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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito della discussione del disegno di legge: Delega al Governo per la riforma del sistema fiscale statale.
Ricordo che nella seduta di ieri si è svolta la discussione sulle linee generali.
PRESIDENTE. Ricordo che sono state presentate le questioni pregiudiziali di costituzionalità Michele Ventura ed altri n. 1 e Leoni ed altri n. 2 (vedi l'allegato A - A.C. 2144 sezione 1).
A norma del comma 4 dell'articolo 40 del regolamento, nel concorso di più questioni pregiudiziali, ha luogo un'unica discussione.
Le questioni pregiudiziali possono essere illustrate da uno solo dei proponenti per non più di dieci minuti. Può altresì intervenire un deputato per ciascuno degli altri gruppi per non più di cinque minuti.
Al termine della discussione, si procederà ad un'unica votazione sulle questioni pregiudiziali presentate.
L'onorevole Michele Ventura ha facoltà di illustrare la sua questione pregiudiziale n.1.
MICHELE VENTURA. Signor Presidente, vi è un problema generale di copertura per quanto riguarda la delega per la riforma del sistema fiscale (altri colleghi illustreranno la seconda questione pregiudiziale) in quanto tutta la materia viene in realtà rinviata alla legge finanziaria di ciascun anno (tale problema, per la verità, si rinviene anche in vari altri provvedimenti).
Questa prima questione pregiudiziale si occupa delle questioni che riguardano il normale funzionamento delle regioni. Infatti, al primo comma insistiamo sul fatto che l'articolo 8 reca la delega al Governo per la graduale soppressione dell'IRAP senza tenere conto degli articoli 1 e 16, comma 3, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 446, per effetto dei quali l'IRAP è un tributo regionale le cui aliquote, dal primo gennaio 2001, possono essere variate unicamente dalle regioni stesse. Vorrei richiamare l'attenzione dei colleghi sul fatto che il venire meno di una tale rilevantissima fonte di gettito può comportare conseguenze assai gravi per quanto concerne il finanziamento del sistema sanitario.
Inoltre, l'articolo 119 della Costituzione, così come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, attribuisce a comuni, province, città metropolitane e regioni autonomia finanziaria di entrata e di spesa. In relazione a tale autonomia, regioni ed enti locali stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
A questo punto, desidero richiamare l'attenzione dei colleghi appartenenti alla maggioranza sul fatto che, quando solleviamo questioni pregiudiziali, ci viene di solito risposto che in realtà facciamo ciò al fine di sollevare strumentalmente dei problemi. Tuttavia, ribadisco che ci troviamo di fronte ad una violazione assai precisa di quel processo lungo e faticoso di riforma che era invece approdato proprio a quel punto di autonomia finanziaria.
Le regioni dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio; l'integrazione di tali risorse fiscali con il fondo perequativo riguarda le aree che hanno una minore capacità fiscale per abitante. Tale fondo perequativo, da assegnare senza vincolo di destinazione, stabilisce che il complesso di tali risorse deve consentire a comuni, province, città metropolitane e regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Si tratta, signor Presidente, di una formulazione più incisiva di quella precedente che aveva comportato, dopo l'iniziale regime di finanza quasi totalmente
derivata, conseguente la riforma fiscale del 1972, una progressiva assegnazione alle regioni e agli enti locali di tributi propri (ICI, IRAP) e di compartecipazioni ed addizionali a grandi tributi erariali (IRPEF, IVA, oli minerali).
Il processo descritto ha comportato la crescita della quota dei bilanci regionali finanziata con entrate proprie dal 2,3 per cento del 1990 al 57,4 per cento del 2000. La quota restante del fabbisogno regionale era garantita, a norma dell'articolo 27 della legge di contabilità dello Stato n. 468 del 1978, da trasferimenti a carico del bilancio dello Stato. La nuova disciplina costituzionale richiede una tendenziale essiccazione di tale fonte di alimentazione dei bilanci almeno per la quota relativa al normale esercizio delle loro funzioni, intendendosi per tali almeno quelle di cui ai commi 3 e 4 del nuovo articolo 117 della Costituzione.
