commento. Nel parere approvato da tale Commissione, in particolare, si osserva che l'attribuzione espressa al solo Senato delle «funzioni di raccordo» tra l'Unione europea, lo Stato e gli enti territoriali e del potere di partecipare alla formazione e attuazione di normativa e politiche europee potrebbe indurre a considerare, di fatto se non di diritto, che l'intervento del Parlamento in materia europea sia affidato prevalentemente al Senato. E’ stato quindi sottolineato come tale lettura risulterebbe incompatibile con il nuovo assetto prospettato dal disegno di legge, per effetto dell'attribuzione alla sola Camera dei deputati della titolarità del rapporto di fiducia con il Governo, e la configurazione del Senato quale camera che «rappresenta le istituzioni territoriali». Tale assetto implicherebbe infatti l'espresso riconoscimento della funzione di indirizzo e controllo sull'azione del Governo, anche nella fase di formazione della normativa e delle politiche dell'UE, alla Camera e, nei settori di competenza delle regioni e degli enti territoriale, al Senato. E’ stato infine rilevato come sarebbe altresì di dubbia compatibilità con il nuovo assetto costituzionale l'attribuzione in via primaria ad una Camera, non eletta direttamente e rappresentativa delle istituzioni territoriali, della competenza a stabilire la posizione dell'intera nazione nei negoziati europei.

 

Nel corso dell’esame in sede referente alla Camera è stata inoltre soppressa la previsione, presente nel testo approvato dal Senato, che attribuiva al Senato anche la valutazione di impatto relativa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea.

 

Il quinto comma dell’art. 55 Cost. attribuisce espressamente al Senato, oltre alla rappresentanza delle istituzioni territoriali ed all’esercizio di funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l’Unione europea, le seguenti funzioni:

§  il concorso, nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione, alla funzione legislativa;

§  la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea;

§  il concorso alla valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni;

§  il concorso alla verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato;

§  il concorso all’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge.

 

Durante l'esame in sede referente, è stato infatti ritenuto opportuno specificare, anche alla luce di quanto evidenziato dal Comitato per la legislazione nel proprio parere, che le suddette competenze spettano comunque anche alla Camera, in quanto titolare della funzione di indirizzo politico. E' stato conseguentemente previsto che il Senato "concorre" alle funzioni di valutazione delle politiche pubbliche e dell'attività delle pubbliche amministrazioni, nonché di verifica dell'attuazione delle leggi dello Stato, oltre che – come già previsto dal testo - alla funzione legislativa ed all'espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge, partecipando altresì alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea.

Sempre nel corso dell'esame in sede referente è stato soppressa l'attribuzione, in capo al Senato (C. 2613), della funzione di controllo delle politiche pubbliche.

 

Il quinto comma dell’art. 55 Cost., nel testo approvato dal Senato, attribuiva a tale organo la valutazione dell’attività delle pubbliche amministrazioni, la verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato, il controllo e la valutazione delle politiche pubbliche e la valutazione dell’impatto degli atti e delle politiche dell’Unione europea.

Tali previsioni, finalizzate a “valorizzare una funzione senatoriale di controllo”, come evidenziato nel corso della discussione al Senato, erano state modificate e ampliate, rispetto al disegno di legge originario, nel corso dell’iter parlamentare. In sede referente al Senato era stata, in particolare, soppressa la previsione che siffatte attribuzioni fossero svolte dal Senato "secondo quanto previsto dal proprio regolamento” . In tale sede è stata introdotta la previsione che il Senato valuti l'attività delle pubbliche amministrazioni. E’ stato disposto che il Senato verifichi l'attuazione delle leggi statali e controlli e valuti le politiche pubbliche.

 

Per quanto riguarda la partecipazione alla formazione e all'attuazione degli atti normativi dell'UE giova altresì ricordare che il nuovo art. 80 Cost. richiama espressamente le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’UE tra le leggi per le quali la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.

 

Si ricorda che le forme di partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi dell'Unione europea sono attualmente previste dalla legge ordinaria, in primo luogo dalla legge 24 dicembre 2012, n. 234, Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea. Segue la procedura “rinforzata” di cui al nuovo quarto comma dell’art. 70 Cost. la legge che stabilisce le forme ed i termini per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

Al contempo gli articoli 5 e 12 del Trattato sull'Unione Europea (TUE), nel testo consolidato a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona, attribuiscono direttamente funzioni e poteri ai Parlamenti nazionali prevedendo che questi “contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell'Unione" attraverso l'esercizio di poteri di informazione, di valutazione, di cooperazione interparlamentare e, soprattutto, di partecipazione alle procedure di revisione dei Trattati.

Ai sensi dell'art. 48, par. 7, TUE, inoltre, è sufficiente l'opposizione di uno solo dei Parlamenti nazionali, espressa entro il termine di sei mesi, per bloccare la decisione del Consiglio europeo di passare, in una data materia, dalla regola dell'unanimità alla maggioranza qualificata (cd. norme "passerella", le quali costituiscono la più semplificata delle procedure di revisione). In tal caso si attribuisce quindi un potere di veto alle assemblee legislative nazionali, che possono efficacemente contrastare il consenso espresso dai rispettivi governi.

Inoltre, l'art. 6 del Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato di Lisbona - dopo aver sancito che ciascuno dei parlamenti nazionali o ciascuna camera di uno di questi parlamenti può, nei termini ed alle condizioni previsti, esprimere un parere motivato di sussidiarietà - chiarisce che spetta a ciascun parlamento nazionale o a ciascuna camera dei parlamenti nazionali consultare all'occorrenza i parlamenti regionali con poteri legislativi.

Le predette funzioni - di cui sono titolari, in base agli atti richiamati, i "Parlamenti nazionali o ciascuna Camera di uno di questi Parlamenti" - spettano dunque a ciascuna camera, per forza diretta dei Trattati.

 

L’esperienza comparata

Dall'esperienza comparata riguardo al ruolo delle Camere alte nei confronti delle politiche dell'Unione europea emerge che in Germania il ruolo del Bundesrat nelle tematiche dell'Unione Europea è di evidente rilievo e costituisce un fattore di riequilibrio del potere che i Länder hanno "ceduto" alle istituzioni europee. L'articolo 23 GG afferma che la Repubblica federale può trasferire diritti di sovranità, al fine di realizzare un'Europa unita, nel rispetto del principio di sussidiarietà, mediante legge bicamerale, a consenso necessario del Bundesrat. All'indomani della firma del Trattato di Lisbona, inoltre, è stato inserito un nuovo comma 1-a nell'articolo 23, che introduce il diritto (riconosciuto precedentemente al solo Governo federale) da parte del Bundesrat - come pure da parte del Bundestag, su richiesta di un quarto dei componenti - di sollevare, di fronte alla Corte di giustizia europea, il ricorso contro la violazione, mediante un atto normativo europeo, del principio di sussidiarietà. Il secondo comma del medesimo articolo 23 della Legge fondamentale stabilisce che i Länder partecipano attraverso il Bundesrat alla trattazione degli affari concernenti l'Unione europea. Il quinto e il sesto comma dell'articolo 23 prevedono inoltre che il parere del Bundesrat assuma un peso via via maggiore a seconda del rilievo che l'atto normativo europeo ha sui poteri dei Länder.

Il peso istituzionale del Bundesrat nella formulazione della politica europea è consistente. Infatti, qualora i testi comunitari siano ritenuti rilevanti per gli interessi dei Länder, il parere del Bundesrat diviene vincolante per il Governo federale e, in caso di disaccordo con quest'ultimo, rappresenta una posizione insuperabile se è approvato con la maggioranza qualificata dei due terzi. L'efficacia del vincolo risulta tuttavia attenuata quando la decisione politica suggerita dal Bundesrat comporta un aumento di spesa o una diminuzione di risorse, caso in cui è d'obbligo l'assenso del Governo.

Il Bundesrat, al pari del Bundestag, ha diritto ad essere informato dal Governo federale di tutte le questioni che attengono agli affari europei. Di regola, esse vengono preliminarmente trattate in sede referente, dalla Commissione per le questioni dell'Unione europea (Ausschuβ für Fragen der Europäischen Union), formata da 16 membri, incaricata di formulare indicazioni o risoluzioni su tutti i documenti del Consiglio e della Commissione europea sia di natura legislativa (regolamenti e direttive), sia di mero indirizzo (Libri bianchi e verdi, raccomandazioni), dopo di che passano all'assemblea. Tuttavia, per motivi di urgenza o esigenze di riservatezza, il Bundesrat può adottare una soluzione peculiare: convocare una speciale commissione, la cosiddetta Camera europea.

Per quanto riguarda la Francia, rilevano gli articoli 88-1 e segg. della Costituzione, novellati nel 2008 in vista dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona. In particolare l'articolo 88-4 prevede l'istituzione di una Commissione degli affari europei presso ciascuno dei due rami del Parlamento (in luogo delle preesistenti Delegazioni). Il citato articolo stabilisce l'obbligo per il Governo di trasmettere alle Camere tutti i progetti di atti normativi europei e le altre proposte dirette all'adozione di atti dell'Unione, simmetricamente conferendo ai due rami il potere di adottare risoluzioni sui predetti progetti e proposte come pure su qualsiasi documento emanato da istituzioni europee. I lineamenti delle attribuzioni spettanti all'Assemblea nazionale e al Senato in materia di principio di sussidiarietà, sia in fase ascendente, sia nell'ipotesi di ricorso davanti alla Corte di giustizia dell'UE, sono poi tracciati dall'articolo 88-6 della Carta costituzionale. L'articolo 88-7, infine, prevede che le due Camere, tramite l'approvazione di una mozione formulata in termini identici, possono opporsi alla modifica delle regole di adozione degli atti dell'UE (con riferimento alle ipotesi di revisione semplificata dei Trattati di cui all'art. 48 del TUE).

La Spagna si è dotata di una Commissione mista per l'Unione europea (Comisión Mixta para la Unión Europea), in sostituzione di una preesistente Comisión Mixta para la Comunidades. L'esistenza e le attribuzioni dell'attuale Commissione mista per l'Unione Europea si basano sulla Ley 8/1994 e sulla Ley 24/2009, varate in armonia con il dettato costituzionale e le norme regolamentari di Senado e Congreso che prescrivono il ricorso alla formazione di commissioni miste o congiunte per l'esercizio delle competenze non legislative.

 

 

Come si è detto, il nuovo art. 55 Cost., come modificato nel corso dell’esame parlamentare, attribuisce al Senato il "concorso" alle funzioni di valutazione delle politiche pubbliche e dell'attività delle pubbliche amministrazioni, nonché di verifica dell'attuazione delle leggi.

Le nuove funzioni attribuite al Senato sono inserite per la prima volta nella Costituzione ma sono in parte già presenti nell’ordinamento nazionale, così come in altre esperienze comparate.

Resta fermo che le concrete forme e modalità con cui si concretizzerà lo svolgimento delle funzioni richiamate dalla Costituzione potranno essere definite dai regolamenti parlamentari, anche riguardo agli strumenti attraverso i quali si svolgeranno le suddette attività di valutazione e verifica, tenuto conto, in ogni modo, che da esse non può derivare l'impegno di responsabilità politica del Governo. Va altresì tenuto presente che il nuovo art. 70 Cost. espressamente attribuisce al Senato la possibilità di svolgere attività conoscitive.

 

Nell'ordinamento italiano, è stata introdotta la "verifica dell'impatto della regolamentazione" (VIR) con la legge n. 246 del 2005 (articolo 14, comma 4).

Tale legge definisce la VIR come "la valutazione, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e la stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni". Disciplina attuativa regolamentare è stata recata da apposito decreto del Presidente del Consiglio (n. 212 del 2009). La legge prevedeva l'applicazione della valutazione di impatto della regolamentazione dopo il primo biennio dalla data di entrata in vigore della legge oggetto di valutazione, ed una successiva sua effettuazione periodica a scadenze biennali. Siffatta previsione è stata tuttavia abrogata dal decreto-legge n. 5 del 2012 (come convertito dalla legge n. 35).

Le Regioni hanno mostrato una domanda di valutazione molto differenziata a livello territoriale imperniata sul tema cruciale del controllo delle Assemblee elettive sull'operato dell'esecutivo. Il depotenziamento del ruolo legislativo delle Assemblee regionali - a seguito dello spostamento dei poteri alle giunte regionali - ha fatto emergere una "domanda di valutazione" quale base tecnica per la valutazione politica dell'operato dell'esecutivo.

A livello regionale, dunque, la valutazione degli effetti delle politiche, che ha trovato emersione in diversi statuti e regolamenti interni dei Consigli regionali, poggia sull’adesione al progetto CAPIRe (Controllo delle Assemblee sulle Politiche e gli Interventi Regionali).

Nell’ambito del progetto, è stata posta particolare enfasi sulle clausole valutative, elaborate (talora da appositi organismi) nel corso della discussione sui progetti di legge, che attribuiscono un mandato informativo ai soggetti incaricati dell'attuazione della legge (la Giunta e le strutture amministrative regionali) di raccogliere, elaborare e infine comunicare all'organo legislativo una serie di informazioni selezionate sulle quali effettuare la valutazione.

 

Nella Relazione finale trasmessa al Presidente del Consiglio il 17 settembre 2013 dalla Commissione per le riforme costituzionali istituita l’11 giugno 2013 si prospetta la possibilità che, nell’ambito dei compiti dei due rami del Parlamento, e in particolare del Senato, assuma particolare rilievo la “valutazione delle politiche pubbliche”, che – si evidenzia nella Relazione - costituisce una specificazione della funzione di controllo parlamentare. Con questa espressione la Commissione rileva che intende riferirsi alla misura dell’efficacia di un’azione attraverso una quantificazione dei suoi effetti mediante indicatori di prestazione e un apprezzamento della congruità dei suoi obiettivi.

Nel concetto di valutazione entra anche l’ accertamento di che cosa non ha funzionato allorché gli obiettivi non sono stati raggiunti e una valutazione comparativa delle situazioni in cui gli obiettivi sono stati raggiunti e di quelle in cui invece si è fallito. Si considerano, inoltre, anche la valutazione degli effetti di una legge (valutazione dell’impatto regolatorio) e l’accertamento delle ragioni dell’eventuale mancato conseguimento degli obiettivi. Per “politiche pubbliche”, viene evidenziato nella Relazione, si intende il complesso delle azioni concrete messe in atto o coordinate dai poteri pubblici in relazione a problemi inerenti l’intera comunità nazionale.

