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I dati sulla decretazione d’urgenza sono stati forniti dall’Osservatorio sulla legislazione.

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File: AC0276.doc

 

INDICE

La decretazione d’urgenza

§  Le dimensioni della decretazione d’urgenza dalla XV alla XVII legislatura  3

§  La decretazione d’urgenza nella XVII legislatura  14

§  Il monitoraggio sull’attuazione dei decreti-legge  19

§  I presupposti di necessità e urgenza  22

§  L’omogeneità del contenuto dei decreti-legge  29

§  I limiti di contenuto alla decretazione di urgenza  40

§  Il problema della reiterazione dei provvedimenti di urgenza  46

§  I decreti–legge nei progetti di riforma costituzionale e regolamentare  51

Allegati

§  I decreti-legge dalla XIII Legislatura: media mensile  59

§  I decreti-legge dalla XIII legislatura: incrementi dimensionali e questione di fiducia  65

 

 

 

SIWEB

La decretazione d’urgenza

 

Le dimensioni della decretazione d’urgenza dalla XV alla XVII legislatura

Quadro generale

Ai fini di una valutazione del fenomeno della decretazione d’urgenza nell’ambito del complesso della legislazione, risulta utile un confronto tra i dati della XV legislatura (2006-2008), della XVI legislatura (2008-2013) e della XVII legislatura (dal 2013 ad oggi).

Un primo dato significativo è che nella legislatura in corso, il dato percentuale delle leggi di conversione sul totale delle leggi approvate ha subito una brusca impennata, passando dal 28,6 per cento della XV legislatura e dal 27,1 per cento della XVI legislatura all’attuale 60 per cento.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Questa evidenza deve però essere considerata congiuntamente al dato sui cc.dd. ‘spazi normativi’, misurati in numero di commi, occupati dalla decretazione di urgenza (considerando i testi coordinati dei decreti-legge – che includono le modificazioni apportate dalle Camere - e le leggi di conversione).

In tal caso, a fronte di un 32,5 per cento di ‘spazi normativi’ occupati dai provvedimenti di urgenza nella XV legislatura, si è saliti al 54,8 per cento della XVI legislatura e al 65,8 per cento della legislatura in corso.

 

 

 

 

Nel corso della XVI legislatura, si è dunque registrato un incremento significativo (+22,3%) degli ‘spazi normativi’ occupati dai decreti-legge, a fronte di una leggera riduzione (-1,46%) del numero delle leggi di conversione in rapporto al numero complessivo delle leggi. Questo dato può spiegarsi alla luce del progressivo aumento di dimensione dei singoli decreti-legge, che hanno via via ampliato i loro ambiti di intervento, incidendo su una pluralità di settori fino a divenire veri e propri decreti ‘omnibus’, fenomeno quest’ultimo particolarmente accentuato nella parte finale della XVI legislatura (governo Monti).

Nella legislatura in corso si sono ulteriormente ampliati gli ‘spazi normativi’ della decretazione urgenza (+11%), fino a raggiungere, come anticipato, un totale del 65,8 per cento, ma è anche notevolmente salito, fino al 60% (+32,9%) il numero delle leggi di conversione sul numero totale delle leggi approvate. Ciò è indice del fatto che:

§  la decretazione di urgenza si è affermata come lo strumento normativo principale, per cui passa una quota sempre più consistente di legislazione;

§  è stata in parte abbandonata la pratica dei decreti-legge ‘omnibus’, con il ricorso ad un maggior numero di decreti-legge di dimensioni più contenute, che spesso hanno peraltro mantenuto un carattere multisettoriale o intersettoriale.

Altra considerazione che emerge dai dati è che la decretazione di urgenza ha nelle ultime due legislature eroso ‘spazi normativi’ dapprima di pertinenza delle leggi finanziarie (ora di stabilità) e di bilancio, che hanno perso di peso sul totale della legislazione, passando dal 49,3 per cento della XV legislatura al 12,1 per cento per cento della XVI legislatura per poi risalire al 26,7 per cento nella legislatura in corso.

Infine, nella attuale legislatura si è ulteriormente accentuata la tendenza secondo cui una parte assolutamente preponderante di legislazione[1] è approvata attraverso la decretazione di urgenza o attraverso leggi di stabilità o di bilancio, ossia attraverso strumenti normativi che godono di un iter parlamentare accelerato, dai tempi ben definiti: nella XV legislatura l’81,8 per cento degli spazi normativi è stato occupato da questa tipologia di leggi, nella XVI legislatura il 66,9 per cento, nella XVII legislatura il 92,5 per cento.

 

Le tabelle dei paragrafi seguenti illustrano nel dettaglio i dati sin qui esposti, dando conto, per ciascuna delle ultime tre legislature:

§  del numero totale di leggi di conversione rispetto alle altre tipologie di leggi e al totale delle leggi approvate;

§  degli ‘spazi normativi’, misurati in commi, occupati dalla decretazione di urgenza (leggi di conversione e decreti-legge nei testi coordinati, comprendenti le modifiche apportate dalle Camere), rispetto alle altre tipologie di leggi e al totale delle leggi approvate.

 

I dati della XV legislatura

Per quanto riguarda la XV legislatura (durata due anni: 28.4.2006-28.4.2008) si segnala che:

§  su 112 leggi approvate, 32 sono leggi di conversione (28,6%) e 41 (36,6%) sono leggi di ratifica;

§  circa la metà degli spazi normativi (49,3%) è occupata dalle due leggi finanziarie della legislatura;

§  la decretazione di urgenza occupa il 32,5 per cento degli spazi normativi, mentre su questi ultimi è molto limitata l’incidenza delle leggi di ratifica (3,4%).

 

 

 

 

 

I dati della XVI legislatura

I dati riferiti alla XVI legislatura (durata: cinque anni 29.4.2008-14.3.2013) mettono in evidenza che:

§  su 391 leggi approvate, 106 sono leggi di conversione e 144 sono leggi di ratifica, con un’incidenza percentuale sul totale delle leggi che non si discosta da quella della precedente legislatura (rispettivamente 27,1% e 36,8%);

§  aumentano significativamente gli ‘spazi normativi’ occupati dalla decretazione d’urgenza, con un 54,8 per cento rispetto al 32,5 per cento della legislatura precedente;

§  si riducono ancor più significativamente gli ‘spazi normativi’ delle leggi finanziarie e di bilancio; tale riduzione è ascrivibile, oltre che alla crescita degli spazi dei decreti-legge, anche al maggior peso delle leggi ordinarie (26,2% a fronte del 12,5% della legislatura precedente).

 

 

 

 

 

I dati della XVII legislatura

Dalla lettura dei dati della legislatura in corso (un anno finora- dal 15.3.2013), si evidenzia che:

§  la decretazione di urgenza si è indiscutibilmente affermata come lo strumento normativo principale, sia perché l’incidenza quantitativa delle leggi di conversione sul totale delle leggi è più che raddoppiata, attestandosi al 60 per cento (+32,9% rispetto alla precedente legislatura), sia perché gli ‘spazi normativi’ dei provvedimenti di urgenza  hanno raggiunto il 65,8 per cento del totale (+10,9% rispetto alla precedente legislatura);

§  all’aumento percentuale del numero di leggi di conversione, fa riscontro una diminuzione della percentuale delle leggi di ratifica, che risulta più che dimezzata rispetto alla legislatura precedente (17,5%), e delle altre leggi ordinarie (7,5% a fronte del 29,2 per cento della legislatura precedente);

§  i dati sono comunque da considerare come provvisori, dato l’arco temporale circoscritto della legislatura in corso.

 

 

 

 

 

Gli incrementi dimensionali dei decreti-legge nel corso dell’esame parlamentare

La tabella che segue dà conto dei decreti-legge emanati dai Governi che si sono succeduti nel corso delle ultime tre legislature, fino alla data del 22 marzo 2014, nonché degli incrementi dimensionali derivanti dall’iter parlamentare.

 

Un dato appare evidente: nel corso dell’esame parlamentare si registra un cospicuo aumento del contenuto dei decreti-legge.

 

Nel corso della XV legislatura (governo Prodi 2) l’incremento medio di tale contenuto, misurato in base al numero di commi, è stato di ben il 51,8 per cento.

 

Nella legislatura successiva, il dato è del 45,2 per cento per il governo Berlusconi 4 e del 41,2 per cento per il governo Monti, mentre nella legislatura in corso il dato si attesta al 41,9 per cento.

 

 

 

	DL	Testo originario		Testo coordinato		Commi aggiunti durante l'esame	Incremento % commi D.L.
		Articoli	Commi	Articoli	Commi
Prodi 2 (dal 17/5/2006 al 7/5/2008)
convertiti	34	367	1.227	454	1.862	635	51,8%
decaduti	12	64	121
respinti	1	7	17
TOTALE	47	438	1.365	454	1.862
Berlusconi 4 (dal 7/5/2008 al 16/11/2011)
convertiti	69	719	3.741	974	5.433	1.692	45,2%
decaduti	9	44	114
respinti	2	5	9
TOTALE	80	768	3.864	974	5.433
Monti (dal 16/11/2011 al 28 aprile 2013)
convertiti	35	581	2.992	781	4.224	1.232	41,2%
decaduti	6	38	145
TOTALE	41	619	3.137	781	4.224
Letta (dal 28/4/2013 al 21/2/2014)
convertiti	21	325	1.373	410	1.948	575	41,9%
decaduti	3	13	77
in corso di conversione	1	5	17
TOTALE	25	343	1.467	410	1.948
Renzi (dal 22/2/2014)
in corso di conversione	4	34	95

 

 

Si rileva inoltre che la decretazione d’urgenza assume caratteristiche peculiari e dimensioni molto maggiori rispetto al passato durante il Governo Monti; analogamente, gli incrementi dimensionali nell’iter parlamentare sotto questo Governo sono molto cospicui in assoluto, anche se in termini percentuali risultano i più bassi dei 4 Governi che si sono succeduti a partire dalla XV legislatura.

 

I dati mensili medi evidenziano ancora di più come si registri un progressivo aumento sia delle dimensioni dei testi dei decreti-legge licenziati dal Consiglio dei ministri, sia di quelle dei testi come convertiti dalle Camere: il Governo Prodi sottopone al Parlamento una media di 57, 59 commi al mese, che diventano 91,46 con il Governo Berlusconi e 203,70 con il Governo Monti, per poi ridimensionarsi a 149,69 con il Governo Letta e scendere ulteriormente a 95 con il Governo Renzi.

Conseguentemente, ogni mese il Parlamento, lavorando sui procedimenti di conversione, produce in media 78,70 commi durante il Governo Prodi; 128,59 durante il Governo Berlusconi; 274,29 durante il Governo Monti; 198,78 durante il Governo Letta.

 

Altrettanto eloquenti appaiono le medie relative ai singoli provvedimenti di urgenza, che crescono in maniera progressiva nel passaggio dalla XV alla XVI legislatura e dal Governo Prodi al Governo Berlusconi (da 29,04 commi di media ai 48,30), per crescere in maniera esponenziale con il Governo Monti (76,51 commi in media) e ridursi significativamente nella XVII legislatura, con il Governo Letta (58,68 commi) e con il Governo Renzi (23,75).

Un andamento analogo si registra tenendo conto dei testi dei decreti-legge come risultanti dopo il passaggio parlamentare (testi coordinati): si passa infatti da una media di 54,76 commi del Governo Prodi ad una media di 78,74 commi con il Governo Berlusconi per arrivare ad una media di 120,69 commi con il Governo Monti e quindi ridiscendere ad una media di 92,76 commi con il Governo Letta.

 

La posizione della questione di fiducia

Le tabelle allegate al presente dossier (v. pag. 65) mettono insieme gli aspetti dimensionali con quelli riguardanti la posizione della questione di fiducia: presentano infatti le dimensioni dei decreti-legge sia nei testi licenziati dal Consiglio dei ministri sia nei testi risultanti dall’esame parlamentare e danno conto della posizione della questione di fiducia nell’iter di conversione.

All’interno della tabella dedicata a ciascun Governo, i decreti-legge sono ordinati in ordine decrescente in base all’incremento di commi registrato in valori assoluti durante l’iter parlamentare.

Sembra abbastanza evidente la correlazione tra dimensione iniziale dei testi e posizione della questione di fiducia, anche se non mancano casi sia di decreti-legge di notevole entità convertiti senza ricorso alla questione di fiducia, sia di decreti-legge di ridotte dimensioni ma politicamente delicati.

Si rileva che vi è un uso più frequente della questione di fiducia alla Camera rispetto al Senato, nonostante la presenza, in genere, di maggioranze più ampie.

Nella legislatura in corso, la questione di fiducia è stata posta complessivamente 8 volte alla Camera e 3 al Senato. Delle otto fiducie votate presso la Camera 7 hanno riguardato disegni di legge di conversione di decreti-legge, mentre l’ottava fiducia ha riguardato l’approvazione della legge di stabilità 2014. Al Senato la questione di fiducia è stata posta due volte, in prima e in seconda lettura, sulla legge di stabilità 2014 ed una volta sul disegno di legge su città metropolitane e province; essa non è invece mai stata posta nell0’ambito di procedimenti di conversione.

Questo dato può essere ascritto alle diverse regole per l’esame parlamentare dei decreti-legge nei due rami del Parlamento.

Presso il Senato al decreto-legge si applica in via ordinaria l’istituto del contingentamento dei tempi e la prassi è da lungo tempo consolidata nel senso di procedere comunque alla votazione finale in tempo utile per garantire il rispetto dei termini costituzionali (cd. ‘tagliola’).

Alla Camera invece i decreti-legge non sono soggetti al contingentamento dei tempi e per superare le pratiche ostruzionistiche si fa ricorso alla posizione della questione di fiducia (cd. ‘fiducia tecnica’). La cd. ‘tagliola’ è stata applicata una sola volta, nella seduta del 29 gennaio 2014.