Signor Presidente, onorevoli colleghi, con la proposta contenuta nella delega fiscale, il cui l'obiettivo dichiarato era quello di intervenire solo sul regime tributario centrale, si incide invece in misura rilevante sulle entrate locali, sia con l'ipotesi di soppressione dell'IRAP sia con le proposte di modifica della base imponibile dell'IRPEF derivanti dalla sostituzione delle detrazioni di imposta con deduzioni dall'imponibile. La proposta di soppressione dell'IRAP fonda l'ipotesi di mantenimento degli equilibri della finanza regionale sulla sostituzione delle entrate IRAP con quote di trasferimento a carico del bilancio dello Stato. Nessuna compensazione viene prevista in relazione alla modifica della base imponibile dell'IRPEF.
A tale ipotesi si avanzano obiezioni di metodo e di merito: in primo luogo, per quanto riguarda il metodo, i decreti legislativi in attuazione della delega non corrispondono a quella legislazione di principi di coordinamento del sistema tributario cui si riferisce l'articolo 119. Dovrebbe inoltre aggiungersi, ed è l'aspetto sul quale abbiamo insistito durante la discussione svolta nelle Commissioni, un'obiezione relativa all'incertezza che la delega, in relazione all'assoluta indeterminatezza dei tempi e delle coperture, aprirebbe nella vita delle regioni, la cui programmazione, per un periodo non definito, dipenderebbe da scelte di un soggetto esterno. Ciò è in evidente contrasto con il nuovo articolo 114 della Costituzione.
In secondo luogo, per quanto riguarda il merito, tale previsione, al di là degli evidenti squilibri quantitativi derivanti dalla diversa indicizzazione delle entrate proprie e di quelle da trasferimenti, individua qualitativamente una modalità di finanziamento che si muove in una direzione alternativa a quella individuata dalla nuova normativa costituzionale.
L'obiettivo di obbligare tutti i livelli di Governo substatuali a condividere il sistema di valori esposti nella relazione alla delega fiscale può sintetizzarsi nella slogan: aliquote più basse, più libertà. In tale logica, identificati al centro i livelli ottimali di entrata e di spesa e definite le quote riservate allo Stato di ciascuno di tali aggregati, la quota residua costituirebbe lo spazio per l'autonomia attiva dei livelli di Governo substatuali. Questa interpretazione del ruolo di coordinamento della finanza pubblica da parte dello Stato reintrodurrebbe dalla finestra, in modo assai più stringente, quel che nel passato, con la finanza derivata, era stato eliminato dalla porta.
Colleghi della maggioranza, vi chiamiamo a compiere una riflessione, oltre che sulla fondatezza della questione pregiudiziale, su un punto esplicito di merito politico: ci troviamo di fronte al ritorno di un centralismo con caratteristiche ferree, che mortifica in generale la vita delle autonomie.
Signor Presidente, per tutti questi motivi, in particolare per il combinato disposto degli articoli 3, 5, 8 e 9 del disegno di legge n. 2144, lesivo delle competenze attribuite al sistema delle autonomie locali, chiediamo che non si proceda ulteriormente all'esame del medesimo (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e Misto-Comunisti italiani).
PRESIDENTE. L'onorevole Pinza ha facoltà di illustrare la questione pregiudiziale
Leoni ed altri n. 2, di cui è cofirmatario.
ROBERTO PINZA. Signor Presidente, illustro la seconda questione pregiudiziale perché, nonostante si stia discutendo questo disegno di legge da qualche settimana, vi è un problema che vale la pena affrontare adesso, perché inevitabilmente sarà oggetto di discussione.
L'esame di questo disegno di legge è cominciato in uno strano modo. È stato detto che si tratta di un provvedimento ordinamentale in cui ci si occupa di diritto e che è inutile parlare di soldi e di coperture, perché si modificano soltanto alcune norme.
