l'interpellanza Violante n. 2-01110 (vedi l'allegato A - Interpellanze urgenti sezione 3), di cui è cofirmataria.
RAFFAELLA MARIANI. Signor Presidente, l'esecutivo ha utilizzato lo strumento dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di protezione civile impropriamente ed esageratamente, al punto da provocare l'apertura della procedura di infrazione contro l'Italia da parte dell'Unione europea.
L'invio, in data 16 dicembre 2003, di una lettera di messa in mora sottolinea la violazione della normativa in materia di appalti pubblici, compiuta appunto attraverso l'emanazione ripetuta di tali ordinanze presidenziali.
Il potere di ordinanza in materia di protezione civile, individuato dalla legge n. 225 del 1992 quale strumento straordinario da utilizzare per esigenze assolutamente imprevedibili ed urgenti, è stato, fino all'avvento dell'attuale Governo, delimitato restrittivamente. Era infatti previsto si ricorresse ad esso solo per esigenze di protezione civile in caso di calamità, catastrofi ed altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari.
L'uso dell'ordinanza è stato fino ad oggi restrittivamente delimitato perché, di fatto, scardina, attraverso un principio derogatorio, l'intero impianto della contabilità generale dello Stato, elude l'obbligo della trasparenza ed economicità nell'utilizzo dei soldi pubblici, bypassa le funzioni di controllo preventivo proprie della Corte dei conti e lede il principio di concorrenza.
Il Governo Berlusconi, invece, ha fatto dell'ordinanza lo strumento fondamentale per risolvere tutti i problemi legati ad iniziative che, ben lontane dall'essere delle emergenze, necessitano di mano libera nell'utilizzo d'ingenti quantità di risorse. Sin dal settembre 2001 nel decreto-legge n. 343 del 2001, con cui si aboliva l'agenzia di protezione civile, si attribuiva al ricostituito dipartimento di protezione civile, infatti, anche il coordinamento dei cosiddetti grandi eventi, facendoli ricadere tra quelli per i quali si poteva fare uso delle ordinanze; accadimenti che sono diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza e che nulla hanno a che fare con le catastrofi, in quanto privi del presupposto dell'imprevedibilità e anor più di quello dell'urgenza; di fatto, un potere di ordinanza ad ampio raggio, divenuto poi strumento di larghissimo impiego.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha avocato a sé questo potere probabilmente per scrollarsi di dosso lacci e lacciuoli della contabilità dello Stato. Ma cosa c'entrano i grandi eventi con la prevenzione e la previsione dei rischi? La peculiarità dell'ordinanza, con la deroga a quasi tutto, applicata ai grandi eventi, diveniva lo strumento risolutivo per la manifestazione, a volte anche spettacolare, della capacità organizzativa del Governo. Così l'incontro internazionale per la pace a Palermo nel settembre 2002, la canonizzazione del beato Escrivà a Roma nel 2003, e, prima ancora, quella di padre Pio a San Giovanni Rotondo, la celebrazione del semestre italiano di Presidenza dell'Unione
Pag. 57
europea, lo svolgimento del vertice NATO a Pratica di Mare nel 2002, furono tutti eventi definiti grandi di cui si potrebbe dire, anche con malizia, soprattutto per la quantità di risorse spese e gestite interamente attraverso il potere di ordinanza.
Tutte queste situazioni furono gestite in totale spregio dei criteri di trasparenza e in deroga alle normative comunitarie degli appalti pubblici, a quelle della contabilità dello Stato e a quelle di scelta e di assunzione di personale, nonché di quelle in materia paesaggistica, architettonica, di tutela ambientale, idraulica e idrogeologica e in deroga alla conferenza dei servizi.
