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SOMMARIO
Premessa ... 29
1. La nascita del SISTRI e le previste modalità operative ... 30
1.1 Caratteristiche principali del sistema secondo la previsione originaria ... 30
1.2 Le dichiarazioni dell'onorevole Prestigiacomo, già Ministro dell'ambiente, sulle finalità e sul funzionamento del sistema ... 34
1.3 Sintetico quadro riepilogativo dei provvedimenti normativi che si sono succeduti con riferimento al SISTRI ... 41
2 L'iter procedimentale per l'affidamento del servizio ... 42
2.1 La segretazione del progetto ... 42
2.2 L'affidamento del servizio alla società Selex. Le dichiarazioni rese dal Ministero dell'ambiente ... 47
2.2.1 Le dichiarazioni rese della Selex Se.Ma. Spa ... 55
2.3 Le problematiche connesse alla procedura di segretazione e affidamento del servizio ... 58
2.3.1 Le dichiarazioni rese dal sostituto procuratore presso la procura della Repubblica di Napoli, dottor Catello Maresca ... 64
2.3.2 I rilievi evidenziati nel documento della DigitPA ... 67
3. Il contenuto del contratto ... 69
3.1 L'oggetto del contratto e dell'integrazione contrattuale ... 69
3.2. Subappalti ... 70
3.3 Corrispettivo e finanziamento ... 72
3.4 Le problematiche attinenti alle previsioni contrattuali ... 78
3.4.1 Le dichiarazioni rese dal sostituto procuratore presso la procura della Repubblica di Napoli, dottor Catello Maresca ... 78
3.4.2 I chiarimenti forniti dalla Selex sulle questioni emerse nell'audizione del 23 maggio 2012 ... 80
3.5 I rilievi evidenziati nel documento della DigitPA ... 85
4. I rapporti tra la Selex e le società che hanno fornito servizi in base all'articolo 18 del regolamento contrattuale ... 89
4.1 L'attività svolta dalla Commissione in merito ai rapporti tra la Selex Se.Ma. Spa, la società Abruzzo Engineering Scpa e la Eldim Security Spa ... 89
4.1.1 La documentazione acquisita ... 89
4.2 Esame dei dati acquisiti ... 92
4.2.1 Rapporti con la Eldim Security Srl ... 92
4.2.2 Rapporti con Abruzzo Engineering Scpa ... 95
4.3. Le dichiarazioni di Sabatino Stornelli e Francesco Paolo di Martino. Il documento della Selex Se.Ma. ... 96
4.4 L'inchiesta giornalistica di «Report» ... 106
4.5 Conclusioni ... 107
5. I procedimenti giudiziari ... 108
5.1 L'indagine penale aperta dalla procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli ... 108
5.1.1 Il filone investigativo attinente alla liceità della fase procedimentale ... 109
5.1.2 Il filone investigativo attinente all'efficacia del progetto ... 110
5.1.3 Il filone investigativo attinente alle fatturazioni e agli ipotizzati reati finanziari ... 112
5.2 Il procedimento iscritto presso il TAR Lazio su ricorso delle imprese ... 112
5.2.1 Le dichiarazioni rese dal sostituto procuratore presso la procura della Repubblica di Napoli, dottor Catello Maresca ... 114
5.2.2 Le dichiarazioni rese dai rappresentanti delle imprese e dal Ministero dell'ambiente ... 115
6. L'evoluzione normativa. I rinvii dell'entrata in vigore del SISTRI ... 118
6.1 I provvedimenti istitutivi del sistema ... 118
6.2 Il decreto del Ministro dell'ambiente del 17 dicembre 2009 ... 119
6.3 Il decreto legislativo n. 205 del 2010 e le modifiche al Testo unico ambientale in materia di SISTRI ... 122
6.4 I decreti integrativi del decreto ministeriale 17 dicembre 2009 e le proroghe del SISTRI ... 125
6.4.1 Il decreto del Ministro dell'ambiente del 15 febbraio 2010 ... 125
6.4.2 Il decreto del Ministro dell'ambiente del 9 luglio 2010 ... 126
6.4.3 Il decreto del Ministro dell'ambiente del 28 settembre 2010. Cd. «SISTRI quater» ... 130
6.4.4 Il decreto del Ministro dell'ambiente del 22 dicembre 2010 ... 132
6.4.5 Il decreto del Ministro dell'ambiente del 18 febbraio 2011, cosiddetto Testo Unico SISTRI ... 132
6.4.6 Il decreto del Ministro dell'ambiente del 26 maggio 2011 ... 134
6.4.7 Il decreto legge 13 maggio 2011 n. 70 ... 135
6.4.8 Il decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 e la legge 14 settembre 2011, n. 148. Abrogazione e ripristino del SISTRI ... 136
6.4.9 Il decreto del Ministro dell'ambiente del 12 novembre 2011 ... 136
6.4.10 La legge n. 14 del 24 febbraio 2012 ... 137
6.4.11 Il decreto legge 22 giugno 2012, n. 83 ... 138
7. La funzionalità del SISTRI ... 139
7.1 La posizione delle associazioni di categoria ... 139
7.2 Gli esiti del cosiddetto click day, i verbali di verifica SISTRI e il protocollo d'intesa del 16 maggio 2011 ... 145
7.3 La posizione della Selex rispetto alle contestazioni delle imprese ed alla funzionalità del sistema ... 156
7.4 La posizione del Ministero dell'ambiente ... 166
7.5 La posizione del Ministero dello sviluppo economico e infrastrutture e trasporti ... 169
8. Conclusioni ... 170
Premessa
La Commissione parlamentare d'inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti si è determinata ad avviare un'inchiesta specifica sul sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti meglio noto con l'acronimo SISTRI.
Si è avvertita, infatti, la necessità di approfondire una serie di problematiche attinenti alla effettiva funzionalità del sistema e, a monte, alla regolarità della procedura di affidamento del servizio.
Le due questioni, come è evidente, sono strettamente connesse in quanto, laddove vi siano state violazioni nella procedura di affidamento del servizio, le stesse hanno inevitabilmente inciso sulla individuazione del soggetto affidatario e sulla garanzia della scelta del contraente maggiormente idoneo.
Il SISTRI ha la finalità di rendere tracciabili i rifiuti al fine di un più efficace controllo da parte delle autorità preposte e, quindi, di limitare la commissione di illeciti e le infiltrazioni delle criminalità organizzata nel settore del trasporto e dello smaltimento dei rifiuti.
Si è più volte osservato, infatti, che il punto, per così dire, debole nel procedimento di smaltimento dei rifiuti è rappresentato dalla mancanza di un sistema idoneo al tracciamento degli stessi.
Di ciò è stato preso atto anche dall'Unione europea con la direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008. La cosiddetta direttiva rifiuti stabilisce misure volte a proteggere l'ambiente e la salute umana prevenendo o riducendo gli impatti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti.
Di rilievo, ai fini della presente relazione, è proprio il disposto dell'articolo 17 della direttiva («Controllo dei rifiuti pericolosi»), in base al quale: «Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché la produzione, la raccolta, il trasporto, lo stoccaggio e il trattamento dei rifiuti pericolosi siano eseguiti in condizioni tali da garantire la protezione dell'ambiente e della salute umana, al fine di ottemperare alle disposizioni di cui all'articolo 13, comprese misure volte a garantire la tracciabilità dalla produzione alla destinazione finale e il controllo dei rifiuti pericolosi al fine di soddisfare i requisiti di cui agli articoli 35 e 36» (si tratta, cioè, dei requisiti informativi su quantità e qualità di rifiuti pericolosi prodotti o gestiti).
Nel recepire i dettami della direttiva 2008/98/CE, il Governo italiano ha posto particolare attenzione proprio alla tracciabilità dei rifiuti di cui al sopra citato articolo 17 della direttiva 2008/98/CE.
Il SISTRI avrebbe quindi dovuto rappresentare la risposta normativa e pratica alla soluzione di un problema riconosciuto non solo a livello italiano ma anche a livello europeo. Tuttavia, il progetto, avviato sin dal 2007, ad oggi non ha avuto concreta applicazione e si sono susseguiti nel tempo una serie di interventi legislativi che ne hanno rinviato sistematicamente l'entrata in vigore.
Attualmente, secondo quanto evidenziato dal Ministro dell'ambiente Clini, il progetto è in una fase di «sospensione» fino al 31 giugno 2013, in quanto è necessario che vengano approfondite a
La relazione si articola logicamente in quattro parti: la prima è essenzialmente espositiva degli accadimenti che si sono susseguiti nel tempo e delle modifiche che di volta in volta sono state introdotte nella normativa (capitoli 1 e 6); una seconda parte riguarda le questioni attinenti alle procedure di affidamento del servizio, alla segretazione del progetto e alle previsioni contrattuali, con particolare riferimento ai corrispettivi pattuiti e al subappalto (capitoli 2, 3 e 4); una terza parte riguarda le indagini giudiziarie in corso con riferimento ad una serie di reati ipotizzati dalla procura della Repubblica di Napoli (capitolo 5); una quarta parte, infine, si incentra sugli approfondimenti della Commissione in merito all'effettivo funzionamento del sistema così come previsto negli elaborati progettuali (capitolo 7).
1 – La nascita del SISTRI e le previste modalità operative.
1.1 – Caratteristiche principali del sistema secondo la previsione originaria.
La realizzazione di un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti era stata inizialmente prevista dall'articolo 1, comma 1116, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), che riservava per l'anno 2007 una quota non inferiore a 5 milioni di euro delle risorse del Fondo unico investimenti per la difesa del suolo e tutela ambientale del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare «alla realizzazione di un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti, in funzione della sicurezza nazionale ed in rapporto all'esigenza di prevenzione e repressione dei
l'ISPRA – Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale – che fornirà, attraverso il catasto telematico, i dati sulla produzione e la gestione di rifiuti alle agenzie regionali e provinciali di protezione dell'ambiente, che a loro volta provvederanno a fornire i medesimi dati alle competenti province;
l'Albo nazionale dei gestori ambientali, tramite il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in ordine ai dati relativi al trasporto dei rifiuti.
Per garantire la tracciabilità dei rifiuti speciali, anche per quanto riguarda il trasporto marittimo e ferroviario, il SISTRI sarà interconnesso con i sistemi informativi della Guardia costiera e delle imprese ferroviarie. Una volta a regime, si verrà così a creare un sistema-rete che consentirà di conoscere la movimentazione completa dei rifiuti dalla produzione alla destinazione finale.
Il Sitra.
Il SISTRI dovrà essere interconnesso anche con il SITRA, un sistema di tracciabilità dei rifiuti urbani da attivare presso la regione Campania.
La progettazione del sistema informativo SITRA è stata realizzata da rappresentanti della regione Campania e della struttura del sottosegretariato di Stato, attraverso l'adeguamento tecnologico e funzionale di un precedente progetto denominato «Sirenetta» e l'integrazione con il Sistema informativo per l'emergenza rifiuti/
A tal fine il progetto prevede l'installazione – in punti strategici (impianti di recupero e smaltimento rifiuti) e sui mezzi di trasporto dei rifiuti – di sistemi di monitoraggio (telecamere e sensori) in grado di consentire, anche in tempi differiti, l'identificazione dei mezzi di trasporto rifiuti.
In tale quadro, il 3 settembre 2009 è stata firmata la Convenzione (5) tra la struttura del Sottosegretario per l'emergenza rifiuti in Campania e l'assessore regionale all'ambiente per l'attuazione del «Progetto pilota sulla tracciabilità dei rifiuti – Sistema Tracciabilità (Sitra) ex articolo 2, comma 2 bis, del decreto legge n. 172 del 2008, convertito con modificazioni dalla legge n. 210 del 2008».
Altro obiettivo fondamentale di questa legge è stato quello di semplificare le procedure vigenti per gli operatori in campo ambientale, attraverso la contestuale informatizzazione dei processi ed eliminazione degli adempimenti cartacei (Registro di carico/scarico, FIR – formulario di identificazione dei rifiuti, MUD – modello unico di dichiarazione ambientale), con conseguente riduzione degli oneri per le imprese.
1.2 – Le dichiarazioni dell'onorevole Prestigiacomo, già Ministro dell'ambiente, sulle finalità e sul funzionamento del sistema.
L'onorevole Stefania Prestigiacomo, già Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, è stata audita dalla Commissione sul tema del SISTRI in data 11 novembre 2009 e in data 7 settembre 2011.
Per quanto riguarda i rapporti con le forze dell'ordine, sono state rafforzate le forme di collaborazione con l'Arma dei carabinieri, con la Guardia costiera e con il Corpo Forestale dello Stato, che presentano un rapporto funzionale con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. In quest'ottica, sono stati convocati i comandanti generali delle tre forze per concordare strategie di intervento più incisivo nella lotta alla criminalità ambientale».
L'onorevole Prestigiacomo ha inoltre prodotto un documento riepilogativo (doc n. 849/1) nel quale sono state sinteticamente descritte le modalità operative, le finalità del sistema, nonché le difficoltà sino a quel momento incontrate, dovute, secondo quanto riferito in sede di audizione, sia a ragioni di natura obiettiva, sia all'opposizione delle associazioni di categoria.
Di seguito si riporta una parte del documento, in cui vengono forniti dati specifici in merito alle finalità ed al funzionamento del sistema:
«Obiettivo prioritario del SISTRI è garantire una maggiore trasparenza ed efficacia all'azione di contrasto dei fenomeni di illegalità e nei confronti dei comportamenti non conformi alle regole
«Le tecnologie e il processo di predisposizione delle schede SISTRI.
«I dispositivi e gli impianti elettronici messi a disposizione del SISTRI sono i seguenti:
dispositivo usb: consente la trasmissione dei dati, la firma elettronica delle informazioni fornite da parte delle persone fisiche
«I Soggetti iscritti e versamento contributi.
«I soggetti iscritti al SISTRI al 5 settembre 2011, che hanno regolarmente versato i contributi, sono complessivamente:
soggetti produttori e gestori di rifiuti 304.973
imprese di trasporto 20.497;
totale 325.470.
«I dispositivi elettronici messi a disposizione sono complessivamente:
dispositivi elettronici usb 504.253
black box 89.595.
«Gli impianti di videosorveglianza sono 686, installati in 425 siti operativi.
«Se si prendono in considerazione anche i soggetti che si sono iscritti, ma che non hanno ancora proceduto al versamento dei contributi, il numero degli iscritti e l'entità dei dispositivi elettronici messa a disposizione aumenta del 10 per cento circa. Il numero dei soggetti che al 5 settembre 2011 hanno avuto accesso al sistema è di 108.612.
«Da segnalare che tutti i soggetti iscritti, i quali hanno regolarmente versato il loro contributo, hanno ricevuto la relativa tecnologia, con eccezione di circa 2 mila utenti del settore dell'autotrasporto che, nonostante abbiano versato la loro quota di iscrizione, non hanno ancora provveduto a far installare la tecnologia sul proprio automezzo o vi hanno rinunciato.
«I costi del SISTRI per le imprese.
«Da valutazioni effettuate è emerso che il nuovo sistema di tracciabilità dei rifiuti – una volta a regime – avrebbe apportato sensibili vantaggi alle imprese in termini di riduzione degli oneri amministrativi e di semplificazione degli adempimenti previsti.
«Risultati dell'attività di valutazione e di monitoraggio del sistema.
«Dal dicembre 2010 è stato attivato un “ Cruscotto direzionale ” per il monitoraggio del sistema SISTRI. Il SISTRI viene già utilizzato da numerose imprese dall'ottobre 2010 e, ad oggi, sono state effettuate 271.603 schede di movimentazione e 996.420 registrazioni cronologiche.
«Il numero delle aziende che hanno effettuato almeno una registrazione cronologica o compilato una scheda di movimentazione è pari a 74.582.
«L'11 maggio 2011 le associazioni imprenditoriali (Confindustria e Rete Imprese Italia) hanno organizzato un evento denominato click day, senza concordare preventivamente con l'amministrazione le regole a cui avrebbero dovuto attenersi le imprese durante la sperimentazione.
1.3 – Sintetico quadro riepilogativo dei provvedimenti normativi che si sono succeduti con riferimento al SISTRI.
Come già evidenziato in premessa, a seguito dell'istituzione del SISTRI con il decreto ministeriale del 17 dicembre 2009, si sono susseguiti a distanza ravvicinata nel tempo una serie di provvedimenti normativi, di cui è opportuno fornire un quadro di sintesi (salvo i successivi approfondimenti nel prosieguo della relazione).
In base al primo decreto ministeriale, il SISTRI avrebbe dovuto prendere avvio il 13 luglio 2010. Tuttavia, numerose difficoltà applicative hanno reso necessari diversi decreti ministeriali correttivi, nonché diverse disposizioni di proroga, tra cui si segnalano in particolare:
decreto ministeriale 15 febbraio 2010 (Modifiche ed integrazioni al decreto ministeriale 17/12/2009);
decreto ministeriale 9 luglio 2010 (Modifiche ed integrazioni al decreto ministeriale 17/12/2009);
decreto ministeriale 28 settembre 2010 (Modifiche ed integrazioni al decreto ministeriale 17/12/2009);
decreto ministeriale 22 dicembre 2010 (Modifiche ed integrazioni al decreto ministeriale 17/12/2009);
decreto ministeriale 18 febbraio 2011, n. 52 (Regolamento recante istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti);
decreto ministeriale 26 maggio 2011 (Proroga del termine di cui all'articolo 12, comma 2, del decreto 17 dicembre 2009, recante l'istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti);
In particolare, tale ultimo intervento normativo prevede, all'articolo 52, che «allo scopo di procedere (...) alle ulteriori verifiche amministrative e funzionali del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI), (...) il termine di entrata in operatività del sistema SISTRI (...) è sospeso fino al compimento delle anzidette verifiche e comunque non oltre il 30 giugno 2013, unitamente ad ogni adempimento informatico relativo».
2 – L'iter procedimentale per l'affidamento del servizio.
2.1 – La segretazione del progetto.
Come già rilevato al capitolo 1, la volontà di realizzare un sistema di tracciabilità informatica dei rifiuti ha ricevuto una prima attuazione normativa con la legge finanziaria 2007. L'emendamento ivi presentato dal Governo riservava una quota non inferiore a cinque milioni di euro delle risorse del Fondo unico investimenti per la difesa del suolo e tutela ambientale del Ministero dell'ambiente «alla realizzazione un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti in funzione della sicurezza nazionale, della prevenzione e repressione dei gravi fenomeni di criminalità organizzata nell'ambito dello smaltimento illecito dei rifiuti» (articolo 1, comma 1116, legge n. 296 del 2006).
Nonostante la norma indicata non faccia riferimento ad uno specifico progetto, i documenti acquisiti dalla Commissione indicano che il progetto preliminare denominato SISTRI venne presentato dalla Selex Service Management Spa (d'ora in avanti Selex Se.Ma.), società del gruppo Finmeccanica, in data 5 dicembre 2006, al direttore
Il decreto richiama in premessa una nota del direttore generale della direzione per la qualità della vita del Ministero dell'ambiente, dottor Gianfranco Mascazzini, e un parere dell'ufficio legislativo.
In particolare, con la nota del 31 gennaio 2007 (doc n. 864/2) il direttore Mascazzini interpellò il capo di gabinetto del Ministero affinché l'ufficio legislativo approfondisse le questioni sulla segretezza del progetto. In tale nota si legge:
«Dati gli elementi di riservatezza, che caratterizzano il sistema, in relazione alla incisiva attività di prevenzione e accertamento dei reati in materia ambientale, con conseguente repressione dei gravi fenomeni di criminalità organizzata, e anche alla sua funzionalità alla attuazione dell'essenziale interesse pubblico della sicurezza nazionale, ritengo necessario che venga valutata l'opportunità di sottoporre il progetto e la sua eventuale attuazione alle procedure di cui alla legge 24 ottobre 1977, n. 801. L'ufficio legislativo potrebbe essere il migliore giudice della materia»
Dunque, la direzione generale allora competente auspicò la segretazione della procedura per la realizzazione del SISTRI.
Da qui ebbe origine il decreto di segretazione del febbraio 2007, al quale seguì l'invito alla Selex Se.Ma. ad avviare immediatamente le attività di sua competenza per la realizzazione del progetto esecutivo del sistema.
Successivamente, in conseguenza del passaggio elettorale e dell'insediamento di un nuovo Governo nel maggio 2008, le attività relative al SISTRI furono temporaneamente sospese e tutta la documentazione relativa al progetto SISTRI fu inviata al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, per una valutazione sui presupposti della segretazione.
Il procedimento riprese avvio con l'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 5 settembre 2008 (doc
D E C R E T A
«Art. 1.
«1. Al progetto istitutivo del «sistema integrato per il trasporto dei rifiuti» (SISTRI), allegato alla relazione tecnico-giuridica in data 31 gennaio 2007, prot. 2471/QDV/DI, del direttore generale per la qualità della vita del ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, deve essere attribuita la classifica di «segreto», in quanto incidente su questioni di interesse strategico nazionale e rilevanti per la sicurezza interna dello Stato.
«Art. 2.
«1. La classifica di segretezza di cui all'articolo 1 produce gli effetti di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il «codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi
Per effetto di tale classifica si procedeva a una forma semplificata di aggiudicazione dell'appalto (sempre ai sensi dell'articolo 17, decreto legislativo 163/2006) e il contratto stipulato con la Selex-Se.Ma. Spa in data 14 dicembre 2009 conteneva la classifica di «riservato».
In sostanza, vi sono stati due provvedimenti di segretazione: il primo emesso con decreto dell'allora Ministro dell'ambiente Alfonso Pecoraro Scanio il 24 febbraio 2007; il secondo disposto con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 5 settembre 2008.
Nella fase immediatamente successiva si è posto il problema, anche in ragione di taluni procedimenti giudiziari nei quali era necessario acquisire copia della documentazione attinente al SISTRI, della esatta qualificazione del segreto, ovvero se si trattasse o meno di un segreto di Stato. In quest'ultimo caso, infatti, sarebbe stata necessaria l'autorizzazione del Presidente del Consiglio dei ministri per l'acquisizione della documentazione.
Per questa ragione, con nota del 29 dicembre 2010 (GAB-2010-0040108) del capo di gabinetto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, dottor Michele Corradino, indirizzata al presidente della sezione II bis del TAR del Lazio, dottor Eduardo Pugliese, (doc. n. 864/10) si chiariva che il DPCM del 5 settembre 2008 non aveva apposto il segreto di Stato sul SISTRI, ma si era limitato a classificarlo come «segreto» (restando comunque applicabile la procedura di aggiudicazione semplificata).
Si riporta, in merito, una parte della suddetta nota: «si comunica che questo gabinetto, sulla base di un compiuto esame della documentazione resa disponibile, non ritenendo sussistere la classifica di «segreto di Stato» ma di mero «segreto» e ritenendo pertanto applicabile l'articolo 42, comma 8, della legge 124 del 2007, ha invitato la competente direzione generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche a depositare, ove non sussistessero ulteriori impedimenti non conosciuti, presso la segreteria di codesto Tribunale la documentazione richiesta con la citata ordinanza. Con nota prot. n. 025/TRI/DI/RIS del 23 dicembre 2010 il direttore generale Dr. Marco Lupo ha dato assicurazione di avere adempiuto».
Proprio in ragione della precisazione effettuata dal Ministero dell'ambiente, l'Avvocatura dello Stato ha proceduto a depositare in giudizio – nel procedimento amministrativo in corso (di cui si darà atto più compiutamente nei capitoli successivi) – i documenti richiesti con un'ordinanza istruttoria del TAR Lazio (doc. n. 864/11).
Da ultimo, come risulta anche dalla relazione depositata dal Ministro Clini in data 3 luglio 2012 (doc n. 1304/1), il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato il 21 settembre 2011, nello stabilire che «il progetto istitutivo del SISTRI, allegato alla
2.2 – L'affidamento del servizio alla società Selex. Le dichiarazioni rese dal Ministero dell'ambiente.
In merito alle modalità di affidamento del progetto SISTRI, è stata dunque prescelta l'opzione individuata dall'articolo 17, comma 4, del decreto legislativo n. 163 del 2006, relativa alla «negoziazione diretta», giacché, per i motivi sopra esposti, si è ritenuto che le esigenze di segretezza e di misure speciali di sicurezza fossero tali da non legittimare assolutamente una gara, seppur informale.
In esito a tale procedura il Ministero dell'ambiente e la Selex Se.Ma. sono addivenuti alla stipula del contratto del 14 dicembre 2009, avente ad oggetto «l'affidamento del servizio di progettazione, gestione e manutenzione del sistema integrato per la sicurezza e la tracciabilità dei rifiuti».
La documentazione acquisita e le audizioni svolte dalla Commissione confermano che tale affidamento è derivato da un rapporto diretto instauratosi tra il Ministero dell'ambiente e la Selex Se.Ma. a partire dalla fine del 2006.
In ordine alla modalità con cui sarebbero avvenuti i primi contatti dell'amministrazione con la società affidataria del servizio, il Ministero dell'ambiente ha rappresentato, nella relazione sul progetto SISTRI depositata in data 3 luglio 2012 (doc. n.1304/1), che «il progetto preliminare denominato SISTRI, è stato presentato in data 5 dicembre 2006 al direttore generale della direzione per la qualità della vita, dottor Gianfranco Mascazzini per le opportune valutazioni; in proposito il dottor Franco Massi, magistrato della Corte dei Conti ed esperto giuridico presso il Ministero dell'ambiente, nella relazione prot. n. 015/TRI/DI/RIS del 29 settembre 2010, in atti, afferma che «il progetto SISTRI risulta sviluppato autonomamente dalla Selex Service Management Spa del gruppo Finmeccanica, in assenza di specifica richiesta da parte del Ministero dell'ambiente».
Con riferimento all'origine dei rapporti tra il Ministero dell'ambiente e la Selex Se.Ma. è stato interpellato il Ministro dell'ambiente pro tempore, onorevole Alfonso Pecoraro Scanio.
Nell'audizione del 3 ottobre 2012, l'allora Ministro si è soffermato sull'origine del progetto SISTRI e ha precisato che originariamente fu costituita una commissione di studio per la riforma del decreto legislativo n. 153 del 2006, il cosiddetto testo unico ambientale. Presidente della commissione era il senatore Sauro Turroni, il quale,
In merito a tutte le fasi successive, l'ex Ministro Pecoraro Scanio ha sottolineato che erano di competenza della direzione generale del Ministero dell'ambiente:
«confortato anche dalle forze dell'ordine che ritenevano importante questo elemento di segretezza, non sono stati all'esame del Ministro: tutte le fasi successive sono state gestite direttamente dalla direzione generale.
«Dopo il decreto di segretazione non ho più avuto direttamente a che fare con questa vicenda, anche perché ritenevo che la fase di indirizzo politico fosse terminata. Era la direzione a gestire il tutto. Credo che le fasi successive siano terminate addirittura sotto il Governo seguente, perché quando hanno firmato i contratti era già finita la nostra esperienza ministeriale, almeno a me non risulta che sia stato fatto l'atto di conclusione successivo».
Anche con riferimento alle modalità di assegnazione del servizio, l'allora Ministro ha ribadito che la competenza spettava alla direzione generale.
