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La seduta, sospesa alle 16,35, è ripresa alle 16,55.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione della proposta di legge, già approvata dal Senato, d'iniziativa dei senatori Meduri ed altri: Delega al Governo per la disciplina dell'ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria, e dell'abbinata proposta di legge d'iniziativa dei deputati Molinari e Ruggeri.
Avverto che lo schema recante la ripartizione dei tempi per il dibattito è pubblicato in calce al vigente calendario dei lavori dell'Assemblea (vedi calendario).
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
Avverto che il presidente del gruppo parlamentare dei Democratici di sinistra-L'Ulivo ne ha chiesto l'ampliamento, senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare, ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del regolamento.
Avverto, altresì, che la I Commissione (Affari costituzionali) si intende autorizzata a riferire oralmente
Il relatore, onorevole Zanettin, ha facoltà di svolgere la relazione.
PIERANTONIO ZANETTIN, Relatore. Signor Presidente, la proposta di legge n. 5141, approvata dal Senato il 14 luglio 2004 ed esaminata, unitamente alla proposta di legge n. 3346, dalla Commissione affari costituzionali, è stata adottata come testo base nel corso dell'esame in sede referente e, quindi, licenziata con talune modifiche volte in particolare a recepire le condizioni espresse dalla Commissione bilancio in sede consultiva.
Il progetto di legge in titolo è volto a conferire al personale dirigente e direttivo penitenziario un'autonoma collocazione professionale attraverso il riconoscimento di una specifica carriera di livello dirigenziale penitenziaria rientrante nelle specialità dei rapporti di lavoro di diritto pubblico e, quindi, sottratta alla disciplina contrattuale del «Comparto ministeri».
Tale intervento deriva dalla necessità di assicurare maggiore efficacia all'azione dell'amministrazione penitenziaria, che è volta a soddisfare esigenze primarie, quali la prevenzione, la sicurezza sociale e la riabilitazione delle persone soggette a restrizioni della libertà personale.
A tale proposito, come ricordato anche nella relazione di accompagnamento alla proposta di legge n. 5141, l'articolo 40 della legge 15 dicembre 1990, n. 335, aveva già disposto l'equiparazione di status giuridico ed economico tra il personale dirigente e direttivo dell'amministrazione penitenziaria ed il personale dirigente e direttivo delle corrispondenti qualifiche della Polizia di Stato.
Tale equiparazione, tuttavia, era successivamente venuta meno per effetto dell'articolo 41, comma 5, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, che aveva ricondotto il regime giuridico ed economico del personale dirigente e direttivo dell'amministrazione penitenziaria all'ordinaria contrattualizzazione prevista in generale per il pubblico impiego.
L'articolo 1 del progetto di legge in esame conferisce, quindi, una delega al Governo da esercitarsi entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge per l'adozione di uno o più decreti legislativi di riordino dell'ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria e del relativo trattamento giuridico ed economico, indicando, a tal fine, i principi e i criteri direttivi ai quali attenersi.
Nell'ambito della predetta carriera, devono intendersi ricompresi gli appartenenti agli ex profili professionali di direttore penitenziario, di direttore di ospedale
psichiatrico giudiziario e di direttore di servizio sociale, nonché il personale di ruolo amministrativo ad esaurimento dell'amministrazione penitenziaria.
L'articolo 2 riconosce il rapporto di lavoro del personale appartenente alla carriera dirigenziale penitenziaria come rapporto di lavoro di diritto pubblico. Per raggiungere tale obiettivo è apportata una modifica all'articolo 3 del decreto legislativo n. 165 del 2001, recante il Testo unico sul pubblico impiego, volta, attraverso l'introduzione di un nuovo comma 2-bis, ad includere anche il personale della carriera dirigenziale penitenziaria tra le categorie in regime speciale di diritto pubblico, in deroga alla contrattualizzazione disposta, in via generale, per il pubblico impiego.
L'articolo 3, introdotto nel corso dell'esame presso il Senato, è volto a sostituire la rubrica del capo III del titolo II della legge 26 luglio 1975, n. 354, al fine di sostituire all'attuale dizione quella di «esecuzione penale esterna», nonché a modificare il riferimento ai centri di servizio sociale per adulti, di cui all'articolo 72 dello stesso ordinamento penitenziario, con quello «uffici di esecuzione penale esterna», i quali, dalla data di entrata in vigore della legge, ne assorbiranno le competenze, le risorse e il personale, con invarianza di oneri per il bilancio statale.
