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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito della discussione del disegno di legge n. 5521: Conversione in legge del decreto legge 30 dicembre 2004, n. 314, recante proroga di termini.
Ricordo che nella seduta di ieri sono iniziati gli interventi sul complesso degli emendamenti riferiti agli articoli del decreto legge.
PRESIDENTE. Riprendiamo l'esame dell'articolo unico del disegno di legge di conversione (vedi l'allegato A - A.C. 5521 sezione 1), nel testo recante le modificazioni apportate dalle Commissioni (vedi l'allegato A - A.C. 5521 sezione 2).
Avverto che le proposte emendative presentate sono riferite agli articoli del decreto-legge nel testo recante le modificazioni apportate dalle Commissioni (vedi l'allegato A - A.C. 5521 sezione 3).
Avverto, altresì, che non sono stati presentati emendamenti ammissibili riferiti all'articolo unico del disegno di legge di conversione.
Ha chiesto di parlare l'onorevole Ercole. Ne ha facoltà.
CESARE ERCOLE. Signor Presidente, vorrei riprendere il filo del discorso ieri interrotto, intervenendo specificamente sull'articolo 4.
Ieri i miei colleghi sono intervenuti rivisitando il decreto legislativo n. 56 del 2000 ed elencando le modalità di finanziamento della sanità italiana. Inoltre, si sono soffermati sulla perequazione delle risorse e sulla loro distribuzione. Al contrario, vorrei fare alcune considerazioni sul perché tali aspetti vengono a galla in questo momento.
Si può affermare che gli anni 2004 e 2005 rappresentano un momento di svolta per l'attuazione del decreto n. 56 per una serie di motivi. Innanzitutto, a decorrere dal 2004, la quota di incidenza della spesa storica nel computo delle quote di compartecipazione all'IVA viene ridotta del 9 per cento. Inoltre, a decorrere dal 2004, si prevede la possibilità di modificare le specifiche tecniche per il calcolo delle perequazioni, relativamente al parametro della dimensione geografica, come determinate dall'allegato A del decreto legislativo n. 56.
Sempre a partire dal 2004, è venuto meno il vincolo di destinazione alla spesa sanitaria regionale per un ammontare di risorse non inferiore alle quote che risultano dal riparto dei fondi destinati annualmente al finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
Dal 2005 dovrebbe estinguersi il Fondo di garanzia istituito dall'articolo 13, comma 3 del decreto legislativo n. 56, per compensare le regioni delle eventuali minori entrate dell'IRAP e dell'addizionale IRPEF, rispetto alle previsioni contenute nel DPEF. Comunque, si ritiene probabile che il periodo annuale di durata di questo Fondo di garanzia venga prolungato con apposita modifica del decreto n. 56.
A decorrere poi dal 2005, le entrate proprie riconosciute alle regioni, ai sensi del decreto legislativo n. 56, dovrebbero essere impiegate per finanziare non solo la sanità, ma anche le funzioni trasferite
dallo Stato alle regioni, ai sensi delle riforme Bassanini degli anni 1997 e 1998. Conseguentemente, l'articolo 6, comma 1, del decreto n. 56, prevede la cessazione dei trasferimenti statali destinati al finanziamento di queste funzioni trasferite, che dovranno essere compensati attraverso una rimodulazione delle aliquote e delle compartecipazioni attribuite alle regioni per il finanziamento della sanità. Tali contributi dovranno conseguentemente essere incrementati sino a copertura degli oneri connessi alle funzioni trasferite nell'ambito del decentramento Bassanini.
Quindi, vorremmo mettere in evidenza le criticità del decreto n. 56, che riassumiamo in alcuni punti. Uno dei principali problemi insiti nel funzionamento del decreto riguarda l'individuazione dei criteri per la determinazione del fabbisogno regionale.