Nel corso dell'audizione l'ex Ministro ha dichiarato espressamente come, in origine, il SISTRI fosse finalizzato al tracciamento dei soli rifiuti pericolosi e quindi, teoricamente, di tipologie ristrette di rifiuti. Altro aspetto sottolineato dall'onorevole Pecoraro Scanio è che, sempre all'origine, gli fu prospettato un progetto che avrebbe dovuto coinvolgere il NOE dei carabinieri ai fini della lotta alla criminalità organizzata, ma non era stato esplicitato che tale obiettivo si sarebbe dovuto perseguire attraverso la realizzazione di un sistema informatico sostitutivo rispetto alla documentazione cartacea.
In sostanza, l'ex Ministro ha chiarito di avere appoggiato il progetto, per così dire, di massima, di essersi poi affidato alla direzione generale competente del Ministero dell'ambiente per le fasi esecutive.
In merito alle modalità di affidamento del servizio e al coinvolgimento della SOGESID Spa – società in house del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministero delle infrastrutture e trasporti – è stato audito l'ex direttore generale della direzione generale qualità della vita del Ministero dell'ambiente, dottor Gianfranco Mascazzini (7).
Il dottor Mascazzini ha confermato quanto dichiarato dal Ministro pro tempore, Pecoraro Scanio, in ordine ai primi contatti con la Selex, dichiarando che il senatore Turroni propose un primo incontro con la società, in occasione del quale fu presentato un programma di intelligence per il tracciamento dei rifiuti.
Restano dunque poco chiari sia le modalità con le quali la SOGESID avrebbe dovuto operare, sia i motivi della successiva rinuncia a un coinvolgimento della stessa società.
L'avvocato Luigi Pelaggi, in qualità di capo della segreteria tecnica del Ministero dell'ambiente, in occasione dell'audizione del 26 ottobre 2011 innanzi alla Commissione, ha precisato alcune circostanze in merito alla valutazione del progetto SISTRI:
L'avvocato Pelaggi, in sede di audizione, ha prodotto una relazione nella quale, tra l'altro, sono riepilogati i principali atti amministrativi relativi al procedimento di realizzazione del SISTRI.
In merito all'affidamento del progetto alla società Selex Se. Ma., in particolare, il documento contiene l'elencazione analitica degli atti che si sono susseguiti nelle due fasi antecedenti alla stipula del contratto. La prima fase si conclude con il provvedimento di segretazione del progetto SISTRI con DPCM del 5 settembre 2008. La seconda si conclude con la stipula del contratto e, successivamente, dell'integrazione contrattuale, tra la Selex e il Ministero dell'ambiente. Si tratta un documento molto analitico, al cui contenuto si rinvia integralmente (doc n. 887/1).
In conclusione, è utile riassumere l'intera sequenza procedimentale degli atti di affidamento del servizio, così come riepilogati dal documento prodotto dal Ministro dell'ambiente Corrado Clini in data 3 luglio 2012 (doc n. 1304/1):
«Il progetto preliminare denominato SISTRI, è stato presentato in data 5 dicembre 2006 al direttore generale della direzione per la qualità della vita, dottor Gianfranco Mascazzini per le opportune valutazioni; in proposito il cons. dr. Franco Massi, magistrato della Corte dei Conti, esperto giuridico presso il Ministero dell'ambiente, nella relazione prot. n.015/TRI/DI/RIS del 29 settembre 2010, in atti, afferma che «il progetto SISTRI risulta sviluppato autonomamente dalla Selex Service Management Spa del gruppo Finmeccanica, in assenza di specifica richiesta da parte del Ministero dell'ambiente».
«Con nota prot. AMB/SPS/2008/01/S del 22 dicembre 2008 classificata segreta, è stata trasmessa, dall'ufficio di gabinetto del Ministero dell'ambiente, al dottor Gianfranco Mascazzini, direttore generale della ex direzione Generale per la qualità della vita, tutta la documentazione relativa al progetto SISTRI invitando a proseguire il procedimento anche alla luce di quanto stabilito dal DPCM 5 settembre 2008 e indicando il capo della Segreteria tecnica del Ministro, avv. Luigi Pelaggi, quale persona di riferimento per tutte le fasi del procedimento amministrativo.
«In data 22 dicembre 2008 il direttore generale della direzione qualità della vita invita la Selex a presentare uno schema di contratto per la realizzazione del servizio sulla base del progetto-offerta, integrato dalle osservazioni formulate dalla commissione ministeriale di esperti (di cui al decreto direttoriale n. 3828/QdV/DI/N del 2 agosto 2007) e indicando le possibili opzioni gestionali. Nella nota il dottor Mascazzini sollecita la presentazione dello schema di contratto al fine di addivenire alla relativa sottoscrizione entro la prima decade di gennaio 2009 in modo che “ ...questa amministrazione possa procedere, anche attraverso la società SOGESID qualora debitamente autorizzata, all'impegno finanziario per soddisfare quanto sinora già realizzato da codesta azienda, giusta la previsione dell'articolo 1, comma 1116, della legge finanziaria 2007.” Inoltre viene indicato il mese di gennaio 2009 quale termine per la messa a disposizione degli elementi tecnici necessari alla redazione del decreto ministeriale di cui all'articolo 2, comma 24, del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (“ senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, a partire dall'istituzione di un sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai fini della trasmissione e raccolta di informazioni su produzione, detenzione, trasporto e smaltimento di rifiuti e la realizzazione in formato elettronico del formulario di identificazione dei rifiuti, dei registri di carico e scarico e del M.U.D., da stabilirsi con apposito decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, le categorie di soggetti di cui al comma
2.2.1 Le dichiarazioni rese della Selex Se.Ma. Spa.
Con riferimento ai primi contatti avuti con il Ministero per l'affidamento del progetto SISTRI, Sabatino Stornelli, allora amministratore delegato della Selex Se.Ma. Spa, ha riferito di essere stato chiamato dai vertici di Finmeccanica nel settembre 2006 per incontrare un rappresentante del Ministero dell'ambiente, il senatore Turroni. Testualmente ha dichiarato:
«L'oggetto era quello di rivedere il decreto legislativo n. 152, perché si voleva introdurre il discorso associato al tracciamento. Quando uso la prima persona, in realtà intendo la struttura che all'epoca dirigevo.
Nel corso dell'audizione, Sabatino Stornelli ha prodotto la seguente sintesi schematica dei principali accadimenti concernenti la fase preliminare alla stipula del contratto tra il Ministero e la Selex, con la precisazione degli interlocutori ministeriali:
Sugli aspetti attinenti alle fasi prodromiche alla stipula del contratto ha riferito anche l'amministratore delegato della società Selex Elsag, Paolo Aielli. In occasione dell'audizione del 23 maggio 2012 il dottor Aielli ha dichiarato che il programma SISTRI prese avvio da alcuni approfondimenti promossi dal Ministero dell'ambiente nel 2006 e, dopo la definizione a cura del direttore generale dell'ambiente, con la costituzione e la nomina della commissione interministeriale per la valutazione tecnico-economica del progetto, che, al 30 ottobre 2007, concluse i suoi lavori con una relazione che valutò positivamente l'attivazione del sistema. In quella prima fase, il sistema doveva affiancarsi al sistema vigente cartaceo. Il dottor Aielli ha dichiarato, in particolare:
«Questa iniziativa parte, almeno per quel che siamo riusciti a ricostruire, nel settembre 2006, quando il Ministero dell'ambiente chiede a Finmeccanica la possibilità di definire una soluzione tecnica per il monitoraggio informatico del ciclo dei rifiuti. Finmeccanica indica nella SeMa – la Selex Service Management – il riferimento per questo tipo di attività. A quel punto si apre un tavolo ministeriale sul monitoraggio del ciclo dei rifiuti speciali, con rappresentanti del Ministero, dell'ISPRA, dell'agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici (APAT), dell'Albo dei gestori ambientali e dell'Arma dei carabinieri, che valuta l'applicabilità delle soluzioni tecnologiche proposte da SeMa e richiede alcuni adattamenti.
«Nel dicembre 2006 la soluzione così rivista ottiene da questa commissione un parere positivo. Nella finanziaria del 2007, con la legge 27 dicembre 2006, n. 299, su proposta del Ministero viene riservata – e in parte rispondo anche a una domanda del presidente – una quota di 5 milioni per la realizzazione e la progettazione (per la parte di ingegnerizzazione preliminare) del sistema per la tracciabilità dei rifiuti speciali. Il Ministero dell'ambiente, con il decreto 23 febbraio 2007, n. 43, determina così la realizzazione del progetto –
2.3 – Le problematiche connesse alla procedura di segretazione e affidamento del servizio.
Non v’è dubbio, anche alla luce delle audizioni svolte nel corso dell'inchiesta, che la procedura di segretazione abbia rappresentato l'origine delle questioni che hanno investito la fase procedimentale dell'affidamento del servizio, gli aspetti concernenti il contenuto del regolamento contrattuale nonché la stessa fase esecutiva del contratto.
E dunque, la procedura della segretazione ha determinato a cascata una serie di effetti connessi alle modalità di individuazione dell'affidatario del servizio e alla mancanza della procedura di collaudo e di verifica sullo stato di avanzamento lavori, tanto più necessari in ragione del valore elevato dell'appalto.
Sulla procedura di segretazione si sono espressi gli auditi, pur non entrando specificatamente nel merito del provvedimento di segretazione.
In merito all'affidamento della commessa ed alla secretazione del progetto SISTRI, il Ministro pro tempore, Pecoraro Scanio, ha dichiarato:
«Coerentemente con il fatto che l'emendamento approvato dal Parlamento parlava di una funzione di sicurezza nazionale e prevenzione e repressione dei gravi fenomeni di criminalità organizzata, il direttore generale, supportato anche dal parere dell'ufficio legislativo diretto da un consigliere di Stato, mi scrive di dover valutare l'opportunità di apporre un segreto alla procedura in materia.
Ho appreso dai giornali come questo elemento di riservatezza sia stato oggetto di scelte e di valutazioni diverse, ma il motivo iniziale è che, sulla base di quell'emendamento approvato dal Parlamento e della richiesta del direttore generale che considera sensibile questa materia (tra l'altro avevano detto che non solo i NOE, ma anche altre forze dell'ordine erano interessate per valutare come contrastare la criminalità organizzata), a me onestamente sembrò un atto dovuto da parte del Ministro, sulla base della richiesta del direttore generale, firmare il provvedimento per apporre il segreto.
«(...) Si dichiarava quindi che era sensibile, ma che quel tipo di affidamento prevedeva speciali misure di sicurezza, esperimento di gare informali a cui erano invitati almeno 5 operatori economici e che solo qualora sussistesse una particolare difficoltà potesse essere superato perfino questo elemento. Nessuno quindi mi aveva neanche vagamente rappresentato che dalla riservatezza, che comunque lasciava all'amministrazione il margine di poter disporre una gara informale tra più soggetti, discendeva automaticamente che si dovesse affidare l'incarico per forza a uno soltanto. Sebbene tutti dicessero che solo Finmeccanica disponeva di questo strumento operativo, quindi in astratto si parlava di una capacità tecnologica particolarmente elevata.
«(...) Nella lettera in cui mi si rivolgeva questa richiesta si parlava di un elemento che discendeva dallo stesso articolo di legge
Richiesto in merito all'applicabilità dell'articolo 17, comma 4 del codice degli appalti, con la conseguente necessità di procedere ad una gara informale con l'invito di almeno cinque operatori economici, l'ex Ministro ha dichiarato:
«l'articolo 17 dice che “ l'affidamento di contratti dichiarati segreti eseguibili con speciali misure di sicurezza avviene previo esperimento di gara informale, a cui sono invitati almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all'oggetto del contratto e sempre che la negoziazione con più di un operatore economico sia compatibile con le esigenze di segretezza ”.
«Questo lascia la possibilità di fare scelte anche diverse. La normalità poteva essere quella dei cinque operatori, se ce ne fossero stati. Lo deduco perché questo atto competeva non a me ma alla direzione generale. Se alla fine, non so se negli atti successivi del settembre a cui faceva riferimento il Presidente, abbiano operato affidandola direttamente a una sola società, la seconda parte del comma 4 prevedeva anche questa ulteriore possibilità».
Con riguardo alle ragioni del segreto, anche l'onorevole Stefania Prestigiacomo, Ministro dell'ambiente pro tempore, in occasione dell'audizione del 7 settembre 2011, ha fatto riferimento alla necessità di scongiurare possibili infiltrazioni della criminalità organizzata nel sistema nonché alla riconosciuta affidabilità della Selex nel settore tecnologico di riferimento:
«Mi è stato chiesto della procedura utilizzata. Voi sapete che non ho disposto io questo segreto, semmai l'ho forse perfezionato inviando tutta la documentazione alla Presidenza del Consiglio perché ritenevo necessaria una verifica di questa decisione del mio predecessore di segretare la procedura. Le carte sono state trattenute dalla Presidenza del Consiglio per diversi mesi, dopodiché è stata confermata l'apposizione di un segreto che non è un segreto di Stato ma un segreto amministrativo. Posso dire che il contraente non è stato scelto da questo Governo ma dal precedente.
«Nella relazione ho anche indicato tutti gli atti per cui il segreto esiste, ma ormai stiamo parlando davvero di un segreto di Pulcinella dal momento che si sa tutto. Bisognava tenere forse protetto il nome della società che stava predisponendo il software perché la preoccupazione era che durante tale predisposizione potessero esserci intercettazioni da parte di organizzazioni criminali. A oggi tutti sanno che è la Selex a gestire il sistema e quindi ritengo che non vi siano più
La Commissione ha richiesto anche al Ministro dell'ambiente in carica, dottor Corrado Clini, alcuni chiarimenti in merito agli aspetti più anomali della procedura di affidamento del servizio. Nella già citata relazione, depositata in data 3 luglio 2012 (doc n. 1304/1), il Ministro specifica che:
«il ricorso alla procedura di cui al comma 4 dell'articolo 17 decreto legislativo n. 163 del 2006, prevede la possibilità di derogare all’“ esperimento di gara informale a cui sono invitati almeno cinque operatori economici ”, quando non “ sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all'oggetto del contratto ”, come pure se “ la negoziazione con più di un operatore economico ” non “ sia compatibile con le esigenze di segretezza ”. Come già ricordato il gabinetto del Ministro pro tempore richiese un parere all'ufficio legislativo, il quale, in data 15 febbraio 2007, rilevava che il progetto relativo al sistema per la tracciabilità dei rifiuti SISTRI poteva essere oggetto di “ segregazione ” e che nella fattispecie sussisteva “ il presupposto di speciale esigenza di segretezza ... per evitare la gara, sia pure informale, con conseguente individuazione dell'unico operatore economico, da scegliere quale altro contraente ”».
Successivamente, in data 29 settembre 2010, il dottor Franco Massi, magistrato della Corte dei conti e consulente della direzione tutela del territorio e risorse idriche, in una relazione richiesta dal direttore generale pro tempore, non ha rilevato alcun profilo di illegittimità in ordine al predetto affidamento contrattuale, specificando che «in data 14 dicembre 2009 il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha affidato, con procedura negoziata monosoggettiva (procedura che, prima facie, appare tendenzialmente conforme alle disposizioni dettate dall'articolo 17, comma 4, ultima parte, del citato decreto legislativo n. 163 del 2006 alla luce del documento ... redatto in data 8 aprile 2008 dal competente direttore generale) alla stessa Selex Service Management Spa la realizzazione, la gestione e la manutenzione del sistema per conto del Ministero medesimo».
In sede di audizione (8) il Ministro Clini aveva già dichiarato:
«Sapete che la vicenda del SISTRI è incardinata in una norma (...) È una vicenda di per sé abbastanza complicata e, per certi versi, anomala perché, sostanzialmente, mettere in un dispositivo di legge l'indicazione di uno strumento è di per sé un po’ particolare. In ogni caso, questa è la realtà.
Da questo deriva una serie di problematiche note. (...). Tra il marzo 2007 e il luglio 2008 si completa la procedura istruttoria per la segretazione e, contemporaneamente, per l'affidamento del sistema alla Selex Service Management, che avviene con un DPCM del 5 settembre 2008.
«Il contratto stipulato in data 14 dicembre 2009, integrato il 14 novembre 2010, fa riferimento a una fornitura non assoggettata al controllo preventivo e, per quello che abbiamo potuto appurare, non c’è stata neanche valutazione di congruità né collaudo.
«Sostanzialmente, il servizio è stato consegnato al Ministero sulla base della procedura che era stata definita tra il 2007 e il 2009. Le attività svolte potremmo dire a supporto per la valutazione del sistema fanno riferimento a una commissione e a un comitato, la commissione di vigilanza, che ha il compito di verificare, nella fase di realizzazione, lo stato di avanzamento e i requisiti funzionali del sistema – ma non è una commissione di collaudo – mentre il comitato di vigilanza e controllo ha il compito di valutare l'efficacia del sistema anche in relazione alle esigenze delle parti coinvolte, in particolare le imprese».
In data 26 ottobre 2011 è stato audito l'avvocato Luigi Pelaggi, che ha sottolineato, proprio in tema di segretazione del progetto, la delicatezza del sistema SISTRI che, consentendo di passare da un sistema cartaceo a un sistema informatico, avrebbe dato la possibilità di conoscere chi produce, chi trasporta e dove finiscono i rifiuti in tempo reale, e tutto ciò avrebbe sortito dei risultati anche a livello di intelligence. Ed infatti, ha precisato:
«Le forze dell'ordine, avendo i dati disponibili in tempo reale, avrebbero potuto esercitare la loro attività di intelligence. Oltre a questo – effetto non meno importante – avrebbe comportato una riduzione di costi. Voglio ricordare a tutti che siamo partiti da un dato derivante da una ricerca effettuata dal Ministero per la pubblica amministrazione e l'innovazione: oggi le imprese italiane, tra formulario, registro e MUD, spendono più di 800 milioni di euro all'anno (da 500 euro a 1.500 euro per le imprese più grandi).
«Per quanto riguarda la domanda del presidente, nel decreto si legge «il progetto istitutivo del SISTRI allegato alla relazione tecnico-giuridica è dichiarato segreto in quanto incidente sulla sicurezza nazionale dello Stato e la cui diffusione è idonea a recar danno alla
A fronte dei rilievi sollevati dalla Commissione in merito ad un sistema del quale sia prevista la secretazione nella fase di progettazione e non in quella dell'esecuzione, Pelaggi ha replicato:
«A mio avviso, dopo la progettazione c’è la fase dell'esecuzione. Secondo me, è venuta meno la necessità indispensabile di essere sottoposto a secretazione nel momento in cui il progetto aveva raggiunto il suo obiettivo, nel senso che era stato creato il software, erano state autorizzate le videosorveglianze. Questi dati non sono in possesso dell'amministrazione, in quanto sono gestiti dal comando dei NOE, al quale il Ministro ha affidato la ricezione dei dati, tranne quelli che vanno all'ISPRA e all'albo dei gestori ambientali».
In audizione è stata affrontata anche la questione relativa alla compatibilità del segreto con la previsione contrattuale relativa ai subappalti. Si riporta integralmente la parte del resoconto stenografico dell'audizione di Pelaggi concernente questa problematica:
«PRESIDENTE. Lei sta rispondendo su un problema diverso. Il primo soggetto che doveva avere l'obbligo di segretezza era la Selex. Se la Selex ha la facoltà di appaltare, appalta a soggetti che non hanno l'obbligo di segretezza. Vogliamo capire, appunto, come funziona l'obbligo di segretezza per la Selex e non, invece, per i soggetti appaltatori. Come lei sa noi siamo una Commissione d'inchiesta. Vogliamo capire se il segreto è stato apposto perché c'era veramente un interesse dello Stato, un interesse nazionale a che non si conoscesse non abbiamo capito bene cosa. Trattandosi di un sistema informatico, come lei diceva, tutt'al più c'era un interesse economico dell'azienda a non farlo conoscere. Per questo chiedevo se era brevettato. Su questa scia, sembra incompatibile il segreto per la Selex, che invece non può valere per i soggetti che hanno il subappalto. Il contratto lo fa la Selex, non i subappaltatori.
«LUIGI PELAGGI, Capo della segreteria tecnica del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Per questo il contratto prevedeva altresì che il soggetto a cui si subappaltava dovesse avere un nulla osta di sicurezza...
«PRESIDENTE. Il nulla osta di sicurezza è un'altra cosa – deve essere un soggetto che dà delle garanzie – non è l'obbligo di segreto. L'obbligo di segreto si può porre solo per legge, non può porlo un subappalto.
«LUIGI PELAGGI, Capo della segreteria tecnica del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Il contratto prevedeva in materia di subappalto che questo fosse condizionato all'iscrizione del subappaltatore alla camera di commercio, alla sussistenza dei requisiti di ordine generale previsti dall'articolo 38, al
2.3.1 – Le dichiarazioni rese dal sostituto procuratore presso la procura della Repubblica di Napoli, dottor Catello Maresca.
Il sostituto procuratore, dottor Catello Maresca, è stato audito dalla Commissione in merito all'indagine avviata dalla procura di Napoli in materia di SISTRI (cfr., più diffusamente, il capitolo 5). Gli inquirenti hanno infatti approfondito, tra l'altro, le fasi del procedimento di aggiudicazione, allo scopo di verificare il rispetto della procedura di individuazione del contraente dell'amministrazione:
«Se ritenete, posso illustrare la procedura nelle sue fasi. Nasce, infatti, con l'allora Ministro Alfonso Pecoraro Scanio, con il decreto GAB-DEC/43/07 del 23 febbraio 2007, con cui per l'appunto l'onorevole Pecoraro Scanio dichiarava segreto, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 12 della legge 801 del 1977, il progetto istitutivo del SISTRI.
«Questa apposizione del segreto subiva una modifica con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, onorevole Silvio Berlusconi, datato 5 settembre 2008, in cui era apposta la classifica di segreto in quanto incidente su questioni di interesse strategico nazionale rilevanti per la sicurezza interna dello Stato. Per l'effetto della classifica di segretezza, come dicevo, era attivata la procedura di cui all'articolo 17 del decreto legislativo n. 163 del 2006, il cosiddetto codice sugli appalti. Era, dunque, stilato il contratto con Selex Service Management Spa il 18 dicembre 2009 e conteneva la classifica di riservato. (...) La stipula del contratto tra Ministero dell'ambiente e Selex Service Management Spa avviene all'esito di una selezione».
Aggiunge, però, il dottor Maresca, a seguito di specifica domanda:
«In buona sostanza, la selezione non avviene, o comunque non è dato dagli atti rilevare una forma selettiva. Vi è un affidamento diretto su progetto alla Selex-Se.Ma., che risale già alla legislatura precedente, in cui è affidato l'incarico di progettare un sistema sulla tracciabilità dei rifiuti. Si instaura, quindi, una sorta di rapporto diretto già dall'inizio con Selex-Se.Ma., che culmina con la stipula del contratto del 14 dicembre 2009.
«PAOLO RUSSO. C’è, quindi, continuità.
«CATELLO MARESCA, Sostituto procuratore della Repubblica presso la direzione distrettuale di Napoli. Sì. Con una fase di pausa legata all'avvicendamento delle legislature, c’è una sorta di continuità: la società già individuata per la redazione del progetto è quella che continua, anche con il nuovo assetto legislativo, e con la quale il Ministero stipula il contratto.
«Ovviamente, questo è un aspetto – credo sia evidente a tutti – su cui stiamo indagando per verificare il rispetto della procedura di aggiudicazione, o comunque di individuazione del contraente della pubblica amministrazione e su cui, ovviamente, sono in corso accertamenti.
«Emerge, successivamente, la procedura instaurata davanti al TAR del Lazio dalle ditte concorrenti che lamentavano l'esclusione da una forma di partecipazione pubblica alla gara. In questa procedura avviene la chiarificazione a opera del collegio difensivo del Ministero in quanto in una prima ordinanza istruttoria del TAR la parte resistente, ossia il Ministero, opponeva espressamente il segreto di Stato. La memoria difensiva è del 4 ottobre 2010.
«In seguito, in vista dell'udienza del 27 gennaio 2011, il 4 gennaio 2011 l'Avvocatura generale dello Stato, con una modifica rispetto alla prima indicazione, provvedeva a depositare tutti gli atti sui quali aveva fino ad allora posto il segreto di Stato, ivi compreso il contratto di affidamento del servizio di progettazione, gestione e manutenzione del SISTRI stipulato il 14 dicembre 2009, e l'atto aggiuntivo del 14 novembre 2010.
«Nella nota di deposito indirizzata alla sezione II bis del TAR del Lazio l'Avvocatura generale dello Stato, nella persona dell'avvocato Giovanni Palatiello, comunicava che la documentazione richiesta nell'ordinanza istruttoria n. 2563 del 2010 era depositata in giudizio e che si era preso atto del contenuto della nota n. GAB/2010/0040108 del 29 dicembre 2010 del capo di gabinetto del Ministero dell'ambiente, secondo il quale il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 5 settembre 2008 non aveva apposto sul progetto istitutivo del SISTRI il segreto di Stato, ma si era limitato a classificarlo semplicemente come segreto».
Le dichiarazioni del pubblico ministero dottor Maresca contribuiscono a chiarire l'interpretazione successivamente data dal Ministero
Il pubblico ministero, dunque, ha espresso una sua valutazione in merito alla precisazione circa la natura di segreto amministrativo, e non di segreto di Stato, del provvedimento che ha sottoposto la procedura SISTRI a segretazione:
«Secondo la mia lettura, si tratta di un ripensamento non solo dalla lettura degli articoli di legge richiamati, ma anche dalla competenza. La classifica di segretezza amministrativa, infatti, è di competenza del Ministro ed è quindi il Ministro a essere competente rispetto a questo atto e ad apporre la classifica di segreto o riservato. Il primo decreto sul punto è dell'onorevole Pecoraro Scanio nel 2007. L'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri è riservato, invece, ai segreti di Stato, chiaramente individuato nella normativa del 2009, come peraltro anche interpretato dalla Corte costituzionale con sentenza 3 aprile 2009, n. 106, sia come competenza funzionale sia come merito, e cioè per tutelare la personalità internazionale dello Stato.
«Ricorderete anche – ribadisco che su questo punto è in corso un approfondimento – che questo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri si inserisce in una panoramica complessiva legata, per esempio, anche all'individuazione dei siti protetti delle discariche della Campania, dove esistevano effettivamente delle ragioni di tutela ulteriore, che evidentemente determinarono questa scelta politica di apposizione diretta del segreto di Stato.
«PAOLO RUSSO. In quel caso non c'era una norma ad hoc ?
«PRESIDENTE. Ho qui una sintesi, secondo la quale il segreto è stato apposto in quanto incidente su questioni di interesse strategico nazionale rilevanti per la sicurezza interna dello Stato. A me interessa molto capire qual era originariamente l'intenzione di che ha apposto il segreto, quello di un segreto invalicabile o meno.
«CATELLO MARESCA, Sostituto procuratore della Repubblica presso la direzione distrettuale di Napoli. È in corso anche questo tipo
Le problematiche connesse alla procedura di segretazione sono dunque di particolare rilevanza, in quanto la segretazione stessa ha influito sulla successiva procedura di affidamento del servizio, ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo n. 163 del 2006.