Si prevede, inoltre, che l'organizzazione degli uffici locali di esecuzione penale esterna sia disciplinata con regolamento del ministro della giustizia, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1998.
Tali uffici, inoltre, potranno anche proporre all'autorità giudiziaria il programma di trattamento da applicare ai condannati che chiedono di essere ammessi all'affidamento in prova ed alla detenzione domiciliare.
Per comprendere la portata della novella, occorre segnalare che presso il Ministero della giustizia è istituita la direzione generale dell'esecuzione penale esterna, con compiti di indirizzo e coordinamento dell'attività degli uffici territoriali competenti in materia. La direzione cura i rapporti con la magistratura di sorveglianza, con gli enti locali e gli altri enti pubblici, con gli enti privati e le organizzazioni del volontariato, del lavoro e delle imprese finalizzati al trattamento dei soggetti in esecuzione penale esterna.
Nell'ambito dei provveditorati regionali dell'amministrazione penitenziaria, sono costituiti gli uffici per l'esecuzione penale esterna che, nel proprio distretto, svolgono compiti di coordinamento e controllo sull'esecuzione delle direttive di uniformità impartite dalla direzione generale o dallo stesso provveditorato.
Tuttavia, poiché il predetto articolo 3, nella sua formulazione letterale, proponeva la sostituzione dell'intero Capo III del Titolo II della legge n. 354 del 1975, composto da sette articoli, mentre la portata della riforma appariva limitata alla rubrica del Capo III ed al solo articolo 72 nell'ordinamento penitenziario, la Commissione ha ritenuto opportuno, anche in accoglimento di apposite condizioni, espresse in proposito dal Comitato per la legislazione e dalla Commissione giustizia, rendere esplicito che la modifica proposta non incide in alcun modo sugli articoli compresi dal 73 al 78.
L'articolo 4 reca le disposizioni transitorie e finali, prevedendo, tra l'altro, che, in fase di prima attuazione della riforma, le unità di personale inquadrate nella posizione economica C3 ed appartenenti ai profili professionali di cui al predetto articolo 1 vengano nominate dirigenti ope legis ed il loro rapporto di lavoro sia regolato dalle disposizioni previste per il personale statale in regime di diritto pubblico.
L'articolo 5, che reca le disposizioni per la copertura finanziaria del provvedimento, è stato modificato in sede referente, unitamente al secondo comma dell'articolo 1, al fine di recepire due condizioni formulate, ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, dalla V Commissione (Bilancio).
Devo infine precisare che sul provvedimento in esame la XI Commissione (Lavoro pubblico e privato) ha espresso
parere favorevole con condizione, e la XII Commissione (Affari sociali) ha espresso parere favorevole.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
GIAMPAOLO BETTAMIO, Sottosegretario di Stato per gli affari esteri. Signor Presidente, il sottosegretario di Stato per la giustizia onorevole Valentino, sta giungendo in aula; in questa sede, la mia presenza di sottosegretario di Stato per gli affari esteri è unicamente dettata dall'opportunità di consentire il lavoro dell'Assemblea e permettere al relatore di svolgere la sua relazione, invero testé esposta.
Dunque, le chiederei, signor Presidente, un minuto di pazienza per attendere il collega Valentino che sta giungendo...
PRESIDENTE. Signor sottosegretario, il Governo può intervenire anche nel prosieguo della discussione, finanche in un'altra fase, in sede di replica; non è obbligatorio che intervenga subito. Quindi, aspettiamo il sottosegretario Valentino; non appena giunto, potrà senz'altro intervenire sul provvedimento.
GIAMPAOLO BETTAMIO, Sottosegretario di Stato per gli affari esteri. La ringrazio, Presidente.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Molinari. Ne ha facoltà.
GIUSEPPE MOLINARI. Signor Presidente, ritengo che all'attenzione di questa Assemblea giunga oggi un provvedimento molto importante riguardante il futuro del nostro sistema carcerario; siamo tutti a conoscenza della difficile situazione del nostro sistema penitenziario, piagato dal sovraffollamento, che prospetta di certo un futuro non facile. Chi si occupa di tali problemi concernenti la vita carceraria sa quanto difficile sia il governo nel carcere, che interessa sia il detenuto sia chi per lavoro è impegnato - come i direttori, la polizia penitenziaria, gli assistenti sociali ed i medici - ad assolvere funzioni fondamentali.