Mentre altri segnali inquietanti arrivano nel campo della materia della protezione civile, ad esempio lo stato di emergenza per il maltempo, la riduzione delle risorse per la messa in sicurezza del territorio, le difficoltà a definire chiare regole nel campo della zonazione sismica, è di questi giorni un'altra nostra interrogazione che fa riferimento ad una sequela di ordinanze che correggono, prorogano, derogano e impediscono agli enti locali, ai professionisti e, in generale, alle istituzioni di far fronte, nel caso di gravi calamità, alle proprie responsabilità, lasciandoli così con il classico cerino in mano. Pertanto, attraverso le ordinanze si deroga alla definizione di regole e all'impostazione di un sistema più chiaro e trasparente che possa finalmente rimettere mano alla programmazione ed alla difesa dal rischio. E mentre accade tutto questo, il nostro paese riceve dall'Unione europea un richiamo sull'uso e sull'abuso delle ordinanze.
Noi con quest'interpellanza urgente chiediamo al Governo quale sia la sua valutazione innanzitutto in ordine all'intervento della Commissione europea che, con l'avvio di questa procedura di infrazione, stigmatizza come profondamente improprio e lesivo della normativa comunitaria in materia di appalti l'esercizio continuato e reiterato di questo strumento, intimando in qualche modo ad interrompere questa procedura che definiamo «allegra». E poi vorremmo conoscere quali iniziative il Governo intenda assumere nell'immediato per dare assicurazioni in ordine ad un'astensione certa dal ricorso a questi poteri se non nei casi, come sempre è stato spiegato ai cittadini, di straordinarietà e di imprevedibilità legate a questioni di calamità naturali; solo in questo caso, noi possiamo considerare l'utilizzo delle ordinanze reale e giusto.
In quest'interpellanza facciamo anche appello al buonsenso del Governo affinché veramente non solo si ponga fine all'utilizzo di uno strumento che esclude il Parlamento da una discussione e da una valutazione rispetto agli strumenti di programmazione e di prevenzione delle situazioni di rischio, ma si renda più trasparente l'atteggiamento nei confronti di situazioni che niente hanno a che vedere con quelle di emergenza.
PRESIDENTE. Il sottosegretario di Stato per i rapporti con il Parlamento, senatore Ventucci, ha facoltà di rispondere.
COSIMO VENTUCCI, Sottosegretario di Stato per i rapporti con il Parlamento. In merito all'interpellanza ampiamente illustrata dall'onorevole Raffaella Mariani, si ribadisce che i poteri di ordinanza che la legge 24 febbraio 1992, n. 225, riconosce al Presidente del Consiglio in materia di protezione civile, pur agendo in deroga alla legislazione vigente, consentono il ricorso a procedure più celeri e con maggiore capacità incisiva, indispensabili in determinate situazioni e sempre soggette ai controlli previsti dall'ordinamento sulle attività poste in essere in applicazione delle stesse.
A tal proposito, si ribadisce che il ricorso a tali procedure è, comunque, sempre stato rigorosamente limitato agli interventi strettamente necessari per il conseguimento dell'obiettivo prefissato e sempre nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico.
Pertanto, la scelta di attribuire il coordinamento delle attività relative ai «grandi eventi» al dipartimento della protezione civile è stata dettata dalla necessità di avvalersi delle conoscenze ed esperienze
Pag. 58
acquisite nel corso degli anni dallo stesso, ed è per questi motivi che il legislatore ha ritenuto importante configurare tali attività tra le funzioni da assimilare, tanto da approvare, in sede di conversione del decreto-legge n. 341 del 2001, un emendamento che prevedeva l'applicazione della disciplina di cui all'articolo 5 della legge n. 225 del 1992 ai citati «grandi eventi».
Inoltre, un confronto tra la consistenza dei provvedimenti emergenziali adottati negli ultimi due anni e quelli adottati precedentemente chiarisce che non vi è stato alcun ingiustificato aumento delle disposizioni derogatorie dell'ordinamento giuridico vigente. Tuttavia, va certamente evidenziato che buona parte delle ordinanze di protezione civile adottate dall'attuale gestione, muove dall'ineludibile esigenza di assicurare la prosecuzione e l'attuazione degli interventi emergenziali finalizzati a superare quelle criticità che imposero nel periodo precedente a quello preso in esame dalla Commissione europea, molteplici dichiarazioni di stato di emergenza.
