PROGETTO DI LEGGE - N. 5584
Onorevoli Colleghi! - 1. La presente proposta di legge
è finalizzata alla istituzione del Parco geominerario, storico
e ambientale della Sardegna. La iniziativa legislativa è
necessaria per pervenire alla formale istituzione del Parco,
dopo che si sono verificati prestigiosi riconoscimenti,
nazionali ed internazionali, della consistenza del patrimonio
storico culturale, tecnico-scientifico e geologico-ambientale
dei siti nei quali si è sviluppata l'attività mineraria in
Sardegna e della necessità di conservarlo e valorizzarlo anche
in funzione di un nuovo modello di sviluppo dopo la crisi
irreversibile di un'organizzazione produttiva incentrata sulle
attività estrattive.
Si aggiunge che le istituzioni più direttamente coinvolte,
comuni, province e regioni, si sono espressamente e
solennemente pronunciate in favore della istituzione del
Parco, in piena intesa con il Governo.
Giova richiamare sinteticamente le tappe del percorso
precedente la presentazione della proposta di legge.
La Conferenza generale dell'UNESCO tenuta a Parigi, dal 24
ottobre al 12 novembre 1997, ha istituito la rete mondiale dei
geositi-geoparchi, con lo scopo di tutelare e valorizzare il
patrimonio tecnico-scientifico, storico, culturale e
ambientale dei siti nei quali l'uomo ha utilizzato le risorse
geologiche e minerarie.
In data 10 dicembre 1997, è stata sottoscritta un'intesa
di programma tra la regione sarda, il Ministero dell'ambiente,
il Ministero per i beni culturali e ambientali e il Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, che impegna,
tra l'altro, lo Stato e la regione a mettere in atto tutte le
azioni necessarie per la formale istituzione del Parco
geominerario, storico e ambientale della Sardegna.
L'UNESCO, in data 30 luglio 1998, ha sottoscritto, a
Parigi, l'atto ufficiale di riconoscimento del Parco
geominerario, storico e ambientale della Sardegna,
dichiarandolo il primo Parco al mondo della rete dei
geositi-geoparchi.
In data 30 settembre 1998 è stata sottoscritta la Carta
di Cagliari fra UNESCO, Governo, regione, enti locali e
università, che fissa i princìpi fondamentali per la
salvaguardia del patrimonio tecnico-scientifico,
storico-culturale e paesaggistico-ambientale connesso alle
vicende umane che hanno interessato le risorse geologiche e
minerarie della Sardegna. Nella stessa Carta di
Cagliari, fra le altre cose, i firmatari "si impegnano a
promuovere e sostenere la formale istituzione del Parco con
l'adozione degli atti amministrativi e legislativi più
opportuni a livello regionale, nazionale e internazionale, con
particolare attenzione al rispetto delle autonomie, delle
prerogative e delle esigenze delle comunità locali".
Proprio allo scopo di coinvolgere ed assicurare alle
autonomie locali le informazioni necessarie sul Parco
geominerario si sono tenute, a decorrere dal mese di gennaio
1998, numerose assemblee nei comuni interessati riscontrando
grande interesse e partecipazione. Si è potuto così arrivare
all'assemblea dei sindaci, tenutasi il 27 novembre ultimo
scorso a Cagliari, avendo già fornito il materiale e le
informazioni necessari per comprendere i contenuti e le
prospettive della proposta per l'istituzione dello stesso
Parco. L'assemblea dei sindaci si è conclusa con un ordine del
giorno unitario nel quale, tra l'altro, si sottolinea
l'esigenza che "la Giunta regionale approvi rapidamente la
proposta di articolato normativo ed attivi le procedure
dell'"Intesa" con lo Stato entro il corrente anno" per
consentire al Governo di presentare il disegno di legge in
Parlamento.
La presente proposta di legge si muove lungo la linea
condivisa da Governo ed istituzioni locali e vuole agire da
acceleratore del pronunciamento parlamentare senza intenti
esclusivi di altre iniziative legislative assumibili dai
soggetti abilitati.
2. Il Parlamento già in passato ha dato seguito a diversi
riconoscimenti dell'UNESCO approvando specifiche leggi
finalizzate al recupero, alla salvaguardia e alla
valorizzazione dei siti dichiarati patrimonio dell'umanità.
