l'interpellanza Violante
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n. 2-00150 (vedi l'allegato A - Interpellanze urgenti sezione 4), di cui è cofirmatario.
VINCENZO VISCO. Signor Presidente, tutti noi sappiamo che uno dei problemi principali dell'attuale Governo risiede nella sua credibilità in materia economico-finanziaria, sia in Italia, sia all'estero. Attualmente si sta discutendo sul disegno di legge finanziaria in questo ramo del Parlamento e vi sono, ancora una volta, i documenti dell'ufficio bilancio che certificano la superficialità e la reticenza, per non usare termini più pesanti, con cui il Governo gestisce le questioni relative alla finanza pubblica, alla copertura e quant'altro.
Siamo di fronte ad un caso macroscopico: è stata approvata la cosiddetta legge Tremonti che prevede un meccanismo di incentivazione degli investimenti che esenta dalla tassazione il 50 per cento dell'investimento eccedente la media degli investimenti effettuati nei cinque anni precedenti con l'esclusione, ad libitum, dell'anno in cui l'impresa ha fatto investimenti maggiori. Dunque, secondo una logica di incentivazione, il beneficio si dà all'incremento di investimento. La cosiddetta legge Tremonti ha esteso tale normativa anche alle spese sostenute per la formazione e l'assistenza al personale. La relazione tecnica applica ad ambedue le categorie di investimento la logica indicata prima, quindi stima le perdite di gettito derivanti dall'estensione della norma alle spese di formazione in relazione all'eccedenza di queste rispetto al trend. Nella relazione tecnica si giunge, dunque, a valutare il costo per l'operazione in relazione a queste spese in 640 miliardi di lire per il 2001 ed in 1.350 miliardi per il 2002. Questo è quanto abbiamo votato in quest'aula, quanto ha controfirmato il Capo dello Stato, e quanto l'economia ed il paese si attendevano.
Adesso, dalla circolare di attuazione emanata successivamente, vediamo che, in relazione alle spese di formazione, assistenza ed aggiornamento del personale, l'interpretazione data dal Ministero è diversa. Non si tratterebbe, cioè, come diceva la relazione tecnica, soltanto delle spese incrementali, ma di tutte le spese: già di per sé questo sarebbe inaccettabile. Inoltre, sempre utilizzando i dati e la metodologia di calcolo della relazione tecnica, si passerebbe da 640 e 1.350 miliardi di costo nei due anni a circa 11.000 miliardi sia nel 2001, sia nel 2002, quindi ad una perdita di gettito di 23.000 miliardi.
Nel presentare questa interpellanza ci siamo posti il problema di capire se si tratti di un errore dell'amministrazione, se vi siano state pressioni di interessi specifici, dunque se ciò in qualche modo sia sfuggito alla direzione politica del ministero o viceversa - dato che avere qualche preoccupazione nei confronti del comportamento del Governo su questa materia è legittimo - se non sia stata una scelta preordinata.
Riteniamo, comunque, che il Governo debba correggere immediatamente questa circolare riportandola alla lettera ed allo spirito della legge e, soprattutto, della documentazione tecnica che il Governo ha fornito al Parlamento e in base alla quale devono essere fatti i calcoli delle coperture. Attendo, dunque, di sapere quale sia la posizione del Governo in proposito.
PRESIDENTE. Il sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze, onorevole Molgora, ha facoltà di rispondere.
DANIELE MOLGORA, Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze. Signor Presidente, con l'interpellanza testé illustrata viene osservato che, nella sostanza, con la circolare dell'agenzia delle entrate n. 90 del 17 ottobre del 2001, si sarebbe fornita un'interpretazione dell'articolo 4, comma 2, della legge n. 383 del 2001, tale da determinare una perdita di gettito di oltre 11.000 miliardi per gli anni 2001 e 2002, in totale arrivando a circa 23.000 miliardi.
Al riguardo, occorre ricordare che l'articolo 4, comma 1, della citata legge n. 383 del 2001 prevede la possibilità di escludere dall'imposizione del reddito di impresa e di lavoro autonomo il 50 per cento del
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volume di investimenti in beni strumentali, realizzati nel periodo d'imposta in corso alla data di entra in vigore della legge (il 25 ottobre 2001) successivamente al 30 giugno 2001 e nell'intero periodo d'imposta successivo, in eccedenza rispetto alla media degli investimenti realizzati nei cinque periodi d'imposta precedenti, con facoltà di escludere da questa media il periodo in cui l'investimento è stato maggiore.
Il comma 2 del medesimo articolo 4 dispone, poi, che il predetto incentivo si applichi anche alle spese sostenute per servizi (si parla di incentivo), utilizzabile dal personale di assistenza negli asili nido ai bambini di età inferiore ai tre anni e alle spese sostenute per la formazione e l'aggiornamento del personale.
