all'interrogazione Delmastro Delle Vedove n. 3-00401 (vedi l'allegato A - Interrogazioni sezione 5).
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ROBERTO TORTOLI, Sottosegretario di Stato per l'ambiente e la tutela del territorio. Signor Presidente, in merito ai quesiti posti dall'onorevole interrogante, concernenti gli intendimenti ed i programmi di Governo in materia di riforma della gestione dei servizi pubblici locali con particolare riferimento alle risorse idriche, alla contrazione degli investimenti, ai difetti di pianificazione dell'ambito sovracomunale ed ai ritardi nella realizzazione delle opere per l'adeguamento della rete, in via preliminare va evidenziato come già nella nota informativa del 31 maggio 2001 sullo stato di applicazione della legge n. 36 del 1994, curata dal presidente del comitato di vigilanza per l'uso delle risorse idriche, veniva sottolineata una serie di problematiche. Innanzitutto, l'insufficiente dimensione attuale di molte gestioni, produttivamente inefficienti e poco specializzate; in secondo luogo, la gestione dei servizi effettuata in via diretta da parte dei comuni, quindi poco funzionale in relazione alle caratteristiche industriali del servizio; in terzo luogo, la necessaria riforma dell'attuale sistema tariffario, per arrivare ad una tariffa in grado di finanziare gli investimenti necessari; in ultimo, la netta separazione, nell'attuale assetto istituzionale, tra funzione di indirizzo e controllo e funzione di gestione.
Al fine di avviare le questioni esposte verso la soluzione ottimale, il legislatore aveva affidato agli organismi di governo di ciascuna ATO i seguenti compiti: definire il piano per l'adeguamento delle infrastrutture ed il raggiungimento degli obiettivi di miglioramento del servizio; affidare il servizio idrico integrato al gestore sulla base di una convenzione-contratto; sviluppare l'attività di controllo sul gestore con riferimento alla realtà del piano ed al rispetto della convenzione-contratto.
Il Ministero dell'ambiente, sulla base delle competenze affidategli dalle disposizioni precedenti al decreto legislativo n. 300 del 1999, era intervenuto in materia, se pure con misure limitate ai settori delle fognature e della depurazione, nella logica di realizzare i principi contenuti nella legge n. 36 del 1994. Il ministero aveva richiesto, già nell'ambito della legge finanziaria 2001, l'inserimento di una norma che consentisse l'accelerazione degli interventi nei predetti settori. Tale disposizione, inserita nell'articolo 141, comma 4, della legge finanziaria 2001, prevede la predisposizione da parte delle autorità d'ambito, ovvero delle province, di un programma di interventi urgenti a stralcio e con gli stessi effetti del programma di interventi per la realizzazione di opere di adduzione, di distribuzione, di fognatura e di depurazione di cui all'articolo 11 della legge n. 36 del 1994. Il predetto articolo 141 prevede anche il potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei ministri in caso di accertato inadempimento da parte della predetta autorità e delle province. Inoltre, con decreto legislativo n. 152 del 1999, che detta norme sulla tutela dei corpi idrici, il ministero aveva introdotto specifiche disposizioni per quanto attiene ai piani di tutela e la disciplina degli scarichi.
L'azione del ministero si è intensificata alla luce della ripartizione di funzioni prevista dal decreto legislativo n. 300 del 1999, con cui sono state definite le competenze del dipartimento per le risorse idriche; tra queste, in particolare, rientrano quelle attinenti all'elaborazione di criteri per la gestione del servizio idrico integrato e la promozione del completamento e della razionalizzazione dei sistemi di collettamento e depurazione delle acque reflue, anche alla luce delle direttive comunitarie, nonché l'indicazione delle metodologie generali per la programmazione della razionale utilizzazione delle risorse idriche e linee di programmazione degli usi plurimi delle risorse medesime.