Successivamente, man mano che la discussione è andata avanti, dapprima è comparsa una relazione non po' strana di un dirigente del Ministero delle finanze - persona apprezzabilissima, ma che non ha nulla a che vedere con la relazione finanziaria predisposta dalla ragioneria generale - e poi si è verificata una strana vicenda: è stato detto che il Parlamento non si deve occupare ora di quantificazioni, perché domani le singole leggi finanziarie stabiliranno le riduzioni delle aliquote, le compatibilità, le coperture e così via.
Tuttavia, mentre il Parlamento non si deve occupare di quantificazione, viceversa di ciò ci si occupa nelle innumerevoli simulazioni effettuate dagli stessi membri del Governo e, in particolare, dallo stesso relatore, il quale ha sottoposto all'attenzione dell'opinione pubblica non questo disegno di legge ma tutta una serie di dati specifici da cui risulta quanto risparmio vi sarà per le famiglie, a quali condizioni e così via.
Il risultato è esattamente l'opposto di ciò che sempre avviene nei rapporti fra Parlamento e opinione pubblica: è giusto che vengano posti in discussione innanzi all'opinione pubblica i grandi principi e che il Parlamento si debba interessare anche di dettagli, però quest'ultimo, in questo caso, non si dovrebbe occupare di dati quantitativi che, viceversa, tutti conoscono.
Il problema è molto semplice e lo spiego in due parole, per sollecitare l'approvazione della questione pregiudiziale in esame. I casi sono due: o non si tratta di un disegno di legge delega, poiché lo stesso non contiene i principi di delega, oppure è un disegno di legge delega scoperto.
Si tratta di una strano disegno di legge perché in gran parte delega l'adozione dei provvedimenti successivi non al Governo - come è implicito nel concetto di legge delega - bensì al Parlamento stesso che farà ciò con successive leggi finanziarie. Questa è la sostanza: si tratta di una grandissima esercitazione di tipo dottrinal-propagandistico. Nel disegno di legge in esame in gran parte non vi è nulla che sia in grado di tradursi in concreto. Sostanzialmente, in esso si dice: parliamo di alcune cose di carattere generale e poi se ne occuperà di nuovo il Parlamento con successive leggi finanziarie. Questo è il primo aspetto: vi è un palese difetto di delega.
Il secondo punto riguarda, invece, aspetti quantitativi. In alcune parti il disegno di legge è estremamente preciso: esso stabilisce che nel giro di tre anni dovranno scomparire l'IRAP e 3 punti d'imposta sulle società. In totale, facendo i conti in modo approssimativo, dovranno «saltar via» circa 65 mila miliardi. Questo obiettivo non è un optional, non è qualcosa che il Parlamento si può o meno riservare di fare, ma è la sostanza del provvedimento e all'interno di esso è prevista anche la tempistica: tutto ciò deve avvenire entro la fine della legislatura; potrà accadere in un anno, due o poco più, ma comunque dovrà avvenire.
Di fronte a tali previsioni sostanziali che riguardano l'IRAP e la tassa sulle società, mi domando quale sia la copertura finanziaria di queste due proposte e la risposta è: vedremo lungo la strada. Capisco che - come emerge dall'altro provvedimento riguardante le società Infrastrutture Spa e Patrimonio dello Stato Spa - vi è la tendenza a immaginare che la funzione del Parlamento sia quella di dire al Governo, con una frase da spot pubblicitario: gigante buono, pensaci tu!
Tuttavia, siamo completamente fuori dall'articolo 81 della Costituzione se in uno dei maggiori provvedimenti che questo Parlamento si accinge ad approvare in questa legislatura non vi è neanche lo spazio minimo per discutere di problemi di copertura.
Da ciò origina la questione pregiudiziale di costituzionalità che abbiamo posto ma anche il richiamo, che faremo e rifaremo in continuazione, di fronte alla tendenza, che si manifesta sempre di più, a non voler affrontare i problemi della compatibilità di bilancio: o li si rinvia al futuro, oppure si rinviano le speranze sull'incremento del PIL.