Dai dati acquisiti risulta che la Selex sia stata scelta senza che fossero state preventivamente contattate altre imprese, aventi analoghe capacità imprenditoriali sia a livello tecnico, sia a livello economico. Come è emerso dalla documentazione prodotta dagli auditi, si evince, infatti, che il Ministero dell'ambiente ha avuto rapporti, sin dalla fase preliminare, esclusivamente con la Selex e dunque, anche a voler ritenere legittima la procedura di segretazione, risulta poco chiara la ragione per la quale non sia stata osservata la procedura prevista dall'articolo 17 del codice del contratti, sopra richiamato, e non sia stata effettuata una valutazione comparativa, sia pure nei limiti indicati dalla procedura semplificata dell'affidamento diretto.
2.3.2 – I rilievi evidenziati nel documento della DigitPA.
In data 10 agosto 2011, con nota prot. n. 65/TRI/DI/RIS, il Ministero dell'ambiente ha inviato in valutazione alla DigitPA la documentazione tecnica e operativa attinente al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, e la DigitPA ha redatto una relazione articolata in tre parti fondamentali:
1) considerazioni su contenuti e procedure avviate nelle varie fasi dell'iniziativa;
2) considerazioni sulla congruità economica delle forniture inserite nel contratto;
3) indicazioni all'amministrazione per il futuro dell'iniziativa.
Con precipuo riferimento al punto 1) (9), sono state segnalate le seguenti anomalie procedimentali:
mancata richiesta di parere della Digit Pa. L'amministrazione non avrebbe, infatti, richiesto parere a DigitPA sullo schema di contratto del SISTRI, adempimento obbligatorio in riferimento al valore economico del contratto anche se oggetto di segretazìone, ai sensi dell'articolo 3, comma 3, del decreto legislativo n. 177 del 2009. Questa inadempienza era stata segnalata da DigitPA all'amministrazione già con lettera n. 6455 del 10 settembre 2010;
mancata effettuazione di uno studio di fattibilità, che non risulta essere stato commissionato a terzi, né realizzato internamente. Alcune caratteristiche dell'iniziativa imponevano di svolgere lo studio
3 – Il contenuto del contratto.
3.1 - L'oggetto del contratto e dell'integrazione contrattuale.
La Commissione ha approfondito tutte le tematiche attinenti al contenuto del contratto originario tra il Ministero dell'ambiente e la Selex, nonché della successiva integrazione contrattuale.
In particolare sono state esaminate le clausole relative ai subappalti, nonché quelle concernenti il corrispettivo e le modalità di finanziamento, anche attraverso l'audizione dei soggetti interessati.
I rappresentanti della Selex, in occasione dell'audizione del 7 marzo 2012, hanno depositato un documento riepilogativo sul progetto SISTRI (doc n. 1214/1). In merito alle caratteristiche e all'oggetto del contratto, il documento riporta che:
«II contratto (dicembre 2009) è composto da un corpo e da 4 allegati. Il corpo definisce l'oggetto del contratto, le prestazioni a carico di Selex Se.Ma. nelle diverse fasi, definizione e compiti della commissione di vigilanza, i livelli di servizio da assicurare, i corrispettivi contrattuali e le relative modalità di fatturazione e pagamento, l'autorizzazione alla cessione dei crediti, il trasferimento della proprietà dell'infrastruttura al Ministero.
«L'allegato A specifica in dettaglio i «requisiti del sistema» individuando le caratteristiche delle token usb, delle black box e degli impianti di monitoraggio dei siti sensibili, i dati forniti da Minambiente in relazione al numero di utenti per il dimensionamento del sistema centrale (640.331) e alle dotazioni tecnologiche da fornire suddivise tra token (641.746) e black box (243.586).
3.2. – Subappalti.
Il contratto, in merito al subappalto, recita come segue:
«Articolo 18 – Subappalto
«Selex non potrà subappaltare neanche in parte le prestazioni e i servizi oggetto del presente contratto se non previa autorizzazione del Ministero, al quale dovranno essere sottoposti preventivamente i
In base a tale previsione, dunque, non costituiscono subappalto: l'acquisizione di servizi, beni e mezzi strumentali all'esecuzione del contratto e l'avvalimento di attività contrattuali ed esecutive di società del gruppo Finmeccanica, in possesso di NOS.
In sede di audizione di fronte a questa Commissione, la Selex ha dichiarato di non aver mai fatto ricorso al subappalto, fermo restando che, ai sensi dell'articolo 18 del contratto, le acquisizioni di beni e servizi strumentali all'esecuzione del contratto, nonché i contratti infragruppo non sono considerati subappalti.
In relazione alla regolarità di alcune commesse (verosimilmente rientranti fra le esclusioni sopra dette), gli inquirenti stanno approfondendo (come si vedrà più diffusamente ai capitoli 4 e 5) i rapporti tra la Selex e le società di Francesco Paolo De Martino, un imprenditore informatico di Castellammare di Stabia, proprietario della
3.3 – Corrispettivo e finanziamento.
Il contratto, in merito al corrispettivo, recita come segue:
«Articolo 7 – Corrispettivo contrattuale
«Il corrispettivo contrattuale spettante a Selex, a fronte delle prestazioni oggetto del presente contratto, sarà costituito:
«Per l'anno 2010, da:
a) un corrispettivo per l'avvio del sistema, composto dalle seguenti quote;
a1) una quota di euro 5.000.000,00 (cinquemilioni), iva inclusa;
a2) una quota di euro 20.000.000,00 (ventimilioni) più iva;
a3) una quota di euro 9.676.395,00, più iva, a fronte dei servizi di gestione e manutenzione del sistema e del servizio di realizzazione delle infrastrutture di centro e siti sensibili;
«Per gli ulteriori anni di durata del contratto, da:
b) una quota fissa a fronte dei servizi di gestione e manutenzione del sistema e del servizio di realizzazione delle infrastrutture di centro e siti sensibili pari a euro 28.009.729,00 (ventottomilioninovemilasettecentoventinove), più iva. La quota di corrispettivo di cui al presente punto b) rappresenta un importo fisso che non potrà essere diminuito nel corso della durata del contratto, fermo restando che tale importo dovrà essere di comune accordo in buona fede aumentato qualora gli utenti del sistema/dispositivi usb consegnati, nel corso della durata del contratto, superassero il numero di 900.000.
c) una quota a fronte del servizio di realizzazione dell'infrastruttura periferica. Tale quota sarà calcolata moltiplicando il numero complessivo dei dispositivi usb consegnati agli utenti per il relativo prezzo unitario (nell'arco dell'intera durata contrattuale) e il numero complessivo dei dispositivi black box installati sui veicoli adibiti al trasporto dei rifiuti nell'arca dell'intera durata contrattuale per il relativo prezzo unitario e aggiungendo una quota di rimborso degli oneri finanziari.
In relazione alle modalità di fatturazione e pagamento, il contratto in esame prevede:
«Articolo 8 – Modalità di fatturazione e pagamento
«Il corrispettivo di cui alla lettera a) dell'articolo 7, relativo al 2010 sarà fatturato da Selex e pagato dal Ministero secondo le seguenti modalità:
la quota di euro 5.000.000,00 (iva inclusa) sarà fatturata entro 5 giorni dall'efficacia del presente contratto e sarà pagata entro il 15 febbraio 2010;
la quota di euro 20.000.000,00 più iva sarà fatturata entro 5 giorni dall'efficacia del presente contratto e sarà pagata entro 180 giorni dal ricevimento della fattura;
la quota di euro 9.676.395,00, più iva sarà fatturata entro la fine di febbraio 2010 e sarà pagato entro 60 giorni dalla di ricevimento della fattura.
«Il corrispettivo di cui alla lettera b) dell'articolo 7 per gli anni di durata del contratto successivi al 2010 sarà fatturato da Selex e pagato dal Ministero secondo le seguenti modalità:
il corrispettivo dei servizi relativi al 2011 sarà fatturato entro dicembre 2010 e pagato entro marzo 2011;
il corrispettivo dei servizi relativi al 2012 sarà fatturato entro dicembre 2011 e pagato entro marzo 2012;
il corrispettivo dei servizi relativi al 2013 sarà fatturato entro dicembre 2012 e pagato entro marzo 2013;
il corrispettivo dei servizi relativi al 2014 sarà fatturato entro dicembre 2013 e pagato entro marzo 2014;
«Il Ministero ha la facoltà, per gli anni 2010 e 2011, ferma restando l'eventuale applicazione degli articoli 13 e 14, di rinviare una quota del pagamento del corrispettivo di cui alla lettera a) e b) dell'articolo 7, qualora le somme complessivamente rivenienti dal versamento dei contributi previsti dal decreto ministeriale a carico degli utenti non consentano il pagamento di siffatto corrispettivo e fermo restando che, alla scadenza prevista per il pagamento della rata dell'anno 2012 il Ministero dovrà comunque versare a Selex la differenza tra il corrispettivo pattuito e le minori somme eventualmente corrisposte nei precedenti anni.
Di rilievo appare anche l'aspetto relativo alla cedibilità delle fatture. Il Ministero ha autorizzato preventivamente la Selex a cedere i crediti a banche o a intermediari finanziari autorizzati.
I rappresentanti della Selex hanno riferito che tale modalità operativa è abbastanza classica nei contratti di questo tipo, che prevedono il factoring fin dall'inizio, a sostegno dell'impianto economico-finanziario del contratto.
L'articolo 10 del contratto, rubricato “Cessione dei crediti; cessione del contratto e mutamento soggettivo del contraente”, stabilisce che: «Il Ministero autorizza preventivamente Selex a cedere, compatibilmente con la normativa applicabile al contratto, i crediti derivanti dall'esecuzione del presente contratto, ai sensi dell'articolo 117 del decreto legislativo n. 163 del 2006, a banche o intermediari finanziari autorizzati all'esercizio dell'attività di acquisto di crediti. Le cessioni dei crediti devono essere stipulate mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e devono essere notificate al Ministero. Si applicano le disposizioni di cui alla legge n. 52 del 1991.»
Il già citato documento informativo sul SISTRI, consegnato alla Commissione dai rappresentanti della Selex (doc 1214/1), riassume in questi termini gli aspetti del corrispettivo e delle modalità di fatturazione:
«Corrispettivo:
«un pagamento dilazionato dell'intera infrastruttura (incluso i dispositivi Utente) su 5 anni:
quota fissa di 146,715 Meuro+iva (corrispettivo all'avvio di ca. 24 Meuro + iva, corrispettivo prima annualità di circa 10 Meuro+iva
«Fatturazioni:
«quota iniziale all'avvio del contratto, relativa al corrispettivo per l'avvio e per il primo anno di vigenza contrattuale (2010).
«quota fissa annuale anticipata per i quattro anni successivi (2011-2014).
«quota variabile annuale posticipata, subordinata alla effettiva consegna dei dispositivi da parte di Se.Ma. nel periodo contrattuale e in massimo 5 rate annuali.
«Contributi utenti e pagamenti
«l'intera iniziativa prevede un investimento privato iniziale per realizzare un'infrastruttura dedicata e recuperato (come ad esempio per Metropolitane o Autostrade) con i contributi a carico degli utenti (in questo caso, i soggetti obbligati ad aderire al sistema) stimati in oltre 70 euro all'anno per 5 anni.
«SeMa ha diritto in ogni caso al pagamento delle componenti di avvio e quota fissa del corrispettivo: per ridurre il rischio di pagamento a carico del Ministero, i contributi degli utenti sono destinati in primo luogo a coprire detta quota fissa e, in caso di ritardo nell'incasso dei contributi dovuti dagli utenti, il corrispondente pagamento può essere rinviato in tutto o in parte per i primi due anni della concessione.
«Per la componente variabile, se i contributi incassati non sono sufficienti, il Ministero ridetermina le quote a carico degli utenti. Il Ministero non ha però l'obbligo di pagare in proprio SeMa se i contributi risultino ancora insufficienti dopo il tentativo di riequilibrio. Tale clausola è stata accettata da SeMa a fronte della prevista introduzione da parte del Ministero di un sistema sanzionatorio che renda cogente l'iscrizione al SISTRI da parte dei soggetti obbligati, a partire dal momento di operatività del sistema.
«SeMa si assume il rischio di mercato di variazione degli utenti (p.e. fenomeni di concentrazione e razionalizzazione dei produttori).
«Cedibilità fatture
«Il Ministero ha autorizzato preventivamente SeMa a cedere i crediti a banche o intermediari finanziari autorizzati».
Risulta che nei due anni di attività contrattualizzati, la Selex, non avendo percepito tutti i pagamenti da parte del Ministero dell'ambiente, ha sempre operato con il factoring, al punto che, stando a quanto riferito, la società si trova oggi esposta con la banca UniCredit per una somma di circa 80 milioni.
Il pubblico ministero dottor Maresca, nel corso dell'audizione del 15 settembre 2011, ha riferito che: «È in corso di valutazione se questa spesa ulteriore, che incide sui costi di gestione, possa aver danneggiato la qualità del servizio o dei prodotti offerti per la lavorazione con le usb e le installazioni delle black box: ipotizziamo, infatti, che Selex-Se.Ma. abbia potuto recuperare la perdita di denaro dovuta alle banche affidandosi a una minore qualità dei prodotti offerti al servizio».
3.4 - Le problematiche attinenti alle previsioni contrattuali.
3.4.1 – Le dichiarazioni rese dal sostituto procuratore presso la procura della Repubblica di Napoli, dottor Catello Maresca.
In occasione dell'audizione del 15 settembre 2011 il sostituto procuratore presso la procura della Repubblica di Napoli, dottor Maresca, ha svolto alcune considerazioni sul contenuto del contratto stipulato tra il Ministero dell'ambiente e la Selex Se.Ma. Spa, rilevando innanzitutto che la scarsa trasparenza nelle modalità di aggiudicazione del servizio potrebbe aver inciso anche sulla congruità delle previsioni contrattuali relative ai costi ed ai subappalti:
«Questo è uno degli aspetti che involgono il sistema di aggiudicazione, per cui il contratto citato determina anche le modalità esecutive del sistema SISTRI, disciplinando nel dettaglio anche costi, rapporti con i subfornitori e i subappalti. Stiamo procedendo a una valutazione in dettaglio in quanto si prevede la possibilità di subappaltare a terzi purché dotati del NOS, nulla osta di sicurezza, quindi società certificate, con comunicazione al Ministero, il quale deve approvare il subappalto nei limiti del 30 per cento del valore complessivo del costo sostenuto».
In particolare, il magistrato ha sommariamente informato la Commissione dell'indagine in corso sulla legittimità dei subappalti e sui rapporti tra l'allora amministratore delegato della Selex, Sabatino Stornelli, e l'imprenditore Francesco Paolo Di Martino (sul punto si veda più diffusamente il capitolo 5):
«A questo proposito, stiamo approfondendo particolari rapporti, che sono la radice della nostra competenza in proposito, tra il subappaltatore, come almeno lo abbiamo conosciuto, Francesco Paolo Di Martino, soggetto che orbita nella provincia di Napoli, e l'ingegner Stornelli anche per vicende altre rispetto al SISTRI. Ne hanno parlato anche i giornali in occasione di altre vicende: è stato il suo successore in una squadra di calcio abruzzese, il Pescina Valle del Giovenco, e ha comunque rapporti di natura commerciale con l'ingegner Stornelli, in corso di approfondimento tra l'altro in relazione alla legittimità del subappalto. Di Martino cura una serie di attività legate all'inserimento
Successivamente il dottor Maresca, nel corso dell'audizione del 20 giugno 2012, ha fornito, in seduta pubblica, un aggiornamento di massima sulle indagini in corso.
In primo luogo ha chiarito che una delle ipotesi investigative è quella relativa ad una presunta distrazione di fondi pubblici attraverso l'utilizzo di società a vario titolo operanti nell'ambito del progetto SISTRI.
La distrazione sarebbe avvenuta attraverso un'amplificazione dei costi connessi alle tre componenti fondamentali del sistema: un componente hardware e due componenti software, rappresentati dalle black box e dalle pen drive.
Con riferimento specifico alle pen drive, ha ribadito, ma si tratta di dati che la Commissione aveva già acquisito, che taluni servizi sono stati affidati a società riconducibili a Di Martino Francesco Paolo, in violazione della normativa di riferimento. Peraltro, risulterebbe anche incerta la qualificazione giuridica dei contratti riconducibili alla concessione di servizi più che all'appalto.
L'attività investigativa, dunque, sta riguardando una serie di «incongruenze» riscontrabili nei sub-affidamenti di servizi attinenti al SISTRI a società riconducibili a De Martino, non solo di diritto ma anche di fatto.
Altro aspetto è quello relativo ai lavoratori dell'Abruzzo Engineering impiegati per l'inizializzazione delle pen drive.
La complessità della vicenda, il numero delle società coinvolte e gli intrecci societari hanno reso necessaria un'attività di indagine meticolosa con la verifica, attraverso gli opportuni incroci, della
3.4.2 – I chiarimenti forniti dalla Selex sulle questioni emerse nell'audizione del 23 maggio 2012.
La Selex ha fornito una serie di chiarimenti per iscritto (doc. 1246/001) in merito a questioni emerse nel corso dell'audizione del 23 maggio 2012. Il documento viene riportato integralmente, in quanto è espressione delle argomentazioni della Selex non solo in merito ai costi ed ai corrispettivi previsti nel contratto, ma anche in merito alle problematiche concernenti la funzionalità del sistema.
In primo luogo, sono stati forniti chiarimenti circa la struttura societaria.
Ne risulta che Selex Service Management Spa è posseduta al 100 per cento da Selex Elsag Spa a far data dal 1o giugno 2011. Il passaggio del controllo di Selex Service Management Spa da Finmeccanica Spa a Selex Elsag Spa è avvenuto nel momento della creazione di Selex Elsag come fusione delle precedenti società Selex Communications e Elsag Datamat. Selex Elsag è a sua volta controllata al 100 per cento da SES Spa, controllata al 100 per cento da Finmeccanica Spa.
Dal 28 Settembre 2011, l'amministratore delegato di Selex Service Management è l'ing. Massimiliano Veltroni; lo stesso è stato nominato
In merito, si riportano le ulteriori indicazioni contenute nel documento n. 1246/1:
«Per tenere conto del recupero dell'investimento effettuato dal concessionario in cinque annualità, i corrispettivi contrattuali sono stati maggiorati (ex articolo 8 del contratto) del tasso di remunerazione del capitale pari al 6 per cento determinato in analogia con il tasso riconosciuto per le concessioni pubbliche in considerazione del rischio operativo mantenuto da Se.Ma. (documentazione allegata agli atti contrattuali) e applicato al prezzo di ciascuno dei dispositivi usb e black box secondo, la seguente formula: valore di ciascun dispositivo usb e black box moltiplicato per il 6 per cento e per 2; ove 2 è il numero di anni medi di recupero dell'investimento. Di conseguenza il prezzo per singolo dispositivo blackbox è pari a euro 560 e per singolo token usb è pari a euro 84.
«Benefici attesi sui costi per le imprese.
«Secondo i dati elaborati dal Ministero della pubblica amministrazione e dell'innovazione e riportati in audizione dal Ministro dell'ambiente, “il costo complessivo dell'attuale sistema cartaceo” (“registro di carico/scarico”, “Formulario di identificazione dei rifiuti – FIR”, “Modello unico di dichiarazione ambientale – MUD”) per le sole piccole e medie imprese (fino a 250 dipendenti) è stato stimato in 671 milioni di euro/anno (tale stima sale ad oltre 750 milioni di euro se vengono prese in considerazione anche le grandi imprese), mentre il costo medio per singola impresa varia da euro 1.183 (per l'imprese da 5 a 249 addetti) a euro 464 (per le imprese da 1 a 4 addetti).
«L'articolazione dei contributi oggi prevista per il SISTRI si basa su criteri relativi alla dimensione di impresa, alla tipologia ed alla quantità dei rifiuti prodotti/gestiti/trasportati.
«Si è stabilito che le imprese, con meno di 5 addetti, che producono modesti quantitativi di rifiuti pericolosi/anno, debbano versare un contributo annuale di euro 50 (a fronte dell'iniziale contributo di euro 120).
«Secondo il Ministero dell'ambiente “se si considera l'avvenuta riduzione dei costi diretti da parte delle imprese (oggi, una piccola impresa, che non abbia delegato i compiti per la gestione dei rifiuti ad una associazione imprenditoriale o a consulenti esterni, spende per il solo acquisto di una copia della documentazione cartacea 72 euro/anno) per il venir meno dell'acquisto e vidimazione della documentazione cartacea ed i minori costi indiretti derivanti dalle semplificazioni degli adempimenti previsti e dal risparmio di tempo per l'acquisizione, compilazione trasmissione delle informazioni, emergono con evidenza i netti vantaggi che le imprese avranno dall'applicazione del nuovo sistema, una volta a regime. Si stima che tale riduzione sia mediamente superiore al 70 per cento”».
«In base al contratto e atto integrativo la componente spettante al concessionario al 31 dicembre 2013, è pari a 280 milioni di euro iva compresa, di cui 5 milioni incassati a valere sui fondi pubblici e 24 milioni incassati a dicembre 2011.
«I versamenti effettuati in entrata al bilancio dello stato per gli anni 2010 (pagamento a Selex Service Management nell'anno 2011), 2011 sono pari a euro 121 milioni sufficienti alla copertura del contratto fino al 2011.
«La tabella include già lo slittamento del termine ultimo dei versamenti dell'anno in corso da aprile a novembre 2012 concordato tra concessionario e concedente».
3.5 - I rilievi evidenziati nel documento della DigitPA.
La già citata relazione presentata nel mese di maggio 2012 dalla DigitPA, recante la Valutazione sul progetto «sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti» (SISTRI) evidenzia rilevanti problematiche in merito al contenuto del contratto e alla congruità economica delle forniture inserite nel contratto.
La composizione degli importi (quote fisse) di cui di cui sopra determina un corrispettivo globale della fornitura pari a euro 146.715.311 iva esclusa.
La DigitPA procede dunque ad esaminare le singole voci risultanti dalla scomposizione analitica di tale quota fissa, sulla base della documentazione ricevuta dall'amministrazione.
La voce di fornitura relativa all'acquisizione dei dati hardware e software rappresenta l'acquisizione dei prodotti hardware e software di cui è composta l'infrastruttura dei siti primario e secondario del SISTRI.
Preliminarmente si rappresenta che l'importo di questa voce (euro 28.502.894,89) contiene un interesse del 5 per cento per la rivalutazione dei 5 anni contrattuali. Per una valutazione economica omogenea, si prende dunque in considerazione l'importo al netto dell'interesse, e pari a euro 26.979.329,90 (di cui euro 24.680.523,69 per il sito primario ed euro 2.289.806,20 per il sito secondario).
Si indica che tale importo può essere suddiviso in:
euro 12.466.961,89 per prodotti hardware;
euro 14.503.368,01 per prodotti software.
In merito, si rileva che gli «importi totali scontati» indicati dall'amministrazione risultano mediamente superiori di circa il 29 per cento rispetto ai corrispondenti importi ottenibili applicando i prezzi di mercato.
Pertanto viene stimato che gli importi totali scontati indicati dall'amministrazione risultano mediamente superiori del 25 per cento rispetto ai corrispondenti prezzi di mercato.
Si ritiene quindi congruo un importo pari a euro 9.973.569,51 per la parte hardware, e un importo pari a euro 11.602.694,41 per la parte software. Di conseguenza, applicando di nuovo la rivalutazione del 5 per cento, l'importo complessivo di questa voce si riduce da euro 28.502.894,89 a euro 22.655.077,12.
Per quanto riguarda il servizio di realizzazione del software applicativo del Sistri, ed il dettaglio sulle giornate persona erogate dal fornitore, sono state rilevate, innanzi tutto, incongruenze nella documentazione trasmessa dall'amministrazione (sulla base delle tariffe applicate e delle giornate erogate si determina un importo complessivo di euro 21.918.780, non corrispondente all'importo riportato nella tabella relativa alla scomposizione analitica dei costi contrattuali fissi, ove, alla voce «progettazione, sviluppo, integrazione e test dell'intero sistema» è riportato l'importo di euro 16.925.468,40).
Non risulta chiaro come l'amministrazione abbia effettuato il dimensionamento e il computo delle giornate erogate dal fornitore e, inoltre, non fornisce evidenza dell'accettazione del dimensionamento da parte dei responsabili dell'amministrazione stessa.
Nella relazione è precisato «si ritiene che la complessità dell'iniziativa SISTRI non risieda nelle soluzioni applicative da realizzare (che appaiono piuttosto semplici, consolidate e di dimensioni contenute), ma piuttosto nella gestione delle numerose categorie di utenti (alcun e delle quali aventi approccio non favorevole all'uso del sistema), nel mantenimento dell'operatività e nel governo complessivo dell'iniziativa». Di conseguenza, la dimensione di questa voce di fornitura appare, come detto, immotivata.
Con riferimento alle spese del servizio di gestione e coordinamento manageriale dell'intera iniziativa, sono state rilevate anomalie tra le tariffe indicate dall'amministrazione e il numero di giornate lavorative erogate (sulla base delle tariffe applicate e delle giornate erogate si determina un importo complessivo di euro 5.044.320, non corrispondente all'importo riportato nella tabella relativa alla scomposizione analitica dei costi contrattuali fissi, ove, alla voce «program management» è riportato l'importo di euro 4.539.888).
Con riferimento alle spese di manutenzione, l'importo dichiarato dall'amministrazione è pari ad euro 20.925,255, mentre si ritiene che l'importo complessivo congruo per la manutenzione dei sistemi hardware e software, nell'arco dei 5 anni di durata contrattuale, debba essere pari ad euro 15.592.122,21.
4 – I rapporti tra la Selex e le società che hanno fornito servizi in base all'articolo 18 del regolamento contrattuale.
4.1 – L'attività svolta dalla Commissione in merito ai rapporti tra la Selex Se.Ma. Spa, la società Abruzzo Engineering Scpa e la Eldim Security Spa.
4.1.1 – La documentazione acquisita.
Nello schema sotto riportato sono indicati gli atti trasmessi dalla Selex Se.Ma. ed acquisiti all'archivio della Commissione, concernenti i rapporti tra la Selex Se.Ma, la società Abruzzo Engeneering e la Eldim Security. Come è stato già segnalato in data 26 settembre 2012 l'Avvocatura generale dello Stato ha reso al Ministero dell'ambiente un parere in cui, tra l'altro, ritiene, con approfondite argomentazioni, che dalla relazione del 14 giugno 2012 redatta dal presidente del comitato di vigilanza e controllo sul SISTRI emerge che l'analisi dell'organo tecnico (DigitPA) sarebbe basata su dati incompleti perché non prenderebbe in considerazione l'ulteriore sconto del 15,1 per cento concesso da Selex, come pure che per alcuni voci l'importo pattuito sarebbe nettamente inferiore al valore congruito, segnalando l'opportunità che il Ministero dell'ambiente «... acquisisca dall'Agenzia per l'Italia Digitale – Gestione ex DigitPA, ai sensi dell'articolo 22 del decreto-legge n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, un nuovo parere sulla congruità economica della fornitura che tenga conto dei predetti rilievi svolti» dal Ministero dell'ambiente.