Ai relativi importi, prosegue la norma, si aggiunge anche il costo del personale impegnato nelle attività di formazione e di aggiornamento fino a concorrenza del 20 per cento del volume delle relative retribuzioni complessivamente corrisposte in ciascun periodo d'imposta (evidentemente, questo è il punto oggetto dell'interpellanza). A fronte di questo dettato normativo, gli interpellanti ritengono errata, in punto di diritto, la tesi sostenuta in circolare, secondo la quale, per la determinazione del beneficio fiscale per le spese di formazione e di aggiornamento del personale, quest'ultime devono essere assunte nel loro intero ammontare, senza riferimenti alla media del quinquennio precedente.
Sempre a giudizio degli interpellanti, in tal caso dovrebbe, invece, applicarsi il meccanismo di calcolo previsto per i beni strumentali, che limita l'agevolazione alla quota parte di costo sostenuto eccedente la media degli investimenti del quinquennio precedente. In risposta a queste domande, si deve evidenziare che l'interpretazione della norma innanzi citata, disposta dalla circolare n. 90 dell'agenzia delle entrate, risulta rispettosa sia del dato letterale della norma sia della sua ratio nella struttura complessiva dell'incentivo fiscale in argomento.
Ci sono diversi elementi che depongono a favore di questa interpretazione, sia in termini giuridici sia in termini di esegesi della norma e sia, poi, in termini anche quantitativi degli oneri. Bisogna porre l'accento sul fatto che la lettera della disposizione dell'articolo 4, comma 2, della legge n. 383, non prevede alcun raffronto fra l'entità dei costi sostenuti nell'anno di riferimento e la misura della media degli identici costi sostenuti nel quinquennio precedente.
Infatti, la disposizione si limita a stabilire che l'incentivo si applica anche alle spese di assistenza degli asili nidi e alle spese di formazione e di aggiornamento del personale; sul piano interpretativo, il termine incentivo non sottende alcun rinvio all'insieme delle modalità di applicazione previste al comma 1 dell'articolo 4 ma, piuttosto, va riferito al contenuto sostanziale dell'agevolazione, consistente, quindi, nell'esclusione dal reddito di un importo pari al 50 per cento delle spese sostenute.
Non si tratta, quindi, di fare il raffronto con il meccanismo di calcolo ma sullo specifico incentivo e, di conseguenza, non c'è il riferimento particolare al meccanismo del raffronto con la media del quinquennio precedente, che si riferisce soltanto ai soli investimenti riguardanti i beni strumentali, come emerge anche dalla lettura del combinato disposto del comma 1 e del comma 4 del predetto articolo.
Infatti, il comma 1 fa riferimento espressamente alla media del quinquennio precedente agli investimenti e il successivo comma 4 reca una definizione di investimento, affermando ai fini dell'applicazione della norma nella quale non rientrano sicuramente le spese agevolabili ai sensi del comma 2, perché si definiscono quali siano i beni di investimento.
Il quadro interpretativo ora brevemente riassunto tiene conto di un'attenta valutazione della disposizione contenuta nell'ultimo periodo del comma 2 che, per il riconoscimento dell'agevolazione, richiede un'attestazione di effettività delle spese relative alla formazione da parte di soggetti terzi abilitati.
La necessità di tale attestazione si giustifica nella differente natura delle due distinte
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tipologie, previste rispettivamente ai commi 1 e 2, dei costi agevolati. Infatti, a differenza dei dati relativi agli investimenti che sono esattamente identificabili e hanno un chiaro riscontro nei libri contabili, nel registro dei beni ammortizzabili e in distinte voci di bilancio, le spese sostenute per la formazione interna ed esterna del personale possono essere determinate solo dopo aver selezionato ed aggregato, in funzione della loro specifica destinazione, oneri allocati in voci eterogenee del bilancio di esercizio, con un'estrema complicazione, peraltro, del calcolo dell'incentivo.
Se anche per questi ultimi oneri fosse stato necessario il raffronto con l'importo medio del quinquennio precedente, l'attestazione di effettività sarebbe stata verosimilmente richiesta dalla norma anche per gli oneri, della stessa natura, sostenuti nei cinque esercizi precedenti.
È, tuttavia, evidente che la norma non reca alcuna menzione di tale complessivo obbligo; cioè, la certificazione viene fatta solo per i costi sostenuti. Né si può sottacere la circostanza negativa che conseguirebbe all'ipotesi interpretativa diversa, cui peraltro non si dà credito.