 

L’esperienza comparata

Sotto il profilo comparato, la valutazione delle politiche pubbliche offre un quadro in cui gli Stati Uniti sembrano presentare un'esperienza matura ed ampia - iniziata con le prime esperienze di valutazione di programmi di welfare alla metà degli anni '60 - e con forte sviluppo degli esperimenti sociali recentemente estesi al campo educativo.

In Germania l'affermazione della valutazione è andata di pari passo con l'adozione di riforme strutturali nel mercato del lavoro, delle politiche del lavoro e del welfare, tra il 2002 ed il 2005.

In Francia si è avuto un passaggio da un sostanziale disinteresse dei policy makers e dell'amministrazione pubblica nei riguardi della valutazione degli effetti delle politiche pubbliche ad un rilevante esperimento sociale avviato in Europa su politiche di inserimento lavorativo di disoccupati di lunga durata. La revisione costituzionale in Francia del 2008 inoltre ha costituzionalizzato l'attribuzione parlamentare circa la valutazione delle politiche pubbliche, assegnandola ad entrambe le Camere.

L'analisi di impatto della regolamentazione trova una delle sue applicazioni più avanzate e meditate nel Regno Unito. A connotare l'analisi di impatto nel Regno Unito è una costate opera di sua rifinitura, una revisione sistematica che prenda spunto dalle esperienze intervenute per migliorare la qualità dell'indagine. L'analisi è predisposta ex ante ed è intesa a fornire l'onere della prova (che ricade su coloro che intendono assumere l'iniziativa di nuove regolamentazioni) che l'intervento rogatorio sia necessario e preferibile piuttosto all'opzione di un non intervento.

Una istanza di modernizzazione della pubblica amministrazione - nel perseguimento di maggiore trasparenza, qualità, efficienza dei servizi e delle politiche pubblici - ha ispirato in Spagna alcune iniziative riformatrici. Tra queste il legislatore ha espressamente perseguito l'obiettivo di dar vita ad un sistema pubblico della valutazione (entro uno Stato federale fortemente decentrato). Di quel sistema, centro propulsore e di raccordo è previsto sia una Agenzia statale di valutazione delle politiche pubbliche.

 

 

Il nuovo testo dell’art. 55 Cost prevede, infine, che il Senato “concorra” all’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge.

 

I termini e le modalità di espressione del parere parlamentare sulle proposte di nomina sono disciplinati dai regolamenti parlamentari dall’art. 143, comma 4, Reg. Camera e dall’art. 139-bis Reg. Senato, che fissano in venti giorni, prorogabili di norma per non più di dieci giorni, il termine per l’espressione del parere da parte della Commissione competente. Il parere è quindi comunicato, rispettivamente, al Presidente della Camera e del Senato che lo trasmette al Governo.

Il parere parlamentare su proposte di nomina è inoltre disciplinato, in via generale, dalla legge 14/1978 che reca norme per il controllo parlamentare sulle nomine negli enti pubblici e, per specifici ambiti, dalla legislazione di settore.

 

Il testo non fa invece espressamente riferimento, relativamente alle funzioni assegnate al Senato, ai pareri sugli atti del Governo. Peraltro, l’ultimo comma del nuovo art. 70 Cost. – in una sede dedicata alla funzione legislativa - prevede che lo stesso possa, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, “formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera”.

Parlamento in seduta comune

Infine, il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione, ai sensi del sesto comma del nuovo art. 55 Cost. Tale disposizione ha contenuto identico al vigente secondo comma dell’art. 55 Cost.

 

 

 

 

Per un ulteriore approfondimento sul tema si veda il Dossier del Servizio Studi della Camera sul “Bicameralismo”.

 

 

 


 

Articolo 2
(
Art. 57 - Composizione ed elezione del Senato della Repubblica)

Art. 57 – Testo vigente

Art. 57 – Testo modificato

Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero.

Il Senato della Repubblica è composto da cento senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali.

 

I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori fra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, fra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori.

Il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici, sei dei quali eletti nella circoscrizione Estero.

Abrogato

Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a sette; il Molise ne ha due, la Valle d’Aosta uno.

Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a due; ciascuna delle Province autonome di Trento e di Bolzano ne ha due.

La ripartizione dei seggi fra le Regioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, previa applicazione delle disposizioni del precedente comma, si effettua in proporzione alla popolazione delle Regioni, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei resti più alti.

La ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettua, previa applicazione delle disposizioni del precedente comma, in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall'ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.

 

La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali nei quali sono stati eletti.

 

Con legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale. I seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio.

 

 

L’articolo 2 del disegno di legge, come approvato dal Senato, definisce – modificando l’articolo 57 della Costituzione - una diversa composizione e una nuova modalità di elezione del Senato della Repubblica: in particolare, rispetto ai 315 senatori elettivi previsti dal vigente secondo comma dell’articolo 57, il Senato sarà composto da 100 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali, eletti dai consigli regionali o delle province autonome.

Per il Senato, dunque, oltre a diminuire il numero dei componenti, l'elezione popolare diretta viene sostituita, per 100 membri, da un’elezione di secondo grado.

 

La relazione di accompagnamento al disegno di legge S. 1429 illustra le motivazioni di fondo che sono alla base della scelta assunta, rilevando come l’elezione popolare diretta "inevitabilmente, potrebbe trascinare con sé il rischio che i senatori si facciano portatori di istanze legate più alle forze politiche che alle istituzioni di appartenenza, ovvero di esigenze particolari circoscritte esclusivamente al proprio territorio, e che la loro legittimazione diretta da parte dei cittadini possa, inoltre, indurli a voler incidere sulle scelte di indirizzo politico che coinvolgono il rapporto fiduciario, riservate in via esclusiva alla Camera dei deputati, in tal modo contraddicendo le linee portanti cui è ispirato il disegno di legge".

 

Nel corso dell’esame in sede referente presso la I Commissione della Camera è stata soppressa la previsione, contenuta nel testo approvato dal Senato (C. 2613) come modifica al primo comma dell’art. 57, in base alla quale il Senato è composto, oltre che dai senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali, da cinque senatori che “possono essere nominati dal Presidente della Repubblica”. Tali senatori continuano peraltro ad aggiungersi – insieme agli ex Presidenti della Repubblica – ai senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali, in forza delle previsioni dell’art. 59 Cost., come modificato dall’art. 3 del disegno di legge costituzionale, e della disposizione finale recata dall’art. 40, comma 5, del disegno di legge (v. scheda art. 3).

Per quanto riguarda le modalità di elezione dei 100 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali, il nuovo secondo comma dell’art. 57 Cost., stabilisce che i consigli regionali e i consigli delle province autonome di Trento e di Bolzano eleggono i senatori, con metodo proporzionale (nel testo iniziale del disegno di legge era prevista invece un’elezione con voto limitato), tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori.

 

La  Costituzione vigente non individua il tipo di sistema elettorale da adottare né per l’elezione della Camera né per quella del Senato, rimettendo la relativa scelta alla discrezionalità del legislatore ordinario, mentre il nuovo articolo 57 indica, per l’elezione del Senato, il metodo proporzionale.

Tale metodo è peraltro riferito ad un’elezione di secondo grado, in cui la proporzionalità è legata alla composizione del consiglio.

 

 

 

La composizione del nuovo Senato viene quindi così configurata:

 

§     100 senatori sono eletti dai consigli regionali e dai consigli delle province autonome di Trento e di Bolzano; ciascun consiglio elegge un numero di senatori in proporzione alla popolazione della regione quale risulta dall’ultimo censimento (quarto comma art. 57 Cost.); di questi 100:

-        79 senatori sono eletti tra i membri dei consigli regionali;

-        21 senatori sono eletti tra i Sindaci dei comuni dei rispettivi territori, nella misura di uno per ciascun consiglio;

§     fino a 5 senatori sono di nomina presidenziale, tra coloro che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti in campo sociale, scientifico, artistico e letterario;

Tra i 5 senatori non elettivi vanno inclusi anche i senatori a vita già nominati e in carica alla data di entrata in vigore della legge costituzionale in commento, alla luce di quanto previsto dall’art. 40, comma 5, del disegno di legge.

§     gli ex Presidenti della Repubblica

Come risulta dal combinato disposto del nuovo art. 59 Cost. e dell’art. 39, comma 7, e 40, comma 5, del disegno di legge in esame.

 

Per quanto attiene alle modalità di attribuzione alle regioni dei 100 seggi, il terzo comma dell’art. 57 Cost. prevede che nessuna Regione possa avere un numero di senatori inferiore a 2 e che ciascuna delle province autonome di Trento e di Bolzano ne ha 2.

La ripartizione dei seggi tra le regioni, fermo restando le disposizioni appena viste, è effettuata, come anche dispone il testo vigente dell’art. 57, in proporzione alla popolazione della regione quale risulta dall’ultimo censimento, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.

Si ricorda che in base al testo vigente dell’art. 57 Cost. nessuna regione può avere un numero di senatori inferiore a 7; al Molise ne spettano 2, alla Valle d’Aosta 1 (la previsione vigente si applica ad un totale di 309 senatori, dovendosi escludere i 6 senatori eletti nella circoscrizione Estero)[2].

Al contempo, il quarto comma dell’art. 57 Cost. senza mutare l’impostazione del testo vigente (eliminando solo il riferimento ai seggi assegnati alla circoscrizione Estero, non più applicabile al nuovo Senato) prevede che la ripartizione dei seggi tra le regioni si effettui, previa applicazione del suddetto terzo comma, in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.

La seguente tabella espone la ripartizione tra le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano dei 100 senatori elettivi, che conseguirebbe dalla nuova disciplina costituzionale, facendo riferimento ai dati relativi alla popolazione dell’anno 2011 (anno dell’ultimo censimento). Nella tabella è altresì evidenziato il rapporto tra popolazione di ciascuna regione e numero di senatori alla stessa spettanti.

 

 


 

Il testo approvato dal Senato (C. 2613) prevedeva che i senatori elettivi fossero in numero pari a 95, anziché 100, cui derivava la seguente ripartizione:

 

 

 

Nell’impostazione seguita per l’elaborazione delle tabelle alle regioni Friuli Venezia Giulia, Umbria, Molise e Basilicata – oltre che alle Province autonome di Trento e di Bolzano - sono stati assegnati 2 seggi, in quanto secondo la ripartizione proporzionale, con i soli quozienti interi, avrebbero avuto un numero inferiore di seggi. Le regioni Liguria, Marche e Abruzzo, invece, nella ripartizione proporzionale ottengono i 2 seggi con i quozienti interi.

 

Come già detto, nell’ambito dei seggi assegnati a ciascuna regione, un seggio sarà destinato ad un sindaco ed i restanti a consiglieri regionali.

Ad esempio, nelle regioni meno popolose, cui spettano 2 senatori, il rapporto sindaco/consiglieri regionali è paritario, mentre le regioni più popolose possono contare su una rappresentanza molto più ampia di consiglieri regionali (come dimostra il caso della Lombardia, che è la regione più popolosa d’Italia).

 

Il riferimento all’ultimo censimento generale viene ripreso al comma 2 dell’art. 39 del disegno di legge, il quale specifica che, quando in base all’ultimo censimento generale della popolazione il numero di senatori spettanti ad una regione (come definito in base alle predette disposizioni) è diverso da quello risultante dal censimento precedente il Consiglio regionale elegge i senatori nel numero corrispondente all’ultimo censimento “anche in deroga al primo comma dell’art. 57 Cost.”.

Da tale disposizione, finalizzata a tenere conto dell’esigenza di adeguarsi all’ultimo censimento generale, come previsto dalla Costituzione, deriva la possibilità che il numero massimo totale dei senatori elettivi vari rispetto a quello che il primo comma dell’art. 57 Cost. indica come numero fisso e non mutevole. Ciò in considerazione del fatto che l’elezione in questione non necessariamente coinciderà, sotto un profilo temporale, tra le diverse regioni, e che quindi tale disallineamento potrebbe verificarsi per il periodo eventualmente intercorrente tra il rinnovo dei senatori in una regione che abbia variato il suo peso demografico ed il rinnovo dei senatori in altra regione che tale peso compensi.

Il numero dei senatori elettivi potrebbe dunque variare, per un periodo limitato, in aumento o in diminuzione quando, in base all’ultimo censimento, il numero di senatori spettanti ad una regione è diverso da quello risultante dal censimento precedente.

 

Le “modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei componenti del Senato tra i consiglieri e i sindaci”, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale e locale sono regolate – in base a quanto previsto dal sesto comma dell’art. 57 Cost. - con legge approvata da entrambe le Camere.

 

La medesima disposizione esplicita i criteri da seguire nell’attribuzione dei seggi, che deve tener conto:

§  dei voti espressi;

§  della composizione di ciascun Consiglio.

 

I due criteri indicati per l’attribuzione dei seggi (‘voti espressi’ e ‘composizione di ciascun Consiglio’) definiscono il contenuto necessario per l’attribuzione dei seggi di cui dovrà tener conto la legge da approvare da entrambe le Camere unitamente al principio proporzionale contenuto al secondo comma.

I due criteri sembrerebbero prefigurare un sistema elettorale che tenga conto in qualche modo della composizione politica del consiglio, e che quindi potrebbe considerare, a titolo esemplificativo, la consistenza dei gruppi politici consiliari.

Intendendo invece l’espressione ‘voti espressi’ e ‘composizione del consiglio’ come una sorta di endiadi, i criteri potrebbero indicare un sistema con voto dei consiglieri e successiva attribuzione dei seggi con metodo proporzionale. Al riguardo, tale impostazione è seguita dalla disciplina transitoria dettata dall’art. 39, comma 1 (nel senso dell’interpretazione di disposizioni elettorali a regime anche alla luce di disposizioni transitorie, cfr. sentenze della Corte costituzionale n. 304/2002 e n. 2/2004, sull’elezione dei Presidenti di regione).

 

Si ricorda che la suddetta disciplina transitoria sarà quella applicabile fino al momento dell’approvazione della legge elettorale bicamerale di cui al settimo comma dell’art. 57 Cost.

