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ROBERTO CASTELLI, Ministro della giustizia. Signor Presidente, onorevoli colleghi, vorrei chiedere scusa fin d'ora se la mia illustrazione non sarà breve. Credo tuttavia che, dovendo dare una risposta definitiva, sia utile appellarmi alla vostra pazienza.
Per rispondere compiutamente ai quesiti posti dagli onorevoli interpellanti, ritengo utile ricordare quanto ho comunicato, con nota del 25 ottobre ultimo scorso al vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura in relazione alla nomina del dottor Adriano Galizzi quale procuratore della Repubblica di Bergamo.
Come è noto, l'articolo 11, comma 3, della legge 24 marzo 1958, n. 195, regola l'istituto del concerto per il conferimento degli incarichi direttivi. Sulla collocazione costituzionale di tale norma giova anzitutto ricordare la sentenza della Corte costituzionale del 27 luglio 1992, n. 379.
Con tale pronuncia, il giudice delle leggi ha avuto modo di precisare i rispettivi profili di attribuzione tra ministro della giustizia e Consiglio superiore della magistratura, chiarendo che, mentre quest'ultimo è il diretto destinatario dei poteri contemplati dall'articolo 105 della Costituzione, al primo vanno naturalmente ricondotti i poteri di organizzazione e funzionamento previsti dall'articolo 110 della Costituzione.
La norma di cui all'articolo 11 della legge citata va inoltre posta in collegamento con l'articolo 17 della legge 24 marzo 1958, n. 158, che dispone che tutti i provvedimenti riguardanti magistrati sono adottati in conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura, con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal ministro
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della giustizia. Preliminarmente, giova osservare che la Corte costituzionale, investita sul punto, ha più volte chiarito che non rappresenta alcuna lesione costituzionale del dettato dell'articolo 105 la previsione che le delibere consiliari debbono avere forma di decreto presidenziale o ministeriale, atteso che tale norma non comporta alcuna limitazione dell'autonomia di determinazione costituzionalmente garantita dal Consiglio superiore.
L'articolo 17 citato impone, infatti, all'atto dell'emanazione, un contenuto decisionale identico a quello adottato dalla correlativa deliberazione del Consiglio superiore. Peraltro, la ricordata norma, nel prevedere una fattispecie di partecipazione di più organi e soggetti pubblici ad un medesimo processo decisionale, impone a questi di cooperare lealmente, in vista del raggiungimento del risultato cui il procedimento medesimo è costituzionalmente o legislativamente preordinato.
Come ribadito dalla Corte con la menzionata pronuncia del 1992, va infatti ricordato che il ministro della giustizia ha il dovere di adottare l'atto di propria competenza solo a condizione che il subprocedimento costituente la fase dell'iniziativa e quella della deliberazione non sia mancante di un elemento essenziale necessario per il perfezionamento della fattispecie procedimentale e del suo atto conclusivo. Orbene, appare pacifico che il concerto del ministro costituisca un elemento essenziale del procedimento di conferimento di incarico direttivo, al fine di permettere al consiglio di deliberare sulla proposta della competente commissione. Sotto tale profilo, il concerto costituisce l'obbligo del ministro, l'unico obbligo sul quale si fonda il dovere di collaborazione leale in capo a questi.
Tale configurazione, come ribadito dal giudice delle leggi, rappresenta il punto di equilibrio interpretativo tra i poteri riconosciuti al Consiglio superiore dall'articolo 105 della Costituzione e quelli riconosciuti del pari al ministro dall'articolo 110 della Costituzione, in ordine al funzionamento della giustizia. È evidente, pertanto, che il concerto previsto dall'articolo 11, lungi dall'essere un mero atto formale e asseverativo di una volontà formatasi altrove, costituisce non soltanto un atto essenziale del procedimento legislativamente predeterminato al fine del conferimento degli incarichi direttivi, ma rappresenta una vera e propria soluzione procedimentale prescelta dal legislatore, in attuazione della funzione assegnata dall'articolo 110 della Costituzione al ministro della giustizia relativa all'organizzazione e al funzionamento degli uffici giudiziari.
La Corte costituzionale ha inoltre precisato, con la ricordata pronuncia del 1992, che nell'ambito del procedimento si inserisce l'obbligo della commissione competente di inoltrare la designazione al plenum solo all'esito di una seria ed approfondita opera di concertazione. Ribadisco questo passaggio che è molto importante: solo all'esito di una seria ed approfondita opera di concertazione, nella quale il ruolo del concerto del ministro, lungi dall'essere un mero accordo, si identifica in un obbligo di leale collaborazione, alla luce di quelle valutazioni cui il ministro stesso è tenuto per effetto del dettato della norma costituzionale.