 

Si segnala inoltre che il Governo Monti – come già rilevato – si contraddistingue per l’adozione di numerosi decreti-legge con ampi contenuti multisettoriali, convertiti in genere attraverso un doppio voto di fiducia, alla Camera ed al Senato.

Tutti i decreti-legge sui quali è stata posta la fiducia sono stati convertiti, con due sole eccezioni:

§  nella XVII legislatura, il decreto-legge 31 ottobre 2013, n. 126, recante misure finanziarie urgenti in favore di regioni ed enti locali ed interventi localizzati nel territorio, è stato approvato dal Senato in prima lettura; alla Camera, dopo l’approvazione della questione di fiducia, il Governo ha rinunciato alla sua conversione;

§  nella XV legislatura, il decreto-legge 1° novembre 2007, n. 181, recante disposizioni urgenti in materia di allontanamento dal territorio nazionale per esigenze di pubblica sicurezza, è stato approvato in prima lettura dal Senato attraverso la posizione della questione di fiducia e trasmesso alla Camera, dove è decaduto.

 

 

 

La decretazione d’urgenza nella XVII legislatura

Come già rilevato, le 24 leggi di conversione sinora approvate rappresentano il 60 per cento delle leggi complessivamente approvate, arrivando ad occupare il ben il 65,8 per cento degli ‘spazi normativi’ della legislatura.

Le leggi di conversione hanno riguardato:.

•      3 decreti-legge emanati dal Governo Monti all’inizio della legislatura;

•      21 decreti-legge emanati dal Governo Letta.

Dei 32 decreti-legge emanati nel corso della XVII legislatura:

•      24 sono stati convertiti con modificazioni;

•      3 sono decaduti[2];

•      5 risultano, alla data del 22 marzo 2014, in corso di conversione.

 

Il sempre più frequente ricorso alla decretazione di urgenza da parte del Governo è stato recentemente stigmatizzato in una lettera del 31 gennaio 2014, inviata al Presidente del consiglio dalla Presidente delle Camera, che esprime in proposito “una forte preoccupazione istituzionale derivante dalle oggettive difficoltà - se non impossibilità - di organizzare i lavori della Camera dei deputati”, rilevando altresì come l'Assemblea - chiamata a convertire entro il termine costituzionale una mole così ingente di decreti legge – si trovi costretta a concentrarsi pressoché esclusivamente nell'esame dei provvedimenti di urgenza, a scapito dell'esame di altri progetti di legge, anche di iniziativa parlamentare.

 

L’analisi che segue sull’esame parlamentare dei disegni di legge di conversione è volta a mettere in evidenza i seguenti aspetti:

§  il funzionamento del bicameralismo perfetto, attraverso l’analisi della successione delle letture tra Camera e Senato;

§  la complessità degli argomenti oggetto di ciascun provvedimento, misurata attraverso il numero delle Commissioni coinvolte nei procedimenti di conversione.

 

L’iter nei due rami del Parlamento: il “bicameralismo alternato”

L’esame delle 24 leggi di conversione approvate alla data del 22 marzo 2014 ha avuto inizio in 12 casi presso la Camera dei deputati e in 12 casi presso il Senato della Repubblica.

Tutti i 24 decreti-legge convertiti hanno subito modificazioni durante l’esame parlamentare.

In generale, può ravvisarsi una prassi, sviluppatasi soprattutto nel corso della XVI Legislatura, di una sorta di “bicameralismo alternato”, per cui la Camera titolare dell’esame in prima lettura di un decreto-legge invia il testo all’altra Camera solo pochi giorni prima della scadenza, precludendo all’altro ramo del Parlamento la possibilità di un esame approfondito.

In ben 17 casi è stata infatti sufficiente una sola lettura in ciascuna delle due Camere; le modificazioni sono state apportate esclusivamente dalla Camera che ne ha iniziato l’esame (in 10 casi la Camera dei deputati e in 7 il Senato della Repubblica).

Nei restanti 7 casi la navette ha compreso una doppia lettura in un ramo del Parlamento (in 2 casi il percorso è stato Camera-Senato-Camera, mentre in 5 casi il Senato ha effettuato una prima lettura e, dopo le modifiche della Camera, un secondo esame).

Il ruolo delle Commissioni parlamentari

Con riguardo alle 24 leggi di conversione approvate finora si può osservare in modo riassuntivo che:

§  11 (pari al 45,8 per cento del totale) sono state assegnate in sede referente a due Commissioni riunite;

§  sono state tutte esaminate, in sede referente ovvero in sede consultiva, dalle Commissioni Affari costituzionali e Bilancio;

§  molto impegnate in sede consultiva risultano altre Commissioni con competenze tipicamente trasversali, come le Commissioni Giustizia (soprattutto per la previsione di sanzioni), Ambiente, Lavoro e Affari sociali.

 

Commissione	Assegnati in sede referente	Assegnati in congiunta con altra Commissione	Assegnati in sede consultiva	Totale assegnati in referente e consultiva
I (Affari costituzionali)	2	3	19	24
II (Giustizia)	2	1	18	21
III (Affari esteri)	0	2	10	12
IV (Difesa)	0	2	9	11
V (Bilancio)	2[3]	2	20	24
VI (Finanze)	1	5	13	19
VII (Cultura)	2	0	13	15
VIII (Ambiente)	2	1	17	20
IX (Trasporti)	0	0	12	12
X (Attività produttive)	0	3	15	18
XI (Lavoro)	1	3	17	21
XII (Affari sociali)	1	0	18	19
XIII (Agricoltura)	0	0	12	12
XIV (Politiche UE)	0	0	20	20

 

La seguente tabella da conto delle Commissioni riunite assegnatarie delle leggi di conversione in sede referente:

 

 

La tabella che segue pone in evidenza come il procedimento di conversione, per la complessità degli argomenti oggetto di ciascun provvedimento, coinvolga generalmente un numero piuttosto alto di Commissioni; in un terzo dei casi (8 su 24) sono state coinvolte 13 o 14 Commissioni permanenti; soltanto in un caso (decreto-legge 23 gennaio 2014, n. 3, recante disposizioni temporanee e urgenti in materia di proroga degli automatismi stipendiali del personale della scuola, emanato dal Governo Letta) sono state coinvolte un numero relativamente basso di Commissioni (4).

 

 

Come già rilevato, rispetto all’immediato passato, i decreti-legge licenziati dal Consiglio dei ministri risultano di dimensioni un poco più ridotte.

Dal punto di vista contenutistico, si producono meno decreti omnibus ma i provvedimenti d’urgenza sono per lo più macrosettoriali (si occupano cioè – con multiformi interventi – di vasti settori dell’ordinamento, come la pubblica amministrazione) ovvero intersettoriali (investono cioè più settori, non sempre affini tra di loro). A dimostrazione del loro carattere intersettoriale, come visto, delle 24 leggi di conversione approvate finora 11, vale a dire il 45,8%, sono state assegnate a due Commissioni riunite, con otto diversi tipi di abbinamento (la Commissione Finanze è stata coinvolta 5 volte e la Commissione Affari costituzionali 3); in 16 casi su 24 il procedimento di conversione ha interessato almeno 10 commissioni, tra sede referente e sede consultiva.

Il minore ricorso a provvedimenti omnibus si può invece dedurre dal tasso di assegnazione in sede referente alle Commissioni Affari costituzionali e Bilancio, in genere assegnatarie di tali provvedimenti, da sole o congiuntamente. Delle 24 leggi di conversione, 1 sola, relativa al cosiddetto “decreto del fare” (decreto-legge n. 69/2013) è stata assegnata alle Commissioni riunite Affari costituzionali e Bilancio, in forza delle sue caratteristiche multisettoriali. Sembra quindi in atto un recupero, da parte delle due Commissioni, del loro ruolo di “Commissioni filtro” rispetto ai procedimenti sviluppati nelle Commissioni di settore.

Peraltro, anche quando questo non è risultato possibile, come nel caso appunto  del decreto-legge n. 69/2013 (c.d. “decreto del Fare”), si è sperimentata l’introduzione di un’innovazione procedurale a “regolamento invariato”. Si è tentato, infatti, un rafforzamento del ruolo delle Commissioni competenti in sede consultiva. Nella fase istruttoria, le due Commissioni hanno stabilito di non svolgere audizioni per l’approfondimento delle diverse questioni poste dal testo, rimettendo l’attività conoscitiva alle Commissioni in sede consultiva. Nell’esame degli emendamenti, un apposito spazio è stato riservato agli emendamenti riproduttivi di condizioni od osservazioni contenute nei pareri espressi dalle Commissioni competenti in sede consultiva e dal Comitato per la legislazione. Il parere delle Commissioni competenti in sede consultiva è stato conseguentemente acquisito prima dell’inizio dell’esame degli emendamenti. Di queste decisioni i Presidenti delle due Commissioni hanno informato con una lettera i Presidenti delle Commissioni in sede consultiva. Nel corso dell’esame degli emendamenti, molti di quelli risultanti dai pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva sono stati illustrati da deputati appartenenti a tali ultime Commissioni o dai loro Presidenti (che, attraverso apposite sostituzioni, hanno anche potuto partecipare alle votazioni).

 

 

 

Il monitoraggio sull’attuazione dei decreti-legge

 

La seguente tabella, elaborata sulla base dei dati forniti dalla Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio per il programma di Governo, fornisce i dati sull’adozione di provvedimenti attuativi previsti da decreti-legge emanati sotto gli ultimi due governi, presieduti da Monti e da Letta.

I dati prendono in considerazione sia i provvedimenti attuativi di carattere normativo che di carattere non normativo.

 

 

Provvedimenti attuativi previsti da decreti-legge

 

(Dati aggiornati al 4 febbraio 2014)

	Governo Monti		Governo Letta
Adottati	313	51,7%	55	19,0%
Non adottati	245	40,4%	235	81,0%
di cui: termini scaduti	97		73
termini non scaduti	13		31
senza termine	135		131
Non adottabili	48	7,9%	0	-
Totale	606		290

 

Nota: i decreti-legge emanati sotto il Governo Monti e convertiti sotto il Governo Letta sono considerati tra i dati del Governo Letta

 

I decreti-legge adottati e convertiti sotto il Governo Monti (dal 16 novembre 2011 al 28 aprile 2013) prevedono 606 provvedimenti attuativi, dei quali risultano adottati, al 4 febbraio 2014, poco più della metà (51,7%), ossia 313.

Dei restanti 293 provvedimenti, solo per 13 i termini di emanazione non risultano scaduti. Per 97 adempimenti, invece, i termini – peraltro generalmente ordinatori - sono scaduti, per 135 adempimenti non erano previsti termini espliciti e 48 provvedimenti risultano ‘non adottabili’.

 

Il tasso di attuazione dei decreti-legge convertiti sotto il Governo Letta (dal 28 aprile 2013 al 21 febbraio 2014) risulta allo stato molto basso (19%), ma questo dato è da considerare ancora parziale, in considerazione della recente conclusione dell’esperienza di questo Governo.

Si segnala peraltro che per 73 dei 290 provvedimenti attuativi richiesti, i termini risultano scaduti ed i relativi adempimenti non risultano adottati.

 

Provvedimenti attuativi del Governo Monti

 

LEGGE	Denominazione sintetica delle leggi e dei decreti legislativi	Totale provv.	Adottati	Non adottati				Non adottabili
				Totale	Nei termini	Scaduti	Senza termine espresso
2011 L. 214 D.L. 201/2011	Salva Italia	84	50	26	1	9	16	8
2012 L. 009 D.L. 211/2011	Sovraffollamento carceri	2	1	1	0	1	0	0
2012 L. 013 D.L. 215/2011	Missioni int.li di pace	4	0	1	0	0	1	3
2012 L. 014 D.L. 216/2011	Proroga termini	10	5	5	1	1	3	0
2012 L. 027 D.L. 01/2012	Cresci Italia	60	33	24	0	12	12	3
2012 L. 028 D.L. 02/2012	Misure in materia alimentare	3	1	2	0	0	2	0
2012 L. 035 D.L. 05/2012	Semplifica Italia	51	21	25	3	15	7	5
2012 L. 044 D.L. 16/2012	Semplificazione Fiscale	38	20	14	1	1	12	4
2012 L. 056 D.L. 21/2012	Difesa e sicurezza nazionale	8	1	7	0	1	6	0
2012 L. 094 D.L. 52/2012	Spending review I	5	4	0	0	0	0	1
2012 L. 100 D.L. 59/2012	Riordino protezione civile	8	4	3	0	1	2	1
2012 L. 103 D.L. 63/2012	Stampa quotidiana istit.le	6	1	5	0	2	3	0
2012 L. 118 D.L. 67/2012	Comitati cons. italiani estero	1	0	1	0	1	0	0
2012 L. 122 D.L. 74/2012	Terremoto 5/2012	11	10	1	0	0	1	0
2012 L. 131 D.L. 79/2012	VV.F. e Servizio Civile Naz.le	6	3	2	0	1	1	1
2012 L. 132 D.L. 89/2012	Proroga termini santià	2	1	0	0	0	0	1
2012 L. 134 D.L. 83/2012	Decreto Sviluppo II	84	48	31	0	10	21	5
2012 L. 135 D.L. 95/2012	Spending review II	107	67	33	3	8	22	7
2012 L. 171 D.L. 129/2012	Risanamento Taranto	2	1	0	0	0	0	1
2012 L. 189 D.L. 158/2012	Decreto Salute	31	14	17	2	9	6	0
2012 L. 213 D.L.174/2012	Terremoto 5/2012 - Proroga termini	16	11	5	0	1	4	0
2012 L. 221 D.L. 179/2012	Sviluppo BIS	61	17	41	2	23	16	3
2012 L. 231 D.L. 207/2012	Decreto "Ilva"	2	0	0	0	0	0	2
2013 L. 12 D.L. 227/2012	Proroga missioni internazionali	4	0	1	0	1	0	3
	Totale	606	313	245	13	97	135	48

 

Provvedimenti attuativi del Governo Letta

 

