Considerazioni generali.

L'esame della relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea costituisce uno dei principali strumenti a disposizione delle Camere sia per intervenire nella fase ascendente del processo decisionale comunitario sia per acquisire elementi di informazione e valutazione sulle posizioni assunte e gli obiettivi conseguiti dal Governo nelle competenti sedi europee.
In base all'articolo 15 della legge n. 11 del 2005, la relazione deve distinguere chiaramente i resoconti delle attività svolte e gli orientamenti che il Governo intende assumere per l'anno in corso, illustrando:
gli sviluppi del processo di integrazione europea;
la partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario con l'esposizione dei princìpi e delle linee caratterizzanti della politica italiana nei lavori preparatori;
l'attuazione in Italia delle politiche di coesione economica e sociale, l'andamento dei flussi finanziari verso l'Italia e la loro utilizzazione;
i pareri, le osservazioni e gli atti di indirizzo delle Camere, nonché le osservazioni della Conferenza dei presidenti delle regioni, della Conferenza Stato-regioni e della Conferenza dei presidenti dei Consigli regionali, con l'indicazione delle iniziative assunte e dei provvedimenti conseguentemente adottati;
l'elenco e i motivi delle impugnazioni da parte del Consiglio dei Ministri delle decisioni del Consiglio o della Commissione delle Comunità europee destinate alla Repubblica italiana.

La relazione assume dunque un estremo rilievo per il raccordo tra Parlamento e Governo in materia europea in quanto, in base al dettato normativo sopra richiamato e a quello dei regolamenti di Camera e Senato, dovrebbe consentire, in via sistematica ed organica:
di verificare l'attività svolta dall'Italia nelle sedi decisionali europee in ciascun settore e per ciascun progetto normativo o tema rilevante;
di ottenere un riscontro del seguito dato dal Governo agli indirizzi definiti dalle Camere sia in via generale sia con riferimento a specifici progetti di atti normativi o atti di strategia e di indirizzo dell'UE;
di valutare e discutere gli orientamenti che il Governo intende seguire nell'anno in corso, con riguardo ai principali temi e proposte all'esame delle istituzioni dell'UE;
di operare sugli aspetti sopra richiamati un esame articolato e approfondito presso tutte le Commissioni di settore, per le parti di rispettiva competenza, e presso la Commissione Politiche dell'Unione europea, seguito da un dibattito in aula e dall'approvazione di una risoluzione.

La relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea nel 2007, oggi all'esame dell'aula, non fornisce tuttavia elementi utili per queste finalità e non sembra pertanto prestarsi ad un esame sul merito delle indicazioni in essa contenute.
Essa giunge infatti all'esame della Camera ben oltre l'anno di presentazione ed è conseguentemente in buona parte obsoleta sia per quanto attiene al resoconto delle attività svolte sia per l'indicazione di orientamenti per il futuro.
Occorre poi considerare che il documento al nostro esame è stato predisposto dal precedente Governo, prima dello scioglimento anticipato delle Camere; per non determinare ulteriori ritardi, il Ministro Ronchi non ha infatti presentato una nuova relazione.
Non si può altresì ignorare che il Governo sta per presentare, presumibilmente alla Camera, unitamente al disegno di legge comunitaria 2009, la relazione per il 2008, che conterrà elementi aggiornati con riferimento agli aspetti richiamati.
All'esame imminente di questo documento potrebbero quindi essere rinviati approfondimenti sul merito della partecipazione italiana al processo di integrazione europea.
Da ultimo, va tenuto conto del fatto che il 22 aprile 2009 la Camera ha già approvato, in esito all'esame del programma legislativo e di lavoro per il 2009 della Commissione europea e del programma dei diciotto mesi del Consiglio dell'Unione europea presentato dalle Presidenze francese, ceca e svedese, due risoluzioni (GOTTARDO ed altri n. 6-00017 e GOZI ed altri n. 6-00019) che definiscono indirizzi per l'azione del Governo sui più importanti temi e proposte all'attenzione delle istituzioni europee.
In questo contesto, la Commissione politiche dell'Unione europea ha deciso all'unanimità di concentrare l'esame sugli aspetti non strettamente attinenti alle indicazioni di merito del documento.
Alcune Commissioni permanenti, nel parere espresso sulla relazione, hanno formulato peraltro osservazioni di particolare rilievo su aspetti di merito.
Per le ragioni sopra richiamate si è tuttavia ritenuto di non recepire direttamente queste indicazioni nella presente relazione, rinviando, come già detto, all'imminente esame della relazione per il 2008 una più sistematica considerazione dei profili di merito.
La Commissione politiche dell'Unione europea ha operato anzitutto una valutazione approfondita della struttura e delle modalità di predisposizione del documento, al fine di verificarne la rispondenza alle previsioni dell'articolo 15 della legge n. 11 del 2005 e di migliorarne la qualità redazionale assicurandone una maggiore fruibilità.
In secondo luogo, sono state esplorate le possibilità di rendere, anche attraverso modifiche al regolamento della Camera, più efficaci ed agili le procedure per l'esame parlamentare del documento, assicurandone la centralità nel raccordo tra Parlamento e Governo sulle questioni europee.
In terzo luogo, è stata operata una riflessione specifica sulle iniziative di carattere generale volte - anche in relazione alla possibile entrata in vigore del Trattato di Lisbona - a migliorare, per un verso, del Parlamento al processo decisionale europeo e, per altro verso, a garantire una migliore informazione dei cittadini italiani sulle implicazioni dell'attività dell'UE per il nostro Paese.