DOC. COMMISS. |
DESCRIZIONE CONTENUTO |
1253/001 | Lettera di trasmissione della documentazione inviata dalla Selex Se.Ma. Spa |
1253/002 | Protocollo d'Intesa sottoscritto in data 13/10/2006 tra la regione Abruzzo, la provincia di L'Aquila, Finmeccanica Spa e Selex Se.Ma. Spa, riguardante l'attivazione di specifiche infrastrutture multiservizio in funzione esclusiva dell'attuazione di attività pubblicistiche in materia di sicurezza ambientale e territoriale, con l'obiettivo, tra gli altri, di salvaguardare la forza lavoro, pari a circa numero 200 unità lavorative specializzate |
1253/003 | Piano Industriale sottoscritto, nel novembre 2007, dalla Selex Se.Ma. Spa, la regione Abruzzo e la provincia dell'Aquila |
1253/004 | Piano Industriale sottoscritto, nel novembre 2009, dalla Selex Se.Ma. Spa, la regione Abruzzo e la provincia dell'Aquila |
1253/005 | Ordini di acquisto emessi dalla Selex Se.Ma. Spa nei confronti della ABRUZZO ENGINEERING S.C.p.A per la fornitura di personale |
1253/006 | Documentazione afferente ai rapporti tra Selex Se.Ma. Spa ed ELDIM SECURITY SRL inerente alla inizializzazione, personalizzazione e manutenzione delle token usb (offerta, contratti, ordini di acquisto) ed alla realizzazione del Data Center (offerta, contratti, ordini di acquisto) |
1253/007 | Documentazione afferente ai rapporti tra Selex Se.Ma. Spa ed SEDIIN Spa inerente alla inizializzazione, personalizzazione e manutenzione delle token usb (offerta, contratti, ordini di acquisto) ed alla realizzazione del Data Center (offerta, contratti, ordini di acquisto) |
1253/008 | Offerta della Selex Se.Ma. Spa alla ELDIM SECURITY SRL per la fornitura di nr. 26 unità di personale |
1253/009 | Fatture emesse dalla ELDIM SECURITY SRL nei confronti della Selex Se.Ma. Spa inerenti alla fornitura di servizi prestati nell'ambito del progetto SISTRI (assistenza specialistica – inizializzazione, personalizzazione e manutenzione delle token usb – realizzazione del Data Center) e documentazione afferente alla cessione dei crediti vantati da ELDIM SECURITY SRL nei confronti di Selex Se.Ma. Spa a favore della UNICREDIT FACTORING Spa |
DOC. COMMISS. |
DESCRIZIONE CONTENUTO |
1253/010 | Documentazione afferente alla cessione dei crediti vantati da SEDIIN Spa nei confronti di Selex Se.Ma. Spa a favore della UNICREDIT FACTORING Spa |
1253/011 | Fatture emesse dalla ABRUZZO ENGINEERING S.C.p.A nei confronti della Selex Se.Ma. Spa inerenti alla fornitura di personale e lettera della Selex Se.Ma. Spa afferente alla compensazione dei debiti maturati con crediti pregressi |
1299/001 | Lettera di trasmissione della documentazione inviata dalla Selex Se.Ma. Spa |
1299/002 | Prospetto riepilogativo riportante, per ciascun ordine di acquisto emesso dalla Selex Se.Ma. Spa nei confronti della ELDIM SECURITY SRL, le singole fatture emesse, con relativi importi e modalità di pagamento. |
1299/003 | Prospetto riepilogativo riportante, per ciascun ordine di acquisto emesso dalla Selex Se.Ma. Spa nei confronti della SEDIIN Spa, le singole fatture emesse, con relativi importi e modalità di pagamento. |
1299/004 | Prospetto riepilogativo riportante, per ciascun ordine di acquisto emesso dalla Selex Se.Ma. Spa nei confronti della ABRUZZO ENGINEERING S.C.p.A, le singole fatture emesse, con relativi importi e modalità di pagamento. |
1311/001 | Lettera di trasmissione della documentazione inviata dalla Selex Se.Ma. Spa |
1311/002 | Fattura emessa dalla Selex Se.Ma. Spa nei confronti della ELDIM SECURITY SRL inerente alla fornitura di personale |
1311/003 | Come doc. N. 1299/002 |
1311/004 | Come doc. 1299/003 |
4.2 – Esame dei dati acquisiti.
Per le acquisizioni di beni e servizi strumentali all'esecuzione del contratto sottoscritto in data 18 dicembre 2009 con il Ministero dell'ambiente finalizzato alla realizzazione del progetto SISTRI, la Selex Se.Ma. Spa si è avvalsa, tra le altre, della Eldim Security Srl.
In tale contesto, stando alle dichiarazioni rese nel corso delle audizioni dinanzi alla Commissione da Sabatino Stornelli (11), ex amministratore delegato della Selex Se.Ma. Spa, e da Francesco Paolo Di Martino (12), amministratore della Eldim Security Srl, quest'ultima, nell'ambito della «inizializzazione, personalizzazione e manutenzione del sottosistema Soft Token usb» di cui era stata incaricata, su esplicita indicazione della committente Selex Se.Ma. Spa, si è avvalsa dell'opera di personale inquadrato nella «Abruzzo Engineering Scpa»
4.2.1 – Rapporti con la Eldim Security Srl.
Selex Se.Ma. Spa, nell'ambito della fornitura di beni e/o servizi per la realizzazione del progetto SISTRI, ha stipulato con la Eldim Security Srl (13) una serie di contratti.
In linea generale, sulla scorta della documentazione acquisita dalla Commissione sui rapporti intercorsi tra la Selex Se.Ma. Spa e le società riconducibili a Francesco Paolo Di Martino (segnatamente la Eldim Security Srl e la Sediin Spa), sembrerebbe che le acquisizioni di beni e servizi strumentali all'esecuzione del contratto per la realizzazione del progetto SISTRI, si basino su un contratto/documento definito «accordo quadro», pressoché standardizzato, di volta in volta predisposto da Selex Se.Ma. Spa e tarato sulle diverse tipologie di beni e servizi di cui la stessa società del Gruppo Finmeccanica richiede la fornitura.
In particolare, è stata verificata l'esistenza di due tipologie di contratto:
un primo articolato, denominato «condizioni di fornitura di servizi» in relazione, appunto, all'acquisizione di servizi;
un secondo documento, denominato «condizioni generali di fornitura», per quanto attiene all'acquisizione di beni e/o servizi.
In entrambi i casi, i contratti fanno esplicito rimando al c.d. «ordine di acquisto», che risulta essere il documento nel quale vengono specificate le disposizioni relative alle singole forniture e di cui i contratti de quibus formano allegato.
In buona sostanza, secondo la tipologia di contrattualistica delineata, l'ordine di acquisto rappresenta il documento essenziale per la fornitura di beni e/o servizi.
a. – Fornitura del servizio di inizializzazione, la personalizzazione e la manutenzione delle chiavette usb.
L'utilizzo di personale della Abruzzo Engineering Scpa (14) da parte della Eldim Security Srl è avvenuto in seno ai contratti per la fornitura del servizio di l'inizializzazione, la personalizzazione e la manutenzione del sottosistema soft token usb, che si sono sostanziati nei seguenti documenti:
in data 13 luglio 2009, la Eldim Security Srl ha formalizzato alla Selex Se.Ma. Spa un'offerta per il servizio di inizializzazione, personalizzazione e manutenzione del «Sottosistema SOFT Token usb» costituito da n. 175.000 pezzi, al prezzo di euro 54 (iva esclusa) per ogni dispositivo lavorato, per un totale euro 9.450.000 + iva, di cui euro 3 milioni per la manutenzione (doc. 1253/006 – pag. 14);
in attesa della formalizzazione dell'affidamento del servizio, la Selex Se.Ma. Spa, rispettivamente in data 31 luglio 2009, 2 settembre 2009 e 2 novembre 2009 (15), conferisce incarico alla Eldim Security Srl di:
1. predisporre le attività necessarie a garantire l'installazione dei software nei token-usb da sottoporre a collaudo, riconoscendo un acconto pari ad euro 750.000 + iva (doc. 1253/006 – pag. 55);
2. acquisire e formare il personale (15 unità a settembre da incrementare fino a 80 unità ad ottobre), di avviare la fase di inizializzazione, nonché di fornire vitto e alloggio a 45 unità di personale da ottobre 2009, riconoscendo un acconto pari ad euro 1.000.000 + iva (doc. 1253/006 – pag. 57);
3. acquisire e formare ulteriore personale (fino a max 230 unità a dicembre), di avviare la fase di inizializzazione, nonché di acquisire le buste, riconoscendo un acconto 2.000.000 + iva (doc. 1253/006 – pag. 59);
in data 1° dicembre 2009, la Selex Se.Ma. Spa, con l'ordine di acquisto n. 1041001506 (16) (doc. 1253/006 – pag. 61), riservandosi la
Molte perplessità sorgono in merito alle differenti condizioni contrattuali contenute negli ordini di acquisto appena descritti: sebbene, infatti, l'importo totale pattuito per la fornitura del servizio (inizializzazione, caricamento, personalizzazione e manutenzione) rimanga invariato per ciascuno degli ordini di acquisto esaminati, attestandosi in entrambi i casi sul prezzo di euro 54 per apparato (chiavetta), rimane di difficile comprensione l'aumento del prezzo della componente «caricamento» (da 36,86 a 46 euro) e la correlata diminuzione del corrispettivo per la componente «manutenzione» (da 17,14 (18) a 8 euro), così come sembra non essere supportata da valide ragioni economiche il differente calcolo del corrispettivo relativo alla manutenzione, stabilito, in un caso, con un importo forfettario di euro 600.000 annui e, a distanza di soli 3 mesi, fissato ad euro 8 per ogni singolo apparato.
Con riferimento alle modalità di pagamento delle fatture emesse dalla Eldim Security Srl a fronte dei summenzionati ordini di pagamento (cfr. nota 3 e 4), va evidenziato che i relativi crediti vantati dalla stessa Eldim Security Srl nei confronti della Selex Se.Ma. Spa sono stati oggetto di 2 contratti di factoring (19) stipulati con la
Unicredit Factoring
b. – Utilizzo di personale della Abruzzo Engineering Scpa.
A margine dei contratti stipulati per la fornitura dei menzionati servizi, la Selex Se.Ma. Spa, in data 18 novembre 2009, formalizzava alla Eldim Security Srl un'offerta di fornitura di 26 unità di personale da utilizzare per circa 3 mesi presso le sedi lavorative della stessa Eldim Security Srl (con costi di trasferimento, di vitto ed alloggio a suo carico) con tariffa media oraria per risorsa di euro 18,00 iva esclusa (doc. 1253/008). In relazione alla fornitura di personale, la Selex SE.MA. Spa ha emesso, nei confronti della Eldim Security Srl, la fattura nr. 89 datata 26 luglio 2010 (doc. 1311/002) per l'importo di euro 331.334 (276.120 + iva al 20 per cento).
4.2.2 – Rapporti con Abruzzo Engineering Scpa.
La «Abruzzo Engineering Scpa», società in house della regione Abruzzo, partecipata dalla provincia di L'Aquila al 10 per cento, da Selex Se.Ma. Spa al 30 per cento e dalla regione Abruzzo al 60 per cento, è stata costituita successivamente alla sottoscrizione, in data 13 ottobre 2006, di un protocollo d'intesa (doc. 1253/002) tra la regione Abruzzo, la provincia di L'Aquila, Finmeccanica Spa e Selex Se.Ma. Spa, riguardante l'attivazione di specifiche infrastrutture multiservizio in funzione esclusiva dell'attuazione di attività pubblicistiche in materia di sicurezza ambientale e territoriale, con l'obiettivo, tra gli altri, di salvaguardare la forza lavoro, pari a circa 200 unità lavorative specializzate.
La Selex Se.Ma. Spa ha sottoscritto con la regione Abruzzo e la provincia dell'Aquila due piani industriali nel novembre 2007 (doc. 1253/003) e nel novembre 2009 (doc. 1253/004), che prevedevano, tra le altre cose, l'obbligo consortile di Selex Se.Ma. Spa di utilizzare supporto tecnico specializzato e la forza lavoro qualificata di Abruzzo Engineering Scpa per l'esecuzione di attività industriali proprie.
Stando alle dichiarazioni dello Stornelli (20) ed alle risposte scritte di Selex Se.Ma Spa (21), in virtù del protocollo d'intesa e dei piani industriali sottoscritti, tenuto conto della urgente necessità occupazionale dell'Aquila a seguito dell'evento sismico dell'aprile 2009, Selex Se.Ma. Spa ha richiesto ad Abruzzo Engineering Scpa un supporto tecnico specializzato in relazione all'attuazione del progetto SISTRI, con riferimento specifico alla preparazione informatica di inizializzazione e personalizzazione e di «data entry» delle token usb.
Avuto riguardo al saldo delle fatture emesse dalla Abruzzo Engineering S.C.p.A a fronte dei summenzionati ordini di acquisto (cfr. note 6 e 7), in effetti, la Selex Se.Ma. Spa non ha effettuato alcun pagamento. Infatti, sulla scorta di un preesistente credito di euro 24.149.597,11 vantato, la Selex Se.Ma. Spa, con lettera datata 31 maggio 2010 (doc. 1253/011 – pag. 10) ha richiesto ed ottenuto dalla Abruzzo Engineering S.C.p.A la compensazione di un complessivo debito di euro 4.309.939,36, tra cui l'importo di euro 1.125.399 relativo alle fatture emesse per il personale utilizzato per il progetto SISTRI.
4.3. – Le dichiarazioni di Sabatino Stornelli e Francesco Paolo di Martino. Il documento della Selex Se.Ma.
L'ing. Sabatino Stornelli è stato audito dalla Commissione in due occasioni (6 e 13 giugno 2012) allo scopo di chiarire, in particolare, le motivazioni e le modalità con cui la Selex ha affidato a imprese esterne alcune commesse relative al SISTRI ed in particolare la cosiddetta inizializzazione delle chiavette usb.
Per quanto riguarda il costo dell'attività relativa alle usb, lo Stornelli ha specificato che, nel costo unitario di 42 euro a chiavetta, 25 euro erano associati al costo orario di una persona e il rimanente corrispondeva al «ribaltamento dei costi della struttura», in quanto «ogni postazione costa più di 1.000 euro» (in termini di trasporto, logistica, e di «tutte le attività che servono, compreso l'acquisto dei toner»). L'ex amministratore ha infatti precisato: «Non è vero che si impiegano venti minuti, come ho risposto l'altra volta. Voi avevate parlato di un quarto d'ora. Venti minuti occorrono per l'inserimento, ma poi ci sono altre attività che riguardano l'accesso al registro delle imprese, che spesso non corrisponde, la verifica del numero di token con il numero di pratica, le stampe, la busta cieca, il trasporto, tutti gli aspetti di logistica. Il tempo medio a chiavetta è di un'ora».
In merito all'eventuale richiesta di preventivi ad altre aziende per lo svolgimento dello stesso lavoro, Stornelli ha riferito:
«Una è stata fatta per definizione, perché c’è Sedim. Ho già risposto a mezza domanda, perché Sedin è un'altra azienda e ha applicato gli stessi prezzi. Anche in quel caso è stata avanzata una richiesta d'offerta e, quindi, già ce ne sono già due di imprese.
«Dopodiché, quando parlo di verifiche, significa andare a richiedere alcuni dati. Non ricordo ciò che è stato fatto di preciso. Vi invito a chiedere alla struttura dell'ufficio acquisti la prassi seguita.
«Certamente Di Martino, come anche l'altra azienda, stava lavorando ed era disponibile a quell'attività. Una volta verificato che fossero all'interno dei parametri di mercato... non conosco tutte le verifiche effettuate».
Precedentemente, Francesco Paolo De Martino aveva dichiarato in sede di audizione (24) che la sua società, Eldim Security Srl, aveva un rapporto diretto e contrattualizzato con la Selex, avente ad oggetto il caricamento dati sulle chiavi usb. Ha inoltre precisato che la Eldim, al fine dello svolgimento del servizio, avrebbe dovuto avvalersi anche di personale dell'Abruzzo Engineering su esplicita richiesta della Selex.
Alla domanda se Di Martino fosse stato scelto per conoscenza personale è stato risposto affermativamente. Stornelli ha poi precisato:
«Lavorava come società, come ELDIM, con Selex. Chiedo scusa se mi sono espresso male, presidente. Loro lavoravano già in diversi contratti con la Guardia di finanza e i Carabinieri, ma con EDA, che era sotto Pasquale Liporace. Quando Pasquale Liporace è stato assunto in Selex ed è diventato direttore, si sono ritrovati e hanno continuato a lavorare. Infatti Di Martino mi è stato presentato in tale contesto, io non lo conoscevo. Non mi sembra una situazione particolare. È andata proprio in questo modo».
Alla domanda su come faceva Selex a fatturare un servizio con personale che non era il suo, ma di un'altra azienda, il Di Martino ha risposto:
«Dovrei risponderle di chiederlo a Selex. Tuttavia, suppongo che ciò rientri in un accordo di somministrazione di personale tra Selex e Abruzzo Engineering».
In merito, Sabatino Stornelli ha innanzitutto fatto riferimento al numero di operai dell'Abruzzo Engineering impiegati nei lavori relativi al SISTRI e alle loro trasferte per lavorare fuori sede. Si riporta qui un passaggio della sua audizione:
«La verità ve la dico io. Secondo me, non c’è chiarezza nemmeno in ciò che ha fatto Di Martino. Ne ho sentito parlare. Tra le 73 risorse una parte andò a Castellammare, mi sembra 26 persone, ma non ricordo il numero preciso, una parte era quella di Sedin e una parte rimase ad Avezzano, perché c'era anche un'attività relativa. Non ricordo il numero di risorse. In totale erano 73, ma comunque risulta dalle carte.
«Il problema nacque tra di loro. Ad Avezzano è successo un “macello”. Molti lo hanno associato a noi, a me e a Di Martino, ma non è così. Il problema era tra di loro, come posso immaginare. Questo è un aspetto che ci tenevo a chiarire.
«Dopodiché, abbiamo visto che c'era questo “malumore”. Il progetto doveva andare avanti, noi abbiamo interrotto quelle attività a un dato momento. Non mi ricordo le date, però sono state interrotte. C'era un team operativo che lavorava anche il sabato e la domenica. Questi lavoratori volevano fermarsi fino a giovedì e poi andare via. Era una situazione difficile da sostenere.
«Sono fatti che mi sono stati riferiti, però, non li ho seguiti direttamente. Li ho saputi dopo e me li sono fatti spiegare. Così è
Stornelli ha dunque confermato che la Eldim di Di Martino non ha mai assunto i dipendenti della società abruzzese e che non vi era alcun tipo di rapporto contrattuale tra la Eldim e l'Abruzzo Engineering; i rapporti erano invece di due tipi, «uno tra Selex ed Eldim e uno tra Selex e Abruzzo Engineering».
«Non li poteva assumere per altro. Noi avevamo un rapporto con l'Abruzzo Engineering e svolgevamo alcune attività per Abruzzo Engineering, oltre a effettuare investimenti.
«Quelle risorse, anziché Abruzzo Engineering, avrebbero dovuto metterle la Eldim, mentre le ha fornite Selex, pagando direttamente Abruzzo Engineering. Noi non abbiamo pagato Eldim, che poi ha pagato Abruzzo Engineering. È un contributo effettuato da Selex Service Management, chiamando Abruzzo Engineering. Chiaramente Eldim ha impiegato meno risorse, perché le abbiamo messe noi, in quel periodo».
Stornelli afferma che fu la Selex a proporre alla Eldim l'impiego di questi lavoratori della società abruzzese («Anziché queste risorse ne dovevano mettere di meno, perché le altre sarebbero state procurate da Selex Service Management»).
Secondo l'ex amministratore delegato della Selex, la Eldim, nonostante stesse già lavorando al progetto, avrebbe dovuto assumere altro personale per quel periodo, «ma noi abbiamo detto di non farlo, perché dovevamo dare una mano ad Abruzzo Engineering».
Tale dichiarazione non coincide esattamente con quanto riferito alla Commissione da Di Martino, il quale non ha fatto alcun cenno alla eventuale necessità di assumere altro personale per completare i lavori relativi al Sistri.
Richiesto in merito al sistema economico sottostante a questa operazione, Stornelli ha dichiarato che «il lavoro svolto da Abruzzo Engineering non è stato pagato da Di Martino, ma dalla Selex Service Management».
In merito ai presunti 300 mila euro che Di Martino sostiene di aver pagato alla Selex per l'utilizzo dei lavoratori di cui si discute, si riporta un passaggio dell'audizione in merito:
«SABATINO STORNELLI, Ex amministratore delegato della società Selex Service Management. Erano per il recupero dei costi a noi. Di Martino ha pagato Selex Service Management.
«PRESIDENTE. Per che cosa ?
Al termine dell'audizione è stato ha richiesto all'ing. Stornelli se fosse in grado di quantificare sia il costo complessivo sostenuto dalla Selex per la formattazione delle chiavette, sia, più in generale, gli investimenti ed i costi totali dell'apparato SISTRI (in termini di personale, materiale, tempi di lavoro, etc.).
In merito al primo quesito, Stornelli ha riferito che, pur non ricordando precisamente il costo esatto della formattazione delle usb («poiché è stato in continua evoluzione»), tale valore potrebbe essere di circa 20 milioni.
In relazione agli investimenti e costi totali sostenuti dalla Selex per la realizzazione del SISTRI, Stornelli ha riferito che «in termini di impegno e di valore di tutto il SISTRI siamo molto vicini ai 200 milioni di euro».
Con riferimento ai rapporti contrattuali intrattenuti dalla Selex Se.Ma. con le società Abruzzo Engineering ed Eldim Security, si riportano anche i chiarimenti forniti per iscritto dalla Selex Se.Ma. Spa in seguito all'audizione del 23 maggio 2012. Il documento (doc n. 1246/1) specifica che si tratta della medesima risposta fornita dalla Selex al Ministero dell'ambiente in merito ai suddetti rapporti:
«Rapporti contrattuali con Abruzzo Engineering
«I – Protocollo d'intesa e Costituzione
«La società Abruzzo Engineering Scpa è stata costituita successivamente alla sottoscrizione, in data 13 ottobre 2006, di un Protocollo d'Intesa tra la regione Abruzzo, la provincia di L'Aquila, Finmeccanica Spa e Selex Service Management Spa, riguardante l'attivazione di specifiche infrastrutture multiservizio in funzione
4.4 – L'inchiesta giornalistica di «Report».
Nella trasmissione televisiva Report andata in onda il 13 maggio 2012 su Rai Tre è stato dedicato un intero servizio al SISTRI, ai costi della sua realizzazione e alle imprese a cui sono stati affidate alcune commesse per la realizzazione del progetto. Agli atti della Commissione è stata acquisita la registrazione della puntata.
Per quanto concerne i costi della realizzazione del SISTRI e le modalità con cui la Selex avrebbe operato per la messa in opera delle chiavi usb, il giornalista di Report (Emilio Casarini) rileva che le blackbox, per il SISTRI, «sono state pagate 500 euro l'una iva esclusa. Mentre su internet è possibile trovarne di simili a circa 70 euro.». «Stessa procedura per le penne usb pagate 75 euro l'una, iva esclusa. Se ne trovano a meno di 4 euro, a cui bisogna aggiungere i costi di allestimento.».
«La Selex avrebbe potuto spiegarci come hanno fatto a spendere circa il 400 per cento in più, ma Finmeccanica, che è la casa madre, ci ha negato l'intervista. Dovranno invece spiegarlo alla procura di Napoli, che accusa l'amministratore delegato Stornelli di aver gonfiato alcune fatture per conto della Selex.
Intanto noi proviamo a ricostruire il tragitto di queste pennette usb, pagate 75 euro più Iva. Una parte sono state lavorate dalla Sedin di Nepi e dalla Eldim Security di Castellammare di Stabia. Materialmente però ci lavorano anche i dipendenti dell'Abruzzo Engineering, società della regione Abruzzo e partecipata dalla stessa Selex.
Selex paga Sedin per allestire le pennette, ma poi Sedin paga Selex che a sua volta paga i dipendenti che arrivano in prestito dall'Abruzzo Engineering. Che costano di più perché sono in trasferta».
Il Presidente dell'Abruzzo Engineering, Francesco Carli, ha riportato, nel corso dell'intervista trasmessa da Report, di non essere
4.5 – Conclusioni.
Dall'analisi combinata dei documenti acquisiti dalla Commissione emerge, in sintesi, che la Selex Se.Ma. Spa, nell'ambito delle acquisizioni di beni e servizi strumentali all'esecuzione del contratto sottoscritto in data 18 dicembre 2009 con il Ministero dell'ambiente per la realizzazione del progetto SISTRI, si è avvalsa anche della Eldim Security Srl, cui ha affidato, tra gli altri, il servizio di inizializzazione, di personalizzazione e manutenzione del sottosistema Soft token usb.
In tale contesto, in ragione della forza lavoro necessaria alla realizzazione di quanto commissionato, la Selex Se.Ma. Spa ha richiesto ed ottenuto dalla Eldim Security Srl l'impiego di personale (26 unità) della Abruzzo Engineering S.C.p.A, società in house della regione Abruzzo, partecipata per il 30 per cento anche dalla stessa Selex Se.Ma. Spa.
In buona sostanza, si è trattato di una vera e propria triangolazione: il personale della Abruzzo Engineering Scpa, su esplicita e formale richiesta di Selex Se.Ma. Spa – comprensiva dei corrispettivi riconosciuti, ha fornito 26 unità di personale alla Eldim Security Srl che, opportunamente compulsata in proposito dalla stessa Selex Se.Ma. Spa, ha accettato di avvalersi di tale forza lavoro dietro pagamento di un importo preventivamente pattuito.
L'operazione, già di per sé non ortodossa, appare ancora più anomala se si considerano le modalità di pagamento di tali prestazioni professionali: se, da una parte, la Eldim Security Srl ha onorato la fattura emessa dalla Selex Se.Ma. Spa per circa 300 mila euro (25) (cfr.
5 – I procedimenti giudiziari.
5.1 – L'indagine penale aperta dalla procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli.
L'attività investigativa condotta dalla procura di Napoli in materia di SISTRI si inserisce in un procedimento iscritto per i delitti di associazione a delinquere, truffa ai danni dello Stato e emissione e utilizzazione di fatture per operazioni inesistenti a carico allo Stato. Sono destinatari di avvisi di garanzia e provvedimenti di perquisizione e sequestro i signori Stornelli Sabatino, ex amministratore delegato della Selex, Maurizio Stornelli, Luigi Pelaggi, capo della segreteria tecnica del Ministro dell'ambiente e Francesco Paolo Di Martino.
L'ipotesi investigativa, secondo quanto dichiarato dal pubblico ministero, dottor Maresca, titolare delle indagini, attiene:
alle modalità di aggiudicazione del servizio;
la funzionalità del sistema SISTRI;
l'effettiva operatività del sistema.
Il tutto al fine di accertare se gli indagati abbiano dolosamente costruito un sistema funzionale, in realtà, non al corretto tracciamento dei rifiuti, ma al perseguimento di illeciti guadagni attraverso i reati sopra indicati.