LEGGE	Denominazione sintetica delle leggi e dei decreti legislativi	Totale provv.	Adottati		Non adottati					Non adottabili
					Totale	Nei termini	Scaduti		Senza termine espresso
2013 L. 57 D.L. 24/2013	Disp. urgenti in materia sanitaria	2	0	2		0		0	2
2013 L. 64 D.L. 35/2013	Disp. urgenti pag. debiti scaduti P.A.	23	12	11		0		2	9
2013 L. 71 D.L. 43/2013	Disp. urgenti area industr. Piombino	16	6	10		1		2	7
2013 L. 85 D.L. 54/2013	IMU, ammortizz. sociali, stip. Parlam.	2	1	1		0		1	0
2013 L. 89 D.L. 61/2013	Tutela ambiente, salute e lavoro	8	3	5		1		1	3
2013 L. 90 D.L. 63/2013	Prest. Energetica nell'edilizia	8	1	7		1		5	1
2013 L. 98 D.L. 69/2013	"Decreto del Fare"	89	16	73		7		19	47
2013 L. 99 D.L. 76/2013	"Decreto lavoro"	21	4	17		2		7	8
2013 L. 112 D.L. 91/2013	Disp. urgenti attiv. Culturali e turismo	24	1	23		2		18	3
2013 L. 119 D.L. 93/2013	Disp. urgenti in materia di sicurezza	4	0	4		0		1	3
2013 L. 124 D.L. 102/2013	Disp. urgenti in materia di IMU	8	4	4		1		1	2
2013 L. 125 D.L. 101/2013	Disp. urgenti razionalizzazione P.A.	34	3	31		7		6	18
2013 L. 128 D.L. 104/2013	Disp. urgenti istruz., univers. e ricerca	37	2	35		7		7	21
2013 L. 135 D.L. 114/2013	Proroga missioni internaz. FFAA e PS	4	0	4		1		0	3
2013 L. 137 D.L. 120/2013	Mis. urgenti materia immigrzione	2	1	1		0		0	1
2014 L. 005 D.L. 133/2013	Disp. urg. IMU, alienazione imm pubbl.	8	1	7		1		3	3
	Totale	290	55	235		31		73	131		0

I presupposti di necessità e urgenza

La giurisprudenza costituzionale

A partire dalla sentenza n. 29 del 1995 (DL n. 453/1993 - Corte dei conti), la Corte costituzionale ha ribadito una giurisprudenza costante sulla questione dell’apprezzamento dell’esistenza e dell’adeguatezza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza previsti dalla Costituzione per la decretazione, affermando che tale sindacato può essere esercitato soltanto in caso di “evidente mancanza” dei requisiti prescritti dall’art. 77 Cost.

Con tale sentenza la Corte ha mutato il proprio precedente orientamento, fino a quel momento consolidato, in base al quale il sindacato sui presupposti di necessità e urgenza era difficilmente ammissibile, in quanto, una volta intervenuta la legge di conversione, si ritenevano sanate le censure di illegittimità dedotte nei confronti dei presupposti per l’adozione del decreto-legge da parte del governo (si cfr. sentt. n. 108 del 1986, n. 243 del 1987, nn. 808, 810, 1033, 1035 e 1060 del 1988, n. 263 del 1994).

Con la sentenza 29 del 1995 la Corte afferma invece la possibilità di sindacare un decreto legge in caso di “eventuale evidente mancanza” e aggiunge che l’assenza dei presupposti per l’adozione “configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione”.

Il nuovo approccio inaugurato dalla Corte viene confermato da non sempre univoche pronunce successive che, in ogni caso, hanno valorizzato il limite della “evidente mancanza” (si cfr. sentt. n. 398 del 1998, n. 16 del 2002, n. 341 del 2003, nn. 178, 196, 285 e 299 del 2004, nn. 62 e 272 del 2005).

La Corte ha successivamente sviluppato le premesse di tale giurisprudenza con le sentenze n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008.

In particolare, la sentenza n. 171 del 2007 (DL n. 80/2004 – Incandidabilità negli enti locali), per la prima volta, dichiara incostituzionale un decreto-legge per mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza, sanzionando la disposizione che introduce una nuova disciplina in materia di cause di incandidabilità e di incompatibilità in un decreto-legge relativo a misure di finanza locale.

La sentenza ha precisato che lo scrutinio di costituzionalità «deve svolgersi su un piano diverso» rispetto all’esercizio del potere legislativo, in cui «le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti», avendo «la funzione di preservare l’assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali tale compito è predisposto»; ha aggiunto che «il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità» deve «risultare evidente», e che tale difetto di presupposti, «una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge».

La verifica circa la sussistenza dell’evidente mancanza dei presupposti del decreto-legge deve essere condotta attraverso “indici intrinseci ed estrinseci alla disposizione impugnata”, ossia attraverso elementi contenuti nel testo normativo o estranei ad esso, come l’epigrafe del decreto, la premessa e la relazione al disegno di legge di conversione.

Secondo il ragionamento svolto dalla Corte alla luce degli indici, nel caso di specie, “la norma censurata si connota, pertanto, per la sua evidente estraneità rispetto alla materia disciplinata dal decreto-legge in cui è inserita”, trattandosi di disposizione relativa alla materia elettorale e non alla materia della disciplina degli enti locali; inoltre, manca peraltro ogni motivazione delle ragioni di necessità e di urgenza poste alla sua base. La Corte prosegue sostenendo che “l’utilizzazione del decreto-legge – e l’assunzione di responsabilità che ne consegue per il Governo secondo l’art. 77 Cost. – non può essere sostenuta dall’apodittica enunciazione dell’esistenza delle ragioni di necessità e di urgenza, né può esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della disciplina che è stata introdotta”. E conclude per la illegittimità della norma censurata in quanto si connota per la sua evidente estraneità rispetto alla materia disciplinata dalle altre disposizioni del decreto-legge in cui è inserita.

Nella successiva sentenza n. 128 del 2008 (D.L. n. 262/2006 – Esproprio del teatro Petruzzelli), la Corte per valutare la sussistenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e di urgenza di provvedere si rivolge agli «indici intrinseci ed estrinseci alla disposizione impugnata», constatando, nel caso di specie, sia il difetto di collegamento tra la disposizione censurata (previsione dell’esproprio del teatro Petruzzelli di Bari) con le altre disposizioni inserite nel decreto, che, nella loro eterogeneità, concorrono alla manovra di finanza pubblica, in quanto intervengono in materia fiscale e finanziaria a fini di riequilibrio di bilancio, sia anche l’assenza di ogni carattere di indispensabilità ed urgenza con riguardo alla finalità pubblica dichiarata.

In tale sentenza la verifica circa la sussistenza dei presupposti della straordinaria necessità ed urgenza si intreccia con il tema della omogeneità del contenuto del decreto-legge, per il quale si rinvia al capitolo successivo.

L’esame in sede parlamentare

Entrambi i rami del Parlamento prevedono, seppur in forme diverse, una fase di valutazione preliminare circa la sussistenza dei presupposti costituzionali di necessità ed urgenza per l’adozione di un decreto legge.

Per quanto riguarda la Camera, con la riforma regolamentare del 1981, venne introdotta una procedura pregiudiziale che affidava alla Commissione affari costituzionali il parere sulla sussistenza dei presupposti (art. 96-bis r.C.). Con la riforma del 1997, tale filtro di costituzionalità è stato tuttavia eliminato, in considerazione del fatto che rischiava di riprodurre la discussione di merito.

Al suo posto, il testo vigente dell’art. 96-bis prevede in proposito:

§  la possibilità di presentare una questione pregiudiziale riferita al contenuto del disegno di legge di conversione o del decreto che deve essere posta in votazione separatamente dal provvedimenti ed in tempi brevi rispetto all’annuncio; peraltro solo in pochissimi casi la Camera ha approvato questioni pregiudiziali che hanno comportato la reiezione del decreto stesso[4].

§  il parere del Comitato per la legislazione alla Commissione competente in sede referente, nel quale può essere proposta la soppressione delle disposizioni del decreto che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge previste dalla legislazione vigente;

§  l’obbligo per il Governo di motivare, nella relazione al disegno di legge di conversione, in merito ai presupposti costituzionali, a cui si affianca la possibilità per la Commissione di merito di chiedere integrazioni al Governo, anche in relazioni a singole disposizioni del decreto; di tale facoltà non si hanno, tuttavia, riscontri nella prassi parlamentare.

 

Diversamente, al Senato permane il vaglio preliminare di costituzionalità dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge affidato alla Commissione Affari costituzionali, che si esprime entro cinque giorni dal deferimento. In questo caso, l’esame ha ad oggetto non solo i presupposti dell’art. 77, secondo comma, Cost. ma anche i requisiti stabiliti dalla legislazione vigente. Qualora la Commissione esprima parere contrario, questo viene rimesso al voto dell’Assemblea entro cinque giorni. Se l’Aula vota per la mancanza dei presupposti costituzionali o legislativi, il disegno di legge di conversione si intende respinto. L’Assemblea può pronunciarsi anche per la insussistenza parziale, con l’effetto in tal caso di sopprimere solo le parti o disposizioni prive dei requisiti (art. 78 r.S.).

Nella legislatura in corso, la Commissione ha espresso parere contrario in due occasioni: nel corso dell’esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 133 del 2013, recante disposizioni in materia di IMU e Banca d’Italia (A.S. 1188) in data 4 dicembre 20113 e nel corso dell’esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 151 del 2013, recante misure finanziarie enti locali, infrastrutture, trasporti e calamità (A.S. 1215) in data 8 gennaio 2014. In entrambi i casi l’Assemblea del Senato non si è conformata al voto della Commissione è ha riconosciuto la sussistenza dei presupposti richiesti.

Si ricorda che successivamente il decreto-legge n. 151 è decaduto in quanto il Governo, nel corso della riunione della Conferenza dei presidenti di gruppo del 26 febbraio 2014, ha fatto presente di non insistere per la conversione del decreto-legge.

La immediata applicazione delle disposizioni

Al riconoscimento della sussistenza di “casi straordinari di necessità e urgenza” quale presupposto indefettibile per l’adozione dei decreti-legge si connette la disposizione della legge n. 400 del 1988, secondo la quale i decreti-legge devono contenere misure di immediata applicazione (art. 15, comma 3).

Come sottolineato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 220 del 2013 (DL n. 201/2011- Riforma delle province), tale norma, pur non avendo, sul piano formale, rango costituzionale, esprime ed esplicita ciò che deve ritenersi intrinseco alla natura stessa del decreto-legge, che entrerebbe in contraddizione con le sue stesse premesse, se contenesse disposizioni destinate ad avere effetti pratici differiti nel tempo.

Da questo punto di vista, la verifica dei presupposti di necessità ed urgenza si interseca con la tematica dei limiti contenutistici degli interventi recati dai provvedimenti di urgenza, che non possono introdurre riforme organiche di interi settori dell’ordinamento (quale, ad esempio, la riforma delle province, su cui v. infra).

Sotto un altro profilo, ai fini della medesima verifica della sussistenza di casi straordinari di necessità ed urgenza, deve essere valutato il sempre più frequente inserimento nei decreti-legge di disposizioni che rinviano ad atti normativi di rango subordinato o addirittura ad atti di carattere non normativo, quali i decreti di natura non regolamentare, definiti dalla giurisprudenza costituzionale  atti dalla “indefinibile natura giuridica” (sentenza n. 116 del 2006).

I termini indicati per la adozione di tali atti sono sempre stati pacificamente considerati come meramente ordinatori, con la conseguenza che l’attuazione delle misure, che trovano la loro giustificazione nei presupposti costituzionali di necessità ed urgenza, risulta di fatto rimessa ad atti che possono intervenire a distanza di molto tempo o addirittura possono non essere emanati mai. Tale situazione risulta poi aggravata nei casi in cui per l’attuazione delle misure è previsto non un singolo atto, ma una serie di atti fra loro concatenati.

Possono in proposito richiamarsi, a titolo esemplificativo, i tre decreti-legge intervenuti in materia di liberalizzazione delle attività economiche e di semplificazione degli oneri delle imprese, che rinviavano l’attuazione della disciplina a successivi regolamenti di delegificazione, poi non adottati.

 

Si tratta, in particolare, di:

§  art. 3 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, relativo all’abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e all'esercizio delle professioni e delle attività economiche, che dettava i principi fondamentali della liberalizzazione rinviando a regolamenti di delegificazione, da emanarsi entro il 31 dicembre 2012, l’individuazione delle disposizioni abrogate e la definizione della nuova disciplina;

§  art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, relativo alla liberalizzazione delle attività economiche e riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese, che dopo aver dettato i principi generali della nuova disciplina rinviava a regolamenti di delegificazione, da emanare entro il 31 dicembre 2012, l’individuazione delle attività per le quali permaneva l'atto di assenso dell'amministrazione e la disciplina dei requisiti per l'esercizio delle attività economiche; tali regolamenti dovevano essere a loro volta preceduti dall’approvazione da parte delle Camere di una relazione che specificasse periodi ed ambiti di intervento degli atti regolamentari;

§  art. 12 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, relativo alla semplificazione procedimentale per l'esercizio di attività economiche, che rinvia a regolamenti di delegificazione, da adottare entro il 31 dicembre 2012, la semplificazione dei procedimenti amministrativi concernenti l'attività di impresa, compresa quella agricola.

Si rinvia altresì al capitolo Il monitoraggio sull’attuazione dei decreti-legge.

Allo stesso modo, devono essere valutate le disposizioni inserite in decreti-legge la cui entrata in vigore è differita rispetto all’entrata in vigore del decreto-legge medesimo.

 

Si segnala infine che non infrequentemente sulla medesima disciplina o anche sulla medesima disposizione intervengono in successione più decreti-legge, anche a distanza ravvicinata, dando così luogo ad una serie di modifiche “a catena” che pure deve essere valutata alla luce dei presupposti di necessità e urgenza.