Vorrei sottolineare il termine che è stato espressamente usato dalla Corte, «leale collaborazione», che credo sia il punto cruciale. In tal senso si realizza un concorso di soggetti pubblici i quali sono tenuti a comportarsi secondo principi di correttezza nei loro rapporti reciproci e nel rispetto sostanziale dell'altrui autonomo ruolo.
Poiché, pertanto, gli articoli 105 e 110 della Costituzione stabiliscono che tra ministro e Consiglio superiore della magistratura sussista un dovere di collaborazione, pur nella specifica salvaguardia delle reciproche attribuzioni, ritengo di poter affermare che il modulo di concerto, previsto dall'articolo 11, comporta che la relativa attività debba essere svolta nel pieno rispetto del principio costituzionale da parte di entrambi.
Come è, infatti, stabilito dalla più volte citata sentenza del 1992 della Corte, il concerto del ministro della giustizia, sulla proposta della commissione degli incarichi
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direttivi, comporta un vincolo di metodo, non già di risultato. Ciò implica, allora, che, se al termine della loro attività di concertazione, il ministro ed il Consiglio non pervengono ad una proposta unitaria, la Commissione ed il ministro sono tenuti a porre in essere - cito ancora la sentenza - «una discussione ed un confronto realmente orientati al superiore interesse pubblico di operare la scelta più idonea» su di un piano di sostanziale eguaglianza.
La leale cooperazione, sotto tale profilo, viene identificata nel dovere reciproco di impostare il rapporto in base ai paradigmi ed alle regole della correttezza nei rapporti reciproci e del rispetto dell'altrui autonomia. La commissione è, dunque, tenuta a comunicare al ministro una valutazione preliminare diretta ad evidenziare i reali motivi delle scelte proposte e la non incidenza su di esse di logiche estranee alla valutazione imparziale dei candidati. Il ministro, dal canto suo, ha il dovere di evidenziare eventuali valutazione difformi in ordine alle capacità organizzative e gestionali del candidato indicato.
Rispetto a tali paradigmi ed in concreto, occorre verificare se i rapporti si siano svolti alla luce di un clima di coerente, leale e fattiva collaborazione. In tal senso, la ricordata sentenza ha sancito che «spetta al ministro della giustizia non dar corso alle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura di conferimento di incarichi direttivi quando, da parte della commissione competente, sia mancata un'adeguata attività di concertazione, ispirata al principio di leale cooperazione in vista della formulazione della proposta».
Dopo questa lunga premessa, che, tuttavia, ritengo necessaria, giungo al caso di specie. Sulla scorta della ricostruzione teorica del rapporto tra ministro della giustizia e Consiglio superiore della magistratura, atteso che, come precisato sempre dalla Corte costituzionale con la pronuncia del 1992, l'obbligo del ministro scaturisce solo dall'effettiva e reale attuazione di una reale cooperazione, non ritengo che, nei fatti, tale obbligo sia stato correttamente adempiuto da parte del Consiglio superiore della magistratura, nonostante le mie ripetute sollecitazioni all'approfondimento di delicate tematiche afferenti al funzionamento concreto dell'ufficio interessato.
Alla luce dei suesposti principi, infatti, va esaminato lo svolgimento della procedura di conferimento di incarico direttivo di procuratore della Repubblica presso il tribunale di Bergamo al dottore Adriano Galizzi, attualmente presidente di sezione presso lo stesso tribunale.
In data 9 ottobre 2001, la competente commissione del Consiglio superiore formulava la proposta a favore del dottor Galizzi. All'esito dell'ordinario approfondimento dell'istruttoria e nell'esercizio del potere-dovere costituzionalmente attribuito di verifica delle cause ostative sotto il profilo di efficienza e di buon andamento, rappresentavo, con nota in data 24 gennaio 2002, la possibilità, dalla commissione neppure presa in considerazione, che con la nomina del dottore Adriano Galizzi potesse configurarsi una causa di incompatibilità ex articolo 19 dell'ordinamento giudiziario, essendo il di lui fratello Paolo Maria presidente di sezione dello stesso tribunale (tribunale ricadente in un ufficio giudiziario di assai ridotte dimensioni e con un esiguo numero di magistrati), segnalando che, tra le più significative cause di incompatibilità, vi è quella di magistrati legati da vincoli di parentela ed appartenenti rispettivamente all'ufficio del pubblico ministero e ad un collegio giudicante.