Il pm dottor Maresca è stato audito in Commissione in due diverse occasioni (15 settembre 2011 e 20 giugno 2012) ed ha fornito informazioni di massima, ma significative, sulle indagini in corso, ancora coperte da segreto istruttorio.
5.1.1 – Il filone investigativo attinente alla liceità della fase procedimentale.
Il procuratore, in sede di audizione, ha prodotto un corposo documento relativo al primo progetto SISTRI del maggio 2007, nonché il capitolato tecnico del maggio 2008.
La fase prodromica all'avvio del SISTRI presenta, secondo il dottor Maresca, alcune criticità, tra le quali si segnalano in particolare:
La mancanza di valutazioni comparative del progetto elaborato da Selex-SE.MA., in termini sia qualitativi sia economici. È stato infatti sottolineato che esistono alcuni sistemi informatizzati già in uso, come, ad esempio: il sistema per il monitoraggio delle autostrade, elaborato proprio da società rappresentate da Finmeccanica, in dotazione al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, denominato UIRNET (i cui costi si aggirano tra i 15 e i 18 milioni euro l'anno, circa un quarto del costo del SISTRI); un sistema in dotazione all'Agenzia delle dogane, che prevede la tracciabilità dei trasporti anche via mare a livello internazionale, con una serie di convenzioni dell'Agenzia con gli organismi omologhi di vari Paesi.
L'apposizione del segreto sul progetto e sulla modalità del suo affidamento. Le fasi della procedura illustrate dal dottor Maresca possono così riassumersi:
1) un provvedimento dell'allora Ministro Pecoraro Scanio dichiarava segreto il progetto istitutivo del SISTRI ai sensi e per gli effetti della legge n. 801 del 1977, sottoponendolo cioè ad una forma di «segreto amministrativo» per ragioni di riservatezza;
2) con DPCM del 5 settembre 2008 sul progetto veniva apposta la classifica di «segreto di Stato», ai sensi della legge n. 78 del 2009, in quanto incidente su questioni di interesse strategico nazionale. Per effetto di tale classifica si procedeva ad una forma semplificata di aggiudicazione dell'appalto (ex articolo 17, decreto legislativo n. 163 del 2006) e il contratto stilato con Selex-Se.Ma. in data 18 dicembre 2009 conteneva la classifica di riservato;
3) una nota della Presidenza del Consiglio dei ministri – depositata nel procedimento allora pendente al TAR Lazio su ricorso delle imprese concorrenti – chiariva che il DPCM del 5 settembre 2008 non aveva apposto il segreto di stato sul SISTRI, ma si era limitato a classificarlo come «segreto» (restando comunque applicabile la procedura di aggiudicazione semplificata). Il suddetto documento depositato in giudizio dichiarava di aver preso atto di una nota del capo di gabinetto del Ministero dell'ambiente del 29 dicembre 2010.
Secondo quanto riferito dal magistrato, la Commissione tecnica di vigilanza, prevista dal contratto, era stata nominata il 5 gennaio 2010 ed aveva compiti di verifica periodica sullo stato di avanzamento del sistema e sui requisiti funzionali del sistema.
5.1.2 – Il filone investigativo attinente all'efficacia del progetto.
In occasione dell'audizione del 15 settembre 2011, il dottor Maresca si è inoltre soffermato su alcuni aspetti operativi del SISTRI, così come previsti nel progetto della Selex, dai quali potrebbe derivare una minore efficacia del sistema nel contrasto alla criminalità organizzata, pur a fronte delle ingenti risorse pubbliche investite nel progetto.
Il procuratore ha sottolineato che le modalità operative delle ecomafie, hanno acquisito un sempre maggiore grado di sofisticazione e si servono spesso delle cosiddette frodi carosello: i costi fondamentali che dovrebbero gravare sull'impresa, come l'iva, vengono imputati a prestanome che si trovano in Paesi stranieri, ovvero si servono di cartiere in paesi stranieri cui destinare fittiziamente i rifiuti, smaltiti invece in discariche illegali, non monitorate dal SISTRI.
Per questo si sollevano alcuni dubbi sul tema dei trasporti transfrontalieri, settore sempre più a rischio di infiltrazioni da parte della criminalità organizzata. Questo, infatti, sarebbe disciplinato nel contratto e negli allegati con un semplice rinvio al vecchio regolamento in materia, dunque senza affrontare il problema del trasporto transfrontaliero praticato da soggetti non iscritti al SISTRI, ossia dai soggetti, anche solo «formalmente» stranieri.
Il dottor Maresca ha rilevato infatti che, in base al contratto, gli operatori stranieri che trasportano e/o smaltiscono i rifiuti in Italia non hanno l'obbligo di iscriversi al SISTRI. Non ci sono obblighi, allo stesso modo, di controllo dei trasportatori italiani che portano, almeno ufficialmente, rifiuti all'estero. Alla frontiera, esisterebbe un obbligo generico di inserire la carta estera di destinazione quando è certificata la consegna all'operatore estero.
È stata inoltre posta attenzione alla previsione contrattuale per cui l'installazione delle black box sui mezzi dei trasportatori deve avvenire «sui cruscotti dei veicoli per far sì che il conducente sia facilitato nell'inserimento della chiavetta usb». Inoltre, «il dispositivo deve essere collegato tassativamente alla batteria del veicolo con apposizione di tre sigilli». Considerato che un mezzo di trasporto è composto da una motrice e da rimorchi, e solo su questi ultimi viaggiano i rifiuti, il magistrato ha evidenziato il rischio della scarsa efficacia del monitoraggio, laddove consentirebbe di controllare soltanto gli spostamenti del rimorchio e non quelli della matrice.
Il dottor Maresca ha sottolineato, infine, la mancanza di un sistema di tracciabilità dei pagamenti e dei costi sostenuti per lo smaltimento dei rifiuti, per verificare il rapporto tra la quantità di rifiuti prodotti e la spesa.
5.1.3 – Il filone investigativo attinente alle fatturazioni e agli ipotizzati reati finanziari.
Il dottor Maresca, nel corso dell'audizione del 20 giugno 2012, ha fornito, in seduta pubblica, un aggiornamento di massima sulle indagini in corso.
In primo luogo ha chiarito che una delle ipotesi investigative è quella relativa ad una presunta distrazione di fondi pubblici attraverso l'utilizzo di società a vario titolo operanti nell'ambito del progetto sistri.
La distrazione sarebbe avvenuta attraverso un'amplificazione dei costi connessi alle tre componenti fondamentali del sistema: un componente hardware e due componenti software, rappresentati dalle black box e dalle pen drive.
Con riferimento specifico alle pen drive, ha ribadito, ma si tratta di dati che la Commissione aveva già acquisito, che taluni servizi sono stati affidati a società riconducibili a Di Martino Francesco Paolo, in violazione della normativa di riferimento. Peraltro, risulterebbe anche incerta la qualificazione giuridica dei contratti riconducibili alla concessione di servizi più che all'appalto.
L'attività investigativa, dunque, sta riguardando una serie di «incongruenze» riscontrabili nei sub-affidamenti di servizi attinenti al sistri a società riconducibili a De Martino, non solo di diritto ma anche di fatto.
Altro aspetto è quello relativo ai lavoratori dell'Abruzzo Engineering impiegati per l'inizializzazione delle pen drive.
La complessità della vicenda, il numero delle società coinvolte e gli intrecci societari hanno reso necessaria un'attività di indagine meticolosa con la verifica, attraverso gli opportuni incroci, della documentazione contabile e bancaria delle persone fisiche o giuridiche coinvolte.
Il pubblico ministero ha segnalato che nel corso delle indagini vi è stata una fuga di notizie in relazione alla quale è stato aperto un separato fascicolo. Sempre nel corso delle indagini è stata poi sollevata, verosimilmente proprio per la fuga di notizie, da Stornelli, una questione di competenza territoriale. Sosteneva infatti l'indagato che fosse competente la procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma, ma la procura Generale ha emesso un provvedimento con il quale è stata riconosciuta la competenza della procura di Napoli.
5.2 – Il procedimento iscritto presso il TAR Lazio su ricorso delle imprese.
In data 24 marzo 2010 sette software house (26) hanno depositato presso la sezione Il bis del tribunale amministrativo regionale del Lazio un ricorso nei confronti del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
Ed ancora, «l'annullamento e la declaratoria di inefficacia»:
«del contratto di appalto avente ad oggetto la fornitura del sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti SISTRI stipulato tra il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e la società affidataria della fornitura suindicata e sottoscritto in data 14 dicembre 2009 nonché del successivo atto di integrazione contrattuale sottoscritto tra le medesime parti in data 10 novembre 2010»;
dei decreti direttoriali prot. 8742/Q.d.V./D.I. del 18 dicembre 2009 e prot. 944/TRI/DI del 25 novembre 2010, con cui è stato approvato il sopraindicato contratto;
della relazione della direzione tutela e del territorio e delle risorse idriche del Ministero dell'ambiente sull'affidamento del servizio di realizzazione e gestione del Sistri;
della relazione conclusiva della Commissione Ministeriale per la Valutazione del progetto Sistri del 30 ottobre 2007;
della nota U.prot. GAB-2010-0037374 del 26 novembre 2010 con cui il capo di gabinetto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha comunicato che dalla documentazione emerge che il DPCM 5 settembre 2008 ha attribuito al Progetto istitutivo del Sistri la classifica di «segreto» e non di «segreto di Stato».
Dopo le udienze svolte in camera di consiglio (rispettivamente, il 22 aprile ed il 10 giugno 2010), il TAR Lazio, con l'ordinanza istruttoria n. 2563 dell'11 giugno 2010 (doc. n. 864/8), aveva fissato la data del 18 novembre 2010 per la pubblica udienza, ritenendo che la questione dovesse essere approfondita, ed ordinando al Ministero dell'ambiente di depositare, in via istruttoria, tutti gli atti impugnati sopra citati.
La difesa pubblica, in un primo momento, opponeva il segreto in relazione al decreto GAB/DEC/43/07 del 23 febbraio 2007 del Ministro dell'ambiente che dichiarava segreto il progetto istitutivo del Sistri, alla relazione tecnico-giuridica del 31.1.2007 Prot.2471/QDV/DI del direttore generale per la qualità della vita del Ministero dell'ambiente, nonché in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 5 settembre 2008 con cui si stabiliva che al progetto istitutivo del Sistri deve essere attribuita la classifica «segreto» (doc. n. 864/9).
In data 3 gennaio 2011, tuttavia, l'Avvocatura dello Stato procedeva a dare esecuzione alla suddetta ordinanza istruttoria, dichiarando di aver preso atto della nota GAB-2010-0040108 del 29/12/2010 del capo di gabinetto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, Michele Corradino indirizzata a Eduardo Pugliese, presidente della sezione II bis del TAR del Lazio (doc. n. 864/10) con la quale si chiariva che il DPCM del 5 settembre 2008 non aveva apposto il segreto di stato sul SISTRI, ma si era limitato a classificarlo come «segreto» (restando comunque applicabile la procedura di aggiudicazione semplificata). La difesa erariale depositava quindi in giudizio tutti gli atti e i documenti richiesti (doc. n. 864/11).
In prossimità dell'udienza pubblica del 5 maggio 2011, tuttavia, le società ricorrenti procedono al deposito in giudizio di una dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse in relazione al ricorso in esame, con la quale comunicano, in particolare, che «nelle more della trattazione del ricorso in epigrafe indicato, le parti hanno definito un accordo transattivo con l'amministrazione resistente; per circostanze sopravvenute, è pertanto venuto meno l'interesse delle ricorrenti alla trattazione del ricorso in epigrafe indicato» (doc. n. 904/2)
Il ricorso è stato quindi definito con sentenza n. 3926/2011 del 5 maggio 2011, depositata il 6 maggio (doc. n. 904/1) nel quale il giudice ha dichiarato l'improcedibilità per «sopravvenuto difetto di interesse in quanto società ricorrenti avevano confermato in udienza la mancanza di interesse a coltivare il gravame, atteso l'effetto satisfattivo nei confronti delle stesse derivante dall'accordo transattivo raggiunto con l'amministrazione».
5.2.1 – Le dichiarazioni rese dal sostituto procuratore presso la procura della Repubblica di Napoli, dottor Catello Maresca.
Nel corso dell'audizione di fronte alla Commissione, il pubblico ministero dottor Maresca ha riferito anche in merito al procedimento instaurato nel marzo 2010 presso il TAR del Lazio da parte «di una serie di soggetti fondamentalmente concorrenti della Selex Management», in cui i ricorrenti, secondo il dottor Maresca, lamentavano nei
5.2.2 – Le dichiarazioni rese dai rappresentanti delle imprese e dal Ministero dell'ambiente.
Per quanto attiene al contenuto dell'accordo transattivo, la Commissione, in esito alle audizioni svolte, ha rilevato alcune divergenze nelle dichiarazioni degli interessati.
Come sopra rilevato, il dottor Maresca ha riferito alla Commissione che le imprese ricorrenti avrebbero ammesso ai magistrati e documentato per iscritto la firma di un accordo in cui Selex avrebbe formalizzato una promessa di interventi in fasi significative dell'attuazione del SISTRI.
Di tenore diverso, invece, la versione dei fatti riportata da Giovanni Paone, amministratore delegato della Nica Srl, una delle aziende ricorrenti, il quale, nel corso dell'audizione dell'8 novembre 2011, ha inteso precisare alla Commissione che il motivo del ricorso non era l'esclusione della procedura di gara per l'affidamento del servizio. Il ricorso si fondava invece sulla contestata ingerenza del SISTRI con i software aziendali gestiti dalle ricorrenti. Riferisce il dottor Paone: «La motivazione principale del nostro ricorso al TAR è stata quella, ossia andare contro un sistema che voleva sostituire i software che produciamo, non certamente l'esclusione dalla gara d'appalto», chiarendo che lo scopo delle ricorrenti era quello di ottenere l'interoperabilità del SISTRI con i sistemi gestionali fino ad allora in uso presso le imprese.
Nel corso dell'audizione, inoltre, il dottor Paone ha fermamente negato che la Nica Srl avesse mai concluso un accordo con la Selex avente ad oggetto l'affidamento in subappalto di alcune commesse del SISTRI.
Il motivo della sopravvenuta carenza d'interesse delle ricorrenti è stato, sempre secondo quanto riferito dall'amministratore delegato Paone, il raggiungimento di un accordo con il Ministero in base al quale, a fronte del ritiro del ricorso, l'amministrazione forniva una serie di assicurazioni di carattere tecnico in relazione all'interoperabilità del sistema.
A sostegno delle proprie dichiarazioni, l'ing. Paone ha depositato presso la Commissione alcuni documenti (doc n. 905/1 e 906/1) concernenti sia le osservazioni proposte dalle aziende de qua al Ministero dell'ambiente, sia l'attività di interlocuzione svoltasi tra le parti, anche attraverso il ruolo di «concertazione» svolto dal Presidente
A tale nota fa seguito, il giorno successivo, una missiva del capo della segreteria tecnica, avvocato Luigi Pelaggi, con la quale si ribadisce la «disponibilità già espressa con nostra lettera inviata il 13 aprile 2011 alla segreteria del Presidente della Commissione ambiente della Camera dei Deputati, riscontrando favorevolmente le esigenze della vostra nota. Prendiamo atto, poi, del vostro interesse manifestato a cessare il contenzioso incorso. Si rimane, ovviamente, in attesa di incontrarvi per avviare le azioni necessarie a fronte delle esigenze da voi manifestate».
L'avvocato Pelaggi ha precisato, nel corso dell'audizione del 26 ottobre 2011, i rapporti intrattenuti con le imprese, anche per il tramite del Presidente della Commissione ambiente della Camera. In particolare:
«Quanto ai ricorsi al TAR, ne abbiamo ricevuti da parte di sei o sette imprese che operano sull'interoperabilità. Si tratta di un mercato molto diffuso. Questo è avvenuto a maggio-giugno del 2010. Successivamente, verso la fine del 2010, ci è stato chiesto da parte di taluni esponenti della Commissione ambiente della Camera di poterci interfacciare con queste imprese che avevano difficoltà. Nel documento ho scritto anche il nome e cognome degli ingegneri che hanno incontrato queste imprese presso la Camera e si è finalmente chiarito quello che era un problema di mancata comprensione.
Il documento cui fa riferimento l'avvocato Pelaggi nella dichiarazione appena citata riporta in merito:
«Successivamente, poiché è intervenuta la Presidenza della Commissione ambiente della Camera dei Deputati che aveva sollecitato l'individuazione di soluzioni che avrebbero potuto rispondere alle esigenze manifestate dalle imprese ricorrenti, si sono svolti presso gli uffici della Camera dei Deputati alcuni incontri tecnici, rispettivamente in data 29 dicembre 2010, 11 gennaio 2011 e 23 marzo 2011.
«Per il Ministero sono intervenuti l'Ing. Leopoldo D'Amico e l'Ing. Lucia Mastacchini per un confronto con i tecnici di alcune delle società di software prima indicate. Sono stati evidenziati da parte di questi ultimi alcuni quesiti ed esigenze per evitare, attraverso il SISTRI, che venissero lesi diritti commerciali delle stesse software house.
6 – L'evoluzione normativa. I rinvii dell'entrata in vigore del SISTRI
6.1 – I provvedimenti istitutivi del sistema.
La realizzazione di un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti è stata inizialmente prevista dall'articolo 1, comma 1116, della legge 27 dicembre 2006 n. 296 (Finanziaria 2007), che riservava per l'anno 2007 una quota non inferiore a 5 milioni di euro delle risorse del Fondo unico investimenti per la difesa del suolo e tutela ambientale del ministero dell'ambiente e della tutela del
L'articolo 14-bis del decreto legge 1o luglio 2009, n. 78, convertito con legge 3 agosto 2009, n. 102, ha precisato le precedenti disposizioni affidando al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare la realizzazione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti speciali (SISTRI) – e di quelli urbani limitatamente alla regione Campania (SITRA) –, attraverso uno o più decreti con cui fossero definiti:
tempi e modalità di attivazione;
data di operatività del sistema;
informazioni da fornire;
modalità di fornitura e di aggiornamento dei dati;
modalità di interconnessione ed interoperabilità con altri sistemi informativi;
modalità con le quali le informazioni contenute nel sistema informatico dovranno essere detenute e messe a disposizione delle autorità di controllo;
modalità di elaborazione dei dati e l'entità dei contributi da porre a carico dei soggetti obbligati.
Lo stesso articolo ha previsto, altresì, l'emanazione di uno o più regolamenti con l'indicazione delle disposizioni da abrogare a decorrere dalla data di operatività del nuovo sistema.
6.2 – Il decreto del Ministro dell'ambiente del 17 dicembre 2009.
Alla suddetta prescrizione è stata data attuazione mediante il decreto ministeriale ambiente 17 dicembre 2009, recante «Istituzione
Categorie di soggetti obbligati ad iscriversi.
1) le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti pericolosi.
2) le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi di cui all'articolo 184, comma 3, lettere c), d) e g), del decreto legislativo n. 152 del 2006, con più di dieci dipendenti.
3) i comuni, gli enti e le imprese che gestiscono i rifiuti urbani nel territorio della regione Campania.
4) i commercianti e gli intermediari di rifiuti senza detenzione.
5) i consorzi istituiti per il recupero e il riciclaggio di particolari tipologie di rifiuti che organizzano la gestione di tali rifiuti per conto dei consorziati.
6) le imprese di cui all'articolo 212, comma 5, del decreto legislativo n. 152 del 2006 che raccolgono e trasportano rifiuti speciali.
7) operatori del trasporto intermodale:
a) il terminalista concessionario dell'area portuale di cui all'articolo 18 della legge n. 84 del 1994 e l'impresa portuale di cui all'articolo 16 della medesima legge, ai quali sono affidati i rifiuti in attesa dell'imbarco o allo sbarco per il successivo trasporto;
b) i responsabili degli uffici di gestione merci e gli operatori logistici presso le stazioni ferroviarie, gli interporti, gli impianti di terminalizzazione e gli scali merci ai quali sono affidati i rifiuti in attesa della presa in carico degli stessi da parte dell'impresa ferroviaria o dell'impresa che effettua il successivo trasporto.
8) le imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti pericolosi di cui all'articolo 212, comma 8, del decreto legislativo n. 152 del 2006.
9) le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e smaltimento di rifiuti.
Categorie di soggetti con iscrizione facoltativa
1) produttori iniziali di rifiuti non pericolosi:
a) le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi di cui all'articolo 184, comma 3, lettere c), d) e g), del decreto legislativo n. 152 del 2006, che non hanno più di dieci dipendenti;
2) trasportatori in conto proprio di rifiuti non pericolosi: le imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi di cui all'articolo 212, comma 8, del decreto legislativo n. 152 del 2006.
Regime sanzionatorio.
La natura e gli importi delle sanzioni relative alle inadempienze delle imprese obbligate alla dichiarazione annuale per la gestione dei rifiuti sono state calibrate su quelle già previste dall'ordinamento per la violazione di registri, Mud e formulario (da un minimo di 2.600 euro a un massimo di 93 mila euro di sanzione amministrativa pecuniaria), e temperate dalla previsione di un regime transitorio «attenuato».
L'articolo 12, comma 2, del decreto ministeriale 17 dicembre 2009 consente infatti ai soggetti tenuti ad aderire al SISTRI di usufruire di una fase di applicazione dello stesso finalizzata alla verifica della piena funzionalità del SISTRI e anche ad acquisire la necessaria padronanza nell'utilizzo dei dispositivi medesimi.
Il medesimo articolo specifica che, al fine di garantire che non vi sia soluzione di continuità per quanto riguarda l'adempimento degli obblighi di legge relativi alla tracciabilità dei rifiuti in tale fase di prima applicazione del SISTRI, i soggetti iscritti al SISTRI rimangono tenuti agli adempimenti di cui agli articoli 190 e 193 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (cosiddetta fase transitoria «a doppio binario»).
Pertanto, solo la compilazione del registro di carico e scarico e del formulario di cui alla citata normativa garantisce l'adempimento degli obblighi di legge, e solo la violazione delle disposizioni dei predetti articoli darà luogo alla comminazione delle specifiche sanzioni previste dal decreto legislativo n. 152 del 2006.
Le sanzioni relative al mancato rispetto degli adempimenti SISTRI (introdotte con il decreto legislativo n. 205 del 2010) saranno operative solo a partire dalla data di effettiva entrata in vigore del nuovo sistema.
SITRA.
Con l'articolo 2, comma 2-bis, del decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172, convertito nella legge 30 dicembre 2008, n. 210, è stata prevista la realizzazione del sistema di tracciabilità dei rifiuti urbani per la regione Campania, denominato SITRA.
6.3 – Il decreto legislativo n. 205 del 2010 e le modifiche al Testo unico ambientale in materia di SISTRI.
Il decreto legislativo n. 205 del 2010 ha operato un coordinamento tra le disposizioni del cosiddetto testo unico ambientale e le disposizioni dettate in materia di SISTRI dal decreto del Ministero dell'ambiente del 17 dicembre 2009.
A tal fine l'articolo 39 del decreto in oggetto introduce, innanzitutto, il principio generale secondo cui «in attuazione di quanto stabilito all'articolo 177, comma 4, la tracciabilità dei rifiuti deve essere garantita dalla loro produzione sino alla loro destinazione finale»; in secondo luogo, viene prevista l'alternatività tra l'adesione al SISTRI e la tenuta dei registri di carico e scarico e del formulario di identificazione dei rifiuti (commi 1 e 2).
Ai fini di una maggiore chiarezza interpretativa viene ribadito che, qualora si aderisca al SISTRI, vengono meno gli obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico nonché dei formulari di identificazione dei rifiuti previsti dagli articoli 190 e 193 del testo unico ambientale mentre, nel caso di non adesione, devono essere adempiuti gli obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico e dei formulari di identificazione (commi 3 e 4).
In merito alla disciplina transitoria, valgono le regole dettate dall'articolo 12 sulle disposizioni transitorie del decreto ministeriale 17 dicembre 2009, come da ultimo modificato dal decreto ministeriale 26 maggio 2011, il quale ha ulteriormente prorogato al 1o settembre 2011 il periodo transitorio (a doppio binario) durante il quale, oltre agli adempimenti SISTRI, devono essere osservati gli obblighi di tenuta dei registri di carico e scarico e del formulario secondo le «vecchie» modalità.
Il comma 3 reca inoltre alcune norme relative al trasporto effettuato da enti o imprese. Si ricorda, infatti, che ai sensi dell'articolo 1 del decreto ministeriale 17 dicembre 2009, è obbligato ad aderire al SISTRI anche chiunque effettua, a titolo professionale, attività di raccolta e trasporto di rifiuti (speciali), includendovi anche gli operatori dei trasporti intermodali (articolo 5, comma 10). In particolare, il novellato comma 3 stabilisce che durante il trasporto effettuato da enti o imprese, i rifiuti sono accompagnati dalla copia cartacea della scheda di movimentazione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti.
Il registro cronologico e le schede di movimentazione del predetto sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti sono resi disponibili
Sanzioni.
Inedita è la disciplina introdotta dal decreto legislativo 3 dicembre 2010 n. 205 per le violazioni al sistema di tracciabilità di rifiuti (SISTRI).
Deve, sul punto, preliminarmente osservarsi che la disciplina sanzionatoria riguardante la violazione degli adempimenti ed obblighi in materia di tracciabilità dei rifiuti non è immediatamente operativa, sia per le fattispecie amministrative che penali. Ed infatti, l'articolo 39, comma primo, del decreto legislativo n. 205 del 2010 ne differisce l'applicabilità a partire «dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all'articolo 12, comma 2, del decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 17 dicembre 2009 e successive modificazioni».
Un nuovo regime sanzionatorio derivante dall'inadempimento degli obblighi introdotti dal decreto ministeriale 17 dicembre 2009, è stato introdotto nel corpo del decreto legislativo n. 152 del 2006 (cosiddetto testo unico ambientale), con i nuovi articolo 260-bis e 260-ter, quest'ultimo riguardante le sanzioni amministrative accessorie e la confisca a seguito dell'accertamento delle violazioni di cui all'articolo 260-bis.
In sintesi, il sistema sanzionatorio si è conformato – in punto di entità delle sanzioni – a quello attualmente previsto dal codice ambientale creando, tuttavia, nuove fattispecie per tener conto degli obblighi stabiliti dal decreto ministeriale 17 dicembre 2009 istitutivo del SISTRI.
Nell'elaborazione delle diverse fattispecie sanzionate il legislatore ha, infatti, tenuto conto degli obblighi previsti dal decreto ministeriale 17 dicembre 2009 che, oltre a stabilire obblighi di iscrizione per varie tipologie di soggetti, prevede una serie di comunicazioni obbligatorie da effettuare secondo determinati criteri e tempistiche. Così all'obbligo di iscriversi al SISTRI previsto per determinate categorie di soggetti corrisponde una sanzione per l'omessa iscrizione, variabile in funzione della tipologia di rifiuti per la quale viene effettuata l'iscrizione (rifiuti pericolosi o non pericolosi).
È sanzionabile anche l'omessa compilazione – secondo i tempi, le procedure e le modalità stabilite dal SISTRI – del registro cronologico o della scheda SISTRI – area movimentazione. È, altresì, sanzionabile chi fornisce al SISTRI informazioni incomplete, inesatte o insufficienti.