Come è noto, il decreto legislativo n. 56 del 2000 prevede che la fissazione delle risorse da erogare alle regioni venga effettuata sulla base non solo del fabbisogno sanitario, ma anche della capacità fiscale della popolazione e della dimensione geografica di ciascuna regione. Il CIPE, invece, ha sempre proceduto alla determinazione del fabbisogno sanitario regionale facendo riferimento al solo criterio del fabbisogno sanitario (la cosiddetta quota ponderata), determinato sulla base della quota capitaria ponderata e commisurato all'erogazione dei livelli essenziali di assistenza individuati dalla legislazione statale.
L'allocazione delle risorse fra le regioni è pertanto avvenuta sulla base di parametri - i consumi sanitari per classi di età, la popolazione residente, la distinzione tra tipologie di assistenza, gli indicatori del bisogno - variabili nel corso del tempo, determinando vantaggi differenziati per le singole regioni. Di qui le ricorrenti polemiche delle regioni, soprattutto di quelle del sud, sull'iniquità dei meccanismi di riparto del fabbisogno a livello regionale, che inciderebbe anche sull'applicazione del meccanismo della perequazione in base al parametro della capacità fiscale. L'inadeguatezza dei criteri di riparto individuati dal decreto legislativo n. 56 del 2000 emerge inoltre anche in relazione ai criteri di federalismo fiscale fissati dalla riforma del Titolo V della Costituzione nel nuovo articolo 119 della Costituzione stessa, che sembrerebbe contemplare quale unico parametro di perequazione quello della capacità fiscale, ad esclusione, quindi, dei criteri informati alla perequazione dei fabbisogni sanitari.
A queste polemiche sui criteri di riparto si aggiunge peraltro l'unanime lamentela delle regioni nei confronti della presunta sottostima del fabbisogno sanitario nazionale, nel quale non sarebbero presi in considerazione i costi emergenti derivati dalla regolarizzazione degli extracomunitari, nonché dalla gestione dei disavanzi pregressi di talune strutture ospedaliere, ora in larga misura regionalizzate (mi riferisco agli IRCCS e ai policlinici).
Un ulteriore punto di criticità del decreto legislativo n. 56 del 2000 è costituito dal fatto che tra gli obiettivi del decreto stesso un rilievo centrale è assunto dall'esigenza di superare l'incertezza e la dipendenza delle risorse regionali dal bilancio statale, nonché dalla necessità di sollecitare le regioni ad un adeguato esercizio di autonomia sui nuovi tributi loro assegnati. Il perseguimento di tali obiettivi è stato tuttavia realizzato solo in parte in quanto, a fronte della manovre tributarie regionali basate sull'aumento delle aliquote dell'addizionale regionale IRPEF e dell'IRAP deliberate a partire dal 2001, le regioni non si sono ancora viste accreditare dal Governo, nonostante i ripetuti solleciti, i gettiti aggiuntivi derivanti dalle suddette manovre. Tale situazione ha creato evidenti problemi di cassa ai bilanci regionali, per cui le regioni hanno ripetutamente sollecitato un confronto con il Ministero dell'economia e delle finanze per la verifica e l'accreditamento di tali gettiti aggiuntivi, anche al fine di evitare che questi siano considerati nel computo delle risorse attribuite in sede di determinazione della quota IVA e della misura della capacità fiscale.
Un ulteriore obiettivo del decreto legislativo n. 56 del 2000 è costituito dall'esigenza
di trasparenza e certezza delle risorse a disposizione delle regioni per il finanziamento della sanità. Anche la realizzazione di tale obiettivo, tuttavia, si è scontrata nella prassi con una serie di concreti problemi attuativi. È evidente, infatti, che la dinamica dei vari tipi di imposte assegnate dal decreto legislativo n. 56 del 2000 alle regioni per la copertura della spesa sanitaria è soggetta a una variabilità che si può definire fisiologica, legata all'effettiva coincidenza dei gettiti con le stime impiegate nel riparto nonché agli orientamenti generali di politica tributaria seguiti dal Governo centrale. L'addizionale IRPEF, l'IRAP, l'accisa sulle benzine, sebbene qualificate alla stregua di entrate proprie delle regioni, rimangono tuttavia soggette a disciplina statale, come più volte ribadito dalla stessa Corte costituzionale, sia per la determinazione della base imponibile sia per la fissazione di tutti gli ulteriori elementi di definizione del gettito.