Chiedevo, pertanto, in uno spirito di reale cooperazione, una valutazione della commissione su tali importanti profili, nemmeno superficialmente affrontati nella formulazione della proposta. Va poi aggiunto (questo è molto importante) che davo, invece, regolarmente il concerto per l'altro candidato, dottore Armando Grasso. Quindi, non può essere assolutamente messa in capo ministro la responsabilità che tuttora l'ufficio di cui si parla sia senza dirigente, perché il concerto su un candidato l'ho dato, mettendo in condizione il CSM di nominare la persona a cui si fa riferimento.
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L'istruttoria svolta dalla commissione sulla richiesta, lungi dall'affrontare i problemi giuridici derivanti dall'incompatibilità formale paventata per il dottor Adriano Galizzi, si limitava ad una lettera nella quale si chiedeva al presidente del tribunale di Bergamo se la nomina del dottore Adriano Galizzi a procuratore della Repubblica potesse determinare intralci al regolare andamento del servizio. Inutile sottolineare che la mia richiesta riguardava uno specifico tema di incompatibilità soggettiva, valutato in concreto con riferimento alle caratteristiche dimensionali ed organizzative dell'ufficio interessato, e non certo problemi di capacità o razionalizzazione delle risorse umane.
Con nota del 26 febbraio 2002, il presidente del tribunale dava innanzitutto atto che la questione di incompatibilità tra i due fratelli, dottori Galizzi, già postasi quando il dottor Adriano presiedeva la sezione GIP-GUP del tribunale, era stata risolta negativamente dal Consiglio con delibera del 16 aprile 1998.
Con nota del 15 febbraio 2002, lo stesso dottor Adriano Galizzi dichiarava che, nell'eventualità di nomina a procuratore della Repubblica, avrebbe delegato i pareri e gli interventi in affari civili ai sostituti, con ciò implicitamente ammettendo l'esistenza oggettiva di una causa quanto meno di disagio, ma con una precisazione di per sé non idonea alla rimozione dell'ostacolo formale rappresentato dal dettato chiaro dell'articolo 19 della citata legge sull'ordinamento giudiziario e dei suoi riflessi sostanziali.
Non rispondendo, nella sostanza, al problema da me sollevato, e contravvenendo, pertanto, nel metodo, agli obblighi di leale cooperazione, come precisati dall'interpretazione del giudice delle leggi, la commissione riconfermava a maggioranza la precedente indicazione.
Rispondendo, invece, ai ricordati obblighi di coerenza nella leale cooperazione, con nota del 16 maggio 2002, rappresentavo alla commissione che il dottore Adriano Galizzi, pur in presenza delle situazioni prospettate ed a lui certamente note, all'atto della domanda, non aveva ritenuto di rilasciare la dichiarazione (prevista, a pena di inammissibilità, dalla circolare del CSM n. 8160 del 9 ottobre 1982) circa eventuali situazioni di incompatibilità, segnalando anche lo stato di disagio in cui si sarebbe trovato l'ufficio di procura per effetto della delega permanente e - voglio sottolinearlo - irrituale circa la trattazione degli affari civili e senza la possibilità di direttive in materia. Preme, a questo punto, ricordare ancora come la procura di Bergamo sia una piccola procura, non un ufficio di grandi dimensioni, e come ciò renda la situazione ancora più delicata.
Con nota trasmessa al ministro della giustizia il 5 giugno 2002, sostanzialmente disattendendo gli argomenti prospettati dal ministro medesimo, la commissione osservava che l'omessa dichiarazione di incompatibilità non determina l'inammissibilità della domanda, in ragione della possibilità di successive integrazioni, ed atteso che l'impegno a non trattare gli affari civili della procura non spoglierebbe il dottor Galizzi delle sue prerogative, potendo comunque sostituire, se del caso, i sostituti addetti al settore.
Contravvenendo ancora una volta, nella sostanza, ai ricordati obblighi di leale cooperazione, la commissione, in tal modo, da un lato, riconosceva la sostanziale inutilità della dichiarazione contenuta nella ricordata nota del 15 febbraio 2002 del dottor Galizzi e, dall'altro, in pratica, lasciava inevasa la richiesta di valutazione, da me avanzata, della segnalata condizione di incompatibilità.