Possono citarsi, a titolo di esempio, i molti provvedimenti di urgenza che sono intervenuti in poco meno di due anni in merito all’Expo Milano 2015, spesso tornando su norme di recente approvazione, e le numeroso modifiche cui è stato soggetto l’art. 357 del regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici.

 

In particolare si segnalano sull’Expo Milano 2015:

-  l’articolo 5 del decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 151, “Disposizioni di carattere finanziario indifferibili finalizzate a garantire la funzionalità di enti locali, la realizzazione di misure in tema di infrastrutture, trasporti ed opere pubbliche nonché a consentire interventi in favore di popolazioni colpite da calamità naturali”;

-  l’articolo 13 del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145, “Interventi urgenti di avvio del piano "Destinazione Italia", per il contenimento delle tariffe elettriche e del gas, per l'internazionalizzazione, lo sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonché misure per la realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015”;

-  l’articolo 1, co. 7, del decreto-legge 31 ottobre 2013, n. 126, “Misure finanziarie urgenti in favore di regioni ed enti locali ed interventi localizzati nel territorio”;

-  l’articolo 3 del decreto-legge 15 ottobre 2013, n. 120, “Misure urgenti di riequilibrio della finanza pubblica nonché in materia di immigrazione”;

-  gli articoli 46, 46-bis e 46-ter del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69;

-  l’articolo 5 del decreto-legge 26 aprile 2013, n. 43; “Disposizioni urgenti per il rilancio dell'area industriale di Piombino, di contrasto ad emergenze ambientali, in favore delle zone terremotate del maggio 2012 e per accelerare la ricostruzione in Abruzzo e la realizzazione degli interventi per Expo 2015”;

-  l’articolo 12 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, “Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali”;

-  l’articolo 8 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, “Misure urgenti per la crescita del Paese”;

-  gli Allegati del decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59, “Disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile”;

-  l’articolo 56 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo”.

 

L’art. 357 del regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE» è stato modificato (tramite novelle o indirettamente) dai decreti-legge:

-  13 maggio 2011, n. 70;

-  6 giugno 2012, n. 73;

-  18 ottobre 2012, n. 179;

-  21 giugno 2013, n. 69;

-  30 dicembre 2013, n. 150.

I tempi di adozione dei decreti-legge

In connessione con la previsione di casi straordinari di necessità ed urgenza quali presupposti per l’adozione dei decreti-legge, l’articolo 77, comma secondo, Cost. prevede una procedura molto celere per la presentazione e la convocazione delle Camere, secondo la quale i decreti-legge sono presentati per la conversione alle Camere il giorno stesso dello loro adozione; le Camere, anche se sciolte, sono appositamente convocate e devono riunirsi entro cinque giorni.

Nella pratica applicativa, il “giorno stesso” per la presentazione alle Camere è stato riferito al giorno della pubblicazione, data da cui decorre l’entrata in vigore.

Nella sentenza n. 22 del 2012 (DL n. 225/2010 – “mille proroghe”), la Corte costituzionale ha peraltro affermato, a titolo di obiter dictum, che il disegno di legge di conversione deve essere presentato alle Camere «”il giorno stesso” della emanazione dell’atto normativo urgente.» Nella medesima sentenza, la Corte si è soffermata sulla rapidità che caratterizza il procedimento di esame del decreto-legge, connotato dalla brevità dei termini entro cui le Camere sono chiamate a riunirsi e dalle specifiche procedure parlamentari volte ad assicurare il rispetto dei termini costituzionali.

La procedura di adozione è inoltre delineata dalla legge n. 400 del 1988 che prevede la deliberazione da parte del Consiglio dei ministri (art. 2, comma 3) e la presentazione per l’emanazione al Presidente della Repubblica (art. 15, comma 1). Il decreto-legge è pubblicato, senza ulteriori adempimenti, nella Gazzetta Ufficiale immediatamente dopo la sua emanazione (art. 15, comma 4).

Si segnala peraltro che è invalsa una prassi per la quale tra la delibera del Consiglio dei ministri e la presentazione al Presidente della Repubblica per l’emanazione può trascorrere un lasso di tempo non breve, non di rado dovuto ad esigenze di coordinamento del testo.

In un caso, la pubblicazione del decreto-legge è addirittura stata posticipata rispetto alla emanazione da parte del Presidente della Repubblica ed è avvenuta a distanza di 7 giorni da tale emanazione e di 18 giorni dalla deliberazione del Consiglio dei ministri (decreto-legge 22 novembre 2004, n. 279, recante disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica, convenzionale e biologica).

Si segnalano, a titolo esemplificativo, tra i casi più recenti:

§  il decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145, cd. decreto ‘Destinazione Italia’, deliberato dal Consiglio dei ministri il 13 dicembre 2013 e pubblicato in Gazzetta ufficiale a distanza di 10 giorni;

§  il decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, relativo all’abolizione del finanziamento pubblico diretto ai partiti, deliberato dal Consiglio dei ministri il 13 dicembre 2013 e pubblicato in Gazzetta ufficiale a distanza di 15 giorni;

§  il decreto-legge 20 marzo 2014, n. 34, recante disposizioni urgenti per favorire il rilancio dell'occupazione e per la semplificazione degli adempimenti a carico delle imprese, deliberato dal Consiglio dei ministri il 12 marzo 2014 e pubblicato in Gazzetta ufficiale a distanza di 8 giorni.

 

 

L’omogeneità del contenuto dei decreti-legge

La giurisprudenza costituzionale

La questione dell’omogeneità e specificità del contenuto dei decreti-legge può porsi in due distinte fasi: a) al momento dell’adozione del decreto-legge, avendo riguardo al testo originario del medesimo b) in sede di esame parlamentare ai fini della conversione, avendo riguardo alle disposizioni introdotte nel corso dell’iter  presso le Camere.

Come già rilevato, il problema dell’omogeneità è intrinsecamente connesso con quello della sussistenza dei presupposti di necessità e urgenza, del quale costituisce una sorta di corollario.

a) omogeneità del testo originario

In relazione al testo originario del decreto possono essere richiamate le affermazioni della sentenza n. 22 del 2012 (DL n. 225/2010 – “mille proroghe”), nella quale Corte costituzionale ha collegato il riconoscimento dell’esistenza dei presupposti fattuali, di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico. La urgente necessità del provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare.

Pertanto, si afferma che l’art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) – là dove prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» – pur non avendo, in sé e per sé, rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un giudizio davanti alla Corte, costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento. Sulla base di queste premesse la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di norme inserite nel corso dell’esame parlamentare (su cui v. immediatamente infra).

Per quanto riguarda la dichiarazione di illegittimità costituzionale di norme del testo originario per ragioni attinenti anche al difetto di omogeneità possono richiamarsi nuovamente le sentenze n. 171 del 2007 (DL n. 80/2004 – Incandidabilità negli enti locali) e n. 128 del 2008 (D.L. n. 262/2006 – Esproprio del teatro Petruzzelli), nelle quali sono state oggetto di censura, rispettivamente, una disposizione in materia di cause di incandidabilità e di incompatibilità inserita in un decreto-legge relativo a misure di finanza locale e la previsione dell’esproprio del teatro Petruzzelli di Bari inserita nell’ambito di un decreto-legge collegato alla manovra di finanza pubblica.

b) omogeneità delle disposizioni inserite durante l’iter parlamentare

Secondo l’orientamento risalente della giurisprudenza costituzionale, non è pertinente il richiamo all’art. 77 Cost con riferimento alla adozione di nuove norme da parte del Parlamento nel corso dell’esame di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge. Ciò in quanto «la valutazione preliminare dei presupposti della necessità e dell’urgenza investe (…), secondo il disposto costituzionale, soltanto la fase della decretazione di urgenza esercitata dal Governo, né può estendersi alle norme che le Camere, in sede di conversione del decreto-legge, possano avere introdotto come disciplina “aggiunta” a quella dello stesso decreto: disciplina imputabile esclusivamente al Parlamento e che – a differenza di quella espressa con la decretazione d’urgenza del Governo – non dispone di una forza provvisoria, ma viene ad assumere la propria efficacia solo al momento dell’entrata in vigore della legge di conversione» (sentenza n. 391 del 1995).

Successivamente, però, la stessa Corte, con la più volte richiamata sentenza n. 171 del 2007 (DL n. 80/2004 – Incandidabilità negli enti locali), ha mutato orientamento sul punto, precisando − dopo aver ribadito che la legge di conversione non ha efficacia sanante di eventuali vizi del decreto-legge − che «le disposizioni della legge di conversione in quanto tali» – nei limiti, cioè, in cui «non incidono in modo sostanziale sul contenuto normativo delle disposizioni del decreto», come nel caso (allora) in esame – «non possono essere valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale, autonomamente da quelle del decreto stesso». La Corte ha aggiunto che «a conferma di ciò, si può notare che la legge di conversione è caratterizzata nel suo percorso parlamentare da una situazione tutta particolare, al punto che la presentazione del decreto per la conversione comporta che le Camere vengano convocate ancorché sciolte (art. 77, secondo comma, Cost.) e il suo percorso di formazione ha una disciplina diversa da quella che regola l’iter dei disegni di legge proposti dal Governo».

Seguendo il più recente orientamento, la Corte ha ulteriormente precisato che la valutazione in termini di necessità e di urgenza deve essere indirettamente effettuata per quelle norme, aggiunte dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza; mentre tale valutazione non è richiesta quando la norma aggiunta sia eterogenea rispetto a tale contenuto (sentenza n. 355 del 2010 – DL n. 78/2009 - Responsabilità per danno all'immagine della p.a.).

Su questa seconda ipotesi, la Corte si è pronunciata con nettezza nella sentenza n. 22 del 2012 (DL n. 225/2010 – “mille proroghe”), con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di disposizioni introdotte nel corpo del decreto-legge per effetto di emendamenti approvati in sede di conversione.

In particolare, la Corte ha affermato che la legge di conversione deve osservare la necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione all’apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento. È infatti, lo stesso art. 77 secondo comma, Cost., ad istituire “un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario”, in base al quale è esclusa la possibilità di inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto estranei all’oggetto e alle finalità del testo originario.

La Corte non esclude che le Camere possano, nell’esercizio della propria ordinaria potestà legislativa, apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che valgano a modificare la disciplina normativa in esso contenuta, a seguito di valutazioni parlamentari difformi nel merito della disciplina, rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime finalità. Il testo può anche essere emendato per esigenze meramente tecniche o formali. Ciò che esorbita invece dalla sequenza tipica profilata dall’art. 77, secondo comma, Cost., è l’alterazione dell’omogeneità di fondo della normativa urgente, quale risulta dal testo originario, ove questo, a sua volta, possieda tale caratteristica.

L’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame essenziale tra decretazione d’urgenza e potere di conversione; in tal caso, la violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, ma per l’uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge.

Nel caso di specie, la Corte ha precisato in ordine ai cosiddetti decreti “milleproroghe”, che, “sebbene attengano ad ambiti materiali diversi ed eterogenei, devono obbedire alla ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale”. Ed ha ritenuto estranea a tali interventi “la disciplina a regime di materie o settori di materie” (la protezione civile) “rispetto alle quali non può valere il medesimo presupposto della necessità temporale e che possono quindi essere oggetto del normale esercizio del potere di iniziativa legislativa, di cui all’art. 71 Cost.”, ovvero, “ove il Governo ravvisi autonomi profili di necessità ed urgenza, di atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati. Pertanto, la Corte conclude affermando che la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei sia in contrasto con l’art. 77 Cost.

Tale orientamento è stato successivamente confermato con l’ordinanza n. 34 del 2013 (DL n. 203/2005 – Ammortamento beni strumentali) e la sentenza n. 32 del 2014 (DL n. 272/2005 – Reati in materia di stupefacenti),  nella quale sono svolte ulteriori argomentazioni a sostegno della coerenza tra decreto legge e legge di conversione. Quest’ultima segue un iter parlamentare semplificato e caratterizzato dal rispetto di tempi particolarmente rapidi, che si giustificano alla luce della sua natura di legge funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge. Dalla sua connotazione di legge a competenza tipica derivano i limiti alla emendabilità del decreto-legge. La legge di conversione non può, quindi, aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore, come del resto prescrivono anche i regolamenti parlamentari. Diversamente, l’iter semplificato potrebbe essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano l’atto con forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare.

Pertanto, la Corte ribadisce che “l’inclusione di emendamenti e articoli aggiuntivi che non siano attinenti alla materia oggetto del decreto-legge, o alle finalità di quest’ultimo, determina un vizio della legge di conversione in parte qua”. Ciò vale anche nel caso di provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo, come nel caso di specie della sentenza n. 32, per cui “ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di conversione deve essere strettamente collegata ad uno dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge ovvero alla ratio dominante del provvedimento originario considerato nel suo complesso”.

La Corte prosegue, precisando che l’eterogeneità delle disposizioni aggiunte in sede di conversione determina un vizio procedurale delle stesse, che spetta solo alla stessa Corte accertare. Si tratta di un vizio procedurale peculiare, che per sua stessa natura può essere evidenziato solamente attraverso un esame del contenuto sostanziale delle singole disposizioni aggiunte in sede parlamentare, posto a raffronto con l’originario decreto-legge. All’esito di tale esame, le eventuali disposizioni intruse risulteranno affette da vizio di formazione, per violazione dell’art. 77 Cost., mentre saranno fatte salve tutte le componenti dell’atto che si pongano in linea di continuità sostanziale, per materia o per finalità, con l’originario decreto-legge.

Nel caso di specie, tra gli indici sintomatici della evidente estraneità delle disposizioni introdotte in sede di conversione, la Corte cita il fatto che lo stesso legislatore abbia in tale sede modificato il titolo del decreto-legge, con ciò ritenendo che le innovazioni introdotte con la legge di conversione non potevano essere ricomprese nelle materie già disciplinate dal decreto-legge medesimo e risultanti dal titolo originario di quest’ultimo.