 

La suddetta legge è approvata, ai sensi dell’art. 39, comma 6, del disegno di legge, entro sei mesi dalla data di svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati successiva alla data di entrata in vigore della legge costituzionale in esame.

Può porsi questione interpretativa circa la natura perentoria o ordinatoria del predetto termine di sei mesi. In base ad una risalente giurisprudenza costituzionale, esso sembrerebbe essere ordinatorio.

 

Può richiamarsi in proposito la sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 1957, in cui la Corte afferma che “la diversa natura del termine - se perentorio o soltanto ordinatorio - assume importanza nel campo del diritto privato e in quello processuale, specialmente nel senso che, in questi campi, decorso un termine perentorio, non possono più compiersi gli atti che entro quel termine dovevano essere compiuti. Diverso invece è l'effetto del termine nei più vasti campi dell'attività amministrativa e di quella costituzionale, nei quali non si tratta di tutelare soltanto interessi privati, ma interessi pubblici, ed anche gli interessi privati sono tutelati sotto la sfera del pubblico interesse. In tali campi, anche se si tratti di termini che appaiano perentori, non cessa, dopo il loro decorso, salvo i casi in cui il termine sia in modo tassativo stabilito dalla legge, il potere - che nello stesso tempo è dovere - della pubblica autorità di dare adempimento alle prescrizioni di legge. […]. Nel campo costituzionale […] non vi è alcun dubbio che permanga quel potere-dovere anche dopo il decorso del termine, con conseguente responsabilità - soprattutto di natura politica - qualora l'organo cui ne spettava l'esercizio non abbia provveduto in tempo.”

La sentenza riguarda la natura del termine previsto dalla VI disposizione transitoria della Costituzione, che fissa un termine di cinque anni per la revisione degli organi speciali di giurisdizione. Prosegue la Corte: “termini di natura simile a quello in questione - ed anche brevi - si trovano in varie disposizioni transitorie della Costituzione: nella stessa disposizione VI per quanto attiene al riordinamento del Tribunale supremo militare in relazione all'art. 111; nella disposizione IX, riguardante l'adeguamento delle leggi alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni; nella disposizione VIII, circa le elezioni dei Consigli regionali; nella disposizione XVI - di cui non va trascurata l'importanza - che fissava il termine di un anno dall'entrata in vigore della Costituzione per la revisione ed il coordinamento con essa delle precedenti leggi costituzionali. Orbene a questi termini non si è mai pensato di riconoscere carattere perentorio […]. Di vero, è la particolare natura e la posizione del destinatario dell'obbligo - e cioè il Parlamento - che deve senz'altro convincere della non perentorietà di quei termini, data la valutazione squisitamente discrezionale, perché di carattere politico, della scelta del momento in cui il Parlamento ritiene di dovere provvedere, e in considerazione ancora della singolare complessità dell'opera legislativa.”

 

Si rammenta che per tale legge è applicabile il controllo preventivo di costituzionalità introdotto dall’art. 73, secondo comma, Cost.

Giova altresì ricordare che il nuovo secondo comma dell’art. 55 Cost., introdotto nel corso dell’esame al Senato, prevede che le leggi che stabiliscono le modalità di elezione delle Camere, promuovono l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza (vedi supra).

 

Fino all’entrata in vigore della legge bicamerale attuativa delle modalità di elezione indiretta del riformato Senato (di cui all’articolo 57, sesto comma, Cost.) il disegno di legge detta specifiche disposizioni elettorali riguardanti la prima applicazione (articolo 39, commi da 1 a 6 – v. scheda art. 39).

 

Con la nuova impostazione, la titolarità di una carica elettiva regionale o locale (consigliere regionale o sindaco) diviene presupposto necessario per la titolarità della carica di senatore.

Viene dunque conseguentemente abrogata con una modifica all’articolo 122, secondo comma, Cost. (cfr. art. 38, comma 11, del disegno di legge) l’incompatibilità tra la carica di senatore e quella di membro di consiglio o di giunta regionale, ferma restando tale incompatibilità con la carica di deputato[3].

La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali nei quali sono stati eletti, secondo quanto previsto dal quinto comma dell’art. 57 Cost. Tale previsione, peraltro di non univoca interpretazione, sembrerebbe far intendere che, in caso di scioglimento del consiglio regionale, il senatore-sindaco resti in carica fino alla cessazione del relativo mandato locale.

Di conseguenza, il Senato, come già detto, non potrà essere oggetto di scioglimento e si configurerà come organo a rinnovo parziale continuo, in base alla scadenza dei suoi componenti. Tale scadenza, dunque, sarà in funzione del mandato territoriale.

 

La coincidenza della durata del mandato dei senatori con quella degli organi delle istituzioni territoriali nei quali sono stati eletti avrà riflessi anche sulla durata delle funzioni del Presidente dell’organo e degli altri incarichi attribuiti (quali i componenti dell’Ufficio di presidenza).

 

Si ricorda che l'articolo 122 della Costituzione, come novellato dal disegno di legge costituzionale (art. 35), attribuisce alla legge statale ivi prevista l’individuazione della durata degli organi elettivi della regione e dei relativi emolumenti, nel limite dell’importo di quelli attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione.

 

L’art. 5 della legge n. 165/2004 fissa in cinque anni la durata del Consiglio regionale, salvo scioglimento anticipato. Il quinquennio decorre dalla data dell’elezione. Per i consigli regionali delle regioni a statuto speciale e per i consigli provinciali di Trento e di Bolzano, la medesima durata di cinque anni è fissata da norme contenute negli statuti di autonomia.

L’art. 126 Cost. prevede che il Consiglio regionale possa essere sciolto con decreto motivato da parte del Presidente della Repubblica, quando compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale. Il disegno di legge costituzionale in esame aggiunge che il suddetto decreto è adottato previo parere del Senato.

Al contempo, l’approvazione della mozione di sfiducia verso il presidente della Giunta nonché la rimozione, l’impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano anche lo scioglimento del Consiglio, così come le dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del Consiglio.

La durata del mandato di sindaco è fissata in cinque anni (art. 51 del TUEL, di cui al D.Lgs. n. 267/2000); non è immediatamente rieleggibile chi ha ricoperto tale carica per due mandati consecutivi, a meno che uno dei due mandati precedenti abbia avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie. Ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti è invece consentito un numero massimo di tre mandati (come da ultimo previsto dall’art. 1, comma 138, legge n. 56/2014).

L’ordinamento disciplina l’istituto del commissariamento per scioglimento e sospensione del consiglio comunale (articoli 141-146 del TUEL) a seguito del quale il commissario esercita, sia pure temporaneamente e con il fine di avviare una nuova legittimazione elettorale, la gran parte dei poteri spettanti agli organi comunali ordinari, compreso il sindaco. Anche le dimissioni del sindaco portano al commissariamento dell’ente (art. 53, comma 3, TUEL), mentre in caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza, sospensione e decesso del sindaco il consiglio viene sciolto e rimane in carica fino alle elezioni e le funzioni del sindaco sono esercitate dal vicesindaco.

 

Per quanto riguarda l’elettorato attivo e passivo dei senatori, si ricorda che viene soppresso l'articolo 58 della Costituzione (dall’art. 38, comma 2) con la conseguenza che non è più previsto il requisito, per diventare senatori, del compimento di quaranta anni di età, né quello di venticinque anni per esercitare il diritto di voto.

Il requisito di età, sia per l’elettorato attivo che per quello passivo, risulta dunque pari a 18 anni.

Per la Camera, invece, l’età anagrafica per essere eletti resta fissata a 25 anni (art. 56 Cost.).

Al contempo, come già evidenziato, viene soppresso nel testo costituzionale, il riferimento al Senato, la previsione di 6 senatori eletti dalla circoscrizione Estero (modifica disposta dall'articolo 38, comma 1 del disegno di legge).

 

Il testo iniziale del disegno di legge S. 1429, deliberato dal Consiglio dei ministri e presentato alle Camere, stabiliva il principio della esclusività della Camera dei deputati quanto a rappresentanza della Nazione e titolarità dell'indirizzo politico: veniva specificato che il Senato è escluso dalla compartecipazione all'indirizzo politico e dalla relazione fiduciaria con il Governo.

La composizione del Senato veniva mutata in elettiva di secondo grado ma l’impostazione seguita era differente rispetto a quella poi adottata al termine dell’esame in sede referente presso la Commissione Affari costituzionali del Senato: il consiglio regionale e un collegio di sindaci della regione sceglieva - al proprio interno e con voto limitato - rispettivamente due senatori (per regione). Ai due senatori membri del Consiglio regionale, si aggiungeva di diritto il Presidente della giunta regionale (o della provincia autonoma). Ai due sindaci, si aggiungeva di diritto il sindaco del comune capoluogo nella regione (o provincia autonoma). Risultava, per questa componente elettiva di secondo grado, un numero di 122 senatori (21 presidenti di giunta o provincia autonoma, 40 consiglieri regionali, 61 sindaci). La durata del mandato coincideva con quella dell'organo di provenienza. A tali membri rappresentanti dei territori, potevano aggiungersi 21 senatori di nomina del Presidente della Repubblica. L’elezione di secondo grado era originariamente prevista, in base al disegno di legge del Governo S. 1429, con voto limitato (che era inteso, secondo la relazione di accompagnamento, ad assicurare la rappresentanza delle minoranze presenti nel Consiglio regionale e nel collegio dei sindaci).

 

Nel dibattito in Assemblea Costituente, il progetto predisposto dalla Commissione dei Settantacinque prevedeva: "I senatori sono eletti per un terzo dai membri del Consiglio regionale e per due terzi a suffragio universale e diretto dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età". Ed in Seconda Sottocommissione era stata approvata (il 26 settembre 1946), pur senza decisivo approfondimento circa il suo contenuto e le sue implicazioni, una proposta di Tosato circa una elettività del Senato "a base regionale".

La formulazione del progetto fu dismessa, in quanto i Costituenti di parte comunista e socialista furono disposti a rinunziare alla loro pregiudiziale monocamerale, priva di sbocchi quanto a chances di approvazione, solo a condizione di tener fermo il principio di una indivisibilità della sovranità popolare, declinata alla stregua di eguale emanazione di ambedue le Camere dal corpo elettorale - incompatibile dunque con forme di rappresentanza così delle categorie come delle autonomie regionali (oltre che incompatibile con una marcata differenziazione funzionale tra le due Camere).

L’esperienza comparata

Per quanto riguarda l’esperienza comparata, si richiamano i principali elementi che caratterizzano il modello di elezione delle Camere alte di alcuni Paesi.

Francia

Il Senato è composto da 348 senatori, eletti a suffragio indiretto per 6 anni. Ogni 3 anni si procede ad un rinnovo parziale, che riguarda ciascuna volta la metà dei seggi.

I senatori sono eletti a suffragio indiretto, in ogni dipartimento, da un collegio di “grandi elettori”, composto da deputati, consiglieri regionali, consiglieri dipartimentali e delegati di consigli municipali.

I consigli municipali risultano di fatto decisivi, in quanto costituiscono il 95% del collegio. In particolare, il sistema determina una sovrarappresentazione dei piccoli comuni rurali (che sono circa 30.000) all’interno del collegio dei grandi elettori.

Sono previsti due modi di scrutinio:

lo scrutinio uninominale maggioritario a due turni, che si applica nei 70 dipartimenti di dimensioni minori, che eleggono da 1 a 3 senatori;

il sistema della rappresentanza proporzionale, con liste bloccate, che si applica nei 39 dipartimenti più estesi, che eleggono 4 o più senatori.

I francesi stabiliti all’estero sono rappresentati da 12 senatori, eletti con il sistema proporzionale, dai 155 componenti del Assemblea dei Francesi all’Estero.

Nel complesso, 180 seggi sono assegnati con il sistema proporzionale (circa il 52 % del totale) e 168 con il sistema maggioritario.

Si rammenta inoltre che in Francia è stata recentemente approvata la legge organica 125 del 14 febbraio 2014 che ha introdotto il divieto di cumulo tra il mandato parlamentare e le cariche nei governi regionali o comunali. Prima di tale legge, infatti, un’elevata percentuale di deputati e senatori in Francia cumulavano il mandato parlamentare con cariche nelle istituzioni regionali e locali. Ad esempio, nell’anno 2012, per 476 deputati su 577 (82%) e 267 senatori su 348 (77%) vi era il cumulo di cariche. Di questi, 261 deputati e 166 senatori avevano la carica di sindaco, o carica affine (Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, Pour un renouveau démocratique, 2012, p. 58).

Germania

L'articolo 51 della Legge fondamentale tedesca prevede che il Bundesrat sia composto da “membri dei governi dei Länder, che li nominano e li revocano”. La nomina governativa implica che i requisiti per l'appartenenza alla Camera alta siano fissati dalle norme dei singoli Land.

Ciascun Land può inviare al Bundesrat tanti rappresentati quanti sono i voti ad esso attribuiti in base alla popolazione: in base all’articolo 51, ogni Land ha a disposizione almeno tre voti; i Länder con più di due milioni di abitanti hanno 4 voti; i Länder con più di sei milioni di abitanti hanno 5 voti; quelli con più di sette milioni di abitanti ne hanno 6.

La composizione del Bundesrat è pertanto variabile (in base agli aggiornamenti dei dati statistici sulla popolazione residente nei vari Länder). Ad aprile 2013, il Bundesrat contava 69 membri.

Ne risulta quindi un sistema che intende bilanciare le esigenze di rappresentanza federale con quelle della rappresentanza popolare, essendo attribuito ai Länder meno popolosi un peso relativamente maggiore a quello che sarebbe risultato dall'applicazione del solo criterio demografico.

La durata del mandato del componente del Bundesrat coincide, salva revoca, con quella dell’esecutivo di provenienza: il Bundesrat è quindi un organo permanente che si rinnova parzialmente di volta in volta che hanno luogo le elezioni nei vari Länder.

Spagna

In Spagna il Senado consta di componenti per la maggior parte eletti a suffragio universale diretto e, in parte residuale, di membri designati dai Parlamenti delle 17 Comunità autonome.

Il Senato dura in carica 4 anni, salva l'ipotesi di scioglimento anticipato.