Quindi, in sostituzione delle date già indicate dal comma 2 dell'articolo 39, decreto legislativo n. 205 del 2010, si ricorre ad un periodo, rispettivamente, di otto e quattro mesi, a partire dai termini di piena operatività ex articolo 12, comma 2, decreto ministeriale del 17 dicembre 2009 e s.m.i., durante il quale si applicheranno sanzioni «soft» (in modo tale da non dover rimettere mano alle scadenze in caso di una nuova proroga dell'operatività).
6.4 – I decreti integrativi del decreto ministeriale 17 dicembre 2009 e le proroghe del SISTRI.
Poco tempo dopo la pubblicazione del decreto istitutivo del SISTRI sono emerse numerose difficoltà applicative e un'organizzazione poco collaudata; gli operatori del settore hanno lamentato, in particolare, la mancata sperimentazione di un sistema che richiedeva loro grossi investimenti di tempo e risorse.
Il citato decreto ministeriale del 17 dicembre 2009 è stato quindi oggetto di progressive integrazioni, fino alla recente sospensione dei termini di avvio del sistema, disposta con il decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83.
6.4.1 – Il decreto del Ministro dell'ambiente del 15 febbraio 2010.
Il decreto ministeriale del 15 febbraio 2010 (G.U. n. 48 del 27 febbraio 2010) proroga di trenta giorni i termini di iscrizione al SISTRI previsti dal decreto ministeriale del 17 dicembre 2009 sia per le aziende con più di 50 dipendenti (dal 28 febbraio al 30 marzo) che per le aziende con meno di 50 dipendenti (dal 30 marzo al 29 aprile) e cioè il 13 luglio 2010 per gli operatori del settore e per le imprese di media e grande dimensione e il 12 agosto 2010 per le imprese più piccole.
Si riportano in breve le specificazioni e modifiche introdotte con il suddetto decreto:
la videosorveglianza è estesa anche agli impianti di incenerimento;
si precisa che ciascun operatore, una volta iscritto al SISTRI, riceverà un numero di pratica e, successivamente, nel più breve tempo possibile, dovrà effettuare il pagamento del contributo di sua competenza, condizione necessaria per ritirare i dispositivi usb. A tal fine, effettuato il pagamento del contributo, gli operatori dovranno comunicare al SISTRI gli estremi del versamento e dopodiché saranno contattati dalla camera di commercio o dalla associazione imprenditoriale da essi delegata, per la consegna dei dispositivi elettronici;
i moduli di iscrizione al SISTRI sono sostituiti dai nuovi moduli allegati al decreto ministeriale correttivo con salvezza delle iscrizioni già effettuate con i vecchi moduli;
6.4.2 – Il decreto del Ministro dell'ambiente del 9 luglio 2010.
Il 14 luglio 2010 è entrato in vigore il decreto ministeriale del 9 luglio 2010 (G.U. n. 161 del 13 luglio 2010), che rappresenta di fatto il secondo decreto «correttivo» del decreto ministeriale 17 dicembre 2009 istitutivo del SISTRI, che introduce ulteriori «modifiche ed integrazioni» al decreto ministeriale del 17 dicembre 2009, soprattutto sul piano operativo, sulla scia di quanto aveva già fatto solo pochi mesi prima con il decreto ministeriale del 15 febbraio 2010.
L'articolo 1 del decreto ministeriale 9 luglio 2010 dispone:
1) la proroga dell'operatività del SISTRI al 18 ottobre 2010 per tutte le categorie di soggetti obbligati. Tale proroga riguardava sia i soggetti obbligati (ai sensi dell'art. 1, comma 1 del decreto ministeriale 17 dicembre 2009), sia i soggetti che possono aderire al SISTRI su base volontaria (art. 1, comma 4 del decreto ministeriale 17 dicembre 2009), per cui la data di inizio dell'operatività era la stessa per tutti i soggetti aderenti al sistema;
2) la proroga del termine di completamento della procedura di distribuzione delle chiavette Usb e della installazione delle black box, spostato al 12 settembre 2010.
Lo slittamento di tali date si è reso necessario, non solo perché la partenza del SISTRI arrivava troppo presto per i soggetti coinvolti, ma anche a causa del ritardo col quale si è arrivati alla pubblicazione del decreto dirigenziale 17 giugno 2010 (30) – pubblicato sulla Gazzetta ufficiale solo il 7 luglio – con il quale sono stati stabiliti i diritti di segreteria per il rilascio delle chiavette Usb: senza tale decreto, infatti,
Officine: riaperti i termini per entrare nell'elenco degli installatori delle black box.
Il decreto, inoltre, sopprime il termine per richiedere di entrare nell'elenco delle autofficine elettrauto autorizzate all'installazione delle black box (articolo 1, comma 3, decreto ministeriale 9 luglio 2010). Tale termine era fissato in trenta giorni dalla data di entrata in vigore del precedente decreto (la data era quindi quella del 13 febbraio 2010), pertanto le imprese che non erano riuscite a presentare in tempo la domanda o che non avevano ancora i requisiti, a partire dal 14 luglio 2010 hanno riavuto la possibilità di presentare la domanda di autorizzazione al Ministero dell'ambiente, accedendo al sito www.SISTRI.it e compilando l'apposita sezione.
Si rammenta che, in base all'Allegato I-b al decreto ministeriale 17 dicembre 2009 (punto 1. «individuazione delle officine autorizzate all'installazione delle black box»), per poter richiedere l'autorizzazione all'installazione delle black box sui veicoli adibiti al trasporto dei rifiuti (per potersi, poi, iscrivere al SISTRI, nella specifica sezione), è necessario che l'impresa sia iscritta nel registro delle imprese esercenti attività di autoriparazione di cui alla legge 5 febbraio 1992, n. 122, sezione elettrauto. I dati comunicati dalle officine vengono confrontati con quelli in possesso delle camere di commercio.
Officine: corsi di formazione.
A seguito della presentazione della domanda, i soggetti che risultavano in possesso dei requisiti prescritti sono stati invitati dal Ministero dell'ambiente a partecipare a corsi di formazione gratuiti. L'attestazione di partecipazione al corso di formazione è requisito necessario per ottenere l'autorizzazione all'installazione delle black box.
Sul punto, il decreto ministeriale 9 luglio 2010 ha previsto all'articolo 1, comma 3, che nel corso di ciascun anno solare si debbano tenere due corsi di formazione. Il calendario dei corsi così come l'elenco delle officine autorizzate già autorizzate vengono predisposti dal Ministero dell'ambiente e pubblicati sul portale SISTRI.
Microraccolta: cancellato l'obbligo di preventiva comunicazione al SISTRI
L'articolo 4, comma 3 del decreto ministeriale 9 luglio 2010 ha eliminato l'obbligo di comunicazione (dei dati sulla movimentazione dei rifiuti) al SISTRI, almeno 4 ore prima dello smaltimento, previsto per le attività di microraccolta. Si ricorda che l'articolo 193 (trasporto dei rifiuti) del decreto legislativo n. 152 del 2006 definisce al comma 11 la microraccolta dei rifiuti come «la raccolta di rifiuti da parte di un unico raccoglitore o trasportatore presso più produttori o detentori svolta con lo stesso automezzo, che dev'essere effettuata nel più breve tempo tecnicamente possibile». Come si vede, la nozione di microraccolta è molto ampia e, quindi, tale esenzione interessa un gran numero di operazioni di trasporto.
Enti e imprese produttori rifiuti pericolosi | ||
Addetti per unità locale |
Quantitativi annui |
Contributo in euro |
da 1 a 5 | fino a 200 kg |
50 |
da 1 a 5 | oltre 200 e fino a 400 kg |
60 |
da 6 a 10 | fino a 400 kg |
60 |
Imprenditori agricoli | ||
da 1 a 5 | fino a 200 kg |
30 |
da 1 a 5 | oltre 200 e fino a 400 kg |
50 |
da 6 a 10 | fino a 400 kg |
50 |
Comuni con meno di 5000 abitanti |
60 |
Cosa fare se il SISTRI non funziona: una nuova ipotesi, le aree non coperte dalla rete.
Il «SISTRI-ter» ha allargato il novero degli «imprevisti», prevedendo accanto all'ipotesi del malfunzionamento del sistema anche l'eventualità della mancata copertura della rete: l'articolo 5, del decreto ministeriale del 9 luglio 2010, infatti, aggiunge all'articolo 6, comma 4, primo periodo del decreto ministeriale 17 dicembre 2009, dopo le parole «o non funzionamento del sistema,» le parole «anche a causa di una mancanza di copertura della rete di trasmissione dati».
Contributi annuali: una nuova tabella e un nuovo criterio di calcolo.
L'articolo 6, comma 1 del decreto ministeriale del 9 luglio 2010 ha aggiunto una tabella all'allegato II del decreto istitutivo del SISTRI: tale tabella – di seguito riportata – ha stabilito i nuovi contributi che enti e imprese produttori di rifiuti pericolosi (ivi compresi gli
Associazioni imprenditoriali e società delegate: più rifiuti da gestire e meno frequenza nel compilare il registro cronologico.
Il SISTRI-ter ha altresì raddoppiato il quantitativo di rifiuti che possono essere gestiti dalle associazioni imprenditoriali o dalle loro società di servizi, tramite apposita delega da parte dei piccoli produttori di rifiuti: si è passati da 2 a 4 tonnellate annue di rifiuti pericolosi e da 10 a 20 tonnellate annue di rifiuti non pericolosi (decreto ministeriale 9 luglio 2010, articolo 7, comma 1: sostituisce il primo periodo del comma 1 dell'articolo 7, decreto ministeriale 17 dicembre 2009).
Il registro cronologico e le singole schede SISTRI sono conservate per almeno tre anni presso la sede del delegante e tenute a disposizione, su supporto informatico o in copia cartacea, dell'autorità di controllo che ne faccia richiesta.
Il decreto ministeriale 9 luglio 2010, all'articolo 9, comma 1, lett. c), infine, chiarisce che le «associazioni imprenditoriali rappresentative sul piano nazionale» – che possono gestire il SISTRI su delega delle aziende, fermi restando i parametri stabiliti – sono solo «le associazioni imprenditoriali presenti nel Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) ai sensi della legge 30 dicembre 1986, n. 936».
6.4.3 – Il decreto del Ministro dell'ambiente del 28 settembre 2010. Cd. «SISTRI-quater».
Con il decreto ministeriale 28 settembre 2010 è stata programmata una partenza «graduale» del SISTRI:
a partire dal 1o ottobre 2010, con la sovrapposizione al sistema cartaceo vigente di comunicazione dei dati relativi ai rifiuti (registro di carico e scarico, formulario) del sistema informatico, per quanti dispongono dei dispositivi elettronici;
proroga al 30 novembre 2010 del completamento della fase di distribuzione dei dispositivi elettronici agli operatori;
proroga al 1o gennaio 2011 dell'effettivo avvio, sul piano funzionale, del nuovo sistema di tracciabilità.
Questo ulteriore periodo di tempo messo a disposizione doveva consentire:
il completamento della consegna dei dispositivi elettronici a tutti i soggetti aventi diritto;
Secondo quanto chiarito dalla nota esplicativa diffusa dal Ministero dell'ambiente tramite il sito Internet del SISTRI, con le nuove disposizioni introdotte dal decreto ministeriale del 28 settembre 2010, lo scenario delineato era il seguente:
a) utilizzo dei dispositivi elettronici. Gli iscritti al SISTRI che, alla data di avvio della sua operatività – 1o ottobre 2010 – erano in possesso dei dispositivi elettronici, erano tenuti a utilizzarli a decorrere da tale data;
b) compilazione del registro cronologico. Gli utenti erano tenuti a inserire «in carico» le informazioni relative ai rifiuti prodotti/trasportati/gestiti a decorrere dal primo ottobre. Lo «scarico» di rifiuti caricati nel registro di cui all'articolo 190 del decreto legislativo n. 152 del 2006 nel periodo antecedente all'operatività del SISTRI poteva, sino al 31 dicembre 2010, essere riportato solo in tale registro. Tuttavia, entro tale data, i soggetti tenuti dovevano «caricare» nel registro cronologico i dati relativi a tutti i rifiuti «in giacenza» nel registro di cui all'articolo 190. Il Ministero, in particolare, osservava che, poiché alla data del 1o ottobre 2010 non tutti gli iscritti erano dotati dei dispositivi, fino al 30 novembre 2010 poteva verificarsi che non tutti i soggetti interessati dalla movimentazione di un rifiuto fossero in condizione di compilare il registro cronologico e la scheda SISTRI – area movimentazione: in tale ipotesi, al fine di garantire il necessario flusso di informazioni al sistema, si stabiliva l'applicazione dell'articolo 6, comma 4, del decreto ministeriale del 17 dicembre 2009 per i casi di indisponibilità temporanea dei dispositivi. Sul punto, il Ministero sottolineava «l'estrema rilevanza che l'utilizzo immediato e costante dei dispositivi riveste al fine di acquisire la dovuta padronanza nell'impiego del nuovo sistema e, al tempo stesso, testarne la funzionalità, anche al fine di consentire di apportare le migliorie o modifiche la cui necessità dovesse evidenziarsi a seguito dell'effettivo e capillare utilizzo del sistema stesso»;
c) soggetti iscritti al SISTRI che alla data del 1o ottobre 2010 non erano in possesso dei dispositivi elettronici. I soggetti iscritti al SISTRI ai quali, alla data del 1o ottobre 2010, non erano stati ancora consegnati i dispositivi, dovevano continuare a compilare unicamente il registro di carico e scarico e il formulario di identificazione dei rifiuti di cui agli articoli 190 e 193 del decreto legislativo n. 152 del 2006. Dal momento della consegna dei dispositivi, tali soggetti erano obbligati a utilizzare altresì i dispositivi medesimi secondo quanto sopra riportato. Ancora una volta il ministero «evidenzia l'estrema utilità dell'utilizzo immediato dei dispositivi, una volta che gli stessi siano disponibili, al fine di poter usufruire della possibilità di prendere dimestichezza con il nuovo sistema in questa prima fase di avvio dell'operatività»;
6.4.4 – Il decreto del Ministro dell'ambiente del 22 dicembre 2010.
Il decreto del Ministro dell'ambiente del 22 dicembre 2010, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 28 dicembre 2010 e in vigore dal medesimo giorno, ha previsto la permanenza, fino al 31 maggio 2011, dell'obbligo previsto dal decreto del Ministro dell'ambiente del 17 dicembre 2009 di continuare a usare registri e formulari cartacei ex decreto legislativo n. 152 del 2006, prolungando così il periodo di transizione dal vecchio regime cartaceo al nuovo sistema di tracciamento telematico della gestione dei rifiuti.
Il provvedimento ha inoltre stabilito lo spostamento del termine ultimo (la cui scadenza era prevista al 31 dicembre 2010) per la dichiarazione annuale (il cui modulo doveva essere ancora messo a punto) che produttori, smaltitori e recuperatori di rifiuti devono inviare al Ministero dell'ambiente in relazione ai rifiuti gestiti «ante SISTRI»: l'invio dello stesso modello dovrebbe avvenire tramite una scheda SISTRI, il che presuppone l'avvenuta iscrizione delle imprese obbligate al sistema. La scadenza è stata quindi rinviata al 30 aprile 2011 per le informazioni relative all'anno 2010.
Tali modifiche rispondono, in parte, alle forti prese di posizione delle principali associazioni imprenditoriali italiane nei confronti, in particolare, delle sanzioni del SISTRI (si veda in merito il capitolo 7).
6.4.5 – Il decreto del Ministro dell'ambiente del 18 febbraio 2011, cosiddetto Testo Unico SISTRI.
Pubblicato nel supplemento ordinario n. 107 della Gazzetta ufficiale n.95 del 26 aprile 2011, il decreto del Ministro dell'ambiente del 18 febbraio 2011 n. 52 introduce il «Regolamento recante istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti».
Il provvedimento riunifica in un solo testo tutti i cinque decreti finora emanati sul SISTRI che, dal prossimo 11 maggio (data di entrata in vigore del cosiddetto «testo unico SISTRI»), hanno cessato di produrre effetti.
Restano salve, tuttavia, le proroghe intervenute per:
l'avvio operativo del sistema, fissato al 1 giugno 2011;
la trasmissione dei dati di quanto prodotto e smaltito o recuperato nel 2010 e nel 2011 (da effettuarsi rispettivamente entro il 30 aprile ed il 31 dicembre 2011).
Il decreto ministeriale non ha inciso, nella sostanza, sul quadro esistente relativo al nuovo sistema di tracciabilità dei rifiuti. Sono state, tuttavia, introdotte importanti modifiche che è opportuno evidenziare:
Versamento contributo.
Viene differito dal 31 gennaio al 30 aprile il termine entro il quale è possibile versare il contributo annuo. Si tratta di un vero e proprio mutamento della disciplina di base. Infatti, il 30 aprile rappresenterà il nuovo termine per i versamenti da effettuare anche in futuro. Per il 2011 è evidente il disallineamento temporale tra il pagamento entro il 30 aprile e l'entrata in vigore del decreto ministeriale (11 maggio). Tale disallineamento non genererà però conseguenze dato che il quadro sanzionatorio entrerà in vigore a partire dal 1 giugno 2011.
Trasportatori in conto terzi.
È prevista la possibilità per i trasportatori in conto terzi (articolo 212, comma 5, decreto legislativo n. 152 del 2006) di dotarsi del dispositivo Usb (la chiavetta) relativo alla sola sede legale oppure, in alternativa, di un'ulteriore chiavetta per ciascuna unità locale. In questo secondo caso, il contributo va versato per ogni unità locale dotata di chiavetta. Resta fermo l'obbligo di pagare il contributo annuale e di dotarsi di una chiavetta per ogni veicolo a motore adibito al trasporto di rifiuti.
Microraccolta.
Viene confermata – per la microraccolta e estesa alle attività di raccolta dei rifiuti prodotti da attività di manutenzione (purché i rifiuti siano trasportati direttamente all'impianto di recupero o smaltimento da parte del soggetto che ha effettuato la manutenzione) – la possibilità per il trasportatore che intende movimentare rifiuti pericolosi di non dover accedere necessariamente almeno due ore prima al sistema per la compilazione della scheda SISTRI area movimentazione. L'importante è che tale scheda venga compilata prima della movimentazione medesima.
Trasporto marittimo.
Per il trasporto marittimo dei rifiuti è previsto che l'armatore o il noleggiatore che effettuano il trasporto, possano delegare gli adempimenti SISTRI al raccomandatario marittimo di cui alla legge 135 del 1977. In tal caso, il raccomandatario consegna al comandante della nave la copia compilata della scheda SISTRI – area movimentazione. All'arrivo, il comandante consegna la copia della scheda al
Rifiuti pericolosi.
Per i produttori di rifiuti pericolosi non inquadrati in un'organizzazione di ente o di impresa è prevista la possibilità di adempiere all'obbligo di tenuta del registro di carico e scarico attraverso la conservazione, in ordine cronologico, delle copie della scheda SISTRI area movimentazione, relative ai rifiuti prodotti. Restano soggetti al registro di carico e scarico i produttori di rifiuti non pericolosi non obbligati ad iscriversi al SISTRI.
Inoltre, sul sito www.sistri.it, nella sezione «manuali e guide», viene pubblicata l'edizione aggiornata del manuale operativo 2.4 del 26 aprile u.s. (Allegato IV), in cui è stata aggiunta la procedura per la gestione degli autoveicoli fuori uso (ELV) e chiarimenti circa le modalità per allineare il registro cronologico alle giacenze reali prima del 1 giugno 2011.
6.4.6 – Il decreto del Ministro dell'ambiente del 26 maggio 2011.
L'11 maggio 2011 è stata la giornata del primo test, il cosiddetto click day, organizzato da Confindustria, Rete Imprese Italia e altre associazioni di categoria. Le strutture territoriali sono state invitate a collegarsi al sistema e simulare una sessione di lavoro, segnalando successivamente problemi e criticità eventualmente riscontrati (in merito si veda il capitolo 7).
Per superare le criticità presenti e per garantire un avvio più funzionale del sistema è stato emanato, a seguito di un preciso accordo con le principali organizzazioni imprenditoriali, il decreto ministeriale 26 maggio 2011, pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 30 maggio 2011, che stabilisce un'ulteriore proroga del termine di cui all'articolo 12, comma 2, del decreto 17 dicembre 2009, recante l'istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti.
Queste le scadenze fissate dal decreto:
1o settembre 2011 per produttori di rifiuti che abbiano più di 500 dipendenti, per gli impianti di smaltimento, incenerimento, etc. (circa 5 mila) e per i trasportatori che sono autorizzati per trasporti annui superiori alle 3 mila tonnellate (circa 10 mila);
1o ottobre 2011 per produttori di rifiuti che abbiano da 250 a 500 dipendenti e «Comuni, enti e imprese che gestiscono i rifiuti urbani della regione Campania»;
1o novembre 2011 per produttori di rifiuti che abbiano da 50 a 249 dipendenti;
1o dicembre 2011 per produttori di rifiuti che abbiano da 10 a 49 dipendenti e i trasportatori che sono autorizzati per trasporti annui fino a 3 mila tonnellate (circa 10 mila);
Infine, come ricorda lo stesso comunicato, sono previste «procedure di salvaguardia» nel caso si verificassero rallentamenti del sistema.
Si ricorda inoltre che, a seguito dell'accordo tra il Ministero dell'ambiente e le associazioni delle imprese, lo sviluppo del SISTRI prenderà vita lungo 3 linee guida:
supporto alla formazione tecnica, attualmente in corso tramite workshop mirati al perfezionamento dei processi di interoperabilità;
avvio di una fase di sperimentazione su un campione di imprese;
gestione specifica per casi particolari, in modo da evitare che il sistema si blocchi a causa di punti critici isolati.
6.4.7 – Il decreto-legge 13 maggio 2011 n. 70.
Il termine di avvio della piena operatività del SISTRI per le imprese fino a 10 dipendenti ha subito una ulteriore proroga attraverso la disposizione inserita all'uopo nel testo del c.d. «decreto Sviluppo». Il decreto-legge n. 70 del 13 maggio 2011 è stato poi convertito, con modifiche, nella Legge n. 106 del 12 luglio 2011, pubblicata in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 160 del 12.07.2011 ed entrata in vigore il giorno successivo.
Tra le modifiche contenute nel maxi-emendamento di conversione al decreto, l'aggiunta – al comma 2 dell'articolo 6 – della lettera f-octies, con la quale è stato disposto che il doppio binario di tracciabilità (cartaceo + SISTRI) venga prorogato con successivo decreto ministeriale, da adottarsi entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto.
Tale proroga è prevista solo per i soggetti appartenenti al quinto scaglione di cui al decreto del Ministro dell'ambiente del 26 maggio 2011, cioè i produttori di rifiuti speciali pericolosi che abbiano sino a 10 dipendenti, nonché i produttori iniziali di rifiuti pericolosi che effettuano operazioni di raccolta e trasporto dei propri rifiuti pericolosi in quantità non eccedenti trenta chilogrammi o trenta litri al giorno, che abbiano sino a 10 dipendenti.
La norma non precisa la nuova data ma questa dovrà essere comunque «non antecedente al 1 giugno 2012» (non più, quindi, il 2 gennaio 2012, com'era previsto per tale categoria dal decreto ministeriale 26 maggio 2011).
Il nuovo termine per le PMI dovrà essere individuato entro l'11 settembre 2011. Per tutte le altre imprese, l'avvio del SISTRI resta scaglionato come previsto in precedenza.
6.4.8 – Il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 e la legge 14 settembre 2011, n. 148. Abrogazione e ripristino del SISTRI.
Alla vigilia dell'entrata in vigore del nuovo sistema di tracciabilità per il primo scaglione di imprese (prevista, come appena visto, per il 1o settembre 2011), è inaspettatamente intervenuta la manovra correttiva contenuta nel decreto-legge del 13 agosto 2011, la quale prevedeva all'articolo 6, comma 2, l'abrogazione complessiva del sistema di tracciamento digitale dei rifiuti SISTRI.
Il decreto-legge in questione abrogava tutti gli articoli delle precedenti leggi introduttive al SISTRI, compresa la parte sanzionatoria, mentre manteneva in essere l'applicabilità delle altre norme in materia di gestione dei rifiuti ai sensi dell'articolo 188-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006. Il decreto-legge ripristinava dunque tutte le vecchie procedure cartacee, peraltro ancora in vigore nel regime transitorio.
Tale previsione ha subito critiche da più parti, in primo luogo da parte dello stesso Ministro Prestigiacomo, la quale ha più volte ribadito, di fronte agli organi di stampa, la propria ferma contrarietà all'abrogazione del SISTRI, strumento a suo giudizio da perfezionare, ma ad ogni modo irrinunciabile per un efficace contrasto alle ecomafie, nonché per garantire efficienza e trasparenza al ciclo di gestione dei rifiuti. Le imprese contestano inoltre gli ingenti costi fin ora sostenuti per l'adeguamento al sistema.
In fase di conversione, dunque, si è giunti alla concorde decisione di reintrodurre il sistema di tracciabilità dei rifiuti e la legge 14 settembre 2011 n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) ha ripristinato la vigenza dell'articolo 12, commi 1 e 2, dei decreti ministeriali del 17 dicembre 2009 e del 18 febbraio 2011, prevedendo in particolare:
a) l'avvio operativo del SISTRI al 9 febbraio 2012, ad eccezione delle piccole imprese con un numero di dipendenti inferiore a 10 che producono rifiuti pericolosi il cui avvio sarà previsto in una data successiva al 1o giugno 2012;
b) monitoraggio della funzionalità del sistema sino al 15 dicembre 2011, attraverso test da organizzare in collaborazione con le associazioni di categoria maggiormente rappresentative;
c) emanazione di un decreto ministeriale finalizzato a individuare specifiche tipologie di rifiuti alle quali, in considerazione della quantità e dell'assenza di criticità ambientali, potranno essere applicate le procedure previste per i rifiuti speciali non pericolosi.
6.4.9 – Il decreto del Ministro dell'ambiente del 12 novembre 2011.
Il decreto del Ministro dell'ambiente del 12 novembre 2011 (Regolamento recante modifiche e integrazioni al decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 18 febbraio 2011, n. 52) concernente il regolamento di istituzione del sistema di
6.4.10 – La legge n. 14 del 24 febbraio 2012.
La data di avvio del sistema è stata poi fissata al 30 giugno 2012, per effetto della legge n. 14 del 24 febbraio 2012, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo (cosiddetto decreto milleproroghe), nel cui testo originario si disponeva l'avvio in data 2 aprile 2012.
In base alle suddette disposizioni, la data del 30 giugno 2012 costituisce sia il termine a partire dal quale gli adempimenti connessi al SISTRI dovranno essere assolti dai medio-grandi gestori di rifiuti, sia il termine non prima del quale gli stessi adempimenti potranno essere imposti dal Ministero dell'ambiente, tramite proprio decreto, ai piccoli produttori di rifiuti pericolosi (fino a 10 dipendenti).