Il problema delle compatibilità di bilancio e del rispetto del dettato costituzionale sembra completamente estraneo alle iniziative più importanti del Governo. Per questo chiedo che non si proceda ulteriormente alla discussione (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e della Margherita, DL-l'Ulivo).
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare l'onorevole Alfonso Gianni. Ne ha facoltà.
ALFONSO GIANNI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, signori rappresentanti del Governo, voteremo a favore delle questioni pregiudiziali presentate da altri colleghi che chiedono di non procedere alla discussione del disegno di legge di delega al Governo per la riforma del sistema fiscale statale. Le motivazioni sono diverse e riguardano il merito specifico del disegno di legge di delega e non, ovviamente, la sua forma.
Riassumo tali ragioni nel breve tempo a mia disposizione: siamo di fronte ad una delega al Governo per una graduale soppressione dell'IRAP, mentre, nell'attuale ordinamento, le aliquote IRAP possono essere variate unicamente dalle regioni stesse. Siamo, quindi, di fronte ad un palese conflitto tra una delega data al potere statale ed una vigente legislazione che, invece, attribuisce la potestà in materia alle articolazioni regionali del potere statuale, cioè alle regioni stesse.
Di fronte a tale situazione - e questo è un altro aspetto rilevantissimo del problema - vi è un'indicazione del tutto insufficiente e non plausibile delle modalità con cui può essere garantita la tenuta della finanza statale e regionale. Mi riferisco a come potrebbe essere finanziato il sistema sanitario - questione importantissima per le cittadine ed i cittadini tutti - poiché si interviene su una sua rilevantissima e attuale fonte di gettito. Siamo di fronte ad una revisione delle basi imponibili di IRPEF e di IVA alle quali fanno riferimento le compartecipazioni delle regioni e degli enti locali.
Molti articoli del disegno di legge n. 2144 al nostro esame appaiono, nel loro combinato disposto, lesivi delle competenze attribuite al sistema delle autonomie locali e, per di più, sottolineate dalla modifica recentemente apportata agli articoli 117 e 119 della nostra Costituzione nell'ottobre 2001. Inoltre - si tratta di un vizio di fondo di questo Governo che abbiamo già rilevato in occasione dell'esame delle questioni pregiudiziali sulla conversione in legge di un precedente decreto-legge - siamo di fronte ad un palese contrasto con una corretta interpretazione ed applicazione dell'articolo 81 della Costituzione.
Infatti, come già altri colleghi hanno sottolineato, la legge delega rinvia le coperture dei decreti legislativi da essa delegati alle leggi finanziarie di ciascun anno e, quindi, non vi è alcuna seria, credibile e plausibile individuazione di costi e benefici e di tutti gli aspetti che possano configurare una quantificazione della spesa e che ci possano dare certezza ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione. Siamo, pertanto, di fronte anche alla circostanza per cui è possibile che decreti delegati entrino in vigore prima della legge finanziaria, la quale dovrebbe prevedere le modalità della loro copertura: in sostanza, siamo di fronte ad una violazione palese e clamorosa dell'obbligo di copertura, con un rimando alle future leggi finanziarie.
In conclusione, voglio sottolineare che questa violazione del dettato costituzionale in materia di copertura finanziaria delle
leggi è, ormai, una costante, una pratica legislativa di questo Governo e, quindi, da questo punto di vista ritengo che, a questo riguardo, l'attenzione già vigile - e, comunque, istituzionalmente dovrebbe essere tale - della Presidenza della Repubblica debba essere ulteriormente richiamata da questa Assemblea.
Preannuncio, quindi, il voto favorevole sulle pregiudiziali a non procedere all'esame del disegno di legge n. 2144 al nostro esame.
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare l'onorevole Pistone. Ne ha facoltà.
GABRIELLA PISTONE. Signor Presidente, la legge delega al nostro esame contrasta decisamente con una corretta applicazione dell'articolo 81 della Costituzione, dal momento stesso che essa rinvia la copertura dei decreti delegati alla legge finanziaria di ciascun anno. Tale procedura risulta assolutamente del tutto anomala e incompatibile con la natura dei decreti delegati, che trovano la loro legittimità e giustificazione esclusivamente nella legge di delega.