Pertanto, ritengo sia opportuna un'attenta riflessione sul sistema penitenziario da parte di tutto Parlamento; è evidente che, finché non decideremo di investire risorse materiali e morali in favore del sistema carcerario nel suo insieme, non saremo in grado di ottenere alcun risultato. Dobbiamo notare non solo l'effettivo malessere dei detenuti, che non vedono rispettati i diritti loro costituzionalmente garantiti, ma anche l'effettivo malessere dei direttori penitenziari che, trascurati e frustrati, non hanno i mezzi per adempiere al loro dovere.
L'articolo 27 della Costituzione sancisce che la pena deve avere una funzione rieducativa, di recupero e non di abbattimento della persona; analogamente, è giusto che chi presti servizio all'interno delle carceri riesca a lavorare in condizioni umane.
Vorrei ricordare che il ministro Castelli ha sempre affermato, anche quando si è opposto all'amnistia ed all'indulto, che l'obiettivo del Governo era costruire più carceri.
Ebbene, questo Governo non ha realizzato nuove carceri, né si è preoccupato di dare al nostro sistema penitenziario una dimensione maggiormente rispettosa dei valori costituzionali e della dignità dei detenuti e degli operatori: mi riferisco sia a coloro che ricoprono responsabilità apicali (come, per l'appunto, il direttore o il dirigente penitenziario), sia ai semplici agenti di polizia penitenziaria.
È innegabile, dunque, che sia aumentato il senso di disagio in cui si trova ad operare la categoria dei dirigenti dell'amministrazione penitenziaria, priva di qualsiasi disposizione legislativa che ne riconosca la specificità, a fronte dell'assenza di interventi volti al riconoscimento giuridico ed economico dell'attività svolta. Sono tantissime, infatti, le responsabilità che si concentrano su queste figure, così poco valorizzate.
La legge 15 dicembre 1990, n. 395, aveva stabilito che al medesimo personale
fosse attribuito lo stesso trattamento giuridico, nonché il relativo trattamento economico, spettante al personale dirigente e direttivo delle corrispondenti qualifiche della Polizia di Stato. Con la legge finanziaria per il 1998, invece, è stata disposta la cessazione della suddetta equiparazione, non riconoscendosi la specificità della figura del direttore penitenziario.
La proposta di legge attualmente all'esame dell'Assemblea, che mira a conferire al personale dirigente e direttivo penitenziario un'autonoma collocazione professionale, consiste, pertanto, nel riconoscimento di una specifica carriera di livello dirigenziale penitenziaria, rientrante nella specialità dei rapporti di lavoro di diritto pubblico, e quindi sottratta alla disciplina contrattuale del comparto ministeri.
Attraverso il provvedimento in esame, le figure del dirigente dell'amministrazione penitenziaria, dei centri di servizio sociale per adulti e degli ospedali psichiatrici giudiziari, nonché degli uffici centrali e periferici dell'amministrazione penitenziaria, che rivestono una funzione delicata all'interno dell'istituto penitenziario, ottengono il giusto riconoscimento, nell'interesse generale di una maggiore efficacia ed efficienza dell'azione dell'amministrazione penitenziaria.
La proposta di legge in esame, tuttavia, opera un'ingiusta esclusione nei confronti del personale direttivo e dirigenziale della giustizia minorile, a favore del quale nulla è previsto. L'effetto concreto di tale disparità negherebbe il ruolo, nonché il valore istituzionale e sociale, della giustizia minorile, svilendo ulteriormente le professionalità che operano in tale settore. Nella sua attuale formulazione, la proposta di legge in esame provocherebbe una disparità di trattamento economico e giuridico tra un direttore di un istituto penitenziario per adulti ed un suo collega direttore di un istituto per minori: il primo sarebbe un dirigente, il secondo solo un funzionario.
Non si tratta del solo punto del testo che ci auguriamo venga modificato: infatti, ve ne sono altri, sui quali chiediamo un confronto di merito. Vi sono osservazioni che stanno giungendo alla nostra attenzione, anche da parte di associazioni e di operatori del volontariato, che costituiscono un patrimonio per il buon funzionamento del nostro sistema penitenziario, soprattutto in questa condizione di emergenza.
Ebbene, condividiamo alcune preoccupazioni rispetto al testo giunto all'esame dell'Assemblea, in particolar modo in ordine all'eccesso di delega che, allo stato attuale, verrebbe conferito al Governo, e che porterebbe alla trasformazione degli uffici degli attuali assistenti sociali in uffici amministrativi. La funzione di tali uffici è, a nostro avviso, importante, ed essi non possono subire uno stravolgimento: per questo motivo, preannunzio che proporremo, attraverso un nostro emendamento, la soppressione dell'articolo 3. Si tratta, infatti, di una funzione che vogliamo salvaguardare da un esercizio della delega che inciderebbe negativamente sulla qualità della vita all'interno degli istituti penitenziari.