La conversione del decreto-legge in questione conferma anche lo slittamento al 2 luglio 2012 dell'obbligo di iscrizione al SISTRI per gli imprenditori agricoli che producono e trasportano a una piattaforma di conferimento, oppure conferiscono ad un circuito organizzato di raccolta, i propri rifiuti pericolosi in modo occasionale e saltuario (33) (tale obbligo era prima imposto a partire dal 31 dicembre 2011).
Viene inoltre previsto che, a decorrere dal 28 febbraio 2012, la competente direzione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare possa avvalersi dell'ISPRA per lo svolgimento «di tutte le attività diverse da quelle individuate dal contratto in essere avente ad oggetto la fornitura del relativo sistema informatico e la gestione del relativo sito Internet».
A decorrere dal medesimo termine, ogni sei mesi il Ministro dell'ambiente dovrà trasmettere alle Camere una relazione sullo stato di attuazione del SISTRI. A tal fine, per quanto attiene alla verifica
6.4.11 – Il decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83.
Sulla Gazzetta ufficiale n. 147 del 26 giugno 2012 – supplemento ordinario numero 129 – è stato pubblicato il decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, recante «Misure urgenti per la crescita del Paese», che dispone la sospensione dell'operatività del SISTRI fino alla data del 30 giugno 2013.
7 – La funzionalità del SISTRI.
7.1 – La posizione delle associazioni di categoria.
Le associazioni di categoria delle imprese obbligate ad iscriversi al SISTRI hanno mostrato forti difficoltà a implementare il nuovo sistema di tracciabilità dei rifiuti e hanno più volte richiesto un intervento di riformulazione del SISTRI, attraverso la sperimentazione di procedure semplificate, da concordare con i principali attori della filiera, la revisione della piattaforma hardware e software e la riduzione dei costi per le imprese.
Le maggiori problematiche rilevate riguardano la tecnologia utilizzata.
Si riportano sinteticamente i principali rilievi e proposte di modifica, evidenziati, in particolare, in occasione delle audizioni delle associazioni di categoria, svoltesi presso la Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici della Camera dei deputati, in data 29 settembre 2011 e 11 ottobre 2011:
1. Malfunzionamento dei dispositivi elettronici forniti alle aziende.
In particolare le penne usb non sarebbero progettate per un utilizzo così frequente e rischierebbero di rompersi con estrema facilità. In merito si è auspicata una semplificazione delle tecnologie del sistema: Confindustria ha più volte richiesto al Ministero, così come la Confcooperative, di sostituire le chiavette usb con un sistema
2. Complessità con la quale si è riprodotta nel sistema informatico una gestione cartacea di registri e formulari, da anni gestiti dalle imprese con propri software aziendali.
Si ritiene che i maggiori problemi che hanno rallentato l'avvio del SISTRI derivino dal fatto che il sistema non fornirebbe le sole funzionalità relative alla tracciabilità, ma interverrebbe sui sistemi gestionali delle imprese con rilevanti oneri a loro carico lungo tutta la filiera. È stato più volte auspicato dalle imprese e dalle associazioni di categoria che il SISTRI mantenga il ruolo, così come previsto dalla normativa di rango primario, di solo sistema per la raccolta e trasmissione dei dati utili alla tracciabilità dei rifiuti dal luogo di produzione al luogo di destinazione, lasciando ai software commerciali la gestione interna nonché la conservazione dei dati da presentare, su richiesta, agli organi di controllo, realizzando, nel contempo, una piena interoperabilità con la gestione informatizzata dei rifiuti delle aziende. Le imprese di più grandi dimensioni e i gestori di impianti, infatti, temono che il sistema telematico del Ministero dell'ambiente non interagisca in modo efficace con i software aziendali per i rifiuti in uso da molti anni, costringendoli a una doppia imputazione dei dati con conseguenti diseconomie e complessità di gestione. Le software house hanno dunque sostenuto a più riprese la necessità di dare più tempo agli utenti per analizzare, implementare, testare e diffondere l'interoperabilità (doc. nn. 1341/3, 1341/8).
3. Complessità delle procedure.
Le ditte di trasporto hanno rilevato in particolare (Conftrasporto, doc. n. 1341/3) che l'accesso al sistema precede la fase della movimentazione dei rifiuti sicché sono richiesti dati non in possesso degli operatori stessi. Si sostiene inoltre che sovente il percorso definito non viene riconosciuto dai sistemi cartografici. Altre difficoltà si rintracciano nei vari inserimenti della pennetta usb che gli autisti devono compiere e si propone di eliminare la citata usb, con la trasposizione in digitale del formulario di identificazione dei rifiuti (FIR). Nello stesso senso si è espressa l'Anita, che riunisce le imprese di trasporto automobilistiche, auspicando l'eliminazione delle chiavette usb e una moratoria dell'impianto sanzionatorio e degli obblighi di versamento del contributo annuale (doc. n. 1341/5).
4. Costi sostenuti dalle aziende per l'istituzione e il funzionamento del sistema, con particolare riferimento ai contributi da versare annualmente in funzione della dimensione dell'impresa e delle attività che svolge.
Considerata la mancata operatività del servizio, è stato richiesto da più parti di destinare i contributi versati per gli anni 2010 e 2011
5. Modalità di applicazione del SISTRI a particolari tipologie di operatori, quali in particolare le imprese agricole (doc. nn. 1341/10, 1341/11 e 1341/12), le imprese di raccolta e recupero dei rottami ferrosi e non ferrosi (doc. n. 1341/6) e i centri di raccolta dei RAEE (doc n. 1341/2).
Con riferimento alle prime, Coldiretti e Confagricoltura hanno evidenziato la peculiarità delle attività svolte dalle imprese agricole (che «producono modeste quantità di rifiuti pericolosi, mentre molti dei residui sono rappresentati da sostanze naturali non pericolose, che possono essere reimpiegate nella stessa azienda secondo buone e consolidate pratiche agricole», doc. n. 1341/12) e delle strutture aziendali, normalmente di piccola e media dimensione. È stata, dunque, richiesta la predisposizione di appositi provvedimenti dedicati, nei quali si considerino la tipologia e le caratteristiche delle attività svolte e dei rifiuti prodotti, semplificando e riducendo gli adempimenti relativi al SISTRI, in modo da valorizzare i circuiti di raccolta già esistenti e a regime. Anche la Assofermet, che rappresenta le imprese operanti nel settore della raccolta, recupero e commercio dei rottami ferrosi e non ferrosi, ha auspicato un coordinamento del SISTRI con le procedure di recupero dei rifiuti, quali importanti materie prime per l'industria. Si esprime, in particolare, perplessità in merito al possibile rallentamento dell'attività lavorativa, tenuto conto degli importanti volumi movimentati e il «non completo funzionamento del software» (doc. n. 1341/6).
6. Data di avvio del SISTRI per le cosiddette micro imprese da fissare solo dopo aver completato una serie di procedure tecniche.
Tra queste, innanzitutto, l'emanazione del decreto ministeriale che individui le specifiche tipologie di rifiuti alle quali, in considerazione della quantità e dell'assenza di specifiche caratteristiche di criticità ambientale, sono applicate, ai fini del SISTRI, le procedure previste per i rifiuti speciali non pericolosi (procedura di adesione volontaria). In merito si vedano le relazioni della Confapi, doc. n. 1341/1 e di Rete imprese Italia, doc. n. 1341/9.
7. Trasporti transfrontalieri.
Al riguardo Conftrasporto e Rete imprese Italia segnalano che gli operatori stranieri che trasportano e/o smaltiscono i rifiuti in Italia non hanno l'obbligo di iscriversi al SISTRI. Allo stesso modo non ci sono obblighi di controllo dei trasportatori italiani che portano, almeno ufficialmente, rifiuti all'estero. Si propone quindi di estendere
8. Apparato sanzionatorio del SISTRI.
Diverse associazioni di imprese ne hanno chiesto la rimodulazione, introducendo la possibilità del ravvedimento operoso dell'operatore (doc. nn. 1341/3, 1341/5 e 1341/9).
9. Proposta di attivare un organismo terzo per certificare annualmente l'efficacia del sistema, una volta a regime, modificando le attribuzioni fin ora assegnate al nucleo operativo ecologico dell'Arma dei carabinieri (doc. n. 1341/9).
10. Proposta di condurre test e verifiche tecniche sulla base di parametri distinti, che definiscano puntualmente l'oggetto delle misurazioni, le caratteristiche del campione e le modalità con le quali si effettua il test.
Tali informazioni devono essere preventivamente comunicate agli operatori e condivise dai partecipanti alla verifica (relazione Rete imprese Italia e Confcooperative, doc. nn. 1341/7 e 1341/9). È stato inoltre proposto di predisporre uno strumento formativo interattivo (ad es. demo ad accesso pubblico) che consenta a tutte le aziende nel territorio nazionale e alle strutture formative di avere un'applicazione di riferimento informatizzata (relazione Confapi, doc. n. 1341/1).
In merito alle modalità di realizzazione e messa in opera del SISTRI, il presidente dell'Assosoftware, Bonfiglio Mariotti, ha dichiarato, in occasione dell'audizione del 16 maggio 2012:
«il ciclo dei rifiuti è svolto all'interno di un'azienda che produce rifiuti pericolosi o meno e che per tutta la sua gestione, fisica, contabile, amministrativa e di controllo, tutto avviene attraverso le procedure informatiche.
«Ante SISTRI tutte le elaborazioni relative alla produzione giornaliera, mensile o annuale dei rifiuti, erano trasmesse all'amministrazione dello Stato attraverso il famoso MUD, dichiarazione annuale dei rifiuti, naturalmente in formato cartaceo, come da decenni. Da decenni, tuttavia, nel caso, ad esempio, dell'Agenzia delle entrate, le dichiarazioni hanno cominciato a essere in formato elettronico, mentre al Ministero dell'ambiente avveniva tutto in modo cartaceo.
«All'inizio, quindi, abbiamo guardato alla nascita di SISTRI come a un'iniziativa interessante. Ci siamo detti che finalmente si faceva qualcosa per movimentare questa filiera e renderla informatizzata come altri settori in Italia, ovviamente anche quello privatistico che abbiamo sempre gestito. La considerazione, dunque, era che un
Il dottor Mariotti ha inoltre depositato un documento, recante «Proposte del gruppo ambiente di Assosoftware» (doc. n. 1324/2), redatto a seguito dell'incontro con il Ministero dell'ambiente del 13 settembre 2010. I punti principali principali di discussione con il Ministero vengono qui integrati con proposte di semplificazione tecnica ed operativa del sistema e in particolare:
«CRITICITÀ EMERSE SUL SISTRI
«Il sistema SISTRI è attualmente strutturato in tre macro aree:
Dati di movimentazione;
Firma movimenti;
Monitoraggio percorsi.
«Alcune delle criticità emerse riguardano essenzialmente la sincronizzazione delle attività legate alle tre aree.
«L'esigenza attuale di sincronizzazione unitamente al requisito di real-time avrebbe un impatto dirompente sui processi aziendali interni in quanto li fa dipendere dalla funzionalità del sistema che, per quanto ampiamente riscontrato, presenta evidenti problemi di continuità e di tempi nell'operatività delle singole operazioni. Si pensi che un'operazione di firma di una singola registrazione ha richiesto, nei test effettuati, tempi tra i 10 e i 15 secondi.
«Si può accettare che un'azienda pianifichi al proprio interno una tempistica per la trasmissione dei dati ma non si può accettare che la propria attività sia fortemente vincolata e dipendente dalla perfetta funzionalità del sistema SISTRI.
Per quanto concerne specificatamente la richiesta di creazione di una piattaforma di interoperabilità, il documento evidenzia la necessità di rendere pubblico un documento che certifichi che i software gestionali potranno accedere al SISTRI con specifiche di sicurezza e tecniche definite dai team tecnici di SISTRI e di Confindustria.
I provvedimenti governativi che si sono succeduti negli ultimi tre anni hanno cercato di accogliere le istanze sollecitate dalle associazioni di categoria. A fronte delle difficoltà di utilizzo evidenziate a più riprese, ad esempio, dalla Confindustria e da Rete imprese Italia, i termini previsti per effettuare il versamento del contributo di iscrizione al sistema e per l'entrata in vigore del sistema sanzionatorio sono stati più volte rinviati (si veda, ad esempio, il decreto del Ministro dell'ambiente del 18 febbraio 2011 e, in generale, il capitolo 6).
In seguito alle numerose osservazioni delle associazioni imprenditoriali di categoria, inoltre, sono state gradualmente introdotte
7.2 – Gli esiti del cosiddetto click day, i verbali di verifica SISTRI e il protocollo d'intesa del 16 maggio 2011.
L'11 maggio 2011 alcune associazioni imprenditoriali di categoria (Confindustria e Rete imprese Italia) hanno organizzato un evento denominato click day, allo scopo di consentire all'utenza di provare la funzionalità del SISTRI. Le strutture territoriali sono state invitate a collegarsi al sistema e a simulare una sessione di lavoro, segnalando successivamente problemi e criticità eventualmente riscontrati, utilizzando appositi questionari consegnati dalle associazioni.
Dai verbali di verifica depositati dalla Selex Spa (doc. n. 1294/4) emerge che il numero complessivo di utenti coinvolti è stato pari a
Il presidente dell'Assosoftware, Bonfiglio Mariotti ha dichiarato, in occasione dell'audizione del 16 maggio 2012:
«Ricorderete il click day: avevamo sconsigliato vivamente a Selex di farlo, spiegando che era improponibile, che non erano pronti. Selex rispose che avevano detto loro che dovevano farlo e lo avrebbero fatto e il click day fu un disastro. Sapevamo che non avrebbe mai potuto funzionare.
Un altro aspetto fondamentale, infatti, è che quando si realizza un prodotto informatico importante come questo che deve essere diffuso sul territorio, non si possono non prevedere ambienti di test per chi fa questo mestiere. Ritorno sempre – mi dispiace, ma credo sia un esempio molto importante e virtuoso – a Sogei. Benché all'inizio neanche loro avessero una gran voglia, oggi, prima di tutte le procedure di controllo dei telematici, le invia a noi, che ci lavoriamo attraverso una miriade di tecnici, controlliamo tutto, segnaliamo un'infinità di bachi, come avviene sempre. Anche i nostri ingegneri realizzano prodotti e poi si eseguono i test. Per SISTRI, questa parte non sapevano nemmeno cosa fosse, in buona sostanza».
Su domanda dell'onorevole Russo, in merito all'esistenza di un direttore dei lavori e di una commissione di collaudo che certificassero l'operabilità del progetto, nonché in merito alla coerenza del SISTRI rispetto alla normativa di riferimento, il presidente Mariotti ha rappresentato quanto segue:
«Abbiamo sempre avuto l'impressione che la Selex non avesse nulla di tutto questo. Per noi c'era Carlini, poi Carlini, Carlini e ancora Carlini, che veniva alle riunioni, rispondeva al telefono, alle mail, come se ci fosse solo lui o nessun altro fosse deputato a parlare con noi. Di questo abbiamo avuto coscienza vera, profonda, che nessun altro dovesse parlare con le software house, ma non si capisce quali fossero i motivi.
«Tornando al problema, se le cose fossero state organizzate così, chi ha effettuato l'analisi del SISTRI gli avrebbe detto chiarissimamente che non poteva funzionare perché un sistema di controllo, di monitoraggio dei rifiuti in tempo reale non si realizza neanche da parte della NASA quando fa partire i viaggi interstellari. Mi sembra una cosa impensabile.
«Pensiamo, inoltre, alle black box sui camion: in autostrada si stacca la motrice dal rimorchio, si passa a un altro rimorchio e cosa controllano ? Certe idee, se si fosse fatta un'analisi corretta, non sarebbero mai venute in mente.
«Selex e Finmeccanica hanno esperienza di produzione di software centomila volte migliore della nostra, grandissime capacità. Sono aziende importantissime, non in Italia, ma nel mondo, riescono a realizzare progetti come poche altre aziende al mondo riescono, per cui mi chiedo perché abbiano fatto una cosa del genere ? Non riusciamo a capacitarci.
«Dal punto di vista della normativa, abbiamo fatto presente per iscritto più di una volta che certe cose non erano coperte dalla norma.
In merito alla giornata di click day, la Selex Se.Ma. Spa ha evidenziato che, da un punto di vista organizzativo, le principali criticità erano da addebitarsi alla carenza di previo coordinamento con gli utenti e le associazioni. Si riporta in merito quanto rilevato nel sopra citato report di verifica (doc. n. 1294/4), in cui vengono analizzati gli aspetti di natura organizzativa e sistemistica che avrebbero portato al degrado del servizio:
«2.1 Aspetti organizzativi:
1. Nella modalità organizzativa descritta, il soggetto gestore del sistema informativo SISTRI, la Selex, è stata vista come puro fornitore di servizi tecnologici e non è stato pienamente coinvolto nella preparazione e gestione dell'evento.
2. Andava piuttosto costituita una struttura di coordinamento con il Ministero dell'ambiente e le associazioni coinvolte, al fine di preparare adeguatamente l'evento.
3. È molto probabile che se il click day fosse stato adeguatamente preparato e comunicato, si sarebbe potuto monitorare e prevenire il degrado delle prestazioni verificatosi.
4. A seguito della assenza di una adeguata campagna di preparazione e di comunicazione, che non poteva essere affidata alle sole associazioni, gli utenti finali del sistema, i gestori ambientali, non hanno probabilmente partecipato all'evento con la serenità che sarebbe stata necessaria.
5. Ogni innovazione di servizio che provoca una forte discontinuità nelle modalità di lavoro è vista spesso con uno atteggiamento di rifiuto, che può essere alleviato, nello spirito del concetto di servizio discusso in precedenza, solo comunicando all'utente finale i vantaggi che ne avrà a seguito della sua adesione alla nuova modalità; questo non appare essere stato fatto fino ad ora e non può essere fatto dalle sole associazioni, che a loro volta sono portate conservativamente a ricadere nello stesso atteggiamento, talvolta amplificando, dei propri utenti.
6. Nel chiedere agli utenti di aderire a nuove modalità di fruizione ed erogazione di servizi, spesso i costi e i sacrifici sono immediati, mentre i benefici si manifestano con il tempo; si sarebbe dovuto invece fare uno sforzo, anche di comunicazione, per fornire subito dei vantaggi.
7. La modalità adottata il giorno del click day per cui gli utenti comunicavano i loro problemi tramite e-mail, quindi attraverso
«È importante, infine, ribadire che il SISTRI è un sistema h24 dove il comportamento degli utenti non è disciplinato da un contesto organizzativo pianificato. Gli utenti possono accedere in qualsiasi momento al sistema e eseguire operazioni di aggiornamento o di lettura. Nel SISTRI possono presentarsi pattern di accesso e di carico assolutamente imprevedibili che possono mettere in seria difficoltà un sistema dal punto di vista prestazionale fino a causarne il blocco. Ciò rende il sistema SISTRI, in questo aspetto, molto simile ad un cloud provider tipo Google. Per questo motivo, viene caldamente suggerita una revisione delle funzionalità allo scopo di disaccoppiare completamente l'utente con il sistema di backend e, in caso questo disaccoppiamento non sia possibile, diminuire al minimo la durata di tale interazione e più in generale ridurre al minimo la presenza di un utente nel sistema che attualmente è consentita, in caso di inattività dell'utente, per un'intervallo di un'ora. Sarebbe opportuno determinare il valore di tale intervallo personalizzandolo ad attivamente, sulla base della conoscenza e della esperienza acquisita del sistema, sulla base del comportamento e dei profili della utenza. Viene inoltre suggerito di prevedere meccanismi “elastici” e accettabili dall'utenza per assorbire picchi di carico e di effettuare monitoraggio e tuning continuo del sistema sia dal punto di vista hardware che software in modo da poter sia prevedere e sia gestire potenziali picchi».
Anche la documentazione consegnata dal Ministro dell'ambiente pro tempore, onorevole Stefania Prestigiacomo, in occasione dell'audizione del 7 settembre 2011 (doc. n. 849/1), contiene una relazione delle giornate di sperimentazione del SISTRI. Con riferimento al cosiddetto click day si rileva:
«L'analisi dettagliata, inerente il monitoraggio del sistema SISTRI dalle 00:00 alle 24:00 dell'11.05.2011, ha dato i seguenti risultati.
«Sul portale on line del SISTRI riservato agli utenti iscritti, sono stati rivelati 174.552 tentativi accesso di questi 139.718 (80 per cento) hanno avuto esito positivo; 34.834 (20 per cento) hanno avuto esito negativo.
«Dei 34.834 accessi che hanno avuto esito negativo, 25.555 sono accessi negati (pari al 74,4 per cento), a causa dell'errato inserimento della password da parte dell'utente, mentre i rimanenti 9.279 accessi negati (pari al 26,6 per cento) sono dovuti ad un errato inserimento dell’account o al time out (il sistema dopo 120 secondi di inattività da parte dell'utente automaticamente lo respinge chiudendo la connessione)».
Secondo quanto emerso dall'audizione del dottor Mariotti, in un momento successivo parteciparono al tavolo tecnico così costituito anche i rappresentanti di aziende informatiche non iscritte alle associazioni firmatarie: si tratta di alcune delle aziende ricorrenti al TAR che avrebbero rinunciato al ricorso sulla base di un accordo concluso con il Ministero dell'ambiente e la Selex che consentì loro di partecipare ai tavoli tecnici (si veda in merito il cap. 5, par. 5.2.3):
«Queste piccole aziende erano convinte che con SISTRI sarebbero morte dal punto di vista dei loro affari. Noi cercavamo di spiegare che bisognava saltare sulla tecnologia, che avrebbe allargato a macchia d'olio anche a imprese che mai se ne sarebbero dotate. Da aziende informatiche sappiamo che maggiore è la banda larga nel Paese, meglio è per tutti. Questo era il ragionamento.
Feci qualche tentativo con quelle aziende, ma non ci fu risposta positiva. Qualcuno era d'accordo, soprattutto le tre aziende che erano nell'associazione, ma poi vollero mantenere il gruppo, o almeno così mi è sembrato. Non conosco il motivo per cui ritirarono il ricorso, ma posso immaginarlo, o almeno immagino quella che vorrei fosse la parte buona: le aziende rimaste fuori, a nostro avviso, si sentivano facenti parte di un mondo più ideale o almeno così ci hanno dato a intendere. A un certo punto hanno avuto il rapporto diretto con il Ministro dell'ambiente e con Selex ed è stato concesso loro di partecipare in via diretta alle riunioni, mentre, generalmente, se ci sono 25 associati, non tutti partecipano alle riunioni, ma solo un paio di delegati. A quel punto io li ho persi di vista totalmente. (...) Sì, non so se il mese successivo, due o tre mesi dopo, ma la morale è che abbiamo capito che avrebbero ritirato il ricorso quando abbiamo visto i rappresentanti di questi esterni al tavolo».
In merito al funzionamento del tavolo tecnico, il dottor Mariotti ha dichiarato:
«Il protocollo prevedeva l'istituzione di un tavolo operativo attorno al quale c'era il Ministero, noi software house, due nostri rappresentanti di Assosoftware e un rappresentante di Assintel per
Proprio con riferimento al click day ed al collaudo del sistema si riporta la posizione del Ministro dell'ambiente pro tempore, onorevole Stefania Prestigiacomo, espressa nel testo depositato nel corso dell'audizione
Il Ministro Clini conclude: «A questo proposito, voglio dire che quella di aver indicato per norma un sistema è un'anomalia. La legge dovrebbe indicare l'obiettivo e lo strumento dovrebbe essere il risultato di una valutazione dell'amministrazione, ma è evidente che questo è avvenuto contestualmente alla procedura di segretazione, argomento sul quale potrei esprimere una valutazione personale, ma credo che la magistratura sia più titolata a farlo».
7.3 – La posizione della Selex rispetto alle contestazioni delle imprese ed alla funzionalità del sistema.
La Selex Elsag Spa ha depositato presso la Commissione un documento (doc n. 1256/1) nel quale l'azienda fornisce dettagliate risposte, punto per punto, alle varie contestazioni sollevate dagli operatori in relazione al funzionamento del SISTRI. Sembra quindi opportuno riportare espressamente tali chiarimenti:
«1) Vettori stranieri: la disciplina del SISTRI non assoggetta i vettori stranieri che svolgono trasporti transfrontalieri ai proprio obblighi (pagamento contributi annuali, costi di installazione black-box, carte SIM, formazione personale specializzato all'uso telematico del sistema) consentendo loro di operare una concorrenza sleale rispetto ai vettori italiani. Conseguenze: il SISTRI non potrà mai raggiungere l'obiettivo di tracciare tutta la movimentazione dei rifiuti in Italia e la committenza malintenzionata potrà sempre affidare a vettori esteri i rifiuti che non vuole siano sottoposti a stretto controllo, consentendo in tal modo il perpetrarsi dei reati ambientali impuniti.
«Replica: il Ministero dell'ambiente ha più volte fatto presente alle Associazioni come il tema degli obblighi dei vettori esteri debba essere affrontato in sede di Commissione europea e come questo richieda un'azione coordinata delle istituzioni e delle associazioni imprenditoriali italiane. Queste azioni sono già state avviate e necessitano tempo per poter essere completate. Il ragionamento che leggiamo per cui il controllo stretto del SISTRI (che quindi fa il suo mestiere) avvantaggia i vettori stranieri che possono approfittare delle occasioni di lavoro provenienti da soggetti malintenzionati ci pare quantomeno incomprensibile. Si fa comunque un altro errore; si focalizza l'attenzione sulle informazioni del percorso come se fossero le basi dei vantaggi del SISTRI mentre questo è un elemento aggiuntivo rispetto al processo di monitoraggio e controllo più ampio che il sistema consente. In ogni caso riteniamo che quanto evidenziato
In occasione dell'audizione dell'amministratore delegato della Selex Elsag, dottor Paolo Aielli e dell'amministratore delegato della Selex Se.Ma., ingegner Massimiliano Veltroni, svoltasi in data 7 marzo 2012, i rappresentanti dell'azienda concessionaria del SISTRI hanno consegnato un prospetto informativo nel quale si evidenziano, tra l'altro, i risultati di una analisi svolta dal professor Bruno Ciciani dell'Università di Roma (Dipartimento informatica e sistemistica).
Si tratta della «relazione sull’assessment del sistema per la tracciabilità dei rifiuti speciali SISTRI» (doc. n. 1290/1), di cui si riportano le conclusioni:
«Sintesi analisi svolta dal prof. Bruno Ciciani dell'Università di Roma (Dipartimento informatica e sistemistica)
«Soluzioni
le scelte architetturali in tecnologie e componenti sono in linea con i trend tecnologici di mercato quali virtualizzazione, processori ad elevato tasso di parallelismo, linguaggi di 4a generazione, reti di interconnessione ad elevate prestazioni, gestione centralizzata della sicurezza;
i prodotti selezionati sono tra i migliori sul mercato per prestazioni e stabilità (Oracle Database, Sistema Operativo Solaris, Processore Sparc e per rete e sicurezza Cisco e StoneGate);
le applicazioni sono state coerentemente realizzate con strumenti Java di livello Enterprise;
aderenza alle direttive DigitPA;
Si riportano inoltre, data la rilevanza delle questioni affrontate e la diversa posizione che emerge da documenti ufficiali, quali la relazione della DigitPA, le conclusioni della relazione, rinviando per gli aspetti tecnici di dettaglio al testo integrale (doc. n. 1290/1):
«6. CONCLUSIONI – Il SISTRI è un sistema informativo che fornisce servizi che prevedono uno scambio di informazioni anche in modo sicuro tra i clienti e il sistema stesso, per questo motivo non solo è necessario avere un'infrastruttura adeguata all'erogazione della qualità del servizio contrattualizzata, ma è necessario una corresponsabilità degli utenti che devono vedere i servizi come un valore aggiunto per le loro attività e non solo un peso.