Conseguentemente, il modello di federalismo fiscale, di cui il decreto legislativo n. 56 del 2000 si vanta, si rivela basato su una contraddizione di fondo tra l'attribuzione alle regioni di una responsabilità sulla copertura della spesa sanitaria attraverso le risorse proprie e loro riconosciute e la natura eterodiretta di tali risorse, con conseguente negazione alle stesse regioni di qualsiasi potere di incidenza sulle medesime ed assenza di certezza sull'entità effettiva delle risorse a disposizione.
La limitatezza dell'autonomia fiscale riconosciuta alle regioni finisce per sfavorire quelle meno sviluppate, che presentando basi imponibili limitate, anche con gli incentivi allo sforzo fiscale, riescono a ottenere risorse aggiuntive scarse.
Tale menomazione dell'autonomia fiscale delle regioni è stata ulteriormente accentuata dall'estensione al 2004 della sospensione degli effetti degli aumenti dell'addizionale IRPEF e delle maggiorazioni dell'aliquota IRAP, deliberata dalla legge finanziaria dello scorso anno a causa del mancato raggiungimento dell'accordo tra Stato ed enti territoriali sui meccanismi del federalismo fiscale ed al rinvio dei termini per la presentazione della relazione sui princìpi generali del coordinamento della finanza pubblica da parte dell'alta commissione di studio.
Nel complesso, quindi, i problemi derivanti dall'attuazione del decreto legislativo n. 56 del 2000 possono essere così riassunti - e concludo -, incertezza delle risorse per gli enti decentrati, conflittualità tra i diversi livelli di governo, difficoltà di ottenere nel breve periodo una maggiore efficienza (Applausi dei deputati del gruppo della Lega Nord Federazione Padana).
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare l'onorevole Lumìa. Ne ha facoltà.
GIUSEPPE LUMIA. Signor Presidente, con questo decreto-legge si prova ancora una volta a mettere insieme aspetti diversi, alcuni dei quali anche discutibili, intervenendo in settori delicati dell'economia e del sistema istituzionale del nostro paese. L'articolo 2, su cui mi soffermerò anch'io, tenta di prorogare la permanenza per soli pochissimi mesi dell'attuale Procuratore nazionale antimafia. Con tale articolo si determinano contemporaneamente molti danni: si lacera ancora una volta il nostro ordinamento, si compromette il valore costituzionale dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura, si interviene scorrettamente in un settore particolarmente delicato, qual è quello della lotta alle mafie.
L'articolo 2 si iscrive nella vasta gamma degli interventi ad personam, con una peculiarità nuova e altrettanto negativa. Con esso non è in gioco un favore nei confronti di un singolo imputato; in questo caso il carattere ad personam lo si esprime contro la possibilità che i magistrati possano essere valutati, secondo la procedura indicata dalla Costituzione, da parte del CSM. Da un intervento ad personam a favore, come nel passato, siamo arrivati adesso ad interventi ad personam contro una realtà, un'istituzione, contro una procedura, contro il merito ed il valore che andrebbero invece garantiti.
La proroga dell'attuale Procuratore nazionale antimafia veniva prevista di fatto
fino ad agosto, poi è stato cambiato ripetutamente il meccanismo. La proroga di cui sopra, oltre ad essere sbagliata, arriva comunque in ritardo; la procedura prevista dal nostro ordinamento si era messa già in moto da tempo nel pieno rispetto di quanto previsto dalla nostra Carta costituzionale.
Il procuratore Vigna ha già di fatto concluso il suo mandato. A scanso di equivoci, il procuratore Vigna ha fatto bene il suo lavoro, ha dato anche lui un contributo prezioso al nostro paese nella lotta alle mafie. Perciò, è fuori discussione il giudizio sull'operato di Vigna: la questione in gioco è un'altra. Mi riferisco al ruolo di un Parlamento che non può subire un gesto del Governo così arrogante e disastroso.