Per quanto riguarda l’elezione a suffragio universale diretto, le circoscrizioni elettorali sono ripartite su base provinciale.

Le province spagnole sono 50, alle quali - ai fini del computo delle circoscrizioni elettorali - si aggiungono le città autonome di Ceuta e Melilla, per un totale di 52 circoscrizioni.

Le candidature, sebbene raggruppate in liste elettorali, sono individuali, ai fini sia della votazione, che dello scrutinio. In tal modo l'elettore può votare candidati di forze politiche diverse (a differenza di quanto avviene per l'elezione dei deputati, per i quali vige la regola delle liste di partito 'bloccate').

Ciascun elettore esprime le proprie preferenze nominative, fino ad un massimo di tre nelle circoscrizioni provinciali di terraferma, cifra che scende a due nelle isole maggiori e a Ceuta e Melilla, sino ad arrivare ad una sola preferenza nelle restanti circoscrizioni insulari.

Il sistema elettorale è di tipo maggioritario, corretto con un meccanismo di voto limitato.

Per quanto riguarda i senatori designati dai Parlamenti delle 17 Comunità Autonome, questi sono designati in ragione di uno per ciascuna Comunità e di uno ulteriore per ogni milione di abitanti del rispettivo territorio.

Pertanto il numero dei componenti la Camera Alta che formano la quota di senatori designati risulta essere variabile.

Dei 264 senatori dell'attuale Legislatura (la X, iniziata il 13 dicembre 2011), 207 sono stati eletti direttamente dal popolo a suffragio universale diretto, mentre gli altri 57 sono stati designati dai Parlamenti delle 17 Comunità Autonome.

Le Comunità autonome sono così rappresentate: Andalusia 9; Aragona 2; Asturie 2; Baleari 2; Canarie 3; Cantabria 1; Castiglia-La Mancia 3; Castiglia e Leon 3; Catalogna 8; Comunità Valenzana 6; Estremadura 2; Galizia 2; Comunità di Madrid 7; Murcia 2; Navarra 1; Paesi Baschi 3; La Rioja 1.

Austria

Il Bundesrat rappresenta i 9 Länder della Repubblica federale. I suoi componenti ed i loro supplenti sono eletti dalle Diete regionali (Landtage) in proporzione alla distribuzione dei partiti politici in ciascuna Dieta.

La Costituzione (art. 34) prevede che nessun Land abbia più di dodici rappresentanti e meno di tre. Dopo ogni censimento (decennale) viene ricalcolato il peso demografico dei Länder; il numero di membri del Consiglio federale non è pertanto fissato dalla Costituzione o dalla legge, ma è variabile. Ad aprile 2013, il numero dei membri del Bundesrat era pari a 62.

Ogni Dieta elegge i componenti del Bundesrat di sua spettanza con metodo proporzionale. Inoltre almeno un seggio, come garanzia per le minoranze, è riservato al partito che ha conseguito il secondo posto per numero di seggi nella stessa Dieta o, in caso di parità, a quello che abbia ottenuto più voti alle precedenti elezioni.

La durata del mandato, a parte i casi di scioglimento anticipato, è pari alla durata della legislatura del Land (cioè da 5 a 6 anni) e non esistono quindi né un termine omogeneo, né un meccanismo di rinnovo integrale dell'Assemblea.

Regno Unito

La House of Lords è attualmente composta di 764 membri che hanno pieno titolo all'esercizio delle funzioni parlamentari.

La maggior parte dei Lords attuali - circa 650 - sono nominati a vita sulla base di un'autocandidatura o di una proposta del Primo ministro, sottoposta al vaglio di una Lord Appointment Committee, e successivamente convalidata con un atto della Corona.

Fanno parte della House of Lords anche 25 Vescovi anglicani che, in forza della loro carica nella Chiesa d'Inghilterra, siedono di diritto in Parlamento.

Infine, vi sono i membri di diritto ereditario, conservati in via transitoria dopo la riforma del House of Lords Act del 1999.

Tale legge ha abolito il privilegio dell'aristocrazia di tramandare di padre in figlio il diritto di partecipare e votare nel Parlamento. Tuttavia un emendamento ha consentito di mantenere - in attesa di una ulteriore riforma - 92 hereditary peers, scelti per elezione tra i membri dell'aristocrazia. In caso di morte di uno di essi si tengono le cosiddette by-elections, allo scopo di mantenerne inalterato il numero.

Il titolo di Life Peer può anche essere attribuito ad un parlamentare proveniente dalla House of Commons alla fine del suo mandato, oppure agli ex-ministri o agli ex-Presidenti della House of Commons.

Stati Uniti

Il Senato degli Stati Uniti d'America è composto da 100 membri eletti a suffragio universale diretto nei 50 collegi elettorali (constituencies) del Paese, che coincidono con gli Stati. A ciascuno dei 50 Stati è assegnato un collegio elettorale, nel quale sono eletti due senatori.

I senatori degli Stati Uniti d'America non vengono eletti tutti contemporaneamente. Il Senato, infatti, si rinnova parzialmente ogni due anni, mediante elezioni che riguardano 33 seggi, pari ad un terzo del totale (escluso il Presidente del Senato che – di diritto – è il Vice Presidente degli Stati Uniti, il quale non vota tranne che per risolvere il caso della parità dei voti).

Il periodico parziale rinnovo dei seggi del Senato è disposto in modo tale che all'interno di ogni singolo collegio elettorale i due senatori ad esso spettanti siano eletti in tempi diversi e, di conseguenza, diverso sia l'anno di scadenza del loro mandato.

Il mandato di senatore ha una durata fissa di sei anni.

Le elezioni sono a suffragio universale diretto.

In 48 dei 50 collegi elettorali del Paese, è eletto il candidato che ottiene la maggioranza semplice dei voti. Fanno eccezione i collegi elettorali della Georgia e della Louisiana, nei quali vige un sistema maggioritario a doppio turno.

Nella quasi totalità dei collegi, ci si candida al Senato a seguito della vittoria in elezioni primarie all'interno del proprio partito (nomination). Le elezioni primarie, a loro volta, sono disciplinate da regole stabilite dallo Stato cui appartiene il collegio in questione.


Articolo 3
(
Art. 59 – Senatori a vita e senatori di nomina presidenziale)

 

Art. 59 – Testo vigente

Art. 59 – Testo modificato

È senatore di diritto e a vita, salvo rinunzia, chi è stato Presidente della Repubblica.

Identico

Il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario.

Il Presidente della Repubblica può nominare senatori cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Tali senatori durano in carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati.

 

 

L'articolo 3 modifica il secondo comma dell’art. 59 della Costituzione, che pone in capo al Presidente della Repubblica la facoltà di nominare senatori cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Tali senatori non restano, peraltro, in carica a vita, come previsto dal vigente testo costituzionale, ma durano in carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati.

La disposizione in questione è stata oggetto di intervento nel corso dell’esame svolto al Senato (in particolare in Commissione). Originariamente il disegno di legge S. 1429 prevedeva, abrogando il secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione, che ventuno (su cento) senatori fossero di nomina presidenziale e durassero in carica sette anni (art. 57, quarto comma).

 

Con la modifica in esame la figura dei “senatori a vita di nomina presidenziale” è pertanto destinata dunque ad esaurirsi, considerato che, in base all’articolo 39, comma 7, del disegno di legge costituzionale, gli attuali senatori a vita esistenti rimangono nella stessa carica, ad ogni effetto, quali membri del Senato (mentre per i nuovi senatori di nomina presidenziale la durata sarà, come si è detto, in base al secondo comma dell’art. 59 Cost., di sette anni).

Permane, nell’ordinamento, la figura dei “senatori di diritto a vita”: salvo rinuncia, sono gli ex Presidenti della Repubblica, in base al comma primo dell'articolo 59 Cost. che non è stato modificato.

 

La norma in esame va letta dunque in combinato disposto con l’art. 39, comma 7, nonché con l’articolo 40, comma 5, il quale prevede che, fermo restando quanto stabilito dal primo comma dell’art. 59 Cost. (che riguarda i senatori di diritto a vita in quanto ex Presidenti della Repubblica) i senatori di nomina presidenziale di cui al secondo comma dell’art. 59 Cost., come modificato, “non possono eccedere, in ogni caso, il numero complessivo di cinque”, tenuto conto della permanenza in carica dei senatori a vita già nominati alla data di entrata in vigore della legge costituzionale in esame.

L’articolo 40, comma 5, prevede dunque che il numero di cinque costituisce la soglia numerica complessiva per i senatori di nomina presidenziale, precisando che esso include i senatori a vita di nomina presidenziale già in carica. Ad essi si aggiungono gli ex Presidenti della Repubblica.

 

Il testo del suddetto comma 5 dell’articolo 40, come approvato dalla Commissione Affari costituzionali del Senato, prevedeva che non fosse possibile “eccedere in ogni caso il numero complessivo di cinque, tenuto conto dei senatori di diritto e a vita e della permanenza in carica dei senatori a vita già nominati alla data di entrata in vigore” della legge costituzionale in esame. Nel corso della discussione in Assemblea è stato approvato un emendamento della relatrice Finocchiaro che elimina il riferimento ai “senatori di diritto e a vita” nel riferirsi al numero complessivo di cinque, con ciò facendo intendere che tale soglia debba riguardare i senatori di nomina presidenziale (in carica e futuri), senza doversi considerare, a tale fine, i senatori di diritto e a vita in quanto ex Presidenti della Repubblica.

 

Si ricorda, al contempo, che il medesimo art. 40, comma 5, del disegno di legge costituzionale stabilisce che “lo stato e le prerogative dei senatori di diritto e a vita restano regolati secondo le disposizioni già vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale”.

 


 

Articolo 4
(
Art. 60 - Durata della Camera dei deputati)

 

Art. 60 – Testo vigente

Art. 60 – Testo modificato

La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni.

La Camera dei deputati è eletta per cinque anni.

La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra.

La durata della Camera dei deputati non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra.

 

 

L'articolo 4, non modificato nel corso dell’esame in sede referente, novella l'articolo 60 della Costituzione, che disciplina la durata delle Camere.

La modifica riferisce alla sola Camera dei deputati l'elezione per cinque anni ed il divieto di proroga se non per legge e solo in caso di guerra, disposizioni attualmente valide per entrambe le Camere.

La modifica è conseguente alla previsione, di cui all'articolo 57 della Costituzione come novellato dal disegno di legge, in base alla quale il Senato diventa organo non sottoposto a scioglimento, essendo previsto un rinnovo parziale 'continuo'.

La durata del mandato dei senatori coincide, infatti, con quella degli organi delle istituzioni territoriali nelle quali sono stati eletti e, per i senatori di nomina presidenziale, è pari a sette anni. I senatori di diritto (ex Presidenti della Repubblica) sono invece senatori a vita, così come i senatori a vita attualmente in carica.

 

Si ricorda altresì che l'articolo 17 del disegno di legge in esame modifica l'art. 78 della Costituzione, che disciplina la deliberazione dello stato di guerra, attribuendo alla sola Camera dei deputati la competenza ad assumere tale deliberazione ed a conferire al Governo i poteri necessari.

Giova infine rammentare che, in base ad altre disposizioni recate dal disegno di legge costituzionale in commento, l’elezione della nuova Camera dei deputati ha luogo entro 70 giorni dalla fine della precedente. La prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno dall’elezione (art 61. Cost., come modificato dall’art. 38, comma 3).

In sede di prima applicazione (e fino all’entrata in vigore della legge bicamerale di cui all’art. 57, sesto comma, Cost.) il Senato è eletto entro 10 giorni dalla data della prima riunione della Camera successiva alle elezioni svolte dopo la data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, ai sensi dell’art. 39, comma 4. In tale sede si applicano le disposizioni elettorali previste dall’art. 39, commi da 1 a 6 del disegno di legge (disposizioni transitorie).

Entro 6 mesi dalla data di svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati successiva all’entrata in vigore della legge costituzionale in esame è approvata la legge bicamerale attuativa delle modalità di elezione indiretta del riformato Senato di cui all’articolo 57, sesto comma, Cost. (lo prevede l’art. 39, comma 6).

Le disposizioni del disegno di legge costituzionale (che entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale successiva alla promulgazione) si applicano (ai sensi dell’art. 41) a decorrere dalla legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere, salvo alcune previsioni di immediata applicazione (artt. 28, 35, 39 co. 7, 40, co. 1-4).

 

I precedenti progetti di riforma costituzionale

Per quanto riguarda i precedenti testi di riforma, la c.d. "bozza Violante" e il testo sottoposto al referendum del 2006 facevano riferimento alla durata di cinque anni per la sola Camera; conseguentemente, alla previsione secondo cui i senatori sarebbero stati eletti in ciascuna Regione dal Consiglio regionale, aggiungevano un comma secondo cui i senatori eletti in ciascuna Regione e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano sarebbero restati in carica fino alla data della proclamazione dei nuovi senatori della medesima Regione o Provincia autonoma.

Il testo di legge approvato dal Senato nella XVI legislatura (A.C. 5386) e il testo della Bicamerale D'Alema riferivano, invece, la durata di cinque anni ad entrambe le Camere, prevedendo un testo identico al vigente art. 60, primo comma, della Costituzione.

La previsione secondo cui la durata della sola Camera dei deputati non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra nella "bozza Violante" e nel testo sottoposto al referendum del 2006 era integrata da analoga previsione per ciascun Consiglio regionale - o Assemblea regionale, nella proposta sottoposta a referendum nel 2006 - e per i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano. In caso di proroga veniva prorogato anche il mandato dei senatori in carica. Il divieto di proroga di ciascuna Camera era identico alla formulazione vigente dell'art. 60, comma 2, della Costituzione ("se non per legge e soltanto in caso di guerra") nel testo di legge approvato dal Senato nella XVI legislatura (A.C. 5386), mentre la formulazione del testo della c.d. "bicamerale D'Alema", disciplinando il divieto di proroga di ciascuna Camera recitava "se non nei casi previsti dalla Costituzione": sul caso di deliberazione dello stato di guerra v. infra, commento all'art. 13 di modifica dell'attuale art. 78.