Struttura e redazione della relazione.

La relazione relativa all'anno 2007 presenta, analogamente alle precedenti, numerosi elementi di criticità sotto il profilo della struttura e della tecnica redazionale, rispetto in particolare alle previsioni dell'articolo 15 della legge n. 11 del 2005.
In primo luogo, il documento reca un resoconto accurato delle attività svolte nel 2007 ma solo in un numero limitato di casi definisce gli orientamenti che il Governo avrebbe inteso seguire nel 2008 con riferimento alle politiche ed ai principali provvedimenti all'esame dell'UE.
La mancata indicazione degli orientamenti in questione riduce in misura significativa l'utilità della relazione, pregiudicando l'incisività dell'esame parlamentare e, più in generale, del ruolo delle Camere nella formazione delle decisioni europee.
In secondo luogo, le diverse sezioni tematiche della relazione appaiono redatte secondo criteri non sempre omogenei e in alcuni casi non sono concentrate su aspetti strettamente attinenti alla partecipazione italiana all'UE.
Il documento risulta conseguentemente di non agevole lettura, anche in considerazione delle dimensioni complessive. Ne risulta così compromessa anche la fruibilità ai fini dell'esame parlamentare.
In terzo luogo, benché la relazione solo occasionalmente precisa le iniziative assunte e i provvedimenti adottati dal Governo per dare attuazione alle osservazioni e agli indirizzi delle Camere.
Alla luce del fortissimo incremento dell'attività di fase ascendente di Camera e Senato registrato in questo avvio di legislatura, l'indicazione del seguito dato dal Governo agli orientamenti definiti dal Parlamento assume un rilievo ancora più significativo e dovrebbe pertanto essere adeguatamente riportata nelle prossime relazioni annuali.
Va pertanto richiamata l'attenzione del Governo sulla necessità che le prossime relazioni, in conformità al dettato dell'articolo 15 della legge n. 11 del 2005:
espongano in modo più sistematico ed organico gli orientamenti che il Governo stesso intende assumere per l'anno in corso;
siano predisposte secondo criteri redazionali omogenei che consentano, per ciascuna politica o tema, una agevole distinzione tra il resoconto delle attività svolte e l'indicazione di orientamenti per il futuro. A questo scopo potrebbe risultare utile la predisposizione di brevi sintesi in chiusura di ciascuna sezione;
diano conto degli interventi adottati dal Governo per attuare gli indirizzi definiti dalle Camere su singoli atti o progetti di atti dell'UE nonché dei casi di apposizione della riserva di esame parlamentare ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 11 del 2005.

La procedura di esame della relazione annuale.