Il Governo si nasconde dietro la giustificazione, balzana e strumentale, di garantire la continuità nella lotta alla mafia lasciando nell'incarico - ancora per pochi mesi, ripeto - l'attuale Procuratore nazionale antimafia. Questo rischio non esiste, perché il Consiglio superiore della magistratura è pronto a decidere in base a quanto gli impone l'articolo 105 della Costituzione: ci sono le domande e ci sono bravissimi magistrati che hanno fatto richiesta, pronti a guidare la Procura nazionale antimafia. È evidente a tutti, anche a molti esponenti della maggioranza, che il Governo si copre dietro un falso problema perché, ripeto: non c'è alcun vuoto.
In altri e diversi punti decisivi della lotta alle mafie abbiamo potuto notare che analoga preoccupazione non è emersa. Di fronte ad altri veri vuoti non vi è stata un'attenzione mirata, forte e coerente da parte del Governo.
Ad esempio, questa sensibilità non è stata dimostrata quando il Governo, due anni fa, cacciò via Tano Grasso dal ruolo di commissario nazionale antiracket e antiusura, causando danni rilevanti alla lotta alla mafia in questo drammatico campo della lotta alla mafia nel territorio.
Altro esempio? Il 23 dicembre 2003 il Governo abolì il commissario nazionale per i beni confiscati. Anche in questo delicatissimo campo stiamo subendo danni rilevanti a causa di quella scelta. Eppure, si trattava di un settore decisivo perché il sequestro e la confisca dei beni fa realmente male alle mafie e restituisce alla società ingenti patrimoni in grado di dare forza e fiducia alla partecipazione attiva dei cittadini. Il 23 dicembre 2003 si abolì il commissario sostenendo che, di lì a poco tempo, sarebbe arrivata una nuova legge. Siamo all'inizio di febbraio del 2005 e l'iter legislativo di riforma della legge n. 109 del 1996 è appena iniziato alla Camera e si è ancora fermi in Commissione giustizia. Sul vuoto creato - di tale portata - non si è mostrata, ripeto, sensibilità: nessuna urgenza, nessuna vera preoccupazione, mentre si compiono passi indietro sul tema dei beni confiscati. Nessuna corsa ad aggredire le mafie al cuore attraverso la lotta alle loro ricchezze, nessun aiuto alle tante realtà del volontariato che, come Libera, gestiscono beni in territori particolarmente esposti: niente di niente!
Invece, per la Procura nazionale antimafia, si proroga l'incarico con un decreto urgente senza un serio motivo. Ma ci sono altri esempi che vorrei ricordare. Su tutti, spicca l'anagrafe dei conti e dei depositi per colpire il riciclaggio dei mafiosi, attuato attraverso le banche. Dall'inizio della legislatura aspettiamo l'attuazione di una norma tanto attesa da tutti. Noi del centrosinistra vi avevamo lasciato tutto pronto: decreti e regolamenti. Oggi, chi indaga su tale forma di riciclaggio deve inviare i nominativi dei boss o dei loro prestanome a tutte le banche ed alle loro filiali!
Con l'attuale sistema, c'è una violazione della privacy, ma c'è anche un indebolimento dell'indagine, perché centinaia di soggetti vengono a conoscenza delle richieste di informazioni inoltrate dalla magistratura. Inoltre, sotto il profilo dei tempi, siamo di fronte ad una situazione disastrosa: per un'indagine avviata in tal senso, prima di ricevere le risposte da parte delle banche e delle loro filiali, passa più di un anno! Di conseguenza, ci troviamo di fronte ad una difficoltà reale nel dare efficacia all'azione di contrasto. Ma, anche
in questo caso, nessuna sensibilità, nessuna preoccupazione per il vuoto che è stato creato nella lotta al riciclaggio! Né si possono dimenticare, sempre in questo campo, i ritardi nella cooperazione internazionale ed in quella europea.
Gli esempi potrebbero essere ancora tanti, ma vorrei concludere toccando il tema dell'articolo 41-bis.
L'intuizione di Falcone si è dimostrata sostanzialmente valida. Il 41-bis serve ancora a limitare il fatto che i boss continuino a collegarsi con l'esterno e a stabilire chi debba essere ucciso, quale operatore economico taglieggiare, quale appalto truccare e, perché no, quale politico sostenere.