 

L’esperienza comparata

Nelle esperienze di diritto comparato, è decisamente prevalente nei sistemi bicamerali la previsione di una differenziazione tra le due camere, sia della durata del mandato che dei tempi di rinnovo delle assemblee. In questa prospettiva appare recessivo il modello in base al quale i due rami vengono rinnovati completamente ma in momenti tra loro diversi, in genere a distanza di un numero di anni maggiore per il Senato rispetto alla Camera, mentre piuttosto diffuso, non solo nei Paesi a struttura federale, è il sistema in base al quale la Camera bassa viene rinnovata integralmente mentre il Senato è rinnovato parzialmente, in tempi necessariamente almeno in parte diversi rispetto alle elezioni dell'altro ramo, assumendo quindi la connotazione di organo permanente.

Il carattere di organo permanente a rinnovo parziale - che dunque non può di regola essere sciolto - può associarsi a sistemi elettorali diversi, in particolare ad elezione diretta o indiretta. Appartengono alla prima categoria i Senati degli Stati Uniti, dell'Australia, del Brasile, del Messico e del Giappone. Organi permanenti a rinnovo parziale tramite elezione indiretta sono invece i Senati dell'Austria, della Francia, della Germania, e dell'India.

In Austria la durata del mandato di senatore è pari alla durata della legislatura dell'assemblea legislativa del Land che lo ha eletto; di conseguenza il Bundesrat austriaco si rinnova parzialmente in tempi diversi. In Germania, analogamente, la durata del mandato di membro del Bundesrat coincide con quella dell'esecutivo di provenienza e perciò questa Camera è un organo permanente, che si rinnova parzialmente a seguito delle elezioni dei vari Länder.

In Francia, fino al 2004, i senatori erano eletti per un mandato di nove anni ed il Senato si rinnovava per un terzo dei seggi ogni tre anni, essendo i senatori ordinati in tre serie diverse. Dopo la riforma il mandato è stato ridotto a sei anni (contro i cinque della Assemblea generale) e le serie a due, in modo che la metà dei senatori si rinnova ogni tre anni.

Il caso classico di rinnovo parziale periodico è costituito dal Senato degli Stati Uniti, Paese connotato da una cadenza del rinnovo della composizione del Parlamento molto "dinamica". Ogni due anni, infatti, la Camera bassa si rinnova integralmente mentre il Senato rinnova un terzo dei suoi componenti. Poiché il mandato senatoriale è pari a sei anni (contro, come detto, i due di quello dei deputati) le date delle elezioni della House of Representatives e del Senate coincidono (e ogni quattro anni coincidono anche con l'elezione del Presidente). Da notare che il periodico parziale rinnovo dei seggi del Senato è disposto in modo tale che all'interno di ogni collegio elettorale (ogni Stato) i due senatori ad esso spettanti siano eletti in tempi diversi e, di conseguenza, sia diverso l'anno di scadenza.

 

 


 

Articolo 5
(
Art. 63 – Elezione o nomina alle cariche del Senato)

 

Art. 63 – Testo vigente

Art. 63 – Testo modificato

Ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l'Ufficio di presidenza.

Identico

 

Il regolamento stabilisce in quali casi l’elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato della Repubblica possono essere limitate in ragione dell’esercizio di funzioni di governo regionali o locali.

Quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, il Presidente e l'Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati.

Identico

 

 

All’articolo 63 della Costituzione il disegno di legge in esame inserisce un nuovo secondo comma che rimette al Regolamento del Senato l'individuazione dei casi nei quali l'elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato possono essere limitate in ragione dell'esercizio di funzioni di governo, regionali o locali. La finalità è di evitare che si cumuli nello stesso soggetto la rappresentanza di organi istituzionali monocratici di diversa natura ed estrazione.

 

Come già evidenziato in sede di illustrazione dell’art. 2, la nuova disciplina costituzionale recata dall’art. 57 sulla durata del mandato dei senatori – di cui si prevede la corrispondenza con quella dell’organo dell’istituzione territoriale in cui sono stati eletti – si rifletterà necessariamente anche sulla durata delle funzioni del Presidente dell’organo e degli altri incarichi attribuiti (quali i componenti dell’Ufficio di presidenza).

 

Per quanto attiene alla formulazione del nuovo secondo comma dell’art. 63, si evidenzia che la dizione "organi del Senato" appare diversa, e più ampia, rispetto a quella "Presidente e Ufficio di presidenza" di cui al vigente ed immodificato primo comma.

La prima, e non la seconda dizione, potrebbe così ricomprendere i Presidenti di Commissione e di Giunte o, in ipotesi, anche di gruppi nonché ulteriori cariche negli organi del Senato.

 

Restano ferme le previsioni vigenti dell’art. 63, primo e terzo comma, Cost., in base alle quali ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l'Ufficio di presidenza e quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, il Presidente e l'Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati.

 

Si rileva in proposito che il nuovo art. 85 Cost., secondo comma (novellato dall’art. 22 del disegno di legge in esame), attribuisce al Presidente del Senato il potere di convocare e presiedere il Parlamento in seduta comune per l’elezione del Presidente della Repubblica quando il Presidente della Camera esercita le funzioni del Presidente della Repubblica nel caso in cui questi non possa adempierle.

 

Dal combinato disposto dell’articolo 63, terzo comma, e dell’articolo 85, secondo comma, si desume dunque che quando il Parlamento in seduta comune è presieduto dal Presidente del Senato, l’Ufficio di presidenza resta quello della Camera. Ciò in considerazione del fatto che il Presidente del Senato opera in sostituzione del Presidente della Camera e che tale sostituzione potrebbe operare solo per una parte del procedimento che richiede la convocazione del Parlamento in seduta comune.

 

 


 

Articolo 6
(
Art. 64 - Diritti delle minoranze e dovere di partecipazione alle sedute)

 

Art. 64 – Testo vigente

Art. 64 – Testo modificato

Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Identico

 

I regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari. Il regolamento della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle opposizioni.

Le sedute sono pubbliche: tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta.

Identico

Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale.

Identico

I membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono.

I membri del Governo hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute delle Camere. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono.

 

I membri del Parlamento hanno il dovere di partecipare alle sedute dell'Assemblea e ai lavori delle Commissioni.

 

 

L’articolo 6 del disegno di legge introduce due nuovi commi all’art. 64 Cost. (secondo e sesto comma) e reca una modifica di carattere formale al quinto comma.

Viene, in particolare, introdotto una nuova disposizione (secondo comma) che attribuisce ai Regolamenti parlamentari la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari. Inoltre, a seguito di una modifica apportata in sede referente, si attribuisce (al solo Regolamento della Camera) la disciplina dello statuto dell’opposizione.

Il nuovo sesto comma dell’art. 64 Cost., “costituzionalizzando” quanto attualmente previsto da specifiche disposizioni dei Regolamenti della Camera e del Senato, sancisce il dovere, per i membri del Parlamento, di partecipare alle sedute dell'Assemblea e ai lavori delle Commissioni.

 

Si rammenta che, in base a quanto previsto dalle disposizioni transitorie di cui all’articolo 38 del disegno di legge in esame, gli attuali regolamenti parlamentari continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, fino all’adeguamento alla riforma costituzionale intrapreso dalle Camere nella loro autonomia regolamentare.

Nel dettaglio, il primo comma dell’art. 64 Cost., che attribuisce a ciascuna Camera l’adozione del proprio regolamento a maggioranza assoluta dei componenti, non è modificato dal disegno di legge in commento.

 

Il nuovo secondo comma, non presente nel disegno di legge originario del Governo, è stato introdotto al Senato e poi modificato in sede referente.

Nella formulazione trasmessa alla Camera si stabilisce il principio della tutela dei diritti delle minoranze parlamentari da attuare con l’introduzione di apposite misure da parte dei Regolamento della due Camere.

 

Su proposta dei relatori in Commissione Affari costituzionali del Senato, era stata introdotta, nel corso dell’esame in sede referente, una previsione (nuovo secondo comma art. 64 Cost.) che rimetteva al solo Regolamento della Camera dei deputati la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari. La formulazione della disposizione è stata poi ulteriormente modificata al Senato, nel corso della discussione in Assemblea, al fine di prevedere che la suddetta garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari vada garantita non solo dal regolamento della Camera ma anche da quello del Senato.

 

Con una modifica introdotta in sede referente alla Camera alla tutela delle minoranze si affianca una specifica garanzia nei confronti delle opposizioni, ma solamente alla Camera dei deputati, con la previsione esplicita di uno statuto delle opposizioni, la cui disciplina è demandata al regolamento.

Tale previsione riferendosi esclusivamente al Regolamento della Camera dei deputati, è formulata nel presupposto che la Camera dei deputati si avvia ad essere l’unica Camera 'politica' di natura elettiva diretta.

Più in generale, la finalità della norma recata dal secondo comma dell’art. 64 Cost. è quella di assicurare copertura costituzionale ai princìpi regolamentari che, a vario titolo, si qualificano come statuto delle opposizioni.

Il nuovo secondo comma ora introdotto fa menzione dei diritti "delle minoranze" parlamentari - garantiti sia alla Camera, sia al Senato - e di quelli “delle opposizioni”, la cui tutela è prevista per la sola Camera, non già "dell'opposizione". Tale scelta, pertanto, parrebbe escludere una tutela della sola maggiore opposizione - schema, questo ultimo, più proprio di un modello bipartito o bipolare, tipo, per intendersi, “Westminster”) – e sembrerebbe pertanto ritenersi orientata per uno 'statuto' di tutti i gruppi parlamentari di opposizione.

La tutela del contraddittorio e della rappresentanza delle minoranze è demandata alla fonte regolamentare parlamentare, quale sede 'naturale' di determinazione delle conseguenze procedurali che, in ambito ispettivo, conoscitivo, d'indirizzo e programmazione facciano seguito ad istanze e proposte formulate dalle minoranze.

 

Le differenze tra Senato e Camera sono riconducibili a due ordini di motivi.

La prima differenza è dovuta al fatto che alla Camera spetta la titolarità in via esclusiva del rapporto di fiducia con il Governo. Non può quindi parlarsi, in senso tecnico, di “opposizione” in una Camera come il Senato che non vota la fiducia.

I riferimenti ai gruppi parlamentari, inoltre, contenuti nel disegno di legge costituzionale in esame (art. 72, quarto comma, Cost., sulla composizione delle commissioni in sede legislativa e art. 82, secondo comma, Cost., sulla composizione delle commissioni di inchiesta), riguardano esplicitamente solo la Camera dei deputati. Tale impostazione appare riconducibile alla configurazione e alla composizione del nuovo Senato, che ha caratteristiche peculiari, connesse ad una dimensione “politica” attenuata.

 

Allo stato, i Regolamenti parlamentari contengono talune disposizioni specificamente riferite alle minoranze o alle opposizioni e in tale direzione si sono mosse le recenti proposte di modifica regolamentare. Il tema ha anche un suo svolgimento a livello legislativo (così, tra l'altro, il presidente del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica è eletto tra i componenti appartenenti "ai gruppi di opposizione" a maggioranza assoluta dei componenti ai sensi dell’art. 30 della legge 124 del 2007).

 

Le riforme regolamentari in discussione alla Camera

 

Sono in corso di discussione presso la Giunta per il regolamento della Camera proposte di riforma regolamentare in materia di procedimento legislativo, urgenza, questione di fiducia.

Le proposte avanzate dai relatori prevedono, in particolare, un rafforzamento delle garanzie poste a tutela dei gruppi di opposizione, con un complesso di interventi volto a rafforzare l'attuale statuto dell'opposizione.

In primo luogo, si prevede la convocazione obbligatoria della Giunta per il Regolamento su richiesta di uno o più presidenti di Gruppo che rappresentino un terzo dei membri della Camera. Diverse disposizioni sono poi volte a garantire l'effettivo esame degli argomenti inseriti nel calendario su richiesta dei Gruppi di opposizione.

Diverse previsioni, che solo in parte costituiscono codificazioni di prassi vigenti, sono poi finalizzate a inibire alla maggioranza l'utilizzazione di strumenti regolamentari che abbiano l'effetto di impedire, direttamente o indirettamente, l'effettivo esame dei progetti di legge dell'opposizione (ad esempio, modificandone il contenuto). In sostanza, le modifiche proposte sono dirette a ottenere che un progetto di legge inserito nel calendario in quota opposizione sia effettivamente esaminato dall'Assemblea: da un lato, si scoraggiano condotte dilatorie da parte della maggioranza, prevedendo che un argomento non esaminato sia iscritto nei successivi calendari al di fuori della quota opposizione; dall'altro, si garantisce che l'Assemblea esamini il testo originario, impedendo alla maggioranza di snaturarne il contenuto contro la volontà del Gruppo di opposizione proponente (ferma restando, naturalmente, la possibilità che il provvedimento sia modificato o respinto in Assemblea).

Coerentemente con quanto proposto in materia di progetti di legge, anche per le mozioni in quota opposizione vengono previste norma atte a garantire l'effettività dell'esame.

Sempre al fine di tutelare la genuinità dei testi dell'opposizione e di non consentire che le disposizioni regolamentari siano vanificate dalla maggioranza, è introdotta una previsione di carattere generale in virtù della quale non sono ammesse proposte emendative, né richieste di votazione per parti separate sui testi alternativi del relatore di minoranza.

Specifiche disposizioni a tutela dell'opposizione sono infine previste dalla disciplina della dichiarazione d'urgenza dei progetti di legge (garanzia di un progetto di legge urgente per l'opposizione se la maggioranza raggiunge il tetto massimo di urgenze dichiarabili in un programma, tempo contingentato maggiore all'opposizione: articolo 69) e delle attività conoscitive delle Commissioni (con l'attribuzione ad una minoranza qualificata di membri dell'opposizione della facoltà di richiedere l'audizione dei candidati a nomine governative e lo svolgimento di indagini conoscitive: artt. 143, comma 4, e 144, comma 1-bis).

 

Restano fermi i vigenti commi secondo e terzo dell’art. 64 Cost. (ora rispettivamente terzo e quarto) e, al comma quinto, viene mutata la formulazione prevedendo che i membri del Governo hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute delle Camere. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono. Rispetto al testo vigente viene soppressa la previsione per cui il diritto in questione (e l’obbligo, se richiesti) riguarda i membri del Governo “anche se non fanno parte delle Camere”. Tale modifica non assume peraltro portata normativa innovativa, in quanto la previsione soppressa resta comunque implicita nel nuovo testo.