Su tali profili, si segnala che l'orientamento del ministero è volto, da un lato, ad accelerare l'attuazione della legge n. 36 del 1994, rimuovendo gli elementi di ostacolo e, dall'altro, a dare attuazione alle direttive ed ai principi comunitari nella procedura di affidamento del servizio idrico integrato.
Per quanto concerne la revisione della legge n. 36 del 1994, il Governo ha ritenuto necessario il ricorso alla delega per il
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riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale. Il provvedimento, dopo l'approvazione da parte della Camera, è all'esame del Senato.
Tra i criteri specifici per l'esercizio della delega si richiama quello di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), che prevede la piena attuazione della gestione del ciclo idrico integrato con la semplificazione dei procedimenti più rispondenti alle finalità e agli obiettivi fondamentali definiti dalla legislazione di settore nonché la promozione del risparmio idrico, favorendo l'introduzione e la diffusione delle migliori tecnologie per l'uso e il riutilizzo della risorsa idrica.
Per quanto concerne poi l'affidamento del servizio, il ministero è intervenuto in linea con l'ormai consolidato orientamento della Corte di giustizia e della Commissione europea in materia di servizi pubblici. I principi comunitari che assumono particolare rilevanza nell'ambito dei servizi idrici si identificano, per un verso, con la libera prestazione dei servizi in un mercato concorrenziale, per altro verso, con la tutela dei consumatori utenti. Assicurare attuazione a tali principi significa impedire la prosecuzione della prassi dell'affidamento diretto e ricorrere per la scelta del gestore, agli appalti di servizi da aggiudicarsi previo esperimento di procedure ad evidenza pubblica e garantire un certo livello di qualità del servizio che raggiungerà livelli ottimali solo con la liberalizzazione del settore.
Il ritardo che si è registrato e si registra in Italia circa la gestione dei servizi idrici si può imputare proprio alle modalità di affidamento individuate dall'articolo 9, comma 2, della legge n. 36 del 1994, che richiamava le forme di gestione previste dalla legge n. 142 del 1990. La Commissione europea ha avviato una procedura di infrazione sulla modalità di affidamento dei servizi pubblici da parte delle società miste costituite ai sensi della legge n. 142 del 1990. La Commissione europea ha ritenuto che vi fosse un contrasto tra la norma nazionale in parola con la direttiva 92/50 CEE che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di servizio, laddove consente agli enti aggiudicatori di affidare direttamente, senza preventiva messa in concorrenza, appalti o concessioni di servizi alle società miste in virtù della stessa disposizione.
La volontà del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio è stata, fin da subito, quella di conformarsi alla normativa europea, sia che essa derivi da direttive sia che risulti dall'applicazione dei principi generali dei trattati CE.
In pendenza di un intervento legislativo, che formulasse un'adeguata soluzione al problema sollevato dalla Commissione europea e superasse i ritardi dell'attuazione della legge n. 36 del 1994, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, il 17 ottobre del 2001, ha emanato una circolare esplicativa con la quale ha ribadito gli obblighi dei soggetti competenti alla gestione del servizio idrico integrato, affinché nell'affidamento venisse seguita la normativa nazionale e comunitaria nei termini specificati dalla Corte di giustizia.
Con decreto del 22 novembre 2001, attuativo dell'articolo 20 della legge n. 36 del 1994, il Ministero ha stabilito la disciplina della concessione a terzi e, quindi, le modalità da seguire per la predisposizione della gara per la scelta del concessionario.
Con la definizione della cornice giuridica di riferimento per mettere in gara il servizio idrico integrato, come specifica la circolare esplicativa dello stesso decreto, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio ha inteso dare un chiaro segnale. La via da privilegiarsi per la scelta del gestore unico d'ambito è la concessione a terzi. Solo la messa in gara del servizio rappresenta la garanzia di una separazione tra il potere di indirizzo e di controllo, che deve restare prerogativa del soggetto pubblico, e quello di gestione, che spetta a soggetti privati.