Va anche aggiunto, invero, che non può apparire sostenibile che l'attuale esercizio delle funzioni di presidente di sezione del tribunale di Bergamo da parte di entrambi i fratelli Galizzi, a seguito di pregressa situazione di incompatibilità, prospettata e suppostamente superata, ai sensi dell'articolo 19, comma 2, della legge sull'ordinamento giudiziario, potesse esimere l'attuale aspirante dall'osservanza della regola dettata dal CSM mediante reiterazione della suddetta dichiarazione di incompatibilità. Su tale punto, a mio avviso, occorre far leva non solo sull'interpretazione
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letterale della disposizione regolamentare che, in ogni caso, sanziona con l'inammissibilità della domanda l'omessa comunicazione da parte del magistrato istante, ma anche sull'interpretazione logica di detta disposizione, in relazione alla differenza sostanziale, con riguardo «al regolare andamento del servizio» (come recita l'articolo 19 citato), tra l'attuale, concomitante esercizio, nella stessa sede, di funzioni giudicanti semidirettive e quello, che il conferimento di che trattasi comporterebbe, delle funzioni direttive requirenti da parte del magistrato in oggetto e di funzioni semidirettive giudicanti da parte del dottor Paolo Maria Galizzi, il quale continuerebbe ad esercitare le funzioni di presidente di sezione civile (interpretazione logica che consente di ritenere che, nel caso di specie, la comunicazione circa la situazione di incompatibilità doveva essere allegata alla domanda).
Con nota del 2 luglio 2002, nel completare l'iter del subprocedimento per la parte di propria competenza, concedevo il concerto per il dottor Grasso, mentre lo negavo per il dottor Galizzi, confermando i rilievi già espressi ed evidenziando la situazione in cui si troverebbe l'ufficio di procura di Bergamo a causa dell'impossibilità per il dottor Galizzi di coordinare attività delicate, come quelle civili, societarie, fallimentari ed in generale di volontaria giurisdizione.
Inoltre, altre questioni sostanziali si pongono, rispetto a quelle più squisitamente formali. Si ponga mente, infatti, al rapporto di gerarchia impropria tra procuratore capo, funzione cui aspira il magistrato, e sostituti, due dei quali, nel caso di specie, si troverebbero a trattare, con delega permanente e irrevocabile, gli affari civili (come ha dichiarato l'interessato), senza possibilità di direttive da parte del dirigente dell'ufficio. Al riguardo, si rinvia alle tabelle giudiziarie degli uffici del tribunale di Bergamo, dalle quali si evince che gran parte delle materie specifiche assegnate alla prima sezione civile (presieduta dal dottor Paolo Maria Galizzi) richiedono l'intervento del PM.
Non occorre ancora dilungarsi sulla rilevanza di talune materie, quali quella fallimentare e quella concernente la volontaria giurisdizione, e della situazione di disagio, se non di sofferenza, in cui si troverebbe ad operare la procura, privata delle possibilità di coordinamento e di direttive da parte del vertice, in materie oltremodo delicate; detti ostacoli non appaiono superati con la presenza dell'unico procuratore aggiunto, a meno di non voler ipotizzare, nella sostanza, due dirigenti, uno, l'aggiunto, per il carico di lavoro dell'ufficio collegato alle competenze del fratello del dottor Adriano Galizzi, l'altro, il procuratore capo, per le residue materie.
Nonostante ciò, la commissione, richiamati i principi enunciati dalla Corte costituzionale con la più volte citata sentenza n. 379/92, e sostanzialmente disattendendoli, formulava al plenum del Consiglio la proposta per il dottor Adriano Galizzi, osservando che la procedura si era improntata a tali principi e ribadiva la propria indicazione, recepita dal Consiglio con delibera del 10 luglio 2002.
Lo svolgimento della procedura evidenza che essa non appare essere stata improntata, nella sostanza, a leale cooperazione da parte del Consiglio superiore della magistratura, nei confronti del ministro della giustizia, nel necessario tentativo di pervenire ad una soluzione concordata.
In particolare, se nella forma il Consiglio sembra non essersi sottratto al supplemento di istruttoria richiesta dal ministro, nella sostanza va osservato che quella richiesta è stata in pratica disattesa, non avendo il Consiglio voluto prendere in considerazione l'insormontabile ostacolo normativo rappresentato dal citato articolo 19 dell'ordinamento giudiziario, essendosi limitato, soltanto, ad una apodittica riproduzione delle iniziali conclusioni nel motivare la riconferma del dottor Galizzi.