Le imprese che intendessero fruire dell'incentivo, infatti, si troverebbero in estrema difficoltà nel ricostruire e documentare, per ciascuno dei periodi di imposta rilevanti per il calcolo della media, i dati relativi alle spese di formazione del personale.
Sarebbe oltremodo complesso risalire, a distanza di anni, a tutte le informazioni indispensabili per l'applicazione dell'incentivo quali, ad esempio, quelle relative ai dipendenti ammessi ai corsi di formazione.
Queste sono alcune delle ragioni che, sulla scorta di tali principi, presiedono all'interpretazione delle norme di legge; dunque, la lettura fornita dall'agenzia delle entrate deve essere considerata sostanzialmente corretta, anche perché valgono altri criteri valutativi, che concorrono positivamente a considerare l'interpretazione della legge come si è detto.
Un eventuale raffronto tra i costi sostenuti nel periodo di imposta nel quale si intende fruire dell'incentivo e la media dei costi sostenuti nel quinquennio precedente potrebbe essere, di fatto, del tutto priva di significato con riferimento alle stesse finalità dell'agevolazione.
Dobbiamo anche considerare che, evidentemente, l'uomo non è una macchina. Infatti, per quanto riguarda l'incentivo derivante dai beni di investimento, volendo dare un incentivo all'economia, per innovare e incrementare lo sviluppo occorre cambiare la macchina, quindi fare una spesa aggiuntiva rispetto all'esistente, perché solo ciò crea maggiore produzione e maggiore sviluppo. Tuttavia, l'uomo è una cosa diversa dalla macchina e la formazione viene aggiunta sulla stessa persona, non viene cambiata la persona ed è, di per se stessa, incrementativa del valore professionale della stessa persona. Quindi, nella ratio della norma, l'interpretazione che viene fornita è sicuramente corretta.
Per completare il quadro della risposta, affrontiamo la questione degli oneri che, probabilmente, ha maggiore rilevanza in ordine a quanto contenuto nell'interpellanza.
Posto che l'interpretazione è giuridicamente corretta, esaminiamo l'aspetto degli oneri. Gli interpellanti, prendendo spunto da un passaggio espositivo della nota tecnica di accompagnamento della norma e da una non corretta interpretazione del meccanismo applicativo della disposizione, ritengono che gli oneri possano essere, nella realtà, di ammontare molto ingente.
Il realtà, gli oneri cui gli interpellanti fanno riferimento sono assolutamente spropositati rispetto a quelli che, invece, potranno essere le effettive incidenze sul gettito, connesse all'applicazione della disposizione in argomento.
Occorre partire, dunque, da una considerazione preliminare. Nella formulazione normativa del secondo periodo, del comma 2, dell'articolo 4, della legge n. 383 del 2001, assumono una rilevanza fondamentale, dal punto di vista dell'interpretazione della disposizione e quindi della sua applicazione, due espressioni: costo del personale impegnato nell'attività di formazione e aggiornamento e volume
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delle relative retribuzioni complessivamente corrisposte in ciascun periodo di imposta.
Nella prima espressione assume valore preminente, a tutta evidenza, il termine «impegnato» che qualifica e circoscrive il novero del personale del cui costo occorre tener conto ai fini dell'applicazione della disposizione. Si tratta, come del tutto intuibile, del solo personale che, effettivamente, si impegna nell'attività formativa, in qualità di docente ovvero di discente, per un determinato numero di giorni nell'arco dell'anno. Nella seconda espressione, invece, assume valore assolutamente significativo il riferimento all'ammontare della retribuzione percepita dal personale impegnato nell'attività di formazione ed aggiornamento, ossia la quota di retribuzione che all'interno dell'anno è percepita dal personale per l'arco di tempo per cui lo stesso è impegnato in quella attività.
Le chiavi di lettura delle due espressioni innanzi ricordate permettono di dare alla disposizione nel suo insieme un senso non soltanto logico e, perciò, coerente con i canoni ermeneutici della norma di legge, ma anche proporzionato, nel quadro del concorso delle pubbliche risorse al sostegno che si pone a carico dello Stato e, dunque, di tutti i suoi contribuenti e che risulta necessario per l'applicazione della disposizione normativa. Infatti, se si computa, ad esempio, in un anno, un numero minimo di cinque giornate di formazione e di aggiornamento cui hanno titolo i dipendenti nel settore dell'imprenditoria privata; se si rapporta questo numero al complesso delle giornate lavorative annue del personale dipendente addetto a quel settore; se si stima il complesso del monte retributivo annuo del personale dipendente di quel settore, ammontante a circa 390 mila miliardi di lire; se, con l'applicazione dei parametri innanzi detti, si computa la quota retributiva di ogni unità di personale, effettivamente impegnata nell'attività di formazione ed aggiornamento durante l'anno, per il numero definito di giorni cui quelle unità hanno titolo e per cui partecipano al corso di formazione; se su tale base si applica l'ulteriore parametro aritmetico del 20 per cento cui fa riferimento la disposizione in argomento; se, poi, si applica al risultato l'ulteriore parametro del 50 per cento desumibile dalla struttura tecnica dell'incentivo in questione; se, infine, si considera l'incidenza del risultato sulle basi imponibili dei soggetti datoriali da cui dipende il personale in argomento, cioè sostanzialmente l'imposta che viene applicata sull'imponibile, si ottiene come risultato ultimo, in termine di minore gettito erariale, un importo di poco più di 300 miliardi su base annua.