Pertanto, è palese che tale nesso di consequenzialità nelle iniziative normative straordinarie rende assolutamente improbabile ogni possibile confronto in termini strettamente numerici, laddove, per converso, è assolutamente necessario verificare se i provvedimenti derogatori realmente adottati dall'attuale gestione risultino o meno caratterizzati da essenziali profili di congruità rispetto alla valenza delle calamità che hanno determinato la dichiarazione dello stato di emergenza.
Per quanto riguarda l'utilizzo di procedure derogatorie per l'acquisizione di beni e servizi in occasione dei «grandi eventi», si segnala che la non preventiva programmabilità del tempo e del luogo di alcune manifestazioni collegate agli eventi stessi (quali, ad esempio, il vertice tra la NATO e la Federazione russa del 28 maggio 2002 o la Conferenza intergovernativa dei Capi di Stato e di Governo dell'Unione europea del 4 ottobre 2003) hanno contratto il tempo dell'organizzazione dell'evento a poco più di un mese. In entrambi i casi, comunque, sono state utilizzate le procedure derogatorie per affidare taluni servizi a società particolarmente esperte nella gestione dei «grandi eventi». Si tratta di fornitori utilizzati, talvolta, anche dal precedente Governo per l'organizzazione di eventi similari, come la riunione del G8 di Genova.
Inoltre, la gestione dei «grandi eventi», come ad esempio la Conferenza intergovernativa dei Capi di Stato e di Governo dell'Unione europea del 4 ottobre 2003, è avvenuta all'impronta della massima comunicazione e pubblicità. Infatti, al fine di assicurare condizioni di assoluta trasparenza, il capo dipartimento della protezione civile, commissario delegato ai sensi dell'articolo 1, comma 5, dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3313 del 12 settembre 2003, ha autorizzato la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale di tutte determinazioni commissariali comportanti spese.
Per quanto concerne la censura formulata per i «grandi eventi» che, a detta della Commissione, potrebbero essere annoverati tra i fenomeni prevedibili, si osserva che in un «grande evento» è senz'altro insita la potenzialità di sconvolgere l'ordinario sistema sociale, in quanto, comportando, di norma, la concentrazione di una moltitudine di persone in un luogo circoscritto, non abitualmente adibito, e quindi non naturalmente attrezzato, ad assolvere tale funzione, ovvero in presenza di eventi di alta valenza internazionale, presuppone la pianificazione di una strategia di previsione e prevenzione per fronteggiare i possibili accadimenti che potrebbero mettere a rischio l'incolumità pubblica e privata.
Quanto alla presunta violazione delle norme comunitarie in materia di appalti, si rileva che tale giudizio è affidato dalla Commissione europea a valutazioni del tutto astratte e formali, in quanto gli interessi tutelati mediante l'avvio della procedura di infrazione in questione afferiscono alla tutela di principi (trasparenza, concorrenza, libera circolazione) i quali, pur rilevanti per il perseguimento
Pag. 59
delle finalità dell'Unione, tuttavia assumono rilievo secondario rispetto ad altri di ben più ampia portata.
In particolare, da un'attenta valutazione dei fatti, è emersa la caratterizzazione politica delle censure della Commissione europea e, quindi, la precipua finalità delle medesime valutazioni commissariali volte ad intaccare l'attuale orientamento delle politiche di protezione civile assunte dal Governo italiano.
PRESIDENTE. L'onorevole Vigni ha facoltà di replicare per l'interpellanza Violante n. 2-1110, di cui è cofirmatario.