Alcuni esempi:
a) legge n. 230 del 1978 recante:
"Provvedimenti urgenti per il risanamento della rupe di
Orvieto e del colle di Todi a salvaguardia del patrimonio
paesistico, storico, archeologico ed artistico delle due
città". Con tale legge sono stati stanziati finora oltre
400 miliardi di lire;
b) legge n. 771 del 1986 recante:
"Conservazione e recupero dei rioni Sassi di Matera". La
legge ha consentito uno stanziamento statale di 100 miliardi
di lire per gli anni 1986, 1987, 1988 e 1989.
3. L'opportunità di istituire il Parco geominerario con
una legge nazionale è giustificata dagli obblighi che derivano
allo Stato di salvaguardare beni e valori dichiarati
dall'UNESCO patrimonio dell'umanità. E' inoltre giusto che lo
Stato contribuisca con sue risorse agli obiettivi del
Parco.
La procedura istitutiva del Parco geominerario è basata
sul principio della "leale cooperazione" che connota il
regionalismo cooperativo. Conseguentemente e coerentemente si
è proposto il ricorso allo strumento dell'intesa fra Stato e
regione. Il ricorso allo strumento dell'intesa, proponibile in
via generale in relazione all'evoluzione in senso di nuovo
regionalismo e persino di federalismo dei rapporti all'interno
della Repubblica, è peraltro scontato (essendo la Sardegna una
regione ad autonomia speciale), anche alla luce della legge n.
349 del 1991 sulle aree protette.
Il Parco geominerario è una particolare fattispecie di
parco, in quanto polifunzionale e rispondente ad interessi
pubblici eterogenei, appartenenti alla materia ambientale, ai
beni culturali e ambientali e alla materia economico sociale.
Particolare valenza assume questa ultima materia poiché il
Parco è formato da territori connotati dall'irreversibile
declino dell'attività estrattiva e da grave crisi
economico-sociale.
E' sembrato necessario, anche per un valore simbolico e
comunque per una proiezione di rilievo internazionale e
comunitario del Parco geominerario, ricordare il prestigioso
riconoscimento ottenuto dall'UNESCO quale primo parco
geominerario di una prossima rete mondiale dei parchi
geominerari; ed in secondo luogo ricordare la sottoposizione
agli effetti della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21
maggio 1992, sui siti ed habitat di interesse
comunitario, nonché agli obblighi derivanti dal regolamento di
attuazione della direttiva citata, emanato con decreto del
Presidente della Repubblica n. 357 del 1997. Entrambi gli
obblighi costituiscono, infatti, potenzialità per il Parco
geominerario, di porsi quale interfaccia con interlocutori di
rilievo europeo e mondiale per procedere ad una rilevazione ed
acquisizione dei dati relativi alla rete e divenire altresì
forse anche una struttura operativa a disposizione delle
istituzioni interessate. Infine è stata posta in adeguato
rilievo una peculiarità esclusiva del Parco, cioè quella di
curare istituzionalmente interessi pubblici.
La scelta metodologica generale compiuta dal punto di
vista organizzativo, si basa sui seguenti presupposti: il
riconoscimento e la valorizzazione della autonomia speciale
della regione Sardegna ed al suo interno delle autonomie
locali territoriali, tenendo presente la competenza che la
regione stessa ha acquisito a seguito di recenti modifiche
costituzionali dell'ordinamento e del controllo degli enti
locali territoriali. Pertanto, da un lato si è scelta la
formula consortile per la gestione del parco e non
l'entificazione del Parco stesso (come pure sarebbe stato
possibile in rigida applicazione della legge n. 394 del 1991);
dall'altro è prevista una larga autonomia.
Si è pure seguita la divisione, che ormai costituisce
principio di costituzione materiale, tra competenze di
indirizzo e di controllo da un lato, e competenze di
attuazione e di gestione dall'altro, tenendo presente il
decreto legislativo n. 29 del 1993, come opportunamente
modificato dal decreto legislativo n. 80 del 1998. Ciò ha
comportato altresì la necessità di qualificare il direttore
del Parco come vero e proprio organo di rilevanza esterna,
responsabile della gestione del Parco stesso e delle sue
strutture tecniche.
Gli attori del consorzio sono essenzialmente lo Stato,
attraverso i Ministeri che curano gli interessi pubblici di
riferimento ricordati negli articoli 1 e 2 della presente
proposta di legge; la regione Sardegna attraverso i
corrispondenti assessorati; le province autonome ed i comuni
ricadenti all'interno della sua perimetrazione. Da ciò
consegue l'entificazione del consorzio quale ente pubblico
associativo - in particolare assimilato agli enti di ricerca
di cui alla legge 9 maggio 1989, n. 168, recante
"Istituzione del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica" - e non quale ente parastatale
parco, ente strumentale e di servizio dipendente dal Ministero
dell'ambiente. Al contrario, si è voluta esaltare l'autonomia
politico-amministrativa del consorzio, la sua territorialità,
fino a conferirgli la possibilità di dotarsi di un autonomo
ordinamento giuridico, con una forma speciale di vigilanza ad
opera della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo n. 281 del 1997, da esercitare mediante
periodiche riunioni collegiali in conferenza di servizi
obbligatoria (articolo 3).