La sentenza n. 32 del 2014 ha dunque dichiarato l’illegittimità costituzionale della nuova disciplina dei reati in materia di stupefacenti, che introduceva tra l’altro l’equiparazione dei delitti riguardanti le droghe cosiddette “pesanti” e di quelli aventi ad oggetto le droghe cosiddette “leggere”. Tale disciplina, composta di ben 25 articoli, era stata inserita nel corso dell’iter parlamentare del decreto-legge n. 272 del 2005, composto di 5 articoli concernenti, rispettivamente, l’assunzione di personale della Polizia di Stato, misure per assicurare la funzionalità dell’Amministrazione civile dell’interno, finanziamenti per le olimpiadi invernali, recupero dei tossicodipendenti detenuti e diritto di voto degli italiani residenti all’estero.

Gli interventi del Presidente della Repubblica

Accanto alla giurisprudenza della Corte costituzionale occorre considerare l’impatto dei controlli che il Presidente della Repubblica esercita nell’esercizio delle sue prerogative costituzionali

Non vi è dubbio che, specie a partire dalla presidenza Ciampi per proseguire più intensamente con la Presidenza Napolitano, accanto alla prassi di utilizzare il decreto-legge come strumento di legislazione governativa concorrente a quella del Parlamento si è registrata una maggiore frequenza degli interventi presidenziali sull’utilizzo dello strumento della decretazione d’urgenza.

Tali interventi hanno in prevalenza avuto ad oggetto le distorsioni delle prassi applicative dell’art. 77, secondo comma, Cost.

Oggetto di molti degli interventi presidenziali è il principio della sostanziale omogeneità delle norme contenute nella legge di conversione di un decreto-legge.

Considerando gli interventi di maggior rilievo, tale principio è stato richiamato innanzitutto nel messaggio del 29 marzo 2002, con il quale il Presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, ha rinviato alle Camere, ai sensi dell’art. 74 Cost., (Doc. I, n. 1) il disegno di legge di conversione del decreto-legge 25 gennaio 2002, n. 4 (Disposizioni urgenti finalizzate a superare lo stato di crisi per il settore zootecnico, per la pesca e per l’agricoltura), poi decaduto per decorrenza dei termini. Nel messaggio, il Presidente lamentava che il testo fosse stato aggravato da tante norme disomogenee da dar vita ad un provvedimento "di difficile conoscibilità del complesso della normativa applicabile". Da qui, si richiamava il Governo non soltanto a seguire criteri rigorosi nella predisposizione dei decreti-legge, ma, insieme con gli organi delle Camere specificamente preposti alla produzione legislativa, a vigilare successivamente, nella fase dell'esame parlamentare, allo scopo di evitare che il testo originario venga trasformato fino a diventare non più rispondente ai presupposti costituzionali. Inoltre richiamò il Governo al rispetto della legge n. 400/1988, la quale “pur essendo una legge ordinaria, ha valore ordinamentale in quanto è preposta all’ordinato impiego della decretazione d’urgenza e deve quindi essere, del pari, rigorosamente osservata”, nonché all’osservanza di quella regola di mera correttezza – invalsa dalla presidenza Pertini, ma poi rinnovata dalla Presidenza Scalfaro nel 1998 – secondo cui i decreti-legge devono essere trasmessi alla Presidenza della Repubblica almeno cinque giorni prima dell’esame in Consiglio.

 

Sui temi indicati, l’attenzione del Presidente Napolitano è stata costante in tutto il primo settennato a partire dalla nota del 18 maggio 2007, con la quale si auspicava la rapida conclusione dei lavori avviati nelle rispettive Giunte per il regolamento ai fini della necessaria armonizzazione e messa a punto delle prassi seguite nei due rami del Parlamento per la valutazione di ammissibilità degli emendamenti in sede di conversione in legge dei decreti-legge.

 

Nella lettera del 25 giugno 2008, in occasione dell’emanazione del decreto-legge n. 112 del 2008, il Capo dello Stato scrive ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio esprimendo preoccupazioni per il fatto che una manovra finanziaria sia costretta nei tempi di esame di un disegno di legge di conversione del decreto-legge, anche per la prevedibile difficoltà di una piena utilizzazione dei sessanta giorni in prossimità della sospensione estiva dei lavori parlamentari. Ciò comporta, infatti, una notevole riduzione dei tempi che la sessione di bilancio garantisce per l'esame degli strumenti ordinari in cui si è articolata ogni anno la manovra economico-finanziaria.

Napolitano chiede a tal fine che la Camera intensifichi i lavori parlamentari per assicurare comunque un esame completo ed approfondito del provvedimento, a tutela delle prerogative del Parlamento.

 

Sui limiti all’emendabilità dei decreti-leggi nel corso dell’iter di conversione, il Presidente Napolitano, in una lettera inviata il 9 aprile 2009 ai Presidenti di Senato e Camera, al Presidente del Consiglio e al Ministro dell’economia, rilevava, inoltre, che sottoporre al Presidente della Repubblica per la promulgazione, in prossimità della scadenza del termine costituzionalmente previsto, una legge che converte un decreto-legge notevolmente diverso da quello a suo tempo emanato, non gli consente l’ulteriore, pieno esercizio dei poteri di garanzia che la Costituzione gli affida, con particolare riguardo alla verifica sia della sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza sia della correttezza della copertura delle nuove o maggiori spese, ai sensi degli articoli 77 e 81 della Costituzione, per la necessità di tenere conto di tutti gli effetti della possibile decadenza del decreto in caso di esercizio del potere di rinvio ai sensi dell’art. 74 della Costituzione. Tale appello viene rinnovato in occasione della promulgazione della legge di conversione del decreto legge in materia di pubblica sicurezza, con la lettera del 15 luglio 2009, inviata al Presidente del Consiglio e ai Ministri dell’interno e della giustizia.

 

Le osservazioni critiche sull’iter di conversione sono ancora ribadite sia nella lettera del 22 maggio 2010, sia nella lettera del 22 febbraio 2011, inviate dal Capo dello Stato ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del Consiglio dei ministri contestualmente alla promulgazione delle leggi di conversione, rispettivamente, del decreto legge 25 marzo 2010, n. 40 (c.d. decreto “incentivi”) e del decreto legge 29 dicembre 2010, n. 225 (decreto c.d. proroga-termini).

In esse sono state ulteriormente rinnovate le valutazioni critiche sull'inserimento di numerose disposizioni estranee ai contenuti del decreto e tra loro eterogenee in sede di conversione per la sua incidenza negativa sulla qualità della legislazione, per la violazione dell'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988 e, infine, per la possibile violazione dell'art. 77 della Costituzione allorché comporti l'inserimento di disposizioni prive dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza, eludendo la valutazione spettante al Presidente della Repubblica in vista della emanazione dei decreti-legge. Si è rilevato, altresì, che in presenza di una marcata eterogeneità dei testi legislativi e della frequente approvazione degli stessi mediante ricorso alla fiducia su maxi-emendamenti, si realizza una pesante compressione del ruolo del Parlamento, specialmente allorché l'esame da parte delle Camere si svolga con il particolare procedimento e nei termini tassativamente previsti dalla Costituzione per la conversione in legge dei decreti.

Se tali rilievi avrebbero potuto giustificare il ricorso alla facoltà di rinvio prevista dall’art. 74 della Cost. per una nuova deliberazione, il Capo dello Stato ha evitato tale ricorso per la preoccupazione per i rischi che può comportare la decadenza di un determinato decreto-legge.

Più in generale, il Presidente della Repubblica ha sottolineato che sulla base delle norme costituzionali vigenti e della costante prassi applicativa formatasi in conformità all'interpretazione largamente prevalente, non sono configurabili altri strumenti, come il rinvio parziale delle leggi, neppure nel caso in cui le stesse abbiano ad oggetto la conversione di decreti-legge, ovvero una rimessione in termini delle Camere in caso di richiesta di riesame delle leggi di conversione da parte del Capo dello Stato. Tali modifiche nella prassi e nelle norme vigente sono state peraltro auspicate, insieme ad una rigorosa disciplina del regime di emendabilità dei decreti-legge, al fine di realizzare un migliore equilibrio tra i poteri spettanti al Governo, alle Camere e al Presidente della Repubblica nell'ambito del procedimento legislativo.

Siffatte considerazioni sono state successivamente ribadite nella lettera del 23 febbraio 2012, nella quale il Capo dello Stato richiama l’attenzione sulla sentenza della Corte costituzionale n. 22/2012 e, dunque, sulla necessità di attenersi, nel valutare l'ammissibilità degli emendamenti riferiti a decreti-legge, a criteri di stretta attinenza allo specifico oggetto degli stessi e alle relative finalità, anche adottando - se ritenuto necessario - le opportune modifiche dei regolamenti parlamentari. Ciò al fine di non esporre disposizioni, anche quando non censurabili nel merito, al rischio di annullamento da parte della Corte costituzionale per ragioni esclusivamente procedimentali ma di indubbio rilievo istituzionale.

Il Capo dello Stato è da ultimo intervenuto sulla questione con una lettera del 27 dicembre 2013, inviata ai Presidenti delle Camere, relativa all'iter parlamentare di conversione in legge del decreto legge n. 126 del 2013 (cd. decreto ‘salva-Roma’) nel corso del quale erano stati aggiunti al testo originario del decreto 10 articoli, per complessivi 90 commi. Il Capo dello Stato, richiamando ancora una volta la sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 2012 e i propri precedenti interventi, sottolinea nuovamente la necessità di verificare con il massimo rigore l'ammissibilità degli emendamenti ai disegni di legge di conversione e dichiara di non poter più rinunciare ad avvalersi della facoltà di rinvio, pur nella consapevolezza che ciò avrebbe potuto comportare la decadenza dell'intero decreto legge. A seguito della lettera, il Governo ha rinunciato alla conversione, annunciando il ritiro del provvedimento nella seduta della Camera dello stesso 27 dicembre.

L’esame parlamentare: i criteri di ammissibilità degli emendamenti

Durante il procedimento di conversione dei decreti-legge, assume un’importanza cruciale ai fini del rispetto dei limiti costituzionali alla decretazione di urgenza, il vaglio di ammissibilità degli emendamenti da parte dei Presidenti delle Camere, volto ad evitare l’inserimento nei decreti-legge di disposizioni di carattere eterogeneo rispetto al contenuto dei medesimi.

L’inserimento nell’ambito del procedimento di conversione di materie nuove aggiuntive rispetto al contenuto del decreto-legge, estranee rispetto alla finalità originaria del provvedimento e che beneficerebbero tuttavia del termine costituzionale per la conversione dei decreti, determina infatti, come emerge dalla richiamata giurisprudenza costituzionale e dagli ormai numerosi richiami del Capo dello Stato, un uso improprio dello strumento del decreto-legge.

 

Si registra sul punto una asimmetria nella prassi dei due rami del Parlamento, dal momento che presso la Camera sono seguiti criteri molto rigorosi per il vaglio di ammissibilità degli emendamenti, laddove al Senato tali criteri sono - o perlomeno sono stati per lungo tempo – meno stringenti.

Questa divergenza delle prassi è stata ben ricostruita dalla Giunta per il regolamento della Camera nella XV legislatura, quando si è cercato di avviare un percorso di armonizzazione delle discipline dei due rami del Parlamento (seduta del 28 febbraio 2007).

La disciplina presso la Camera

in base al Regolamento della Camera, il regime di ammissibilità degli emendamenti ai decreti-legge è basato su criteri più rigidi di quelli applicati in via generale per i progetti di legge.

Il dettato dell'articolo 96-bis, comma 7, Reg., soprattutto alla luce di una prassi applicativa oramai ventennale (consolidatasi a partire dalla XII legislatura), è assolutamente univoco: gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge devono essere dichiarati inammissibili, laddove per i progetti di legge ordinari è prevista l'inammissibilità degli emendamenti estranei per materia.

La circolare del Presidente della Camera del 10 gennaio 1997 precisa inoltre che la materia «deve essere valutata con riferimento ai singoli oggetti ed alla specifica problematica affrontata dall'intervento normativo».

Alla luce di tali principi e criteri costituisce prassi consolidata quella di non ritenere ammissibili emendamenti che si pongano in contrasto con i parametri della legge n. 400 del 1988, e, in particolare, emendamenti che contengano deleghe legislative o vi incidano, o si presentino privi del carattere di omogeneità rispetto al contenuto del decreto.

La valutazione di ammissibilità degli emendamenti, con riferimento alla loro stretta attinenza alla materia trattata nel decreto, è effettuata sulla base del contenuto proprio di ciascun decreto-legge, come definito dal Governo in sede di emanazione dello stesso (o, se approvato dal Senato, sulla base del testo da questo trasmesso).

Le questioni di ammissibilità degli emendamenti che eventualmente insorgano nel corso dell'esame in sede referente di disegni di legge di conversione dei decreti-legge devono essere sottoposte al Presidente della Camera.

Tale prescrizione - già stabilita nella Giunta per il Regolamento del 9 marzo 1982 - è stata ribadita nella circolare del Presidente della Camera del 10 gennaio 1997, che esclude espressamente la possibilità di votare in Commissione emendamenti di cui appaia comunque dubbia l'ammissibilità. Ciò in quanto spetta alla Presidenza della Camera far sì che le decisioni in materia di ammissibilità si conformino alla prassi costantemente seguita, volta a garantire una uniforme applicazione dei criteri di ammissibilità in tutte le fasi del procedimento di conversione in legge dei decreti-legge.

Come precisato già nella Giunta per il Regolamento del 23 marzo 1988, «i poteri del Presidente della Camera sull'ammissibilità degli emendamenti trovano esplicazione sia sulle questioni sottopostegli dal Presidente della Commissione e sugli emendamenti presentati direttamente in Assemblea, sia sulle disposizioni introdotte dalla Commissione in sede referente senza il vaglio preventivo del Presidente della Camera».