FABRIZIO VIGNI. Mi dichiaro non solo insoddisfatto, ma anche preoccupato della risposta data dal Governo perché siamo di fronte ad una vicenda di una gravità che non può essere minimizzata o, addirittura, come mi sembra voler fare il Governo, negata. Proviamo a riassumerla sinteticamente.
Nel dicembre 2003, la Commissione europea ha aperto una procedura di infrazione contro l'Italia con una lettera di messa in mora. Che cosa ha fatto di così grave il Governo italiano?
Si parla di violazione della normativa sugli appalti dei lavori pubblici e dell'emanazione, ripetuta e impropria, dello strumento dell'ordinanza da parte del Presidente del Consiglio.
Vorrei fermarmi un attimo su questo punto: l'ordinanza. Si fa riferimento allo strumento dell'ordinanza, previsto dalla legge n. 225 del 1992 sulla protezione civile, che dà al Presidente del Consiglio questo potere per situazioni di pericolo derivanti da calamità naturali, disastri o altri eventi simili.
In altre parole, si prevede uno strumento straordinario, limitandone rigidamente il ricorso per esigenze assolutamente imprevedibili e urgenti, come può essere un terremoto o un'alluvione. Inoltre, l'uso è così restrittivamente delimitato perché, di fatto, scardina, attraverso un principio derogatorio, l'intero impianto della contabilità generale dello Stato, elude l'obbligo della trasparenza e dell'economicità nell'utilizzo dei soldi pubblici, bypassa le funzioni di controllo preventivo proprie della Corte dei conti e, infine, lede il principio della concorrenza.
Per questo motivo, si prevede che si possa utilizzare l'ordinanza solo di fronte a calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. Ora, signor sottosegretario, perché l'Europa apre una procedura di infrazione?
Perché il Governo italiano ha fatto uso - ma, forse, il termine giusto sarebbe «abuso» - dello strumento dell'ordinanza di protezione civile per situazioni ed eventi che, come ricordava l'onorevole Mariani, non c'entrano nulla con le calamità naturali e non dovrebbero interessare per la loro natura la protezione civile.
Si parla dei cosiddetti grandi eventi, cioè l'organizzazione di vertici internazionali, il semestre di Presidenza italiana dell'Unione europea, fino, addirittura, alle cerimonie di beatificazione, ad esempio nel caso di Madre Teresa di Calcutta. La domanda, allora, è la seguente: che cosa c'entra?
Vorrei dire che ritengo persino offensivo mettere una cerimonia, peraltro prevista da tempo, a cui partecipano masse di fedeli, sullo stesso piano del pericolo rappresentato da un terremoto o da una alluvione.
Neppure per una finale di Coppa dei campioni, per la quale si prevede la presenza di tifosi ubriachi si ricorre ad ordinanze della protezione civile: i fedeli sono allora più temibili degli hooligans da questo punto di vista? Si arriva fino alla previsione del ricorso alle procedure della protezione civile, come ha fatto il Governo italiano, per il passante di Mestre. Era stato detto che quello sarebbe stato il banco di prova della legge-obiettivo ma poi, ad un certo punto, al di fuori dalla legge obiettivo, si è detto che il passante di Mestre si sarebbe realizzato ricorrendo alle procedure della protezione civile.
In altre parole, siamo di fronte non solo ad un abuso dello strumento dell'ordinanza, ma ad una estensione impropria
Pag. 60
delle procedure di protezione civile per eventi e situazioni che non c'entrano nulla con la protezione civile.
Allora, che cosa dice la Commissione dell'Unione europea? Qual è il problema?
Ci richiama al fatto che siamo di fronte ad un comportamento lesivo degli interessi degli operatori nel settore della progettazione, della realizzazione di opere, della fornitura di servizi, che sono esclusi dalla possibilità di concorrere per l'aggiudicazione di appalti sulla base di inesistenti ragioni di imprevedibilità ed urgenza. Dunque, vi è stato un abuso del potere di ordinanza il quale, oltre che lesivo della trasparenza, incide anche su altri principi essenziali sui quali poggia, o dovrebbe poggiare, la tutela della cosa pubblica.