Inoltre, per quanto riguarda anche il rinvio generico alle future leggi finanziarie, oltre che configurare una plateale violazione dell'obbligo di copertura, segna una grave rottura del principio di responsabilità del Governo in carica, che rinvia ad un futuro incerto e a possibili future variazioni anche del quadro politico, non risolvendo i problemi e violando palesemente le norme costituzionali con la legge delega in esame. La cosiddetta relazione tecnica non provvede ad una quantificazione degli effetti finanziari derivanti dal disegno di legge delega, ma illustra gli effetti economici complessivi che deriveranno, in evoluzione, dall'attuazione della riforma.
Peraltro, con riguardo alla riforma dell'IRPEF, nella relazione tecnica si dice che alla delega non potrebbe essere attribuito alcun impatto finanziario ma, secondo la relazione, quest'ultimo deriva, invece, dal disegno politico nel suo complesso. Tuttavia, tale impatto deriva anche - e lo si dice nella relazione tecnica - dal fatto che l'intensità e la velocità, la dinamica e la tempistica dello sviluppo del disegno riformatore dipendono (e dipenderanno nel tempo) da una serie di fattori eterogenei connessi: andamento dell'economia, efficacia delle azioni di impulso, iniziative a partire dal provvedimento dei cento giorni, obiettivi, vincoli, comportamenti esterni, con particolare e necessaria rilevanza degli obblighi comunitari (ovvero tutto appeso, nulla di certo).
Inoltre, si dice che per questa parte della riforma, quella che non riguarda l'IRPEF ma tutti gli altri articoli, la legge delega non reca la quantificazione degli oneri e la relativa copertura, ma stabilisce una clausola di invarianza degli oneri per il bilancio dello Stato. A ulteriore garanzia di tale clausola il ministro dell'economia si attribuisce il potere di modificare le aliquote di tutte le imposte, in netto contrasto con l'articolo 76 della Costituzione, il quale impone che i criteri e i principi direttivi debbano essere esplicitati.
Tra l'altro, qualora il procedimento di riforma delle parti diverse dalle imposte personali sul reddito, ovvero dall'IRPEF, comporti oneri - come lascia supporre la relazione tecnica -, questi non potrebbero essere quantificati e coperti dai decreti legislativi. Ciò - secondo la prassi interpretativa corrente - in palese violazione dell'articolo 81, comma 4, della Costituzione, secondo il quale deve essere la legge delega a farsi carico direttamente dell'indicazione degli oneri e dei relativi mezzi di copertura.
Come già evidenziato ieri in sede di discussione sulle linee generali, si tratta di fattori assolutamente gravi, che portano all'indeterminazione e alla totale vaghezza di questa legge di riforma del sistema fiscale, che dovrebbe costituire - quanto meno per il Governo, nonostante la nostra netta avversione - uno dei punti qualificanti della normativa in essere.
Per queste ragioni ci opponiamo nettamente a tale provvedimento e invitiamo l'Assemblea ad esprimere voto favorevole sulle pregiudiziali di costituzionalità, ravvisandone tutti i presupposti (Applausi dei
deputati dei gruppi Misto-Comunisti italiani e dei Democratici di Sinistra-l'Ulivo).
PRESIDENTE. Nessun altro chiedendo di parlare, passiamo ai voti.
Avverto che è stata chiesta la votazione nominale.
Indìco la votazione nominale, mediante procedimento elettronico, sulle questioni pregiudiziali Michele Ventura ed altri n. 1 e Leoni ed altri n. 2.
(Segue la votazione).
Dichiaro chiusa la votazione.
Comunico il risultato della votazione: la Camera respinge (Vedi votazioni).
(Presenti e Votanti 409
Maggioranza 205
Hanno votato sì 192
Hanno votato no 217).
Prendo atto che i dispositivi di voto degli onorevoli Pacini e La Starza non hanno funzionato e che avrebbero voluto esprimere voto contrario.
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