Signor Presidente, auspico che il dibattito parlamentare avviato oggi, con la discussione sulle linee generali del provvedimento, prosegua in modo da consentire le correzioni di eventuali errori e dimenticanze; per questo motivo, spero che l'Assemblea sappia porre rimedio a tali carenze, equiparando ai dirigenti penitenziari anche i dirigenti della giustizia minorile, assicurando un sistema maggiormente efficiente e rispettoso delle garanzie e delle funzioni, nel rispetto dei principi costituzionali (Applausi dei deputati del gruppo della Margherita, DL-L'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Amici. Ne ha facoltà.
SESA AMICI. Signor Presidente, l'onorevole Zanettin, relatore sulla proposta di legge in esame, ed il collega Molinari hanno testé messo in evidenza una serie di elementi della discussione che ci accingiamo a svolgere. Preannuncio che l'intervento che svolgerò adesso, in sede di discussione sulle linee generali, farà molto riferimento alla successiva discussione di
merito sul complesso delle proposte emendative presentate.
Mi sembra, tuttavia, che emerga con grande nettezza - e vorrei dirlo con estrema franchezza - un elemento di contraddizione. Da una parte, infatti, vi è l'idea che il governo delle carceri sia una struttura complessa, composta non solo dai detenuti, ma anche dai direttori, dagli agenti di polizia penitenziaria, dagli operatori del servizio sanitario e dagli assistenti sociali. Si tratta di una realtà composita, all'interno della quale, come ha già ricordato l'onorevole Molinari, occorrerebbero più risorse economiche, nonché una maggiore efficacia, proprio al fine di offrire risposte concrete al disagio fortissimo che si avverte all'interno di tale realtà.
L'operazione che si tenta di compiere con la proposta di legge in esame, attraverso il conferimento di una delega al Governo, è invece di tutt'altra natura.
Si tenta di affrontare non la complessità del sistema e del governo del carcere, ma un problema parziale: dare una collocazione autonoma alla figura dei dirigenti e dei direttori delle carceri. È del tutto evidente, onorevoli colleghi, che tale problema si pone. Non è intenzione del mio gruppo negare l'evidenza di una necessità. Ciò che contestiamo è il modo con cui si è pervenuti ad una soluzione, di fronte ad un'esigenza reale, immettendo nel testo elementi molto forti di contraddizione e di conflittualità, che esploderanno in seguito all'approvazione di questo provvedimento. Ciò avviene soprattutto per quanto riguarda l'iter complesso legato alla legge n. 395 del 1990 ed alla cessazione, nel 1998, conseguente alla legge finanziaria, dell'efficacia dell'articolo 40 della medesima legge. Si tratta dell'idea di inserire all'interno di un processo così complesso la creazione di un'area autonoma di contrattualizzazione.
È del tutto evidente che ci troviamo di fronte ad uno strano ragionamento, che interviene ogni volta che si affronta il nodo di strutture complesse in cui i livelli dirigenziali divengono quasi elemento fondante di un aggiustamento di ordine giuridico dell'area di contrattualizzazione, e che non tiene assolutamente conto che in una tale complessità si deve inquadrare anche il Corpo degli agenti di polizia penitenziaria.
L'equiparazione che, a suo tempo, fu attuata proprio attraverso meccanismi legislativi permetteva di recuperare una serie di figure. Chiedere oggi semplicemente, come fa il provvedimento in esame - come dimostra la relazione di accompagnamento -, la possibilità di trovare una collocazione precisa per quest'area particolare credo rappresenterà un elemento di grande discussione politica che, già oggi, penalizza ed apre conflitti seri all'interno di una struttura complessa, quale quella dell'insieme delle carceri. Tale elemento sarà oggetto, come ho affermato all'inizio del mio intervento, di specifici emendamenti.
L'assurdità di questo ragionamento - e, in proposito, sarebbe sufficiente leggere con attenzione gli atti del Senato - riguarda un punto decisivo: la copertura finanziaria del provvedimento. Onorevoli colleghi, ci troviamo di fronte ad un testo che, nelle norme transitorie, affida al Ministero dell'economia e delle finanze il monitoraggio degli elementi attuativi del provvedimento stesso, quasi a testimoniare che, a seconda del monitoraggio, vi saranno più o meno risorse. Si tratta di un elemento non solo pericoloso, ma che rende poco seria - ed offensiva - l'idea di risolvere un problema e, successivamente, in assenza delle necessarie risorse, di rimandarne l'attuazione ad un programma del tutto virtuale.