 

Altra modificazione è la previsione – inserita nella Costituzione – in base alla quale i parlamentari hanno l'obbligo di partecipare alle sedute dell'Assemblea e ai lavori delle Commissioni (nuovo sesto comma dell’art. 64 Cost.).

Tale previsione inserisce in Costituzione quanto già disposto, per i deputati, dall’articolo 48-bis del Regolamento della Camera e, per i senatori, dall’articolo 1, comma 2, del Regolamento del Senato e disciplinato nel complesso, per i profili applicativi, da deliberazioni dell’Ufficio di Presidenza (Camera) e del Consiglio di Presidenza (Senato) e da altri atti ‘interni'.

 

In particolare, l’articolo 48-bis Reg. Camera prevede che:

“1. È dovere dei deputati partecipare ai lavori della Camera.

2. L'Ufficio di Presidenza determina, con propria deliberazione, le forme e i criteri per la verifica della presenza dei deputati alle sedute dell'Assemblea, delle Giunte e delle Commissioni.

3. L'Ufficio di Presidenza determina, con la deliberazione di cui al comma 2, le ritenute da effettuarsi sulla diaria, erogata a titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma, per le assenze dalle sedute dell'Assemblea, delle Giunte e delle Commissioni. L'Ufficio di Presidenza determina altresì le cause ammesse di assenza per le quali non si dà luogo a trattenuta".

L’articolo 1, comma 2, Reg. Senato recita "I Senatori hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni".

 

I precedenti progetti di riforma costituzionale

XIII legislatura. Il testo del progetto di legge di revisione della parte seconda della Costituzione elaborato dalla Commissione per le riforme costituzionali e trasmesso all’Assemblea il 4 novembre 1997 (A.C. 3931-A e A.S. 2583-A) prevedeva alcune significative innovazioni a tutela e garanzia dei diritti delle minoranze.

Secondo tale testo, il regolamento della Camera dei deputati deve recare norme idonee a garantire i diritti delle opposizioni in ogni fase dell'attività parlamentare e a disciplinare le modalità di designazione dei presidenti delle Commissioni "di controllo o garanzia", in modo da assicurare che essa avvenga ad opera delle stesse opposizioni; il regolamento parlamentare deve anche prevedere che proposte o iniziative indicate dalle opposizioni siano iscritte all'ordine del giorno con "riserva di tempi e previsione del voto finale" (art. 83, comma quinto).

Sempre a garanzia delle minoranze parlamentari, l'art. 105, primo comma, attribuisce a ciascuna Camera la facoltà di disporre inchieste su materie di pubblico interesse quando ne faccia richiesta almeno un terzo dei componenti di ciascuna Camera (l'attuale art. 82 Cost. non prevede, invece, alcuna forma di iniziativa "di minoranza").

Infine, l'art. 136, quinto comma, consente ad un quinto dei componenti di una Camera di azionare direttamente la Corte per il giudizio di legittimità costituzionale delle leggi solo per i vizi attinenti alla violazione dei diritti fondamentali.

 

XIV legislatura. Il testo di riforma costituzionale approvato nella XIV legislatura e respinto dal referendum popolare del 2005 conteneva varie disposizioni a garanzia delle minoranze che, con specifico riguardo alla Camera dei deputati (in correlazione con le modifiche sulla forma di governo), che possono configurarsi come una forma di “statuto dell’opposizione”.

Nel nuovo art. 64 Cost. è innanzitutto sancito il principio per cui nel suo complesso il regolamento della Camera deve garantire sia le prerogative ed i poteri del Governo e della maggioranza, sia i diritti delle opposizioni (per quanto attiene al Senato, si prevede che il regolamento garantisca i diritti delle minoranze). A tale principio generale si riconnettono disposizioni più specifiche, contenute anche in articoli diversi del testo di riforma costituzionale, tra le quali si ricordano in particolare:

·  la riserva, alla Camera, a favore dei gruppi di opposizione, della presidenza delle Commissioni, giunte e organismi interni ai quali sono attribuiti compiti ispettivi, di controllo o di garanzia, e delle Commissioni d’inchiesta monocamerali (della sola Camera – v. sempre art. 64);

·  la previsione di casi (la cui individuazione è rimessa ai regolamenti parlamentari) nei quali il Governo deve essere necessariamente rappresentato dal Primo ministro o dal ministro competente nelle sedute delle Camere (v. sempre art. 64);

·  l’inserimento nei regolamenti parlamentari (v. art. 72, quinto comma) delle modalità di iscrizione all’ordine del giorno di proposte e iniziative indicate dalle opposizioni (o dalle minoranze), con determinazione dei tempi d’esame; tale previsione fa da contraltare a quella – più stringente – della garanzia di esame, entro tempi certi e con previsione del voto finale stabilita dalla medesima disposizione a favore del Governo.

Nel corso del dibattito al Senato erano stati inserite, all’art. 8, altre disposizioni che prevedevano tra l’altro la figura del Capo dell’Opposizione, (previsione poi soppressa) demandandone al Regolamento della Camera I’individuazione delle modalità di elezione e dei poteri.

 

XVI legislatura. Anche il disegno di legge approvato in prima lettura dal Senato e trasmesso alla Camera nella XVI legislatura ((A.C. 5386) faceva riferimento sia alle minoranze, sia alle opposizioni parlamentari: il nuovo ultimo comma dell’art. 64 Cost. prevedeva infatti che «I regolamenti delle Camere garantiscono le prerogative e facoltà del parlamentare, le prerogative e i poteri del Governo e della maggioranza nonché i diritti delle opposizioni e delle minoranze in ogni fase dell’attività parlamentare».

 

L’esperienza comparata

Sotto il profilo comparato, riguardante alcuni Paesi europei, l'obbligo di presenza alle sedute per i membri del Parlamento, si tratti di Assemblea plenaria o di Commissioni, è sancito da disposizioni regolamentari.

In Germania, la Costituzione non detta disposizioni sull'argomento. Ma è obbligatorio per i membri del Bundestag partecipare alle sedute dell'Assemblea e delle Commissioni ai sensi dell'art. 13, 2 del Regolamento, Diritti e doveri dei membri del Bundestag: "I membri del Bundestag sono tenuti a partecipare ai lavori del Bundestag. Per ciascun giorno di seduta viene redatta una lista delle presenze cui i membri del Bundestag devono iscriversi. Le conseguenze della mancata iscrizione e della mancata partecipazione ai lavori sono stabilite in base alla legge sullo status dei membri del Bundestag."

Per i membri del Bundesrat, invece, la presenza alle sedute non rappresenta un obbligo.

In Spagna la Costituzione del pari non reca alcuna disposizione sull'obbligo di presenza alle sedute del Parlamento. Ma il Regolamento del Congreso de los Diputados (articolo 15) e il Regolamento del Senato (articolo 20) richiedono la presenza obbligatoria dei membri delle camere alle sedute dell'Assemblea e delle Commissioni ("Articolo 15: I Deputati avranno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea del Congresso e a quelle delle Commissioni di cui fanno parte". Articolo 20: "I Senatori avranno il diritto e il dovere di presenziare alle sessioni plenarie e a quelle delle commissioni di cui fanno parte").

Infine, in Francia la Costituzione non conteneva espressamente l'obbligo per i membri del Parlamento di essere presenti alle sedute dell'Assemblea o delle Commissioni. Ma una recente revisione costituzionale francese (legge costituzionale n. 2008- 724 del 23 luglio 2008) ha previsto tra i suoi punti più qualificanti (LOI constitutionnelle n 2008-724 - art. 26) una novella all'articolo 51 della Costituzione, inserendovi la previsione che: "Il regolamento di ciascuna Assemblea determina i diritti dei gruppi parlamentari costituiti al suo interno. Esso riconosce specifici diritti ai gruppi di opposizione dell'Assemblea così come ai gruppi delle minoranze ("groupes minoritaires").

Per le Commissioni parlamentari vige l'obbligo di essere presenti alle sedute di commissione ("La présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire"). L'inosservanza di tale obbligo è punita con la trattenuta del 25 per cento dell'ammontare mensile dell'indennità.

Anche il Regolamento del Senato francese, all'articolo 15, impone ai membri delle Commissioni permanenti l'obbligo di essere presenti alle sedute. In caso di tre assenze consecutive non giustificate i membri della commissione decadono e perdono metà della loro indennità per tutto il periodo che intercorre tra la decadenza e l'apertura della successiva sessione parlamentare.

 

Per quanto riguarda lo statuto dell’opposizione, rileva in primo luogo l’esperienza del Regno Unito dove una serie di misure, solo in parte formalizzate in regole scritte, attribuiscono all’opposizione un ruolo centrale nell’istituzione parlamentare. Con il Ministers of Crown Act del 1937 viene riconosciuta a livello normativo la figura del capo dell’opposizione cui viene attribuita una indennità, così come è attribuita ai ministri. L’opposizione coincide con il gruppo parlamentare del principale partito di minoranza, che si prepara ad assumere il ruolo di governo in caso di vittoria elettorale, e il capo dell’opposizione è il leader del partito. Il sistema politico britannico, nettamente bipartitico, semplifica il problema della identificazione della minoranza più rilevante, in ogni caso la relativa decisione spetta allo speaker della Camera. Affianca il capo dell’opposizione un governo ombra che dispone di locali sufficienti in Parlamento per riunirsi e per mantenere una struttura permanente di segreteria. Tra i principali strumenti parlamentari a disposizione dell’opposizione si ricordano: la presidenza di una quota delle Select Committes (commissioni con compiti prevalentemente di controllo sul Governo); la riserva di alcuni giorni per sessione per la discussione di argomenti scelti dall’opposizione e dalle altre minoranza; il c.d. Premier question time.


 

Articolo 7
(
Art. 66 – Verifica dei poteri)

 

Art. 66 – Testo vigente

Art. 66 – Testo modificato

Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.

Identico

 

Il Senato della Repubblica prende atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da Senatore.

 

 

L’articolo 7 aggiunge un nuovo comma all’articolo 66 della Costituzione, che riguarda la verifica dei poteri dei membri del Parlamento.

Tale disposizione costituzionale stabilisce che ciascuna Camera giudica sia dei titoli di ammissione dei suoi componenti, sia delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità degli stessi. Si tratta di due diversi giudizi che la Costituzione riserva al Parlamento a tutela, secondo la teoria della divisione dei poteri, dell’indipendenza istituzionale delle Camere.

 

L'articolo 66 costituisce il fondamento della cosiddetta autodichia delle Camere in materia di verifica dei poteri, ossia dell'attribuzione alle Camere stesse della competenza ad esercitare in via definitiva la funzione giurisdizionale in materia di titoli di ammissione dei propri componenti, nonché in tema di cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità (si vedano in questo senso, in particolare, le sentenze della Corte costituzionale n. 259 del 2009 e della Corte costituzionale n. 117 del 2006, nonché, tra altre, Cass. civ. Sez. Unite 15-02-2013, n. 3731).

 

L'articolo in esame, come modificato in sede referente, lascia inalterato il testo vigente del primo comma dell’art. 66, che riconosce in capo ad entrambe le Camere il potere di svolgere la verifica dei poteri dei propri membri.

Il testo approvato dal Senato (A.S. 2613), invece, prevedeva una diversa formulazione, che introduceva un’asimmetria tra Camera e Senato in tema di verifica dei poteri, in base alla quale nulla sarebbe cambiato in materia per la Camera. Al contrario, al Senato si attribuiva solo il giudizio sui titoli di ammissione dei propri componenti, ma non quello sulle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità e, con l’introduzione di un secondo comma, si prevedeva che delle cause ostative alla prosecuzione del mandato dei senatori venisse data comunicazione al Senato medesimo da parte del suo Presidente.

 

 

Si ricorda, inoltre, che il testo originario del disegno di legge governativo introduceva un elemento di differenziazione tra le due Camere, affidando al Senato non il ‘giudizio’ ma la ‘verifica’ sui titoli di ammissione dei propri componenti. Il testo è stato poi modificato nel corso dell’esame presso la Commissione Affari costituzionali del Senato.

Nel corso della relazione svolta all’Assemblea del Senato (seduta del 14 luglio 2014), la relatrice Finocchiaro ha evidenziato come l'articolo 66 costituisca il fondamento dell'attuale autodichia in materia di verifica dei poteri. La sottrazione al Senato di tale competenza avrebbe costituito pertanto la negazione di una delle forme in cui si esprime l'autodichia delle Camere, in quanto organi oggi rientranti - come ricorda la Corte costituzionale - tra quelli «direttamente partecipi del potere sovrano dello Stato, e perciò situati al vertice dell'ordinamento, in posizione di assoluta indipendenza e di reciproca parità».

 

Per quanto riguarda il giudizio sui titoli di ammissione dei senatori, alla luce della nuova composizione del Senato, appare meritevole di approfondimento la distinzione tra:

·        titoli che riguardano lo status di senatore, prescindendo dalla carica elettiva territoriale rivestita, e che dunque presuppongono la legittimità del procedimento elettorale e richiedono l’insussistenza di cause di ineleggibilità, ivi comprese le incandidabilità, e di cause di incompatibilità con la carica di senatore: su tali titoli giudica il Senato;

·        titoli legati alla condizione di consigliere regionale o di sindaco, che implicano, fra l’altro, un accertamento dell’insussistenza di cause di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità riferite alla carica elettiva regionale o locale, che spetta alla giurisdizione amministrativa.

 

Si ricorda in proposito che la giurisprudenza costituzionale definisce l'incandidabilità come una “particolarissima causa di ineleggibilità”, riconducendo in tal modo la species dell'incandidabilità all'interno del più ampio genus dell'ineleggibilità (sentenza n. 141 del 1996; nello stesso senso cfr. sentenza n. 132 del 2001).

 

In conseguenza delle modifiche apportate in sede referente, anche le cause sopraggiunte di ineleggibilità (incluse le incandidabilità) ed incompatibilità dei senatori, nella loro qualità di membri del Senato, sono giudicate dal Senato stesso.

Nella formulazione del testo approvato dal Senato, tale potere non risultava assegnato e pertanto sembrava dover essere effettuato, in base ai principi generali dell’ordinamento, in sede giurisdizionale (presumibilmente da parte del giudice amministrativo).