Le modalità di affidamento dei servizi pubblici locali sono state nuovamente oggetto di disciplina con l'emanazione della legge finanziaria per il 2002, che all'articolo 35 ha introdotto modifiche essenziali all'articolo 113 del testo unico n. 267 del
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2000 per la gestione e l'erogazione dei servizi pubblici di rilevanza industriale.
L'articolo 35 della finanziaria dello scorso anno, però, oltre ad affrontare la materia degli affidamenti di servizi pubblici senza porsi il problema dell'esistenza o meno di discipline di settore sulle quali i singoli ministeri sono competenti e sulle quali stiano eventualmente lavorando con un approccio non condiviso, contiene aspetti di merito che sono venuti alla ribalta proprio negli ultimi mesi grazie alla messa in mora da parte della Commissione europea. L'articolo 35 rappresenta la negazione dell'apertura ad un mercato regolato nei servizi pubblici locali, in particolar modo per quanto riguarda le attribuzioni del Ministero dell'ambiente nel campo della gestione dei rifiuti e del servizio idrico integrato.
Si rende, quindi, necessario apportare modifiche normative nel senso indicato dalla Commissione europea e dal Ministero dell'ambiente. Un quadro normativo completo, è evidente, si avrà solo con il provvedimento delegato che modifichi l'attuale legge di settore ed integri con le opportune puntualizzazioni il testo dell'articolo 35 e con il recepimento dei principi contenuti nella proposta di direttiva in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto.
Le esperienze di sovrapposizione tra potere politico e gestionale che hanno caratterizzato fino ad oggi la gestione di servizi pubblici locali sono il risultato di un'impostazione e di una cornice normativa che ha attribuito un ruolo primario e centrale agli enti locali sia a livello di indirizzo e responsabilità politico-amministrative - come è giusto che sia - sia in relazione alle modalità concrete di erogazione dei servizi all'utenza. È, infatti, ben nota a tutti la presenza predominante delle strutture di proprietà degli enti locali nella gestione dei servizi pubblici in forme diverse: gestioni in economia, aziende speciali monocomunali o consortili, società per azioni a maggioranza di capitale pubblico che hanno, seppure nella loro diversità sotto il punto di vista della cornice giuridico-formale, il minimo comune denominatore della presenza pubblica nel ruolo di gestore.
Sarebbe lungo ripercorrere le motivazioni storiche, politiche ed economiche che hanno condotto ad un'impostazione pubblicistica che ha trovato nel quadro normativo di riferimento una conferma e, direi, anche il proprio consolidamento. È, tuttavia, importante ribadire che è proprio questa sovrapposizione di ruoli e funzioni tra potere politico e gestionale, questa mancata separazione tra il momento politico strategico di indirizzo, programmazione e successivo controllo, da un lato, e quello della gestione, dall'altro, la causa principale di servizi spesso poco efficienti ed a costi elevati.
Per troppo tempo sono state scaricate sulle tariffe le diseconomie di scala delle municipalizzate. Per troppo tempo si è mantenuta una dotazione organica a cui non è stato chiesto di riqualificarsi che è, perciò, talvolta inadatta ma che, spesso, non può essere toccata. In nome del mantenimento di vecchie logiche, nella maggior parte dei casi finalizzate al solo consenso elettorale, si è sacrificato l'aspetto sociale rappresentato dall'unico interesse che si deve avere a cuore quando si amministra, quello delle comunità, e che nel caso dei servizi pubblici è sinonimo di interesse a che essi siano di qualità, efficienti ed a costi ragionevoli.
È su questo che siamo indietro rispetto all'Europa. Gli atti legislativi dei precedenti Governi in materia erano volti a consolidare l'esistente prorogando sine die l'assetto monopolistico. Il nostro orientamento va nella direzione opposta ed i provvedimenti che saranno emanati, soprattutto i decreti delegati in materia di risorse idriche, confermeranno questa linea di indirizzo.
PRESIDENTE. L'onorevole Delmastro Delle Vedove ha facoltà di replicare.