Non solo: gli elementi che riguardano gli accessi alle carriere dirigenziali recano già al loro interno elementi di grande conflitto tra il personale. Si pensi, ad esempio, all'operazione che sarà messa in atto con il passaggio previsto per le categorie C2 e C3, che porterà ad una disparità di trattamento tra dipendenti appartenenti alla stessa amministrazione. Alcuni di tali dipendenti hanno infatti dovuto accedere alla nona qualifica funzionale - ora C3 - per concorso selettivo, sostenendo molte prove concorsuali, tirocini e trasferimenti di sede, mentre i direttori
d'istituto penitenziario, nella stragrande maggioranza dei casi, sono passati - un anno or sono - dalla settima qualifica funzionale all'ottava ed alla nona tramite procedure di riqualificazione e, di fatto, non selettive.
Del resto, è stato proprio il relatore Zanettin ad indicare con estrema nettezza che ci troviamo di fronte ad un'operazione ope legis. Ma voi pensate che, in tale struttura complessa, che dovrebbe riguardare sul serio l'efficacia di provvedimenti che devono mirare al governo complessivo del mondo carcerario, sia valida una semplice operazione ope legis? Non dovrebbe, invece, essere una preoccupazione della politica guardare a tale realtà con grande senso di responsabilità ed evitare il prodursi di conflitti e di ricorsi di tipo istituzionale tra il personale, sottraendosi alla tentazione di varare provvedimenti che, invece di risolvere il problema, aggravano una situazione già di enorme disagio?
Questo è il portato dell'irresponsabilità politica che contraddistingue tale provvedimento. Credo ancora che sarebbe opportuno che, nel corso di un esame più attento del provvedimento stesso, avessimo a cuore un elemento sostanziale, corretto in parte - e solo in parte - dalla condizione posta dalla Commissione giustizia: non solo il cambiamento dell'articolo 72, ma anche la considerazione che, nello stesso articolo, viene posta una questione decisiva per tale complessa struttura.
Tale condizione ha permesso di affermare che non vengono abrogati gli articoli immediatamente successivi, quelli riguardanti un aspetto importante, gratuito, a volte di aiuto e di accompagnamento all'esecuzione penale esterna delle persone detenute, che vedono tanta parte del volontariato offrire un aiuto per quanto concerne l'inserimento lavorativo.
Anche in questo caso, è interessante che, nella discussione al Senato, l'insieme della trattazione sia stata preceduta dall'illustrazione, da parte del presidente della Commissione, di una lunghissima relazione riferita ad una missione di tre giorni della stessa Commissione negli istituti carcerari italiani. È importante che gran parte della relazione di quel provvedimento si fondi su un dato: qual è, nell'esecuzione penale esterna, la funzione affidata agli assistenti sociali, al volontariato, al loro rapporto con gli enti locali? Invito i colleghi a leggere attentamente quella relazione perché lì sta il punto. Non si tratta, oggi, di una pressione che viene dal mondo del terzo settore e delle associazioni di volontariato o dall'ordine degli assistenti sociali. La preoccupazione di aver visto cambiare, non semplicemente in modo nominalistico, la questione degli uffici di esecuzione penale esterna, sostituendo la parola «servizio sociale» con «esecuzione penale esterna», non è semplicemente nominalistica. È una concezione di cultura, che riguarda il significato di «esecuzione penale esterna» e le funzioni che un servizio sociale contiene in sé nel governo di questa struttura complessa.
Le preoccupazioni che vengono da quel mondo non sono lobbistiche. Sono le preoccupazioni di chi pensa che, proprio avendo voluto creare un comparto a parte ed una struttura autonoma, quegli uffici possano svolgere non più una funzione sociale, bensì una funzione amministrativa.
Colleghi, su questi elementi vorrei invitarvi a riflettere. Essi saranno il terreno di un confronto serio e rigoroso che, ancora prima di risolvere un problema di formulazione giuridica e di passaggi da una carriera all'altra, deve tenere sul serio conto del fatto che il governo del carcere deve avere un'unica priorità: le persone che si trovano all'interno di quel mondo devono avere rispetto e dignità, ma anche la possibilità che la pena non sia solo di tipo poliziesco, potendosi anche risolvere in una situazione di accompagnamento.
È un grande dibattito culturale e, forse, rispetto ad esso troveremo sul serio il terreno per una discussione di merito (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-L'Ulivo e della Margherita, DL-L'Ulivo).
PRESIDENTE. Non vi sono altri iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali.
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