 

Infine, in sede referente è stato introdotto un nuovo secondo comma all’art. 66, ai sensi del quale il Senato prende atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da senatore.

 

 

Tale disposizione chiarisce che:

·        le cause ostative legate al venir meno della condizione di consigliere regionale o di sindaco, quindi, tutte le cause che comportano la cessazione della carica elettiva regionale o locale (quali la decadenza a seguito dell’accertamento di una causa di ineleggibilità, incandidabilità o incompatibilità, le dimissioni, ma anche lo scioglimento del consiglio) determinano la decadenza da senatore;

·        l’effetto della decadenza è automatico, in quanto il testo prevede che il Senato si limita ad una mera presa d’atto.

La nuova formulazione appare dunque volta a chiarire che il Senato non giudica sulla cause che impediscono lo svolgimento del mandato legate alla carica elettiva regionale o locale.

 

La nuova formulazione non esplicita la determinazione delle conseguenze sullo status di senatore della “sospensione” dalla carica di consigliere regionale o di sindaco.

La sospensione è prevista in caso di determinate condanne non definitive e di applicazione con provvedimento non definitivo di una misura di prevenzione antimafia o di applicazione di determinate misure cautelari personali (artt. 8 e 11 del D.Lgs. n. 235/2012).

 

I precedenti progetti di riforma costituzionale

In ordine alle precedenti proposte di riforma costituzionale, si segnala in particolare la modifica proposta nella XIII legislatura, nel testo della Commissione bicamerale per le riforme istituzionali, con la quale si stabiliva che, sulle elezioni contestate, ciascuna Camera avrebbe dovuto deliberare entro termini stabiliti dal proprio regolamento e che, contro la deliberazione o nel caso di decorso del termine, l'interessato avrebbe potuto proporre ricorso alla Corte costituzionale entro quindici giorni.

 

L’esperienza comparata

Per quanto riguarda le soluzioni adottate, a livello costituzionale, in alcuni Paesi europei, si richiamano alcuni aspetti.

In Germania, l'articolo 41 della Costituzione federale tedesca attribuisce al Bundestag la verifica delle elezioni e le decisioni conseguenti. La stessa disposizione prevede altresì che, avverso tali decisioni del Bundestag, è possibile presentare ricorso alla Corte costituzionale federale.

In Francia, l'articolo 59 della Costituzione attribuisce al Consiglio costituzionale la competenza a decidere, in caso di contestazione, sulla regolarità delle elezioni dei deputati e dei senatori.

Infine, in Spagna, il comma 2 dell'articolo 70 della Costituzione ha sottoposto al controllo giurisdizionale, secondo le modalità previste dalla legge elettorale, gli atti del procedimento elettorale e i titoli di ammissione dei parlamentari, escludendo qualsiasi competenza delle Camere in tema di verifica dei poteri.

 


 

Articolo 8
(
Art. 67 - Rappresentanza della nazione e vincolo di mandato)

 

Art. 67 – Testo vigente

Art. 67 – Testo modificato

Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.

I membri del Parlamento esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato.

 

 

L'articolo 8 del disegno di legge, non modificato in sede referente, modifica l'articolo 67 della Costituzione, al fine di escludere i senatori dalla rappresentanza della Nazione, in corrispondenza con le modifiche già disposte all’art. 55 Cost.

L’art. 55 Cost., infatti, al terzo comma, prevede che "Ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione" (sulla limitazione ai soli deputati della funzione di rappresentanza della nazione, si rinvia, supra, alla scheda di lettura relativa all’articolo 1 del disegno di legge in esame).

Al contempo, la riscrittura dell'articolo 67 Cost., operata dal disegno di legge, mantiene anche per i membri del Senato, come riformato, il divieto di vincolo di mandato, già previsto nel testo costituzionale vigente per tutti i parlamentari.

Tuttavia, in seguito alla differenziazione del bicameralismo, l’esclusione di vincoli di mandato assume una diversa connotazione per i “nuovi senatori”, per i quali va inteso come assenza di qualsiasi obbligo di agire rispettando le istruzioni impartite dall’ente di provenienza.

 

Giova, in proposito, ricordare come il divieto del vincolo di mandato sia caratteristica pressoché uniforme nella prospettiva costituzionale comparata; eccezione di rilievo, tuttavia, è la previsione della Legge fondamentale tedesca che dispone, all'articolo 51, comma 3, che i membri del Bundesrat provenienti dal medesimo Land debbano votare in modo unitario (a tale vincolo si associa la prassi delle direttive impartite dai singoli Esecutivi regionali ai propri rappresentanti).

 

Completano le disposizioni sullo status giuridico dei senatori (per i deputati nulla muta rispetto all’assetto attuale) quelle relative a:

§  la verifica dei poteri, per cui l’art. 66, come riformulato in sede referente, mantiene al Senato la competenza a giudicare sui titoli di ammissione e sulle cause soppraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità peculiari dei suoi componenti, chiarendo che il Senato prende atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale, da cui consegue la decadenza da senatore (si rinvia alla scheda relativa all’articolo 7);

§  le immunità, che, in virtù del mantenimento del testo vigente dell’articolo 68 della Costituzione, sono riconosciute a tutti i membri del Parlamento.

Per effetto delle modifiche all’articolo 69 della Costituzione, invece, ai senatori non sarà più riconosciuto il diritto all’indennità, la cui corresponsione viene limitata ai soli membri della Camera dei deputati (si rinvia alla scheda relativa all’articolo 9).

 

Per quanto riguarda le immunità, il testo vigente dell’articolo 68 della Costituzione prevede:

-        l’insindacabilità, per cui i membri del Parlamento no possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni (primo comma);

-        l’inviolabilità, per cui i parlamentari non possono subire alcuna forma di limitazione della libertà personale (perquisizione personale o domiciliare, arresto o altra forma di privazione della libertà personale, intercettazione di conversazioni o comunicazioni, sequestro di corrispondenza), a meno che la Camera di appartenenza non la autorizzi (secondo e terzo comma).

In proposito, merita ricordare che il disegno di legge originario del Governo (A.S. 1429) modificava profondamente il regime delle prerogative dei componenti del nuovo Senato e introduceva una non marginale differenziazione fra i due rami del Parlamento. In particolare, l'articolo 6 del disegno di legge in esame interveniva sull'articolo 68 della Costituzione, modificando il secondo e il terzo comma. Per effetto di tali modifiche ai componenti del nuovo Senato si applicava esclusivamente la prerogativa dell'insindacabilità di cui al primo comma del medesimo articolo 68, mentre le garanzie processuali di cui al secondo e al terzo comma dello stesso articolo 68 - in materia di sottoposizione a perquisizione, arresto o altra privazione della libertà personale, nonché a intercettazioni e a sequestro di corrispondenza - venivano limitate ai componenti della Camera dei deputati.

Tale proposta di modifica è stata eliminata nel corso dell’esame del provvedimento in sede referente al Senato.


 

Articolo 9
(
Art. 69 - Indennità parlamentare)

 

Art. 69 – Testo vigente

Art. 69 – Testo modificato

I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge.

I membri della Camera dei deputati ricevono una indennità stabilita dalla legge.

 

 

L'articolo 9 del disegno di legge, non modificato in sede referente, interviene sull'articolo 69 della Costituzione che, nella nuova formulazione, prevede che i soli membri della Camera dei deputati - e quindi non più i membri del Parlamento - ricevono una indennità stabilita dalla legge.

 

A livello di legge ordinaria, la materia dell'indennità è disciplinata dall'articolo 1 della legge n. 1261 del 1965 il quale, al primo comma, stabilisce che "l'indennità spettante ai membri del Parlamento a norma dell'art. 69 della Costituzione per garantire il libero svolgimento del mandato è regolata dalla presente legge ed è costituita da quote mensili comprensive anche del rimborso di spese di segreteria e di rappresentanza".

Ai sensi dell'art. 2 della citata legge n. 1261 del 1965 ai membri del Parlamento è corrisposta una diaria a titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma. Gli Uffici di Presidenza delle due Camere ne determinano l'ammontare sulla base di 15 giorni di presenza per ogni mese ed in misura non superiore all'indennità di missione giornaliera prevista per i magistrati con funzioni di presidente di Sezione della Corte di cassazione ed equiparate; possono altresì stabilire le modalità per le ritenute da effettuarsi per ogni assenza dalle sedute dell'Assemblea e delle Commissioni.

 

Conseguentemente, la modifica apportata all'articolo 69 della Costituzione determina l’effetto di limitare la corresponsione della indennità parlamentare ai soli membri della Camera dei deputati.

Dalle modifiche costituzionali disposte consegue dunque che il trattamento economico dei senatori sindaci e dei senatori consiglieri regionali eletti in secondo grado sia quello spettante per la carica di rappresentanza territoriale che rivestono.

 

Si ricorda che l'articolo 122 della Costituzione, come novellato dall’art. 35 del disegno di legge costituzionale in esame, attribuisce alla legge statale ivi prevista l’individuazione della durata degli organi elettivi della regione e i relativi emolumenti nel limite dell’importo di quelli attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione.

 

Si ricorda che l’indennità dei (senatori) sindaci, a differenza di quella dei (senatori) consiglieri regionali non ha copertura costituzionale ed è rimessa ad una legge statale. L’indennità dei (senatori) consiglieri regionali, a sua volta, con la citata disposizione introdotta all’art. 122 Cost., sarà definita con legge della Repubblica (da approvarsi con procedimento bicamerale) ed avrà come limite massimo (ai fini dell’adozione della relativa legge della regione) quella dei sindaci dei comuni capoluogo di regione, definita – come si è detto – con legge statale.

Le disposizioni del capo IV, che includono quella di cui all’art. 122 Cost., non si applicano alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano fino all’adeguamento dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime (art. 39, comma 11, del disegno di legge, in corso di discussione).

 

Per i senatori di nomina presidenziale (art. 59, secondo comma, Cost.) non è invece prevista alcuna indennità. In base alle disposizioni transitorie e finali, viene inoltre mantenuta l'indennità per i senatori ex Presidenti della Repubblica (art. 40, co. 5, ultimo periodo, del disegno di legge) e per i senatori a vita attualmente in carica (art. 39, co. 7, del disegno di legge).

 

Per quanto riguarda l’entrata in vigore delle disposizioni richiamate:

§  la norma che modifica l’art. 122 Cost., introducendo un limite massimo per gli emolumenti del consiglieri regionali, da prevedere con legge della Repubblica, è di immediata applicazione (ai fini dell'adozione dell'atto legislativo richiamato), ai sensi dell'articolo 41, dedicato all'entrata in vigore del provvedimento;

§  la norma che modifica l’art. 69 Cost., limitando la corresponsione della indennità parlamentare ai soli membri della Camera dei deputati, si applica, ai sensi del citato art. 41, “a decorrere dalla legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere”.


 

Articolo 10
(
Art. 70 - Procedimento legislativo)

 

Art. 70 – Testo vigente

Art. 70 – Testo modificato

La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.

La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche, di referendum popolare, per le leggi sull’ordinamento, sulla legislazione elettorale, sugli organi di governo e sull’individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane e che recano le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge di cui all'articolo 122, primo comma, per la legge di cui all’articolo 57, sesto comma, per le leggi di cui all’articolo 80, secondo periodo, e per le leggi di cui all’articolo 116, terzo comma.

 

Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati.

 

Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva. Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all'esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata.

 

Per i disegni di legge che dispongono nelle materie di cui agli articoli 114, terzo comma, 117, commi secondo, lettera u), quarto, quinto e nono, 118, quarto comma, 119, terzo, quarto, limitatamente agli indicatori di riferimento, quinto e sesto comma, 120, secondo comma, e 132, secondo comma, nonché per la legge di cui all’articolo 81, sesto comma, e per la legge che stabilisce le forme e i termini per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

 

I disegni di legge di cui all'articolo 81, quarto comma, approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione. Per tali disegni di legge le disposizioni di cui al comma precedente si applicano nelle medesime materie e solo qualora il Senato della Repubblica abbia deliberato a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti.

 

Il procedimento per l’esame dei disegni di legge, da applicare sino alla pronuncia definitiva, è predeterminato dai Presidenti delle Camere, d’intesa tra loro, sulla base dei criteri indicati dai rispettivi Regolamenti.

 

Il Senato della Repubblica può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all'esame della Camera dei deputati.

 

 

L’articolo 10 del disegno di legge in esame sostituisce il testo dell'articolo 70 della Costituzione, il quale attualmente prevede che “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”.

Il nuovo testo modifica l’attuale disciplina del procedimento legislativo adeguandola alla nuova architettura costituzionale definita dal disegno di legge costituzionale, che si fonda, in primo luogo, sul superamento del bicameralismo perfetto. La nuova disciplina  differenzia dunque i poteri che ciascuna delle due Camere esercita nella formazione delle leggi, distinguendoli in funzione degli ambiti legislativi su cui intervengono i disegni di legge. Vengono altresì in considerazione, in taluni casi, i quorum con cui sono state assunte le relative deliberazioni da parte dei due rami del Parlamento (quarto e quinto comma dell’art. 70 Cost.).

In particolare, il procedimento legislativo rimane perfettamente paritario per alcune leggi (primo comma).

Tutti gli altri disegni di legge sono approvati dalla sola Camera dei deputati (secondo comma). In tali casi, se ne fa richiesta almeno un terzo dei suoi componenti, il Senato può disporre (sembra intendersi con apposita deliberazione) l’esame del disegno di legge; le proposte di modifica sono sottoposte all’esame della Camera dei deputati che si pronuncia in via definitiva (terzo comma).

 

Per alcuni ambiti di intervento legislativo, espressamente individuati, qualora il Senato approvi le proposte di modificazione a maggioranza assoluta, con ciò attribuendo alle stesse una “valenza rafforzata”, la Camera dei deputati potrà non conformarsi alle modifiche proposte dal Senato solamente pronunciandosi, nella votazione finale, a maggioranza assoluta. Ne deriva che, nel caso in cui il Senato non avesse raggiunto il suddetto quorum, la Camera potrà deliberare sulle proposte di modificazione del Senato a maggioranza semplice (quarto comma).