Dopo la rilevante sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 2012 (DL n. 225/2010 – “mille proroghe”), si è ribadita l’esigenza di un vaglio particolarmente severo per i decreti-legge. In questa direzione si muove anche il parere della Giunta del Regolamento del 26 giugno 2013, che ha evidenziato l’inammissibilità degli emendamenti recanti norme di copertura che intervengono su materie non strettamente attinenti a quelle oggetto di un decreto-legge. Ciò al fine di evitare un utilizzo strumentale delle disposizioni di copertura finanziaria per introdurre nuove materie nel contenuto del decreto-legge.

La disciplina presso il Senato

Diversamente, il Regolamento del Senato non fissa alcuna specifica regola in ordine alla valutazione di ammissibilità degli emendamenti ai decreti legge, per i quali vale quindi solo il criterio generale dell'improponibilità di quelli «estranei all'oggetto della discussione» (articolo 97, reg. Senato).

Tuttavia, l'articolo 78, comma 6, stabilisce che «gli emendamenti proposti in Commissione e da questa fatti propri debbono essere presentati come tali all'Assemblea»: essi cioè, a differenza che alla Camera, non entrano a far parte integrante del testo del decreto, ma devono essere nuovamente votati dall'Assemblea.

Tale circostanza, come emerge dai lavori preparatori sulla riforma dell'articolo 78 (e in particolare nella relazione presentata dalla Giunta per il Regolamento il 4 marzo 1982), costituisce un indice del rilievo assegnato, da quel Regolamento, al testo originario del decreto-legge nel corso del procedimento di conversione in legge, evidenziando l'esigenza di una disciplina restrittiva dell'ammissibilità degli emendamenti. Esigenza che, peraltro, ha trovato conferma nella pronuncia della Giunta per il Regolamento dell'8 novembre 1984 (secondo cui il criterio generale di ammissibilità «in sede di conversione dei decreti-legge (...) deve essere interpretato in modo particolarmente rigoroso») e nella circolare del Presidente del Senato del 10 gennaio 1997 sull'istruttoria legislativa (contestuale a quella del Presidente della Camera sopra citata), che connette tale valutazione rigorosa alla necessità di «tener conto della indispensabile preservazione dei caratteri di necessità e urgenza già verificati con la procedura prevista dall'articolo 78 del Regolamento, con riferimento sia al decreto-legge che al disegno di legge di conversione».

Nella prassi applicativa, peraltro, al Senato è sempre stata riconosciuta una maggiore estensione del potere di emendamento rispetto alla Camera.

L'asimmetria dei criteri di ammissibilità si accentua poi nei casi di posizione della questione di fiducia su un maxiemendamento al decreto-legge che, secondo gli indirizzi affermatisi al Senato (vedi, ad esempio, la seduta del 2 febbraio 2006), e diversamente dalla Camera, escluderebbe il vaglio di ammissibilità della Presidenza.

Alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale e, in particolare della sentenza n. 22 del 2012, e dei richiami del Capo dello Stato, questa prassi applicativa appare destinata a mutare.

Nella seduta del 9 luglio 2013, la Commissione Affari costituzionali del Senato, ha adottato specifiche linee guida sulla qualità della legislazione, in particolare sottolineando, con riferimento alla decretazione d'urgenza, che "l'omogeneità è ormai da considerarsi, a seguito della più recente giurisprudenza costituzionale, un parametro di costituzionalità che può orientare l'attività consultiva della Commissione affari costituzionali in sede di esame degli emendamenti ai decreti-legge".

In data 28 dicembre 2013, ossia il giorno successivo all’ultimo richiamo del Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato ha inviato una lettera ai Presidenti delle Commissioni parlamentari permanenti, esprimendo una forte raccomandazione per il più rigoroso rispetto dei principi costituzionali, affinché il vaglio sulla proponibilità degli emendamenti riferiti ai decreti-legge sia particolarmente scrupoloso e attento, specialmente sotto il profilo della necessaria coerenza per materia con il testo del decreto. In caso contrario il Presidente si riserva, nel corso della successiva discussione in Assemblea, di dichiarare improponibili, per estraneità alla materia, emendamenti di qualunque provenienza, anche se presentati dai relatori o dal Governo o già approvati dalla Commissione.

A questi rigorosi criteri la Presidenza del Senato si è attenuta nella seduta del 20 febbraio 2014, quando, in occasione dell’esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 151[5], ha dichiarato l’improponibilità di un numero molto elevato di emendamenti che non presentavano una correlazione stretta e diretta con le singole disposizioni del  decreto-legge.

 

 

I limiti di contenuto alla decretazione di urgenza

L’articolo 77 Cost. non esplicita i limiti contenutistici alla decretazione di urgenza, limiti che sono invece individuati, a livello di legislazione ordinaria, dall’articolo 15, comma 2, della legge n. 400 del 1988.

Questa disposizione prevede, in particolare, che il Governo non può, mediante decreto-legge:

a) conferire deleghe legislative;

b) provvedere nelle materie per le quali la Costituzione (art. 72, quarto comma) richiede la procedura normale di esame davanti alle Camera, ossia materia costituzionale ed elettorale, delegazione legislativa, autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, approvazione di bilanci e consuntivi;

c) rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere;

d) regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti;

e) ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento.

 

Un ulteriore limite contenutistico è contenuto nella legge n. 212 del 2000, recante lo statuto dei diritti del contribuente, secondo cui non si può disporre con decreto-legge l'istituzione di nuovi tributi né prevedere l'applicazione di tributi esistenti ad altre categorie di soggetti.

 

Nella prassi, il problema dei limiti contenutistici dei decreti-legge è stato affrontato soprattutto con riferimento al conferimento di deleghe e alla materia elettorale, mentre ampiamente disatteso è risultato il limite delineato dallo statuto dei diritti del contribuente.

 

Un ulteriore limite costituzionale implicito è stato individuato dalla Corte costituzionale nella fondamentale sentenza n. 220 del 2013, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di un’ampia riforma ordinamentale quale quella delle province in quanto introdotta attraverso la decretazione di urgenza.

Le riforme ordinamentali

Con la sentenza n. 220 del 2013 (DL n. 201/2011- Riforma delle province), la Corte ha dichiarato illegittimo l’uso del decreto-legge per introdurre riforme di carattere ordinamentale, come, nel caso di specie, la riforma delle province prevista dall’art. 23-bis del D.L. 201/2011.

Secondo il ragionamento svolto dalla Corte tali materie non possono essere interamente condizionate dalla contingenza, sino al punto da costringere il dibattito parlamentare sulle stesse nei ristretti limiti tracciati dal secondo e terzo comma dell’art. 77 Cost., concepiti dal legislatore costituente per interventi specifici e puntuali, resi necessari e improcrastinabili dall’insorgere di «casi straordinari di necessità e d’urgenza».

In secondo luogo, la trasformazione per decreto-legge dell’intera disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale, previsto e garantito dalla Costituzione, è incompatibile, sul piano logico e giuridico, con il dettato costituzionale, trattandosi di una trasformazione radicale dell’intero sistema e che certo non nasce, nella sua interezza e complessità, da un «caso straordinario di necessità e d’urgenza». La Corte precisa al riguardo, in via generale, che i decreti-legge traggono la loro legittimazione generale da casi straordinari e sono destinati ad operare immediatamente, allo scopo di dare risposte normative rapide a situazioni bisognose di essere regolate in modo adatto a fronteggiare le sopravvenute e urgenti necessità.

Per questo motivo, il legislatore ordinario, con una norma di portata generale, ha previsto che il decreto-legge debba contenere «misure di immediata applicazione» (art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400). La norma citata, pur non avendo, sul piano formale, rango costituzionale, esprime ed esplicita ciò che deve ritenersi intrinseco alla natura stessa del decreto-legge, che entrerebbe in contraddizione con le sue stesse premesse, se contenesse disposizioni destinate ad avere effetti pratici differiti nel tempo, in quanto recanti, come nel caso di specie, discipline mirate alla costruzione di nuove strutture istituzionali, senza peraltro che i perseguiti risparmi di spesa siano, allo stato, concretamente valutabili né quantificabili, seppur in via approssimativa.

Considerazioni in parte analoghe sono svolte nella già richiamata sentenza n. 32 del 2014 (DL n. 272/2005 – Reati in materia di stupefacenti), che ha dichiarato l’incostituzionalità della nuova disciplina dei reati in materia di stupefacenti per difetto di omogeneità con le altre disposizioni del decreto in cui era stata inserita nel corso dell’iter parlamentare. In tal sentenza, la Corta rileva infatti che “una tale penetrante e incisiva riforma, coinvolgente delicate scelte di natura politica, giuridica e scientifica, avrebbe richiesto un adeguato dibattito parlamentare, possibile ove si fossero seguite le ordinarie procedure di formazione della legge, ex art. 72 Cost.”.

Le deleghe legislative

Per quanto riguarda la previsione di deleghe nell’ambito dei provvedimenti di urgenza, il problema si pone esclusivamente con riferimento alla possibilità di inserire nel corso dell’esame parlamentare norme di delega nell’ambito del disegno di legge di conversione, essendo pacifico che nel testo del decreto-legge non possono essere inserite norme di questo tipo, riservando gli articolo 76 e 77 Cost. il potere di conferire deleghe esclusivamente alle Camere.

Si rilevano anche in questo caso diversi criteri di ammissibilità degli emendamenti nei due rami del Parlamento. Alla Camera il disposto dell’articolo 15 della legge n. 400 del 1988 è assunto come parametro di valutazione nel vaglio di ammissibilità degli emendamenti e gli emendamenti che introducono nuove deleghe o modifiche di deleghe nell’ambito di disegni di legge di conversione sono conseguentemente ritenuti inammissibili. Al Senato la prassi è orientata diversamente e consente dunque la votazione di emendamenti recanti norme di delega.

Di fatto numerosissimi sono i casi di previsioni di deleghe inseriti in disegni di legge di conversione.

A titolo esemplificativo, con riferimento ai più recenti, si ricorda:

§ nella XVI legislatura, l’art. 1, co. 2, della legge 231 del 2012, di conversione del decreto-legge 174/2012, che ha prorogato di un anno il termine per l’esercizio della delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato;

§ nella XVI legislatura, l’art. 1, co. 2, della legge 148 del 2011, di conversione del decreto-legge 138/2011, che ha delegato il Governo ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari;

§ nella XV legislatura, l’art. 1, co. 2, della legge 233 del 2006, di conversione del decreto-legge 181/2006, che delegava il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per il coordinamento delle disposizioni in materia di funzioni e organizzazione della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri con le disposizioni di cui al medesimo decreto-legge.

 

Sul punto ha avuto occasione di pronunciarsi recentemente la Corte costituzionale con la sentenza n. 237 del 2013 (Legge di conversione n. 148 del 2011 – Delega sulla ‘geografia giudiziaria’), che contiene affermazioni parzialmente difformi da quelle delle sentenze n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014, le quali riconoscono l’esistenza di un nesso funzionale tra decreto-legge e legge di conversione, escludendo che quest’ultima possa aprirsi a contenuti ulteriori rispetto a quelli ammessi per il decreto-legge.

Nella sentenza n. 237 del 2013, invece, la Corte, riprendendo la precedente sentenza n. 63 del 1998, rileva la completa autonomia delle disposizioni di delega inserite nella legge di conversione rispetto al decreto-legge e alla sua conversione.

La Corte riconosce dunque alla legge di conversione un duplice contenuto con diversa natura ed autonomia: l’uno di conversione del decreto-legge, con le modificazioni introdotte, adottato in base alla previsione dell’art. 77, terzo comma, della Costituzione; l’altro, di legge di delega ai sensi dell’art. 76 della Costituzione. La sentenza conclude dunque nel senso che “il Parlamento, nell’approvare la legge di conversione di un decreto-legge, possa esercitare la propria potestà legislativa anche introducendo, con disposizioni aggiuntive, contenuti normativi ulteriori, peraltro con il limite […] dell’omogeneità complessiva dell’atto normativo rispetto all’oggetto o allo scopo (sentenza n. 22 del 2012).”.

 

La materia elettorale

Ampiamente discussa è anche la possibilità che il decreto-legge intervenga in materia elettorale.

La Corte costituzionale ha affrontato la questione nella sentenza n. 161 del 1995, relativa ad un conflitto di attribuzione sollevato da un comitato promotore del referendum avverso la disciplina recata da un decreto-legge (n. 93 del 1995), in materia di parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie." In tale sentenza la Corte ha riconosciuto l’esistenza di un divieto di provvedere con decreti-legge in materia elettorale, sancito dall'art. 72, quarto comma, Cost. e richiamato dall'art. 15, secondo comma, lett. b), della legge 13 agosto 1988, n. 400, e ha rilevato che, anche ammettendo una piena equiparazione tra materia elettorale e materia referendaria, la disciplina posta dal decreto non incideva né sul voto né sul procedimento referendario in senso proprio - in cui va identificato l'oggetto della materia - ma solo sulle modalità della campagna referendaria.

Da tale affermazioni sembra desumersi che il divieto di intervenire con decreto-legge in materia elettorale riguardi, per così dire, il “nucleo duro” della legge elettorale, essenzialmente quello che regola la determinazione della rappresentanza politica in base ai voti ottenuti, e non incida invece sulla cosiddetta legislazione elettorale di contorno o sulla disciplina di aspetti di carattere procedimentale o organizzativo.

Si sono peraltro registrati altri diversi precedenti di interventi in materia elettorale con tale strumento normativo.