SANDRO DELMASTRO DELLE VEDOVE. Onorevole sottosegretario, devo confessare che mi ha colpito il tenore della sua risposta. Mi ha colpito non già per le
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importanti comunicazioni di natura giuridica e tecnica, non tanto per l'affermazione di una precisa volontà del Ministero dell'ambiente di rivedere - era ora - l'intera normativa, ma finalmente anche per quella forte ed importante critica di natura politica che mi è parso di intravedere nella sua risposta. Onorevole sottosegretario, quando lei cortesemente viene in quest'aula per fornire risposte esco sempre un po' insoddisfatto.
Ciò non per il merito di quello che lei dice, ma per l'eccessivo garbo che lei normalmente riserva a coloro che hanno governato questo paese prima del Governo attualmente in carica.
Questa volta ho sentito delle cose importanti, perché signor sottosegretario, mentre altri paesi, con un sottosuolo più ricco del nostro, fanno le guerre e fanno gli affari con il petrolio, noi dobbiamo invece accontentarci dell'acqua (neanche di quella minerale, bensì di quella naturale). Per quanto riguarda questa ricchezza, non è vero che coloro che ci hanno preceduto non comprendessero che fosse essenziale un momento di cesura e di divisione fra l'aspetto programmatico, necessariamente affidato al mondo politico, e l'aspetto gestionale. Lo capivano perfettamente; pertanto non si tratta di un fatto che deriva da una diversa visione ideologica o politica, ma dal dolo profondo che essi manifestavano, con l'intendimento di tenere a disposizione questi «contenitori», all'interno dei quali scaricavano i loro amici - normalmente i «trombati» politici, i clientes che servono a procacciare voti - i quali, caratterizzati solitamente da una buona e sana incompetenza, venivano scaricati appunto in questi «contenitori», al solo fine di produrre, come un volano, dei voti, che non esito a definire in questo modo: mafiosi.
Mi pare allora sia giusto che questo Governo, attraverso la voce del sottosegretario per l'ambiente e la tutela del territorio, denunci a chiare lettere che la cuccagna è finita, che il meccanismo viene sovvertito e che si arriverà - così come del resto giustamente esige l'Europa - a questa netta divisione fra il momento politico-programmatico-decisionale e quello gestionale delle risorse idriche e che soprattutto non vi sarà più l'affidamento diretto (che era lo strumento tipico della mafia con il colletto bianco della politica del centrosinistra), ma si passerà ad un momento interessante ed esaltante che consentirà di apprezzare le professionalità e di realizzare le economie di gestione, con riverberi evidentemente positivi a favore dell'utenza e quindi dei cittadini.
Credo, onorevole sottosegretario, che questa sia la parte più importante della sua risposta. Per quanto riguarda l'aspetto tecnico, ho preso atto, come ho detto all'inizio, dell'impostazione assolutamente chiara dalla quale parte il ministero, che dimostra essenzialmente che il problema è compreso in tutte le sue sfaccettature e che il fenomeno è saldamente governato, con un'idea assolutamente precisa della direzione imboccata e dell'obiettivo da raggiungere, che consiste appunto nello smantellamento di questo sistema mafioso, che per troppi anni ha consentito agli uomini della sinistra - ammantandolo del controllo che dovrebbe essere riservato al pubblico - di difendere clientele politiche, caratterizzate, lo ribadisco, dall'esaltazione dell'incompetenza: più uno era incompetente, più possibilità aveva di governare questi servizi.
Per concludere, nel ringraziare doppiamente il sottosegretario per la sua risposta e nel ringraziare il ministro e l'intero Governo per avere avuto il coraggio di affrontare una grande riforma strutturale - forse poco visibile e poco appagante dal punto di vista elettorale (non affrontandola con il sistema mafioso di cui ho parlato prima) - esprimo il mio totale apprezzamento, il mio ringraziamento e la mia ampia soddisfazione per la risposta che ho ricevuto.