«Quindi affinché il sistema nel suo complesso funzioni correttamente è necessario ottimizzare sia le attività di natura organizzativa che le infrastrutture fisiche e logiche del sistema informativo. In particolare ogni innovazione di servizio che provoca una forte discontinuità nelle modalità di lavoro è vista spesso con uno atteggiamento di rifiuto, che può essere alleviato solo comunicando all'utente finale i vantaggi che ne avrà a seguito della sua adesione alla nuova modalità; questo non appare essere stato fatto fino ad ora, e non può essere fatto dalle sole associazioni, che a loro volta sono portate conservativamente a ricadere nello stesso atteggiamento, talvolta amplificandolo, dei propri utenti. Infatti nel chiedere agli utenti di aderire a nuove modalità di fruizione ed erogazione di servizi, spesso i costi e i sacrifici sono immediati, mentre i benefici si manifestano con il tempo; il Ministero dovrebbe invece fare uno sforzo, anche di comunicazione, per far capire all'utenza i vantaggi, quale quello della riduzione dei costi per la gestione amministrativa delle pratiche relative allo smaltimento dei rifiuti.
«Per esempio nell'audizione del 26 ottobre 2011 il capo della segreteria tecnica del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, avvocato Luigi Pelaggi, presso la Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti, dichiarò che: “Mi lasci aggiungere avrebbe avuto un risultato anche a livello di intelligence. Le forze dell'ordine, avendo i dati disponibili in tempo reale, avrebbero potuto esercitare la loro attività di intelligence. Oltre a questo – effetto non meno importante – avrebbe comportato una riduzione di costi. Voglio ricordare a tutti che siamo partiti da un dato derivante da una ricerca effettuata dal
«In sintesi, il sistema informativo SISTRI ha la capacità di erogare i servizi richiesti con una adeguata governance da parte del gestore. Infatti nei sistemi complessi come il SISTRI, i tempi di risposta alla risoluzione di problemi sono commisurati a quanto rapidamente si acquisisce conoscenza in merito al comportamento del sistema e alle informazioni di tracciabilità delle varie attività e agli utilizzi delle varie risorse, e quanto rapidamente si riesca a estrarre da questi dati informazioni utili per il decisore.
«Tali considerazioni, portano a concludere che l'organizzazione e le modalità di misurazione dei livelli di servizio, definite dal concessionario, se applicate anche in futuro, anche tenendo in considerazione dei carichi generabili dalle modalità di interoperabilità con i sistemi informativi degli utenti, sono la buona prassi per gestire il sistema con adeguati livelli prestazionali».
Con riferimento al livello di operatività del sistema, nel documento prodotto dalla Selex in data 29 maggio 2012 (doc n. 1246/1) si ribadisce che il sistema è operativo dal 13 gennaio 2010 ed è stato modificato nel tempo per recepire le modifiche apportate alla norma. Si riporta inoltre che «il sistema è stato inoltre utilizzato da 10 mila aziende per compilare in via informatica il modulo MUD 2011 senza il dispendio in termini di tempo e costi della modulistica cartacea», in base alle indicazioni della seguente tabella:
In proposito, con particolare riferimento alla situazione delle iscrizioni e dei pagamenti, il dottor Aielli ha dichiarato in sede di audizione (34), che «le iscrizioni al 31 dicembre 2010 sono state 301 mila, di cui pagate circa 282 mila; le iscrizioni attive un anno dopo, quindi al 31 dicembre 2011, sono state di poco inferiori, 299 mila circa, il che vuol dire che alcune aziende hanno effettuato la cancellazione dal sistema SISTRI e che il rinnovo è stato fatto soltanto da circa 71 mila aziende contro le 282 mila dell'anno precedente. (...) Con il succedersi di proroghe, molti operatori hanno ritenuto che il sistema sarebbe stato o addirittura proprio non avviato o comunque rinviato più in là nel tempo. Ciò ha fatto sì che non si iscrivessero più nonostante ne avessero l'obbligatorietà e quindi siamo crollati come rinnovi dalle 300 mila iscrizioni iniziali alle 70 mila del 2011. Se dovessimo valutare il trend del 2012 rispetto ai primi dati che abbiamo, questo dato verrebbe ulteriormente drasticamente ridotto».
In occasione della stessa audizione i rappresentanti della Selex hanno inoltre evidenziato che il SISTRI si è aggiudicato il CISCO International Award per il 2012, premio che individua le best practices mondiali nell'ambito dell'ITC, previa valutazione da parte di una commissione di esperti a livello internazionale.
Nella successiva audizione del 23 maggio 2012, l'amministratore delegato della Selex Elsag, dottor Aielli, ha dichiarato, in esito alla notizia di un probabile rinvio dell'entrata in vigore del sistema:
«Un altro aspetto rilevante che vorrei sottolineare è che, a parte questo effetto istituzionale e sociale, un'ulteriore ed eventuale proroga causerebbe alla nostra azienda e al sistema bancario un pesante squilibrio economico-finanziario. La nostra azienda è già esposta per un investimento di oltre 200 milioni e ogni ulteriore proroga non potrà che avere anche effetti negativi sia sul mantenimento dei livelli occupazionali, sia sull'esistenza dell'impresa stessa. Allo stesso modo, gli istituti di credito confidano, in base alle indicazioni fornite loro in un apposito recente incontro con il Ministero, di poter rientrare dell'esposizione di circa 60 milioni entro il 31 luglio, proprio a seguito dell'entrata in vigore del SISTRI».
7.4 – La posizione del Ministero dell'ambiente.
Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, Corrado Clini, ha più volte riferito in sede di audizione circa le problematiche connesse all'avvio del SISTRI.
Una questione affrontata dalla Commissione è quella emersa dalla relazione depositata dal Ministro, in merito, tra le altre cose, alla possibilità che la piattaforma SISTRI possa essere compatibile con altre piattaforme esistenti. In proposito, Clini ha riferito che è in corso una procedura per rendere operativo l'interscambio dei dati raccolti attraverso la piattaforma SISTRI e il sistema informatico SDI, utilizzato dalle forze dell'ordine del Ministero dell'interno.
È evidente che la possibilità di integrarlo con altri sistemi dipende innanzitutto dalla finalità del sistema medesimo. Ebbene, poiché il sistema è stato concepito con precipuo riferimento alle attività di controllo della legalità delle operazioni (e sarà gestito dal nucleo operativo ecologico dell'Arma dei carabinieri), potrà essere integrato con piattaforme che hanno analoghe funzioni.
Il Ministro ha dunque ribadito la solidità degli argomenti a sostegno della decisione di sospendere l'operatività del SISTRI:
«È assolutamente chiaro che SISTRI, come ogni sistema di questo tipo, non sia molto gradito. ... La verità è che c’è un'opposizione forte, ben chiara, ben identificata perché pubblica, a quella che, sostanzialmente, è una procedura di controllo. Nei mesi scorsi abbiamo lavorato per rendere ancora più semplici queste procedure. (...) Devo aggiungere, tuttavia, che le motivazioni che hanno determinato la sospensione sono molto solide. Quello di DigitPA non è un rapporto che possa essere considerato senza conseguenze. Stiamo lavorando nel merito delle obiezioni sollevate da DigitPA per chiarire i punti e rendere anche evidenti quali sono eventualmente quelle aree incerte nella procedura che devono essere chiarite. Abbiamo informato Selex e chiesto la collaborazione del nuovo management di Finmeccanica per avere tutte le informazioni che ci consentano di farci un quadro chiaro per prendere una decisione, che vorremmo prendere molto rapidamente, possibilmente anche prima della fine del 2012. Le questioni che vanno affrontate sono ben chiare, ben identificate e con una certa celerità stiamo chiarendo i termini della questione. Se dovessimo trovarci di fronte a un contratto non valido, dobbiamo, in parte anche consigliati da DigitPA nella parte finale della relazione, chiudere una transazione con Selex e bandire una nuova gara pubblica, che però consenta di utilizzare quanto è già stato realizzato. Personalmente, non ho, da questo punto vista, speranze, non ho una mia valutazione, ma aspetto che sia completata quest'istruttoria, sulla base della quale decideremo».
7.5 – La posizione del Ministero dello sviluppo economico e infrastrutture e trasporti.
Il Ministro dello sviluppo economico e infrastrutture e trasporti, Corrado Passera, è stato audito in data 24 luglio 2012 allo scopo di chiarire la posizione assunta dal Ministero da lui rappresentato in merito al progetto SISTRI e alla sospensione disposta con il decreto-legge summenzionato. Si richiedeva inoltre un giudizio in merito alla funzionalità del sistema, così come elaborato oggi, sia rispetto al contrasto alla criminalità, sia rispetto alla semplificazione degli adempimenti per l'amministrazione e per le imprese.
Il Ministro ha innanzitutto precisato di non voler intervenire sugli aspetti contrattualistici, di competenza del Ministero dell'ambiente, che sono stati determinanti per la decisione di sospendere l'entrata in operatività del SISTRI. Si è dunque limitato ad esprimere la preoccupazione e l'insoddisfazione del mondo delle imprese:
«Per quanto ci riguarda, tutte le associazioni di categoria con le quali abbiamo parlato ci hanno confermato, in questi ultimi mesi, il mancato superamento delle difficoltà segnalate, rimarcando la pesantezza e la complessità dell'architettura soprattutto per il mondo delle piccole e medie imprese e la mancanza di interoperabilità del SISTRI con i software gestionali.
«Ci siamo, quindi, semplicemente fatti parte nei confronti del Ministero dell'ambiente di queste difficoltà, condividendo, peraltro, l'obiettivo sia della tracciabilità sia della lotta alla criminalità insite in questo sistema. C’è, però, una fortissima richiesta, soprattutto da parte del mondo delle aziende medio-piccole, di una maggiore semplicità, di un minor costo e di un migliore funzionamento.(...)
«Per parte mia, posso solo aggiungere che vi è la diffusa convinzione non che non sia necessario, ma che non vi sia ancora traccia di miglioramenti significativi rispetto alle ragioni che lei stesso ha citato e che ho ripreso solo per dire che è un problema che data da molto tempo. La delusione, peraltro, è anche nostra. Pensiamo, infatti, che questa situazione non sia accettabile, quindi, per quanto ci quanto riguarda, spingeremo nella direzione che credo sia anche la vostra. Poi, sul perché si è arrivati all'ultima sospensione, al di là delle considerazioni che ho fatto, il Ministro competente sarà certamente in grado di spiegarvi le ragioni. Ritengo, però, che molto sia legato –
Il Ministro ha escluso che gli ultimi provvedimenti di sospensione siano collegabili alla volontà delle aziende di sottrarsi ai controlli di legalità, «tuttavia, molti si domandano perché dobbiamo avere il sistema più complesso d'Europa ed essere soggetti a controlli teoricamente onnicomprensivi, per ogni tipo di rifiuto e ogni tipo di azienda. Certe volte per ottenere risultati teoricamente ideali si rischia, come in questo caso, di non conseguire il raggiungimento degli obiettivi neppure nelle aree più importanti».
Richiesto in merito ad eventuali proposte per migliorare la funzionalità del sistema, il Ministro Passera ha suggerito la predisposizione di un sistema che si concentri «sulle aree importanti e grandi, tenendo fuori, nel limite del possibile, aziende che non sono attrezzate, non sono capaci e non hanno la possibilità di seguire una procedura di questo genere. Propongo una suddivisione per tipologia di pericolosità, per dimensione e per possibilità dell'azienda di farvi fronte. Non vorrei dirvi una cosa sbagliata, ma credo che nessuno in Europa abbia un sistema che si proponga obiettivi e modalità di funzionamento del genere. Ci sarà una ragione anche per questo».
Il Ministro Passera, in sostanza, ha sottolineato l'importanza, nell'interesse delle stesse imprese, di un sistema di tracciabilità dei rifiuti ma, al tempo stesso, si è fatto, per così dire, portavoce, delle esigenze espresse dal mondo imprenditoriale, che possono così sintetizzarsi: da un lato, sarebbe necessaria una maggiore semplificazione del sistema, dall'altro sarebbe opportuno selezionare le imprese in grado di sostenere la gestione di tali procedure, escludendo le piccole e medie imprese in relazione alle quali, peraltro, non vi sarebbe una cogente esigenza di tracciabilità dei quantitativi di rifiuti prodotti.
8 – Conclusioni.
Le numerose inchieste che la Commissione ha avuto modo di effettuare hanno dimostrato, senza ombra di dubbio, l'assoluta inadeguatezza della normativa attualmente vigente a fronteggiare traffici imponenti di rifiuti che, ormai, non coinvolgono solo le diverse regioni italiane ma che hanno assunto la connotazione della transnazionalità.
In un certo senso, l'approfondimento sul SISTRI nasce proprio dall'assoluta presa di consapevolezza che nessun serio ed efficace sistema normativo di contrasto alla criminalità ambientale può prescindere da un sistema di tracciabilità dei rifiuti idoneo a seguirne il percorso e, quindi, idoneo a consentire controlli puntuali, effettuabili in tempo reale.
Il sistema attuale di tracciamento dei rifiuti si può considerare tamquam non esset, tanto agevole ne risulta l'elusione da parte degli operatori del settore.
Sul punto si sono espressi in maniera molto netta i magistrati che hanno svolto importanti indagini in materia ambientale e che hanno
Non v’è dubbio, anche alla luce delle audizioni svolte nel corso dell'inchiesta, che la procedura di segretazione abbia rappresentato una delle questioni che hanno investito la fase procedimentale dell'affidamento del servizio, gli aspetti concernenti il contenuto del regolamento contrattuale nonché la stessa fase esecutiva del contratto.
La procedura della segretazione, infatti, ha determinato a cascata una serie di effetti, connessi:
alle modalità di individuazione dell'affidatario del servizio;
alla mancanza della procedura di collaudo e di verifica sullo stato di avanzamento lavori, tanto più necessari in ragione del valore elevato dell'appalto.
Dai dati acquisiti sembra che la Selex sia stata scelta senza che fossero state preventivamente contattate altre imprese, aventi analoghe capacità imprenditoriali sia a livello tecnico, sia a livello economico.
Come è emerso dalla documentazione prodotta dagli auditi, il Ministero dell'ambiente ha avuto rapporti, sin dalla fase preliminare, esclusivamente con la Selex e dunque, anche a voler ritenere legittima la procedura di segretazione, risulta non sempre chiara la ragione per la quale non sia stata osservata la procedura prevista dall'articolo 17 del codice del contratti, sopra richiamato, e non sia stata effettuata una valutazione comparativa, sia pure nei limiti indicati dalla procedura semplificata dell'affidamento diretto.
Le problematiche relative all'intero procedimento sono state stigmatizzate anche nella relazione della DigitPA.
In data 10 agosto 2011, infatti, il Ministero dell'ambiente ha inviato in valutazione alla DigitPA la documentazione tecnica e operativa attinente al Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, e la DigitPA ha redatto una relazione (articolata in tre parti fondamentali: considerazioni su contenuti e procedure avviate nelle
NOTE:
(1) La DigitPA, secondo quanto riportato sul suo sito web istituzionale, è un ente pubblico non economico, con sede in Roma e competenza nel settore delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nell'ambito della pubblica amministrazione; esso opera secondo le direttive, per l'attuazione delle politiche e sotto la vigilanza del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato, con autonomia tecnica e funzionale, amministrativa, contabile, finanziaria e patrimoniale. DigitPA svolge funzioni di natura progettuale, tecnica e operativa, con la missione di contribuire alla creazione di valore per cittadini e imprese da parte della pubblica amministrazione, attraverso la realizzazione dell'amministrazione digitale.
(2) L'articolo 3, comma 2 del decreto ministeriale 9 luglio 2010 – aggiungendo un periodo all'articolo 3, comma 11, decreto ministeriale 17 dicembre 2009 – ha precisato che i dispositivi Usb devono essere tenuti presso l'unità o la sede dell'impresa per la quale sono stati rilasciati così da poter consentire la consultazione del registro cronologico e delle singole schede di movimentazione. Inoltre, le chiavette Usb devono essere messe a disposizione in qualunque momento all'autorità di controllo che ne faccia richiesta.
(3) L'articolo 2 del decreto ministeriale 9 luglio 2010 ha esteso l'obbligo di videosorveglianza degli impianti di discarica (di cui all'articolo 1, comma 5, del decreto ministeriale 17 dicembre 2009), anche agli impianti di coincenerimento destinati esclusivamente al recupero energetico dei rifiuti e ricadenti nel campo di applicazione del decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133. Si rammenta che già l'articolo 2 del decreto ministeriale 15 febbraio 2010 aveva integrato l'originaria previsione relativa all'installazione di apparecchiature idonee a monitorare l'ingresso e l'uscita di automezzi dalle sole discariche, prevedendo l'estensione delle relative disposizioni anche agli impianti di incenerimento.
(4) regione Campania, A.G.C. 21, Programmazione e Gestione dei Rifiuti, Settore Gestione, decreto dirigenziale n. 1 del 18 febbraio 2010, «Articolo 2, comma 2-bis del decreto legge 6 novembre 2008, n. 172 come convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2008, n. 210 e articolo 1 dell'OPCM 3746 del 12 marzo 2009 – DGR n. 95 del 9 febbraio 2010 – Realizzazione del progetto tracciabilità dei rifiuti Sitra – Ricostituzione Tavolo Tecnico già previsto dall'articolo 1 dell'OPCM 3746 del 12 marzo 2009».
(5) regione Campania, AGC 21 Programmazione e Gestione Rifiuti, Settore 02, si veda:
decreto dirigenziale n. 101 del 18 ottobre 2009;
decreti dirigenziali n. 3 e n. 4 del 16 marzo 2010;
decreto dirigenziale n. 7 del 13 aprile 2010.
(6) Si veda, in particolare, la relazione depositata dal Ministro dell'ambiente, Corrado Clini, in data 3 luglio 2012 (doc n. 1304/1), sulla quale si tornerà successivamente.
(7) audizione dell'11 dicembre 2012.
(8) audizione del 16 maggio 2012.
(9) Per una sintesi dei rilievi della DigitPA in merito alla congruità economica del contratto (punto 2) e al possibile futuro dell'iniziativa (punto 3) si rinvia ai pertinenti capitoli della presente relazione (rispettivamente, Cap. 3 e Cap. 7).
(10) Audizione del 7 marzo 2012.
(11) Audizioni del 06 e del 13 giugno 2012.
(12) Audizione del 30 maggio 2012.
(13) ELDIM SECURITY SRL, con sede in Castellammare di Stabia (NA), via R. Margherita, 148 (C.F. 06382580634). Il capitale sociale, pari ad euro 52.000, è detenuto da DI MARTINO Francesco Paolo, nato a Castellammare di Stabia (NA) il 20/08/1959 (C.F. DMRFNC59M20C129S), per quote pari ad euro 41.600, e da VALENTINI Stefania, nata a Leonessa (RI) il 25/11/1965 (C.F. VLNSFN65S65E535N), per quote pari ad euro 10.400. L'amministrazione della società è affidata al menzionato DI MARTINO Francesco Paolo (fonte C.C.I.A.A. – visura in allegato).
(14) Di cui si dirà meglio infra.
(15) Tali documenti, diversi dagli ordini di acquisto, si sono rese necessari nelle more della sottoscrizione del contratto tra la Selex Se.Ma. Spa ed il Ministero dell'ambiente finalizzato alla realizzazione del progetto SISTRI, avvenuta in data 18/12/2009.6.900.000, nonché il servizio di manutenzione degli apparati usb per 4 anni e 8 mesi (dal 30 aprile 2010 al 31 dicembre 2014) al prezzo unitario di euro 8,00 per apparato, per un costo complessivo di euro 1.200.000.
(16) In relazione all'ordine di acquisto 1041001506, la ELDIM SECURITY SRL ha emesso fatture (doc. 1253/009) per complessivi euro 7.740.000 (6.450.000 + iva al 20%). In particolare:
fattura n. 28/02 datata 04/09/09 per un importo di euro 900.000 (750.000 + iva al 20%), emessa in relazione alla lettera d'intenti del 31/07/09;
fattura n. 34/02 datata 19/10/09 per un importo di euro 1.200.000 (1.000.000 + iva al 20%), emessa in relazione alla lettera d'intenti del 02/09/09;
fattura n. 11/01 datata 27/11/09 per un importo di euro 300.000 (250.000 + iva al 20%), emessa in relazione alla lettera d'intenti del 02/11/09;
fattura n. 12/01 datata 28/11/09 per un importo di euro 2.220.000 (1.850.000 + iva al 20%), emessa in relazione alla lettera d'intenti del 02/11/09;
fattura n. 42/02 datata 02/12/09 per un importo di euro 720.000 (600.000 + iva al 20%);
fattura n. 43/02 datata 02/12/09 per un importo di euro 720.000 (600.000 + iva al 20%);
fattura n. 13/01 datata 21/12/09 per un importo di euro 1.080.000 (900.000 + iva al 20%);
fattura n. 11/02 datata 03/04/10 per un importo di euro 600.000 (500.000 + iva al 20%).
(17) In relazione all'ordine di acquisto 1041001726, la ELDIM SECURITY SRL ha emesso fatture (doc. 1253/009) per complessivi euro 9.540.000 (7.950.000 + iva al 20%).
In particolare:
fattura n. 12/02 datata 13/04/10 per un importo di euro 3.120.000 (2.600.000 + iva al 20%);
fattura n. 18 datata 15/07/10 per un importo di euro 2.400.000 (2.000.000 + iva al 20%);
fattura n. 27 datata 17/11/10 per un importo di euro 1.200.000 (1.000.000 + iva al 20%);
fattura n. 4 datata 02/02/11 per un importo di euro 1.560.000 (1.300.000 + iva al 20%);
fattura n. 20 datata 15/06/11 per un importo di euro 900.000 (750.000 + iva al 20%);
fattura n. 21 datata 15/06/11 per un importo di euro 360.000 (300.000 + iva al 20%).
(18) Tale importo è stato determinato per differenza tra il valore complessivo della fornitura (54 euro) e quello relativo alla sola fase di inizializzazione, caricamento e personalizzazione (36,86).
(19) In effetti, agli atti della Commissione risultano acquisite le comunicazioni della ELDIM SECURITY SRL alla Selex Se.Ma. Spa di cessione dei crediti, rispettivamente datate 07/08/2009 (doc. 1253/009 – pag. 24) e 21/07/2010 (doc. 1253/009 – pag. 26).
(20) Ci si riferisce in particolare alle dichiarazioni rese nel corso dell'audizione del 13 giugno u.s.
(21) Cfr. doc. 1246/001.
(22) In relazione all'ordine di acquisto, la ABRUZZO ENGINEERING S.C.p.A ha emesso fatture per complessivi euro 694.933,80 (597.111,50 + iva al 20%). In particolare:
fattura n. 34/09 datata 04/11/09 per un importo di euro 94.564,80 (78.804 + iva al 20%);
fattura n. 38/09 datata 04/12/09 per un importo di euro 299.844,60 (249.870,50 + iva al 20%);
fattura n. 18/10 datata 09/02/10 per un importo di euro 300.524,40 (250.437 + iva al 20%).
(23) In relazione all'ordine di acquisto, la ABRUZZO ENGINEERING S.C.p.A ha emesso fatture per complessivi euro 430.465,20 (358.721 + iva al 20%). In particolare:
fattura n. 19/10 datata 12/04/10 per un importo di euro 293.277,60 (244.398 + iva al 20%);
fattura n. 20/10 datata 12/04/10 per un importo di euro 137.187,60 (114.323 + iva al 20%).
(24) Audizione del 30 maggio 2012.
(25) A ben vedere, la Selex. Se.Ma. Spa ha fornito soltanto copia della fattura, non fornendo indicazioni sulle modalità di pagamento del corrispettivo.
(26) Le software house esercitano attività di fornitura di servizi informatici a terzi, elaborazione dati e commercializzazione di hardware e software generalizzati e consulenza applicativa in materia informatica.
(27) In particolare: se l'inadempimento si verifica nel periodo 1/01/2011-30/06/2011 [primo semestre], il soggetto obbligato all'iscrizione che omette iscrizione o versamento è punito con una sanzione pari al 5 per cento dell'importo annuale dovuto per l'iscrizione; se l'inadempimento si verifica (o comunque si protrae) nel periodo 1/07/2011-31/12/2011 [secondo semestre], il soggetto obbligato all'iscrizione che omette iscrizione o versamento è punito con una sanzione pari al 50 per cento dell'importo annuale dovuto per l'iscrizione.
(28) Sul contenuto di questa versione si veda anche l'apposito Dossier n. 309 del 14 maggio 2011 (Schede di lettura e riferimenti normativi) predisposto dal Servizio Studi, Dipartimento Giustizia, della Camera dei Deputati, nonché, tra gli altri, C. Bovino, «Ecoreati in arrivo, ma l'Italia tradisce la direttiva», Quotidiano IPSOA, 30 maggio 2011).
(29) Per delegato s'intende il soggetto che, nell'ambito dell'organizzazione aziendale, è incaricato dall'impresa dell'utilizzo e della custodia del dispositivo usb, al quale sono associate le credenziali di accesso al Sistema ed è attribuito il certificato per la firma elettronica.
(30) A tal proposito, si segnala che l'emendamento al DDL sulla semplificazione, con il quale si proponeva di prorogare di altri due anni l'entrata in funzione del Sistri per i piccoli produttori di rifiuti (le imprese produttrici di rifiuti pericolosi fino a 300 kg), non ha superato l'esame in aula.
(31) A tal proposito, si segnala che l'emendamento al DDL sulla semplificazione, con il quale si proponeva di prorogare di altri due anni l'entrata in funzione del Sistri per i piccoli produttori di rifiuti (le imprese produttrici di rifiuti pericolosi fino a 300 kg), non ha superato l'esame in aula.
(32) I soggetti che vogliono avvalersi dei rimborsi/conguagli, potranno compilare il «Modulo per la richiesta di conguaglio» – previsto ai sensi dell'articolo 6 comma 3 del decreto ministeriale 9 luglio 2010 – disponibile nella Sezione Documenti del sito internet del Sistri.
(33) L'articolo 39, comma 9, del decreto legislativo 205/2010 dispone che siano considerati occasionali e saltuari:
a) i trasporti di rifiuti pericolosi ad una piattaforma di conferimento, effettuati complessivamente per non più di quattro volte l'anno per quantitativi non eccedenti i trenta chilogrammi o trenta litri al giorno e, comunque, i cento chilogrammi o cento litri l'anno;
b) i conferimenti, anche in un'unica soluzione, di rifiuti ad un circuito organizzato di raccolta per quantitativi non eccedenti i cento chilogrammi o cento litri all'anno.
(34) Audizione del 7 marzo 2012.
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