Va a tanto aggiunto che, con riferimento alla competenza esclusiva del Consiglio superiore della magistratura sui provvedimenti concernenti lo status dei
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magistrati e al connesso potere-dovere del ministro di dare esecuzione alle relative deliberazioni, la Corte costituzionale ha parallelamente considerato il ruolo che l'articolo 110 della Costituzione assegna al ministro della giustizia, pervenendo alla conclusione che il concerto non implica, come detto, un vincolo di risultato, ma di metodo. E non pare che il metodo seguito sia stato improntato - lo ribadisco - a reali principi di leale collaborazione, essendo state le richieste del ministro sostanzialmente disattese.
Colleghi, i cittadini hanno una fiducia molto scarsa nella giustizia e nella magistratura. I sondaggi anche recenti sono unanimi su questo. Uno dei fatti incomprensibili per l'opinione pubblica è la presenza negli uffici giudiziari di magistrati legati da vincoli di varia natura. L'attività di ispezione sta portando alla luce numerosi casi, patentemente in contrasto con lo spirito dell'articolo 19 dell'ordinamento giudiziario più volte citato. I casi più frequenti sono: figli che esercitano attività forensi in uffici giudiziari dove i padri sono magistrati, fratelli nello stesso ufficio giudiziario (uno esercita l'attività forense e l'altro è magistrato), coniugi o conviventi uno magistrato l'altro avvocato, coniugi o conviventi magistrati nello stesso ufficio giudiziario, magistrati conviventi con consulente tecnico d'ufficio.
Credo che una delle battaglie che il ministro farà sarà cercare di portare maggiore deontologia all'interno della magistratura per quanto riguarda i vincoli di parentela o di altra natura all'interno degli stessi uffici giudiziari e mi farò carico di portare questa istanza di fronte al CSM.
PRESIDENTE. L'onorevole Reduzzi ha facoltà di replicare.
GIULIANA REDUZZI. Signor Presidente, nonostante la risposta complessa, articolata ed esauriente mi dichiaro profondamente insoddisfatta. Non c'è, infatti, risposta; l'unica risposta accettabile sarebbe stata la comunicazione che il provvedimento di nomina era stato finalmente firmato.
Va sottolineata l'assoluta pretestuosità delle argomentazioni del ministro circa la mancata leale collaborazione con il Consiglio superiore della magistratura. Il ministro scambia il metodo e il contenuto della corretta concertazione con l'appiattimento del Consiglio superiore della magistratura sulle sue argomentazioni tendenti, a nostro avviso, esclusivamente e immotivatamente a penalizzare il dottor Adriano Galizi (che, lo ricordo, nel suo curriculum ha una sola «colpa»: quella di aver giudicato, nel 1998, l'onorevole Bossi, tra l'altro su denuncia degli onorevoli Fini e Tremaglia). Secondo noi, al ministro spettava solo di prendere atto della decisione e firmare il decreto di nomina in quanto l'articolo 105 della Costituzione attribuisce al CSM, e non al Ministro, il relativo potere; al ministro competeva solo prendere atto della decisione del CSM previa verifica, come ha sottolineato più volte lo stesso ministro, dei presupposti formali quali la provenienza dell'organo competente, la regolarità formale della delibera, la sottoscrizione e così via. Poiché su questi aspetti non sono sorte, evidentemente, questioni di sorta, la firma del decreto di nomina da parte del ministro è un atto dovuto, obbligatorio a norma della Costituzione, così come anche è confermato dalla giurisprudenza costituzionale.
Relativamente l'incompatibilità per la presenza del fratello in tribunale, va detto che questa situazione è in atto da oltre trent'anni ed è sempre stata ritenuta perfettamente corretta sia dal Consiglio superiore della magistratura sia dai precedenti ministri che mai hanno posto questo argomento in occasione dei precedenti passaggi di carriera sempre presso il tribunale di Bergamo, dei due fratelli. A nostro avviso, quindi, il ministro si assume una gravissima responsabilità rifiutandosi di compiere un atto obbligatorio. È la prima volta nella storia d'Italia che un caso del genere si verifica e ci auguriamo che a breve venga sbloccata la situazione per il bene comune ed anche per il bene dell'opinione pubblica.