Infine, per le leggi di bilancio vengono previste disposizioni specifiche: in particolare, l’esame compete “di diritto” al Senato, senza la necessità che venga fatta richiesta da un terzo dei suoi componenti. Il Senato potrà deliberare proposte di modificazione entro il termine di quindici giorni (anziché di trenta giorni come previsto per gli altri disegni di legge, eccetto quelli di conversione di decreti-legge, per i quali il termine è di quindici giorni) dalla data della trasmissione. Per le leggi di bilancio inoltre – limitatamente alle materie individuate al precedente quarto comma – la necessità di un pronunciamento della Camera dei deputati a maggioranza assoluta, nel caso in cui non intenda adeguarsi alle modificazioni proposte dal Senato, è richiesto solamente se, a sua volta, il Senato ha approvato le modifiche a maggioranza di due terzi dei propri componenti. Come per i disegni di legge che dispongono nelle materie indicate al quarto comma, nel caso in cui il Senato non avesse raggiunto il suddetto quorum deliberativo, la Camera potrà non conformarsi alle modifiche a maggioranza semplice (quinto comma).

La definizione del procedimento legislativo applicabile per i disegni di legge, sino alla pronuncia definitiva, è affidata alla determinazione ex ante dei Presidenti delle Camere, di intesa tra loro, sulla base dei criteri individuati dai regolamenti parlamentari (sesto comma).

Infine, viene attribuito al Senato la facoltà, secondo le norme che saranno previste dal suo regolamento, di svolgere attività conoscitive, nonché di formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati (settimo comma).

 

Il nuovo procedimento legislativo definito dall’art. 70 Cost., come risultante dalle modifiche contenute nell’art. 10, si fonda dunque sulla seguente ripartizione:

a)     per talune categorie di leggi è mantenuto il procedimento legislativo bicamerale, caratterizzato da un ruolo paritario delle due Camere, che esercitano collettivamente e con gli stessi poteri la funzione legislativa, come nel sistema attualmente vigente (art. 70, primo comma). In tali casi, i disegni di legge potranno essere presentati indifferentemente alla Camera o al Senato (salvo che si tratti di disegni di legge di conversione di decreti-legge, che andranno necessariamente presentati alla Camera – v. art. 16): essi dovranno essere approvati, nel medesimo testo, da entrambi i rami del Parlamento;

b)     per tutti gli altri disegni di legge la relativa approvazione spetta alla sola Camera dei deputati (art. 70, secondo comma), ferma restando la possibilità di un intervento del Senato nel corso dell’iter legislativo (procedimento monocamerale “partecipato”): su richiesta di un terzo dei propri componenti, il Senato può disporre l’esame del disegno di legge, nel corso del quale può deliberare proposte di modificazione, sulle quali la Camera si pronuncerà in via definitiva (art. 70, terzo comma). Tali disegni di legge dovranno essere necessariamente presentati presso la Camera.

Nell’ambito di tale procedimento, in taluni casi assumono rilievo i quorum con cui sono state assunte le relative deliberazioni da parte dei due rami del Parlamento. In particolare:

- per i disegni di legge che dispongono nelle materie individuate dal quarto comma dell’art. 70 Cost., qualora il Senato intenda attribuire una “valenza rafforzata” alle proprie deliberazioni, approvando le proposte di modificazione a maggioranza assoluta, la Camera dei deputati potrà non conformarsi alle modifiche proposte dal Senato solamente pronunciandosi, nella votazione finale, a maggioranza assoluta;

- i disegni di legge di bilancio sono sempre esaminati dal Senato, che può esprimere su essi proposte di modificazione. Qualora tali proposte vertano sulle materie individuate al quarto comma e siano state approvate dal Senato con la maggioranza dei due terzi dei propri componenti, la Camera potrà discostarsene solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta.

 

Nel dettaglio, le leggi per le quali è mantenuto il procedimento legislativo paritario – in cui le due Camere esercitano collettivamente e con gli stessi poteri la funzione legislativa – sono tutte espressamente individuate dal primo comma dell’art. 70 Cost. (in alcuni casi con un’enunciazione diretta in altri casi mediante il rinvio ad altre disposizioni costituzionali):

Ø leggi di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali;

Il procedimento per l'adozione delle leggi costituzionali rimane disciplinato dall'articolo 138 della Costituzione, che richiede la doppia lettura da parte delle due Camere e consente il ricorso al referendum. Tale articolo non subisce modifiche ad opera del disegno di legge in commento.

Ø leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche e di referendum popolare;

Ø leggi sull'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo e l'individuazione delle funzioni fondamentali di comuni e città metropolitane e che recano le disposizioni di principio sulle forme associative dei comuni.

Nel corso dell'esame in sede referente, è stato approvato un emendamento volto a chiarire che il richiamo all'articolo 117, secondo comma, lettera p), contenuto nel testo approvato dal Senato (C. 2613), relativamente alle funzioni fondamentali di comuni e città metropolitane, deve intendersi - sulla scorta della giurisprudenza costituzionale in materia - riferito all'individuazione di tali funzioni fondamentali.

Ø leggi recanti principi fondamentali sul sistema di elezione e sui casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali, leggi che stabiliscono altresì la durata degli organi elettivi regionali e i relativi emolumenti;

Ø la legge sull'elezione dei membri del Senato (di cui art. 57 Cost., sesto comma);

Ø le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (di cui all'art. 80 Cost., secondo periodo);

Ø la legge che può attribuire alle regioni ordinarie ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (di cui all'art. 116 Cost., terzo comma).

Con una modifica introdotta in sede referente, sono stati espressamente indicati nel testo del primo comma dell’art. 70 Cost. tutti i casi in cui è previsto il procedimento legislativo di approvazione paritaria mentre nel testo approvato dal Senato (C. 2613) per talune leggi (quelle di cui agli artt. 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 116, terzo comma, Cost.) si rinviava, senza richiamarle nel dettaglio all’art. 70 Cost., agli “altri casi previsti dalla Costituzione”.

 

Tutte le altre leggi – ossia quelle per cui non è previsto il procedimento bicamerale paritario - sono approvate, come si è detto, dalla sola Camera dei deputati.

Alla Camera dei deputati spetta, in particolare, sia l’esame del testo, sia la deliberazione definitiva sulle "proposte" di modificazione eventualmente approvate dal Senato.

L'esame da parte del Senato si attiva dunque esclusivamente dietro richiesta di un quorum, pari a un terzo dei suoi componenti. Tale richiesta non è invece necessaria per i disegni di legge di bilancio e di rendiconto consuntivo (v. infra).

Il nuovo art. 70 Cost. prevede in particolare che, entro 10 giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, il Senato “può disporre” di esaminare il testo. Perché possa esservi l'esame senatoriale, considerata la formulazione del testo, intervenuta la richiesta (suffragata dal quorum di un terzo dei componenti), risulta necessaria una deliberazione da parte dell'Assemblea affinché l'esame del disegno di legge si avvii.

 

Il procedimento comporta dunque che la generalità dei disegni di legge (salvo le categorie di leggi, indicate al primo comma dell’art. 70 Cost., alle quali continua ad applicarsi il procedimento ad approvazione paritaria) sia esaminata e approvata dalla Camera dei deputati. Il testo del disegno di legge è quindi immediatamente trasmesso al Senato, che ha facoltà di esaminare il testo approvato dalla Camera, ma solo se ne faccia richiesta almeno un terzo dei suoi componenti, e se il Senato, accogliendo tale richiesta, disponga di procedere all'esame, nei 10 giorni successivi. L’esame deve ultimarsi nei 30 giorni successivi (tali termini sono ridotti per i disegni di legge di bilancio e per quelli di conversione dei decreti-legge) e può concludersi con l’approvazione di proposte di modificazione da parte del Senato, sulle quali si esprime la Camera a maggioranza semplice (salvo alcuni casi espressamente richiamati dai commi quarto e quinto comma dell’art. 70 Cost. in cui, a fronte di un quorum qualificato da parte del Senato, la Camera, nel caso in cui non intenda conformarsi alle deliberazioni del Senato, dovrà deliberare, nella votazione finale, a maggioranza assoluta).

 

Qualora il Senato non avvii l’esame o, comunque, non giunga ad ultimarlo entro il termine costituzionale, il procedimento di approvazione della legge si intende concluso ed il testo approvato dalla Camera in prima (e unica) lettura è promulgato dal Capo dello Stato (salva la facoltà di rinvio ex articolo 74 della Costituzione).

Quando invece, come già illustrato, il Senato abbia deliberato proposte di modificazione, il testo è nuovamente sottoposto all’esame della Camera dei deputati, la quale si pronuncia in via definitiva sulle proposte medesime.

In proposito, la dicitura "proposte" di modificazione fa intendere che le modificazioni del Senato (che potrebbero assumere la forma di parere, di proposta emendativa o altra forma) non si incorporino nel testo che poi giunge alla Camera dei deputati per la definitiva deliberazione.

Dalla formulazione del comma (“proposte sulle quali la Camera…”) inoltre si desume che oggetto del nuovo esame della Camera dei deputati non sia l’intero testo ma le sole "proposte" di modificazione approvate dal Senato.

In ogni modo, tenuto conto dell’articolazione del procedimento legislativo, sopra descritta, che introduce nuove e diverse modalità di esame parlamentare rispetto al vigente sistema costituzionale, competerà ai regolamenti parlamentari la definizione delle relative applicative, a partire dalla formulazione della "proposte" di modificazione da parte del Senato ed al relativo esame da parte della Camera dei deputati.

Al contempo, si ricorda che è affidata ai Presidenti delle Camere, d'intesa tra loro, sulla base dei criteri indicati dai rispettivi Regolamenti, la determinazione ex ante del procedimento per l'esame dei disegni di legge, da applicare sino alla pronuncia definitiva, in base a quanto previsto dal sesto comma dell’art. 70 Cost. (v. infra).

 

Come già anticipato, il quarto comma dell’art. 70 Cost. individua espressamente alcuni ambiti di intervento legislativo connessi in modo particolare alla funzione di “rappresentanza delle istituzioni territoriali” che caratterizza il nuovo Senato: pertanto, nell’esame di disegni di legge che dispongono nelle materie elencate al quarto comma, qualora il Senato approvi le proposte di modificazione a maggioranza assoluta, queste ultime assumono una “valenza rafforzata”. Di conseguenza, la Camera dei deputati potrà non conformarsi alle modifiche proposte dal Senato solamente pronunciandosi, nella votazione finale, a maggioranza assoluta.

Nel corso dell’esame in sede referente è stata prevista la necessità che, in tali casi, il Senato approvi le proposte di modificazione a maggioranza assoluta mentre il testo approvato dall'altro ramo del Parlamento (C. 2613) richiedeva, per il Senato, la maggioranza semplice a fronte della maggioranza assoluta richiesta alla Camera per discostarsi dalle proposte del Senato.

Tali ambiti di intervento legislativo - individuati nel testo del quarto comma mediante richiamo alle relative disposizioni costituzionali - sono i seguenti:

§  ordinamento di Roma Capitale (articolo 114, terzo comma);

Rientrano, invece, nel procedimento legislativo paritario, ai sensi del primo comma dell'articolo 70 in esame, le leggi sull'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo e l'individuazione delle funzioni fondamentali di comuni e città metropolitane e recanti le disposizioni di principio sulle forme associative dei comuni; inoltre, alle leggi che definiscono i profili ordinamentali generali relativi agli enti di area vasta (art. 40, comma 4) si applica il procedimento ordinario di cui al terzo comma, senza il ruolo “rinforzato” del Senato.

§  disposizioni generali e comuni sul governo del territorio; sistema nazionale e coordinamento della protezione civile (articolo 117, comma secondo, lettera u);

§  leggi dello Stato che intervengono in materie non rientranti nella legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale, in applicazione della cd. ‘clausola di supremazia’  (articolo 117, comma quarto);

§  legge dello Stato che disciplina la partecipazione delle regioni alla formazione del diritto europeo, all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, definendo il potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza (articolo 117, comma quinto);

§  legge che disciplina i casi e le forme per gli accordi che le regioni possono concludere con Stati e con enti territoriali interni ad altro Stato (articolo 117, comma nono);

§  legge che disciplina forme di coordinamento fra Stato e regioni nelle materie riguardanti l'immigrazione, l'ordine pubblico e la sicurezza, nonché forme di intesa e coordinamento per la tutela dei beni culturali e paesaggistici (articolo 118, comma quarto);

§  autonomia finanziaria e rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie (articolo 119), limitatamente ai seguenti aspetti:

-     istituzione del fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante (terzo comma);

-     individuazione degli indicatori di costo e fabbisogno standard (quarto comma, limitatamente ai suddetti indicatori);

-     destinazione di risorse aggiuntive e interventi speciali in favore di determinati comuni, città metropolitane e regioni (quinto comma);

-     individuazione dei principi generali per l’attribuzione del patrimonio a regioni ed enti locali (sesto comma);

§  potere sostitutivo del Governo nei confronti degli organi delle regioni, delle città metropolitane e dei comuni (articolo 120, secondo comma);

§  legge che dispone il distacco di comuni da una regione e la loro aggregazione ad un'altra (art. 132, secondo comma);

§  legge che stabilisce le forme e i termini per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

Il riferimento sembrerebbe alla disciplina generale del recepimento della normativa comunitaria (attualmente recata dalla legge 234 del 2012). Il riferimento potrebbe peraltro riguardare anche la legge di delegazione europea o la legge europea, tenuto conto che il nuovo quinto comma dell’art. 55 Cost. attribuisce al Senato la “partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea”.

Si ricorda che in base alle previsioni della legge 234/2012 (art. 30) la legge di delegazione europea reca disposizioni finalizzate all'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea; la legge europea reca, tra le altre, disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

§  legge che stabilisce il contenuto della legge di bilancio e le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare il pareggio di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico (art. 81, sesto comma);

Si ricorda che per tale legge l’art. 81, sesto comma, prescrive comunque l’approvazione a maggioranza assoluta dei componenti della Camera.

 

Il disegno di legge del Governo nel testo originario prevedeva quattro ulteriori categorie di leggi, ossia quelle relative alle seguenti materie:

§  sistema di elezione dei senatori e la loro sostituzione in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale (articolo 57, comma terzo, poi, dopo la modifica operata dal Senato, sesto);