L'esame della relazione 2007 - come già rilevato in premessa - è stato avviato dalla Camera a lunga distanza. Il ritardo è dovuto in gran parte allo scioglimento delle Camere e alla conseguente necessità per il nuovo Governo di predisporre un nuovo disegno di legge comunitaria per tenere conto degli obblighi comunitari venuti nel frattempo a scadenza o in prossimità di scadenza.
In ogni caso l'esperienza delle passate legislature ha evidenziato come il ritardo nell'esame del documento da parte di almeno una delle due Camere sia divenuto endemico in ragione della procedura di esame congiunto con il ddl comunitaria prevista dai regolamenti di Camera e Senato.
Tale procedura, pur dotata di una sua logica interna, impedisce al ramo del Parlamento che interviene in seconda lettura sul ddl comunitaria un tempestivo esame della relazione.
Già in esito all'esame della relazione 2005 e nel corso del dibattito presso la nostra Commissione sulle possibili modifiche delle norme regolamentari in materia europea si è concordato sull'esigenza di valutare attentamente la possibilità di un abbinamento dell'esame della relazione annuale a quello degli strumenti di programmazione legislativa e politica della Commissione europea e del Consiglio dell'UE.
L'esame di questi ultimi documenti - che avviene con procedura analoga a quella della relazione annuale secondo una pronuncia della Giunta per il regolamento - già consente alla Camera di definire nei primi mesi dell'anno indirizzi al Governo in merito alle priorità politiche delle Istituzioni europee e sugli altri aspetti di maggiore rilievo dell'attività comunitaria.
Abbinando l'esame della relazione a quello degli strumenti di programmazione dell'UE si concentrerebbe pertanto in un'unica fase, collocata ad inizio d'anno, l'analisi e il confronto tra le linee d'azione del Governo e delle istituzioni europee e la conseguente definizione degli indirizzi di carattere generale da perseguire nella formazione delle politiche dell'Unione europea.
Si configurerebbe, in altri termini, una vera e propria sessione di fase ascendente cui potrebbe accompagnarsi, attraverso le necessarie modifiche regolamentari, la definizione di una sessione di fase discendente, incentrata sull'esame del ddl comunitaria secondo modalità più agili e soprattutto con tempi di approvazione certi.

Modalità di partecipazione dell'Italia all'integrazione europea.

La definizione di procedure e strumenti per una partecipazione più efficace del nostro Paese nelle sedi decisionali europee costituisce una delle questioni prioritarie da affrontare in questa legislatura e resa ancor più stringente dai mutamenti istituzionali intervenuti o in corso a livello europeo e nazionale e che saranno accentuati dallo stesso Trattato di Lisbona.
Si tratta del resto di una condizione imprescindibile sia per la tutela degli interessi nazionali sia per assicurare un più alto grado di conformità dell'ordinamento nazionale a quello europeo. Il Trattato, in particolare, comporterà un miglioramento delle procedure decisionali e un aumento delle competenze dell'UE in alcuni settori, temperato dall'introduzione di regole più rigorose per il riparto e l'esercizio delle competenze tra livello europeo e nazionale e dal riconoscimento di significativi poteri per i Parlamenti nazionali.
La Commissione Politiche dell'Unione europea sta già svolgendo un'indagine conoscitiva sull'attuazione della legge n. 11 del 2005 in esito alla quale potranno essere formulate proposte organiche di riforma.
Si possono tuttavia prospettare sin d'ora, anche sulla scorta della lettura della relazione per il 2007, le principali e più urgenti linee di intervento:
coinvolgere in modo più sistematico ed efficace tutti i soggetti interessati sia nella definizione della posizione italiana nella fase di formazione delle politiche dell'UE sia in quella di attuazione della normativa europea nel nostro Paese;
rafforzare gli organi e le strutture amministrative di supporto statali e regionali, competenti per il raccordo con l'UE. In particolare, vanno incrementate le strutture e risorse a disposizione del Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE) e del Dipartimento politiche comunitarie;
accrescere la presenza dei funzionari dei ministeri e delle altre amministrazioni presso la rappresentanza italiana all'Unione europea, in maniera da consentire un più efficace lavoro ai vari tavoli in cui si svolgono i negoziati sulla fase ascendente;
migliorare, anche alla luce dell'articolo 117 della Costituzione, gli strumenti di attuazione degli obblighi comunitari, a partire dal ddl comunitaria.