Dopo lo sbandieramento da parte del Governo dei risultati positivi della stabilizzazione della legge sul 41-bis, ricordo che, nel solo 2003, settantacinque boss di primo piano sono fuoriusciti da questo regime e che, nel 2004, sono stati ben trentacinque quelli che hanno potuto lasciare il regime del 41-bis.
Il ministro, di fronte a questo vero vuoto, non ha fatto sostanzialmente alcunché; non ha neanche sfruttato la ghiotta occasione per attaccare i magistrati (in questo caso, i magistrati di sorveglianza che, in effetti, hanno emesso provvedimenti anche scandalosi).
Non è stata informata per tempo la Commissione parlamentare antimafia; nessuna comunicazione al Parlamento, nessun decreto-legge per bloccare - lo ripeto - più di cento declassamenti, su seicento, di pericolosi boss. Meno male che la Cassazione, in questo caso, ci ha messo una «pezza»! Meno male che la Commissione parlamentare antimafia si è data da fare; si appresta a licenziare un documento fornendo indicazioni per individuare una risposta istituzionale forte e qualificata in grado di impedire che, all'interno delle carceri, si possa di fatto abolire, anche sul piano applicativo, questa importante misura.
Ecco perché la decisione del Governo di prorogare per pochi mesi la possibilità di mantenere ancora il dottor Vigna a capo della Procura nazionale antimafia è del tutto in contraddizione con la sensibilità dimostrata in tante altre occasioni. Di fronte a vuoti reali non vi sono stati, in questi ultimi anni, scelte forti; di fronte ad un vuoto che non c'è, abbiamo avuto questa invadenza.
Con l'articolo 2 del decreto si da un altro colpo al valore costituzionale dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura. È stato già detto in più occasioni che l'articolo 105 della Costituzione parla chiaro: è il CSM il soggetto principale della gestione del concorso e della scelta del nuovo procuratore. Il Governo, con l'articolo 2 del presente decreto, vuole interferire e deviare il percorso costituzionale della scelta. Di fatto, vuole essere il Governo a stabilire dei paletti per indirizzare la decisione ed annullare questo grande valore costituzionale.
Il CSM è il soggetto responsabile della scelta, il CSM ha operato, il CSM è pronto. La domanda dei magistrati c'è, ma il Governo cosa fa? Entra a gamba tesa, o meglio, si appresta a compiere una scelta eversiva: proroga di sei mesi, poi di un anno, e adesso ritorna, con una proposta emendativa della Commissione, sul criterio dei 72 anni di età, che, di fatto, coincide con il prossimo agosto, quando sembra che l'attuale procuratore compirà questa età.
In sostanza, il Governo non ha il coraggio della verità. Non dice realmente cosa sta dietro tale scelta. Molti settori istituzionali e molte parti della magistratura si sono espressi, ma anche molti esponenti del centrodestra si sono trovati di fronte ad una scelta incredibile, hanno subito con sgomento, hanno tentato di dire qualche parola critica; ma ancora non notiamo alcun atteggiamento serio e forte in grado di rimettere in gioco questa scelta e di correggere il tiro, come si sostiene da molte parti. Si rimetta nelle mani del CSM la decisione e si eviti al Parlamento una scelta sbagliata che potrebbe incrinare anche la sua importante autorevolezza.
Infine, vorrei ricordare che l'articolo 2 espone il paese ad un'ulteriore lacerazione su un punto che non merita tale grave condizione. La lotta alle mafie necessita di
rigore, serietà, progettualità, ma anche di tanta, tanta unità, di una buona e trasparente unità.