L'articolo 4 definisce gli organi del consorzio.
L'articolo 5 designa il meccanismo di nomina e le funzioni
del presidente.
L'articolo 6 designa le funzioni e il procedimento di
nomina del consiglio direttivo.
L'articolo 7 prevede un collegio di revisori dei conti
formato da tre membri.
Come già accennato, il direttore è modellato strettamente
sulla distinzione tra funzioni di indirizzo e di gestione di
cui al decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive
modificazioni, seguendo altresì l'impostazione data
dall'articolo 51 della legge n. 142 del 1990.
La peculiarità della fattispecie sottoposta alla presente
proposta di legge rendeva estremamente difficile e comunque
assai farraginosa la redazione di un "piano del Parco" dotato
di caratteri imperativi e monosettoriali, così come previsto
dalla legge n. 394 del 1991 ed anche dalle leggi speciali
nazionali e regionali in materia di aree protette, che
comunque seguono un modello precostituito. Non bisogna infatti
dimenticare che gli interessi pubblici curati dal consorzio
del Parco, secondo l'articolo 1 della presente proposta di
legge, sono molteplici e tra di essi assume valore
preponderante quello mirante alla riconversione produttiva ed
alla ripresa dell'occupazione. E' sembrato perciò ragionevole
considerare il piano in linea di massima quale documento
amministrativo a carattere informativo ma dotato anche di una
doppia percettività:
a) una di carattere globale risultante dal ruolo
di coordinamento con tutti gli strumenti urbanistici,
ambientali e di settore vigenti nella regione Sardegna,
ovviamente nei territori soggetti a perimetrazione;
b) una di carattere specifico ed a stralcio,
qualora si renda necessario e non altrimenti provvedibile su
singole aree o territori per assicurare una concreta
realizzazione delle finalità e degli obiettivi di cui
all'articolo 2. In tale caso, peraltro, sarebbe stato
assolutamente insufficiente adottare sia pure a stralcio una
normale procedura di strumento urbanistico, anche modellata
sulla doppia fase (adozione ed approvazione), di varianti
riguardanti singole aree o territori anche estesi. Si è
pertanto ritenuto che dovesse essere utilizzato lo strumento
obbligatorio della conferenza di servizi basata sul principio
maggioritario; nonché l'effetto sostitutivo di qualsiasi
provvedimento di abilitazione, a qualsivoglia titolo
necessario.
Rimane tuttavia, al di fuori di questa semplificazione, la
procedura di valutazione di impatto ambientale, in linea con
le norme europee (direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27
giugno 1985), e con la terza legge Bassanini. Non è certo
esagerato definire tale strumento il principale ed
insostituibile modulo di intervento, da cui dipende il
successo della stessa idea del Parco geominerario. Tuttavia,
anche in questo caso esso non è assimilabile al modello
omologo previsto dalla legge n. 394 del 1991. Solo in alcune
aree, ad esempio, il piano può intervenire a disciplinare
coattivamente l'esercizio di attività economiche che
altrimenti sarebbero incompatibili con la protezione degli
interessi naturalistici, ambientali e paesistici. Comunque in
tali eccezionali ipotesi l'articolo 12 detta un'apposita
disciplina di equo indennizzo. Fermo restando che l'ipotesi
dell'indennizzo, come già detto, appare marginale, si è
comunque voluta attribuire al consorzio una capacità di
acquisto con criteri privatistici di aree necessarie per
l'esercizio delle proprie finalità, speculare al potere di
dismissione previsto nell'articolo 13.
Soprattutto per la realizzazione di opere pubbliche di
pubblico interesse si è reso peraltro necessario attribuire
anche il potere espropriativo in conformità alle vigenti leggi
nazionali e regionali.
La disposizione finanziaria (articolo 16) reca una
autorizzazione di spesa pari a 20 miliardi di lire per il 1999
e a 40 miliardi di lire per gli esercizi successivi. E' posto
il vincolo che almeno l'80 per cento dello stanziamento sia
destinato agli investimenti necessari per il perseguimento
delle finalità istituzionali del Parco.
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