In questo contesto assume un rilievo fondamentale il rafforzamento del ruolo del Parlamento nella fase di formazione delle decisioni e politiche dell'UE.
Si tratta di una questione su cui si è già sviluppato un ampio dibattito in seno alla nostra Commissione sia in sede di esame del programma legislativo della Commissione europea per il 2009, come sottolineato dal collega Gottardo nella sua relazione, sia nell'ambito della riflessione avviata dal nostro Ufficio di Presidenza sulla riforma regolamentare.
In coerenza con l'approccio prescelto per l'esame della relazione 2007, appare pertanto opportuno ribadire le linee di intervento su cui è emerso un sostanziale consenso:
1) a norme legislative e regolamentari vigenti, occorre, anzitutto che le Camere si avvalgano pienamente degli strumenti legislativi e regolamentari esistenti, avvalendosi maggiormente del ruolo di stimolo svolto dalla XIV Commissione e, al suo interno, dal Comitato per l'esame dei progetti di atti dell'UE.
Come già ricordato, si è già registrato un incremento impressionante dell'attività di fase ascendente della Camera che ha consentito anche di consolidare il dialogo politico con la Commissione europea.
Restano tuttavia ancora da migliorare i tempi di avvio e di conclusione dell'esame dei progetti di atti comunitari, che vanno adeguati al ciclo decisionale dell'UE.
Ciò anche al fine di una più chiara definizione dei presupposti per l'effettiva attivazione della riserva di esame parlamentare introdotta dalla legge n. 11 del 2005 e applicata sinora solo in via occasionale;
2) occorre al tempo stesso avviare rapidamente un processo di revisione dei regolamenti parlamentari.
Per un verso, oltre all'introduzione di una sessione comunitaria di fase ascendente da svolgersi nei primi mesi dell'anno, andrebbe attentamente esaminata la possibilità di rafforzare la XIV Commissione e le Commissioni di merito sulla fase ascendente; alla luce dell'esperienza recente e della sua specializzazione, la XIV Commissione può esprimere in modo più tempestivo la posizione della Camera sulle iniziative dell'UE, tenendo conto non solo delle esigenze specifiche di ciascun settore ma dell'ordinamento e delle politiche dell'UE nel loro complesso.

Per altro verso, va assicurata l'attuazione delle disposizioni del Trattato di Lisbona relative al ruolo dei Parlamenti nazionali, con particolare riguardo:
alla procedura di allerta precoce per il controllo di sussidiarietà, disciplinata dall'apposito protocollo, prerogativa importante ai fini del corretto esercizio delle competenze dell'UE, che occorrerà tuttavia esercitare con cautela e misura;
all'introduzione di una espressa base giuridica per la trasmissione dei documenti della Commissione ai Parlamenti nazionali, già avviata di fatto dal settembre 2006. Quest'ultima innovazione, consolidando l'instaurazione di un rapporto diretto con la Commissione europea, renderà necessario valutare l'introduzione nel regolamento di procedure che consentano agli organi parlamentari di adottare atti o osservazioni specificamente e direttamente indirizzati alla Commissione stessa;
alla valutazione sulle politiche dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
al veto in materia di diritto di famiglia.

Migliorare l'informazione dei cittadini sull'integrazione europea.

L'esame della Relazione annuale ha confermato l'esistenza - anche nel nostro Paese - di un deficit di informazione dei cittadini sulle attività dell'UE che è in buona parte alla base della crisi di fiducia delle opinioni pubbliche nazionali nel processo di integrazione europea.
La posizione critica o negativa di molte opinioni pubbliche nazionali verso l'UE, culminata nell'esito dei referendum francese e olandese sul Trattato costituzionale e di quello irlandese sul Trattato di Lisbona non sono infatti segni di un rigetto radicale dell'integrazione europea ma nascono anche da una conoscenza insufficiente e distorta delle iniziative dell'UE e del loro impatto sulla vita dei cittadini.
A fronte di aspettative elevate su temi di particolare rilevanza e complessità globale, come l'immigrazione, la sicurezza, la crescita, l'occupazione, la competitività, l'azione europea viene percepita come debole e assente o addirittura indebitamente limitativa dei possibili interventi degli Stati membri.
Conseguentemente, come già sottolineato efficacemente nella relazione sul programma legislativo della Commissione per il 2009 dell'on. Gottardo, le opinioni pubbliche percepiscono poca Europa laddove ce ne sarebbe più bisogno e troppa Europa laddove, invece, l'azione a livello nazionale, regionale o locale, sarebbe più adeguata.
Questo nodo problematico si è accentuato nell'attuale fase di crisi economica: i cittadini europei percepiscono come chiaramente insufficienti i soli interventi a livello nazionale e attendono un'azione su scala europea.
Al di là dell'effettiva debolezza o ipertrofia dell'azione dell'UE, esiste dunque un evidente difetto di comunicazione.
Anche in vista dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, si potrebbero pertanto avviare specifiche iniziative per promuovere la conoscenza dell'ordinamento e delle politiche europee e del ruolo del Parlamento in materia.

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