Tra l'altro, rispetto alla domanda se l'apertura di una procedura di infrazione da parte dell'Unione europea sia stata un fulmine a ciel sereno, la risposta è: «niente affatto». Da tempo, noi avevamo segnalato il problema e denunciato l'abuso da parte del Governo dello strumento dell'ordinanza: in questo senso, vorrei ricordare una nostra interpellanza del settembre 2002, cioè di un anno e mezzo fa. Faccio presente che abbiamo addirittura presentato una proposta di legge, l'atto Camera n. 3995, finalizzata alla correzione di questa distorsione, per tornare ad una interpretazione rigorosa e corretta delle funzioni della protezione civile e dell'uso dello strumento dell'ordinanza. Voglio dirlo perché, se il Governo ascoltasse qualche volta anche le obiezioni, le preoccupazioni o i suggerimenti dell'opposizione, forse eviterebbe di fare brutte figure in Europa, come è avvenuto in questo caso.
Ciò detto, la nostra domanda era - ed io sono costretto a ripeterla nella replica al Governo - cosa dice e soprattutto cosa intende fare il Governo di fronte non più soltanto alle preoccupazioni o alle denunce dell'opposizione, ma ai richiami, alla messa in mora e alla procedura di infrazione avviata dalla Commissione dell'Unione Europea, la quale dice, come si direbbe ad un bambino colto con le mani nella marmellata: «almeno non farlo più!» Purtroppo, oggi mi è sembrato che il Governo e il sottosegretario Ventucci - di cui conosco bene la correttezza, l'attenzione e lo scrupolo con cui segue tali questioni - abbiano sostenuto in quest'aula l'atteggiamento di chi tende addirittura a negare l'esistenza del problema. Questo a me sembra particolarmente grave, lascia tutti noi preoccupati e ci fa esprimere un giudizio molto negativo e molto critico sull'atteggiamento del Governo, visto che, evidentemente, a giudicare almeno dalle parole usate in questa sede, si intende perseverare su questa strada. Perseverare, come è noto, è diabolico a fronte di errori che con la matita rossa, in questo caso, segnala anche la Commissione dell'Unione europea.
Voglio auspicare che il Governo torni sui propri passi, modifichi il proprio atteggiamento e in maniera corretta ponga fine a questo abuso dello strumento dell'ordinanza che ha portato ad una duplice distorsione, signor sottosegretario. Infatti, siamo di fronte non solo ad una estensione impropria dell'utilizzo di questo strumento ma anche ad una distorsione delle funzioni della protezione civile. Noi abbiamo di fatto una struttura di protezione civile che è chiamata ad occuparsi di eventi e situazioni che nulla c'entrano con la funzione e con le finalità della protezione civile e che forse, anche per questa ragione, si trova poi impreparata e incapace a fronteggiare situazioni e problemi che invece dovrebbero essere funzione fondamentale della protezione civile. Valga per tutti l'esempio degli ultimi fenomeni di maltempo che hanno colpito il nostro paese e che hanno provocato, soprattutto nel sistema dei trasporti, la situazione di disagio e di paralisi che noi conosciamo, spingendo il capo dipartimento della protezione civile, dottor Bertolaso, a dire, in Commissione ambiente alla Camera, pochi giorni fa, che il sistema non ha funzionato.
Forse il sistema non ha funzionato anche perché vi è stata questa distorsione nelle funzioni della protezione civile, chiamata a svolgere compiti impropri e distratta, dunque, da quelle che dovrebbero essere le sue finalità fondamentali.
Pag. 61
Pertanto noi torniamo a chiedere, forti anche dell'intervento della Commissione europea, che la protezione civile torni a fare il proprio mestiere e che il Governo ponga fine a questo abuso dello strumento dell'ordinanza, che viene perpetuato in violazione e in deroga alla legislazione nazionale e alla normativa comunitaria.