L'esiguità di questo importo sta, dunque, a dimostrare che potremmo anche assumere in dieci - e ciò potrebbe essere più verosimile - il numero medio delle giornate annue di formazione ed aggiornamento per ciascun dipendente del settore imprenditoriale privato. Teniamo conto che ci riferiamo a tutto il personale dipendente privato: si tratta di un elemento che potrebbe anche risultare discutibile perché, probabilmente, non tutto il personale dipendente partecipa alla formazione. Comunque, nell'ipotesi proposta, l'entità dell'onere finanziario complessivo, in termini di perdita di gettito, diviene perfettamente coerente con i dati finali della relazione tecnica abbinata alla disposizione di cui si è trattato.
Pertanto, riteniamo che il comportamento sia stato preciso ed aderente riguardo alle questioni di copertura e che non si sia verificata alcuna superficialità nel valutare la situazione; al contrario, si è andati incontro alle esigenze di semplificazione, al dettato normativo ed alla logica della legge.
PRESIDENTE. L'onorevole Visco ha facoltà di replicare.
VINCENZO VISCO. Signor Presidente, siamo in sede parlamentare: qui bisogna usare un linguaggio parlamentare che, quindi, stemperi le polemiche. Se non fossimo in sede parlamentare, potrei tranquillamente parlare di cialtroneria e ciarlataneria in relazione alla modalità...
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PRESIDENTE. Onorevole Visco, in questo caso la pregherei di evitare una simile terminologia.
VINCENZO VISCO. Dato che non voglio applicare questo tipo di linguaggio non propriamente parlamentare al collega Molgora il quale, probabilmente, è fra i meno colpevoli di questa vicenda, mi limito a fare alcune precisazioni.
Signor sottosegretario, lei si è affidato ad alcuni legulei del suo ministero i quali le hanno fatto questa costruzione abbastanza banale (che già era stata fatta nella circolare), chiaramente sbagliata in punto di fatto ed in punto di diritto, anche se sul piano formale si poteva costruire questo marchingegno, che serve a dare molti più soldi di quelli che la legge prevedeva. Dopo di che, è inutile che lei venga qui a spiegarmi queste cose, perché voi avete scritto altre cose nella legge e nella relazione tecnica, che è l'unico elemento che fa fede ai fini della copertura. Quando poi lei fa ulteriori acrobazie sulle valutazioni, non è in grado convincere neanche se stesso - suppongo -, perché alcune semplici operazioni aritmetiche, che sono svolte nella relazione tecnica, danno risultati di 640 miliardi nel 2001 e di 1.350 nel 2002: non un lira in più né una in meno. Lei poi ha detto che, in fondo, se si calcolano 5 oppure 10 giorni viene un po' meno di 300 miliardi, poi si moltiplica per un altro numero. Vorrei vedere se, sulla base di questi calcoli (che non sono quelli della relazione tecnica), si arriva a queste cifre. Nella relazione tecnica il calcolo è fatto esattamente prendendo la media degli investimenti globali in formazione degli ultimi 5 anni, calcolando l'eccedenza e applicando a quella l'imposta. Quindi, state barando.
Signor sottosegretario, lei è venuto in aula a dire questo: tenga presente che su questa questione c'è un profilo di danno erariale. Subito dopo la seduta, prenderò gli atti e li manderò alla Corte dei conti; in seguito, ovviamente informerò anche il Capo dello Stato perché questa è materia in cui voi avete preso in giro non solo il Parlamento, ma anche il Presidente della Repubblica. Visto che questo lo fate sistematicamente, dal momento che, a quanto risulta, questa non è una interpretazione autonoma dell'agenzia delle entrate, ma è stata fortemente indotta, ci sono tutti gli elementi per trovarsi di fronte ad uno dei casi più gravi di irresponsabilità finanziaria di questo Governo e di insulto al buon senso, al Parlamento e a tutte le regole del gioco, a cui noi convenzionalmente affidiamo le attività della nostra Repubblica (Applausi del deputato Boato).