Abbiamo bisogno di una integrazione tra vari livelli, tra la maggioranza e l'opposizione, tra il Parlamento e il Governo, tra la magistratura e gli altri soggetti istituzionali. Con l'articolo 2 si compromettono anche le condizioni minime del doveroso e indispensabile percorso unitario. Le mafie oggi imperversano; la camorra, Cosa nostra, la 'ndrangheta, le nuove mafie devastano interi territori. I boss fanno affari da capogiro; si stima da parte dello stesso Vigna che il fatturato annuo delle varie consorterie mafiose ammonti a 100 miliardi di euro. È in corso una nuova e terribile guerra di camorra a Napoli; in Sicilia racket, usura e appalti sono nelle mani di Provenzano, che da ben 42 anni vive la condizione di latitante. In Calabria vi è una condizione altrettanto preoccupante. Ricordo che si registrano centinaia di attentati nei confronti degli amministratori locali (molti di questi sono espressione di intimidazione da parte delle cosche della 'ndrangheta). L'agire mafioso si sviluppa anche nel settore delle nuove forme di criminalità organizzata; ricordo quelle albanese, cinese, russa, che stanno intervenendo nel nostro paese, causando gravi danni. Di fronte a tale prova, si dovrebbero mettere in campo provvedimenti più seri, altri tipi di interventi, non questa scelta che offende il paese, il Parlamento e la nostra Costituzione (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-L'Ulivo, della Margherita, DL-L'Ulivo e Misto-Verdi-L'Ulivo).
PRESIDENTE. Nessun altro chiedendo di parlare, invito i relatori ad esprimere il parere delle Commissioni.
Avverto che sono stati ritirati gli emendamenti Russo Spena 4.4 e Luciano Dussin 6-quinquies.1.
GIANCARLO GIORGETTI, Relatore per la V Commissione. Signor Presidente, relativamente all'articolo 1, raccomando l'approvazione dell'emendamento 1-ter.15 delle Commissioni ed esprimo parere contrario su tutti gli altri emendamenti riferiti all'articolo 1 del decreto-legge.
Esprimo il parere anche sugli emendamenti presentati all'articolo 4, che è l'altro articolo di competenza della Commissione bilancio: il parere è contrario su tutti gli emendamenti, ad eccezione dell'emendamento Zaccaria 4.19, sul quale il parere è favorevole, e dell'emendamento 4.25 del Governo, che viene accettato.
PRESIDENTE. Invito il presidente della I Commissione ad esprimere il parere sugli altri emendamenti.
DONATO BRUNO, Presidente della I Commissione. Signor Presidente, per quanto riguarda l'articolo 2, raccomando l'approvazione dell'emendamento 2.15 delle Commissioni ed esprimo parere contrario su tutti gli altri emendamenti presentati. Esprimo parere contrario su tutti gli emendamenti presentati all'articolo 3 e su quelli presentati all'articolo 5; sull'articolo 6, esprimo parere favorevole sugli articoli aggiuntivi Fontanini 6.034 e Fontanini 6.077. Inoltre, esprimo parere favorevole sull'articolo aggiuntivo Guido Giuseppe Rossi 6.052 e sugli identici emendamenti Fontana 6-bis.1 e Santino Adamo Loddo 6-bis.2. Sui restanti emendamenti il parere è contrario.
PRESIDENTE. Il Governo?
COSIMO VENTUCCI, Sottosegretario di Stato per i rapporti con il Parlamento. Signor Presidente, il parere del Governo è conforme a quello espresso dal relatore, tranne che per l'articolo aggiuntivo Fontanini 4.060, per il quale il parere del Governo è favorevole.
GIANCARLO GIORGETTI, Relatore per la V Commissione. Chiedo di parlare.
PRESIDENTE. Ne ha facoltà.
GIANCARLO GIORGETTI, Relatore per la V Commissione. Signor Presidente, modificando il precedente avviso, anche la
Commissione bilancio esprime parere favorevole sull'articolo aggiuntivo Fontanini 4.060.
PRESIDENTE. Ci vorrebbe il Comitato dei diciotto, tuttavia prendo per buono...
GIANCARLO GIORGETTI, Relatore per la V Commissione. Presidente, è stato un mio errore! È colpa mia!
PRESIDENTE. Prendo atto che si è trattato di un errore tecnico.
In base alle intese intercorse tra i gruppi, rinvio il seguito dell'esame ad altra seduta.
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