 

Tra i più recenti si ricordano:

-    D.L. 3 marzo 2000, n. 43 (decaduto per decorrenza dei termini), Disposizioni urgenti per disciplinare le operazioni di scrutinio relative al contemporaneo svolgimento delle elezioni regionali, provinciali e comunali;

-    D.L. 10 maggio 2000, n. 111 (decaduto per decorrenza dei termini), Disposizioni urgenti in materia di anagrafe degli italiani residenti all’estero e sulla revisione delle liste elettorali;

-    D.L. 10 maggio 2001, n. 166 (convertito dalla legge 6 luglio 2001, n. 271), Disposizioni urgenti in materia di operazioni di scrutinio conseguenti allo svolgimento contemporaneo delle elezioni politiche e delle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali;

-    D.L. 1° febbraio 2005, n. 8 (convertito dalla legge 24 marzo 2005, n. 40), Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni amministrative del 2005; in particolare, l’articolo 1 prevedeva l’anticipo del turno annuale ordinario delle elezioni amministrative del 2005;

-    D.L. 3 gennaio 2006, n. 1 (convertito dalla legge 27 gennaio 2006, n. 22), Disposizioni urgenti per l'esercizio domiciliare del voto per taluni elettori, per la rilevazione informatizzata dello scrutinio e per l'ammissione ai seggi di osservatori OSCE, in occasione delle prossime elezioni politiche;

-    D.L. 8 marzo 2006, n. 75 (convertito dalla legge 20 marzo 2006, n. 72), Modificazioni alla composizione grafica delle schede per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;

-    D.L. 15 febbraio 2008, n. 24 (convertito dalla legge 27 febbraio 2008, n. 30), Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni politiche ed amministrative nell’anno 2008;

-    D.L. 1° aprile 2008, n. 49 (convertito dalla L. 30 maggio 2008, n. 96), Misure urgenti volte ad assicurare la segretezza della espressione del voto nelle consultazioni elettorali e referendarie;

-    D.L. 27 gennaio 2009, n. 3 (convertito dalla L. 25 marzo 2009, n. 26), Disposizioni urgenti per lo svolgimento nell’anno 2009 delle consultazioni elettorali e referendarie;

-    D.L. 5 marzo 2010, n. 29 (non convertito in legge, si veda il comunicato 14 aprile 2010, pubblicato nella G.U. 14 aprile 2010, n. 86. Disposizione di sanatoria: art. 1, comma 1, L. 22 aprile 2010, n. 60), Interpretazione autentica di disposizioni del procedimento elettorale preparatorio e relativa disciplina di attuazione;

-    D.L. 11 aprile 2011, n. 37, (convertito dalla L. 1° giugno 2011, n. 78), Disposizioni urgenti per le commissioni elettorali circondariali e per il voto dei cittadini temporaneamente all'estero in occasione delle consultazioni referendarie che si svolgono nei giorni 12 e 13 giugno 2011.

-    D.L. 27 febbraio 2012, n. 15 (convertito dalla L. 5 aprile 2012, n. 36), Disposizioni urgenti per le elezioni amministrative del maggio 2012.

-    D.L. 18 dicembre 2012, n. 223 (convertito, con modificazioni, Legge 24 dicembre 2012, n. 232), Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni politiche nell’anno 2013, G.U. 18 dicembre 2012, n. 294.

Il diniego di emanazione del Presidente della Repubblica

Merita infine ricordare che in diversi casi, particolarmente delicati, il Capo dello Stato ha ritenuto di esercitare le proprie prerogative di garanzia istituzionale mediante il formale diniego di emanazione del decreto-legge, ravvisando un uso improprio da parte del Governo di tale strumento legislativo.

Negli anni più recenti, si ricorda il rifiuto del Presidente Napolitano di emanare il decreto-legge varato dal Governo in occasione della dolorosa vicenda di Eluana Englaro, esplicitato in una lettera del 6 febbraio 2009 al Presidente del Consiglio, ritenendo il ricorso al decreto legge soluzione inappropriata, in considerazioni di elementi di merito, collegati alla specifica vicenda, ed al tempo stesso di motivi di illegittimità connessi all’assenza dei presupposti per l’adozione del decreto.

 

Per quanto riguarda i precedenti, possono richiamarsi i seguenti casi:

§  con una lettera del 24 giugno 1980, il Presidente Pertini rifiutò l'emanazione di un decreto-legge a lui sottoposto per la firma in materia di verifica delle sottoscrizioni delle richieste di referendum abrogativo;

§  il 3 giugno 1981, il Presidente Pertini, chiamato a sottoscrivere un provvedimento di urgenza, richiese al Presidente del Consiglio di riconsiderare la congruità dell'emanazione per decreto-legge di norme per la disciplina delle prestazioni di cura erogate dal Servizio Sanitario Nazionale;

§  con lettera 10 luglio 1989 al Presidente del Consiglio De Mita, il Presidente Cossiga manifestò la sua riserva in ordine alla presenza dei presupposti costituzionali di necessità e urgenza ai fini dell'emanazione di un decreto-legge in materia di profili professionali del personale dell'ANAS;

§  in quella stessa lettera e successivamente nella lettera al Presidente del Consiglio Andreotti del 6 febbraio 1990, il Presidente Cossiga richiamò all'osservanza delle specifiche condizioni di urgenza e necessità che giustificano il ricorso alla decretazione di urgenza, ritenendo legittimo da parte sua - in caso di non soddisfacente e convincente motivazione del provvedimento - il puro e semplice rifiuto di emanazione del decreto - legge;

§  con un comunicato del 7 marzo 1993, il Presidente Scalfaro, in rapporto all'emanazione di un decreto-legge in materia di finanziamento dei partiti politici, invitò il Governo a riconsiderare l'intera questione, ritenendo più appropriata la presentazione alle Camere di un provvedimento in forma diversa da quella del decreto-legge.

 

 

 

Il problema della reiterazione dei provvedimenti di urgenza

La giurisprudenza costituzionale sul divieto di reiterazione

Nell’ambito della riflessione sui limiti costituzionali del ricorso al decreto-legge, riveste grande importanza la decisione della Corte costituzionale relativa alla illegittimità della reiterazione dei decreti-legge.

Con la nota sentenza n. 360 del 1996, la Corte ha ritenuto violato l’art. 77 della Costituzione quando i decreti-legge reiterati, considerati nel loro complesso o in singole disposizioni, riproducono sostanzialmente, in assenza di nuovi e sopravvenuti presupposti straordinari di necessità ed urgenza, il contenuto normativo di un decreto-legge che ha perso efficacia a seguito della mancata conversione.

Secondo la Corte, il decreto-legge iterato o reiterato lede l’art. 77 della Costituzione sotto più profili: perché altera la natura provvisoria della decretazione d’urgenza procrastinando, di fatto, il termine invalicabile previsto dalla Costituzione per la conversione in legge; perché toglie valore al carattere “straordinario” dei requisiti di necessità e di urgenza, dal momento che la reiterazione viene a stabilizzare e a prolungare nel tempo il richiamo ai motivi già posti a fondamento del primo decreto; perché attenua la sanzione della perdita retroattiva di efficacia del decreto non convertito, venendo il ricorso ripetuto alla reiterazione a suscitare nell’ordinamento un’aspettativa circa la possibilità di consolidare gli effetti determinati dalla decretazione d’urgenza mediante la sanatoria finale della disciplina reiterata.

Più in generale, la Corte ha affermato che la prassi della reiterazione, soprattutto se diffusa e prolungata come nell’esperienza registrata in quegli anni, incide sugli equilibri istituzionali, alterando i caratteri della stessa forma di governo e l’attribuzione della funzione legislativa ordinaria al Parlamento (art. 70 della Costituzione), nonché che tale prassi finisce per intaccare la certezza del diritto nel rapporto tra i diversi soggetti, con conseguenze ancora più gravi quando il decreto reiterato va ad incidere nella sfera dei diritti fondamentali o nella materia penale o sia, comunque, tale da produrre effetti non più reversibili nel caso di mancata conversione finale.

Proprio per tali ragioni, la Corte invitava il Governo al più rigoroso rispetto dei requisiti della necessità e dell’urgenza e il Parlamento ad adottare opportune iniziative nell’ambito delle proprie competenze.

Di converso, la reiterazione del contenuto normativo dell’intero testo o di singole disposizioni del decreto non convertito è ammissibile ove il nuovo decreto risulti fondato su autonomi (e, pur sempre, straordinari) motivi di necessità ed urgenza, motivi che, in ogni caso, non potranno essere ricondotti al solo fatto del ritardo conseguente dalla mancata conversione del precedente decreto (sentenza n. 398 del 1998).

 

La sentenza della Corte del 1996, come noto, ha avuto l’effetto di impedire la formazione di “catene” di decreti-legge che si sanavano l’uno con l’altro e di diminuire il numero complessivo di decreti adottati dal Governo, che dai circa 600 della XII legislatura scendono ai 204 della XIII (il dato è depurato dalle reiterazioni consentite fino all'ottobre 1996) e ai 216 della XIV.

 

E, tuttavia, anche il problema della legittimità della reiterazione è tornato di recente a porsi in relazione al c.d. decreto legge salva-Roma, ossia il provvedimento d’urgenza che contiene disposizioni in ordine alla gestione commissariale di Roma capitale, accanto ad altre misure finanziarie necessarie ed urgenti. In relazione alla vicenda, si ricorda che il Governo ha dapprima adottato il decreto legge 31 ottobre 2013, n. 126, recante misure finanziarie urgenti in favore di regioni ed enti locali ed interventi localizzati nel territorio.

Pochi giorni prima della scadenza del provvedimento, su questo è intervenuta la già richiamata lettera del 27 dicembre 2013 del Presidente della Repubblica ai Presidenti delle Camere, in cui venivano avanzate forti perplessità sull'inserimento nel decreto, nel corso dell'esame parlamentare, di numerose ed eterogenee disposizioni, inserimento che avrebbe potuto determinare l'esercizio da parte del Capo dello Stato del potere di rinvio, con conseguente decadenza dell'intero decreto-legge. Nella medesima lettera il Presidente della Repubblica esprimeva l'avviso che in una caso del genere fosse possibile una parziale reiterazione del decreto che tenesse conto dei motivi alla base della richiesta di riesame.

Contestualmente alla decadenza del provvedimento per mancata conversione in legge, il Governo ha emanato il decreto legge 30 dicembre 2013, n. 151 (c.d. salva-Roma 2), con il quale sono ripresi in buona parte non solo contenuti di norme introdotte durante l'esame parlamentare del citato decreto-legge n. 126 del 2013, ma anche norme presenti nella versione licenziata dal Consiglio dei Ministri del medesimo decreto-legge n. 126 del 2013. Tuttavia anche questo decreto non è stato convertito in legge nei termini costituzionali ed i suoi contenuti sono stati ripresi in buona parte con l’emanazione del decreto legge 6 marzo 2014, n. 16 (c.d. salva-Roma 3), attualmente all’esame delle Camere per la conversione; anche in questo provvedimento figurano due disposizioni presenti nei testi originari dei decreti non convertiti.

In relazione ai provvedimenti citati, che integrano fattispecie di reiterazione, si rileva, che pur essendo indicato nel preambolo del decreto-legge che “sussistono nuove ed aggravate ragioni di indifferibilità rispetto alla originaria deliberazione di alcune disposizioni”, essi andrebbero valutati alla luce dei principi enunciati nella sentenza n. 360 del 1996.

 

Si ricorda che anche nella XV legislatura si è verificata una sostanziale reiterazione di una disciplina contenuta nel decreto legge 1° novembre 2007, n. 181 (Disposizioni urgenti in materia di allontanamento dal territorio nazionale per esigenze di pubblica sicurezza), decaduto a seguito di un iter parlamentare non poco controverso, nonché successivamente ad un intervento del Presidente della Repubblica, il quale segnalava errori materiali nel testo del disegno di legge di conversione. Prima della decadenza del decreto è stato adottato un nuovo testo, sostanzialmente analogo al primo, il decreto-legge 29 dicembre 2007, n. 249 (Misure urgenti in materia di espulsioni e di allontanamenti per terrorismo e per motivi imperativi di pubblica sicurezza), anch’esso peraltro poi decaduto a seguito della sopravvenuta crisi di governo e della conseguente fine della legislatura.

La ‘confluenza’ del contenuto dei decreti-legge in altri provvedimenti normativi

Un fenomeno diverso da quella della reiterazione, sviluppatosi nelle ultime legislature è quello della confluenza dei decreti-legge non convertiti in altri provvedimenti.

Infatti, vi è un consistente numero di decreti emanati e successivamente decaduti senza l’approvazione del relativo disegno di legge di conversione, il cui contenuto in molti casi viene trasfuso, prima o anche successivamente alla decorrenza del termine costituzionale per la loro decadenza, in altri disegni di legge in corso di discussione. Spesso, in particolare nella XVI legislatura, ciò è avvenuto attraverso l’inserimento delle disposizioni del decreto in disegni di legge di conversione di altri decreti-legge. In altri casi il contenuto dei decreti non convertiti è invece stato inserito anche in disegni di legge ordinari.

Il fenomeno dell’accorpamento tra più decreti (ossia, quando per via emendativa viene inserito in tutto o in parte il contenuto di un decreto “in scadenza” in un diverso disegno di legge di conversione contemporaneamente in itinere) è presente nella XV legislatura in soli due casi, mentre è divenuto più frequente nella XVI legislatura, nella quale spesso i decreti che non hanno avuto una formale approvazione del relativo disegno di legge di conversione sono comunque confluiti, prima della scadenza, in altri disegni di legge di conversione in corso di discussione.

In alcuni casi, l’accorpamento attiene a decreti che hanno ad oggetto un’identica materia, ovvero in cui uno rechi sostanzialmente una sorta di “completamento” della disciplina contenuta nell’altro.

È il caso, ad esempio, del decreto-legge 13 ottobre 2008, n. 157 (Ulteriori misure urgenti per garantire la stabilità del sistema creditizio), assorbito nella legge di conversione del decreto-legge 9 ottobre 2008, n. 155 (Misure urgenti per garantire la stabilità del sistema creditizio e la continuità nell’erogazione del credito alle imprese e ai consumatori, nell’attuale situazione di crisi dei mercati finanziari internazionali). Ovvero dei due decreti-legge sull’emergenza rifiuti in Campania, emanati a pochi giorni di distanza l’uno dall’altro (decreti-legge nn. 90 e 107 del 2008: il decreto n. 107 è stato abrogato, con contestuale salvezza degli effetti, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, di conversione del decreto-legge n. 90).

In altri casi, l’accorpamento riguarda decreti di natura e contenuti assai diversi, ovvero vi è confluenza del contenuto di un decreto-legge nei disegni di legge finanziaria (oggi, di stabilità), quindi in un ulteriore provvedimento in itinere con una data di approvazione predeterminata.

Così, sono confluiti in un unico procedimento di conversione i decreti-legge n. 97/2008, recante disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale e di proroga di termini, n. 113/2008, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e n. 114/2008, recante misure urgenti per fronteggiare l'aumento delle materie prime e dei carburanti nel settore della pesca, nonché per il rilancio competitivo del settore.

Più di recente, si ricordano:

§ le disposizioni del decreto-legge 27 giugno 2012, n. 87, recante misure urgenti in materia di efficientamento, valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, di razionalizzazione dell'amministrazione economico-finanziaria, nonché misure di rafforzamento del patrimonio delle imprese del settore bancario, sono confluite nel decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135;

§ le disposizioni del decreto-legge 16 novembre 2012, n. 194, recante disposizioni integrative per assicurare la tempestività delle procedure per la ripresa dei versamenti tributari e contributivi sospesi da parte di soggetti danneggiati dal sisma del maggio 2012 sono confluite nel decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;

§ le disposizioni del decreto-legge 2 novembre 2012, n. 187, recante misure urgenti per la ridefinizione dei rapporti contrattuali con la Società Stretto di Messina S.p.A. ed in materia di trasporto pubblico locale sono confluite nell’ambito del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221;

§ le disposizioni del decreto-legge 24 giugno 2013, n. 72, recante misure urgenti per i pagamenti dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale, sono confluite nell’ambito del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recante disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia.

Infine:

§ le disposizioni del decreto-legge 23 novembre 2009, n. 168, recante disposizioni urgenti in materia di acconti di imposta, nonché di trasferimenti erariali ai comuni, sono confluite nella legge finanziaria per il 2010 (legge 23 dicembre 2009, n. 191), che ne ha contestualmente fatto salvi gli effetti (articolo 2, comma 251);

§ le disposizioni dei decreti-legge 29 ottobre 2012, n. 185, recante disposizioni urgenti in materia di trattamento di fine servizio dei dipendenti pubblici, ed 11 dicembre 2012, n. 216, recante disposizioni urgenti volte a evitare l'applicazione di sanzioni dell'Unione europea, sono confluite nella legge di stabilità per il 2013 (legge 24 dicembre 2012, n. 228).

 

Tale fenomeno, da un lato, è suscettibile di ingenerare incertezze interpretative relativamente alla disciplina concretamente operante in un dato periodo nelle materie oggetto di intervento legislativo, e, dall’altro, deve essere valutato in relazione ai caratteri di specificità, omogeneità e corrispondenza al titolo del contenuto dei decreti-legge.

 

 

 

I decreti–legge nei progetti di riforma costituzionale e regolamentare

Il dibattito in corso

La relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali, istituita dal Presidente del Consiglio Enrico Letta con decreto 11 giugno 2013, trasmessa alle Camere il 18 settembre 2013, al fine di garantire tempi certi ai disegni di legge ritenuti dal Governo urgenti e allo stesso tempo evitare abusi nel ricorso alla decretazione d’urgenza, propone il conferimento di veste costituzionale o di legge organica, resistente a modifiche con legge ordinaria, ai limiti ai decreti-legge stabiliti dall’art. 15 della legge 400/1988, prevedendo in ogni caso il divieto di introdurre disposizioni aggiuntive al disegno di legge di conversione. Contestualmente essa prevede un procedimento che inizia presso la Camera, su richiesta del Presidente del Consiglio a seguito di delibera del Consiglio dei ministri, subordinato al voto favorevole della stessa Camera per l’approvazione di un disegno di legge a data fissa, applicabile ad un numero limitato di provvedimenti.

 

Proposte sostanzialmente analoghe erano state elaborate nel documento del gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali istituito dal Presidente della Repubblica Napolitano il 30 marzo 2013. Anche in questo caso, si ritiene opportuno costituzionalizzare i limiti al contenuto dei decreti-legge, attualmente previsti con legge ordinaria, nell’ambito della disciplina sull’organizzazione del Governo (art. 15, L. 400/1988).

I decreti devono inoltre contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo.

Tali correzioni sono poste in connessione con le proposte di modifica ai regolamenti parlamentari volti a rendere maggiormente rapido l’iter di approvazione dei disegni di legge. In tal senso, il documento propone l’introduzione di una nuova procedura d’urgenza, mediante la quale il Presidente del Consiglio dei ministri può chiedere per i disegni di legge governativi il voto a data fissa, con un contingentamento delle richieste stabilito per calendario parlamentare. La data viene determinata dal Presidente della Camera sentita la Conferenza dei Capigruppo in tempi compatibili con la complessità del provvedimento. Inoltre:

-        è precluso il voto dell’Assemblea sulla proposta del Governo;

-        sono garantiti 15 giorni per l’esame in sede referente;

-        sono garantiti nel contingentamento tempi maggiori alle opposizioni rispetto alla maggioranza.

 

Il Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento dell’attuale Governo ha presentato, nel Consiglio dei ministri del 12 marzo 2014, una bozza di disegno di legge costituzionale per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione.

In particolare, non sono previste modifiche specifiche dell’articolo 77 della Costituzione, ma la esplicita previsione del c.d. voto a data fissa, ossia la possibilità per il Governo di fissare un termine certo per l’esame dei disegni di legge (che rappresenta una delle novità più rilevanti nell’articolo 70 sul procedimento legislativo), che potrebbe avere un effetto di limitazione dell’abnorme prassi dei decreti legge.

 

Sul versante delle riforme dei regolamenti parlamentari, tra le proposte di modifica contenute nel testo base licenziato dalla Giunta per il Regolamento della Camera l’8 gennaio 2014 non figura un intervento complessivo sulla disciplina del procedimento relativo all’esame dei disegni di legge di conversione, ma poche modifiche destinate ad incidere direttamente o indirettamente sullo stesso.

In particolare, si interviene sui criteri di inammissibilità, specificando che il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti che risultino in contrasto «con i limiti di contenuto» dei decreti-legge, nonché quelli recanti deleghe legislative, anche se riferiti al disegno di legge di conversione.

Sotto un diverso profilo, alcune delle modifiche proposte (l’eliminazione delle 24 ore per la votazione della questione di fiducia; la rilevante limitazione della fase di esame degli ordini del giorno; la votazione unitaria in caso di articolo unico del disegno di legge di conversione, senza distinzione tra votazione dell’articolo e votazione finale) riducono notevolmente le possibilità dilatorie oggi esistenti, facilitando la conversione dei decreti dopo la posizione della questione di fiducia da parte del Governo.

I progetti di riforma delle legislature precedenti

Con riferimento alle legislature precedenti, proposte di riforma sono contenute nel testo licenziato dalla Commissione affari costituzionali della Camera (C. 445 cost. e abb.) nel corso della XV legislatura (cd. bozza Violante).

In particolare, l’art. 11 della proposta sostituisce interamente l’art. 77 Cost., che disciplina la decretazione d’urgenza, pur conservando alcuni degli elementi che ne caratterizzano la vigente stesura.

Benché riformulato, il primo comma dell’art. 77 resta immutato quanto al significato sostanziale: viene mantenuto l’espresso divieto al Governo di emanare (senza delega del Parlamento) decreti che abbiano valore di legge ordinaria, divieto che attribuisce natura derogatoria alla disciplina recata dai commi successivi. Per quanto riguarda l’ambito di intervento dei decreti-legge (secondo comma), il Governo può ricorrere alla loro adozione soltanto in casi straordinari di necessità ed urgenza. Tale requisito costituzionale è identico a quello richiesto dall'attuale art. 77, così come l’obbligo per il Governo di presentare immediatamente i provvedimenti d’urgenza per la loro conversione in legge alle Camere, che devono riunirsi entro cinque giorni.

Le innovazioni più rilevanti sono contenute nel quarto comma del nuovo art. 77. La disposizione in questione delimita l’esercizio del potere del Governo di adottare provvedimenti d’urgenza, recependo tra l’altro a livello costituzionale alcuni dei vincoli attualmente posti dall’art. 15 della L. 400/1988, ai quali si è di fatto talvolta derogato, in quanto posti con legge ordinaria.

In particolare, con il decreto-legge non è possibile:

§  rinnovare disposizioni di decreti non convertiti in legge;

§  ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale;

§  conferire deleghe legislative;

§  attribuire poteri regolamentari in materie già disciplinate con legge[6].

Il quinto comma dell’art. 77, infine, precisa che la conversione in legge deve essere effettuata secondo i procedimenti legislativi di volta in volta previsti dall’art. 70 per la materia oggetto del decreto-legge.

 

Anche il progetto di legge C. 3931-A di riforma della seconda parte della Costituzione elaborato in seno alla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali istituita nella XIII Legislatura (cd. “bicamerale D’Alema”) proponeva una diversa configurazione della decretazione d’urgenza.

Anche in questo caso, si recepiscono in Costituzione (articolo 99) alcuni dei requisiti previsti dal legislatore: i provvedimenti provvisori con forza di legge devono recare misure di carattere specifico, di contenuto omogeneo e di immediata applicazione. Tali provvedimenti non possono rinnovare disposizioni di decreti non convertiti in legge, riportare in vigore disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale salvo che per vizi del procedimento, conferire deleghe legislative, attribuire poteri regolamentari in materie già disciplinate con legge. Il termine per la conversione è diminuito a quarantacinque giorni dalla pubblicazione.

Tra le novità maggiori della proposta figura la limitazione dei poteri delle Camere per quanto riguarda la modificazione del contenuto dei decreti legge, che non possono essere emendati attraverso la legge di conversione (se non per la copertura degli oneri finanziari) e la restrizione del numero delle materie in cui il Governo può ricorrere alla decretazione d’urgenza (sicurezza nazionale, pubbliche calamità, norme finanziarie).

Contestualmente a tali modifiche, il testo riconosce ampi poteri al Governo nella determinazione dell'ordine del giorno delle Camere e nell'ambito del procedimento legislativo (art. 95, quarto comma): il Governo può chiedere che un disegno di legge sia iscritto con priorità all'ordine del giorno di ciascuna Camera e sia votato entro una data determinata; il Governo ha la facoltà di chiedere che, decorso il termine, la Camera deliberi sul testo proposto (o accettato) dal Governo articolo per articolo e con votazione finale (c.d. "voto bloccato").

 

Risalendo ulteriormente nel tempo, la relazione approvata dal comitato Speroni nella XII legislatura prevede che i casi in cui è ammessa la decretazione d'urgenza sono tassativamente definiti dal nuovo testo dell'articolo 77 della Costituzione, che prevede anche la non immediata reiterabilità e la non emendabilità dei decreti-legge (salvo per quanto concerne la copertura finanziaria): si demanda inoltre ai regolamenti parlamentari il compito di definire le procedure affinché le Camere deliberino sulla conversione dei decreti-legge entro il termine di vigenza dei medesimi.

 

Anche la proposta della Commissione bicamerale per le riforme istituzionali costituita nella XI legislatura (c.d. Commissione De Mita-Iotti), contenuta nel progetto di riforma C. 3597-S. 1789, prevede una profonda revisione dell'art. 77 Cost. disciplinante l'istituto del decreto legge. Viene confermata la facoltà per il Governo di emanare in casi straordinari di necessità ed urgenza provvedimenti provvisori con forza di legge, ma il campo di intervento di tali atti è ridotto ad una serie di fattispecie definite: i decreti possono riguardare esclusivamente la sicurezza nazionale, le calamità naturali, l'introduzione di norme finanziarie che debbano entrare immediatamente in vigore o il recepimento e l'attuazione di atti delle Comunità europee, quando dalla mancata tempestiva adozione dei medesimi possa derivare responsabilità dello Stato per inadempimento di obblighi comunitari. Viene inoltre costituzionalizzata la disposizione dell'art. 15 della L. 400/88, a norma della quale i decreti debbono contenere misure di immediata applicazione e di carattere specifico ed omogeneo. È anche prevista la non reiterabilità dei decreti non convertiti in legge e il divieto per i provvedimenti di urgenza di ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale.

Per quanto concerne invece la decisione parlamentare sulla conversione in legge dei decreti, è introdotto l'obbligo delle Camere di deliberare sui relativi disegni di legge entro sessanta giorni dalla pubblicazione dei decreti e la non emendabilità dei decreti medesimi, salvo per quanto attiene alla copertura degli oneri finanziari.

 

Solo parzialmente analoga la riformulazione dell’articolo 77 proposta nella relazione conclusiva della Commissione per le riforme istituzionali costituita nella IX Legislatura e presieduta dall’on. Bozzi. Qui si stabilisce in primo luogo la specificazione dei casi di necessità ed urgenza, limitati alle calamità naturali, la sicurezza nazionale o l'emanazione di norme finanziarie che debbano entrare immediatamente in vigore. Ulteriore modifica rispetto all'impianto attuale dell'articolo 77 è quella della indicazione, in sede di legge di conversione, della decorrenza degli effetti temporali degli emendamenti approvati in sede parlamentare: emendamenti che non sono ammissibili se non strettamente attinenti all'oggetto del decreto.

 

Si ricorda infine che, nella IX legislatura, ebbe luogo, presso la Commissione Affari costituzionali della Camera, un ampio dibattito sul tema del corretto uso della potestà legislativa d’urgenza (v. sedute del 6, 13, 20 e 27 ottobre e del 4, 9 e 17 novembre 1983).

 

 

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