PROGETTO DI LEGGE - N. 5092
Onorevoli Deputati! - Il presente disegno di legge delega
intende porre rimedio alla grave situazione in cui versa, nel
suo complesso, l'ordinamento delle professioni liberali. Detto
ordinamento mostra infatti chiari sintomi di vetustà e
necessita, all'evidenza, di un ammodernamento, anche e
soprattutto in funzione delle peculiarità - qualitative e
quantitative - assunte dal "mercato" delle professioni, nel
contesto del cosiddetto "villaggio globale". Non è infatti
dubbio che la competitività dei professionisti italiani
consegua, in misura notevole, anche ad un profondo
rinnovamento ordinamentale, che assicuri qualificazione
professionale, piena concorrenza, controllo di deontologia.
Va subito detto che il rinnovamento sopra auspicato è
stato informato a due esigenze di fondo: da un lato
l'eliminazione di ogni ostacolo alla concorrenza tra
professionisti ed il conseguente abbattimento di ogni
ingiustificata e dannosa rendita di posizione; d'altro lato,
la tutela dell'utenza quale consegue alla convinzione che la
particolarissima natura delle attività "intellettuali" postuli
- per effetto delle profonde asimmetrie informative che
caratterizzano il relativo mercato - una disciplina affatto
particolare, in assenza della quale si verificano caos nelle
prestazioni e grave vulnus ad interessi generali di
notevole rilievo.
Il punto di equilibrio - tra conservazione dell'esistente
e generale deregulation - è stato perseguito mediante
l'elaborazione di criteri generali che rimettono ad un momento
successivo l'individuazione delle attività professionali
meritevoli di essere costituite in Ordini.
Il disegno di legge non stabilisce dunque quali debbano
essere le professioni da costituire in Ordini, né quali siano
le attività da riservare, in via esclusiva, ai singoli Ordini:
è infatti del tutto evidente che - stabiliti in via di
principio i criteri generali che giustificano l'istituzione di
un Ordine professionale - va rimessa al momento attuativo
l'individuazione dell'ambito della tutela avente ad oggetto
l'interesse generale connesso all'esercizio di una determinata
professione.
Relativamente all'interesse generale appena richiamato, è
sembrato eccessivo ricollegare detto interesse solo a valori
esplicitamente tutelati dalla Carta costituzionale (com'è nel
caso del diritto alla salute o del diritto di difesa), ben
potendosi ipotizzare altri casi in cui l'esercizio della
professione involga profonde asimmetrie informative ed
implichi, conseguentemente, la potenziale ed irriparabile
lesione di interessi generali assai rilevanti.
E' appena il caso di precisare che - desunta dai criteri e
princìpi contenuti nel presente disegno di legge la necessità
di dar vita ad un Ordine professionale - sulla base dei
medesimi criteri e princìpi sarà necessariamente individuata
la ristretta area di attività da attribuire in via esclusiva
all'Ordine stesso. Va parimenti evidenziato come - al fine di
evitare ingiustificate restrizioni all'accesso alle singole
professioni - è stato specificamente disposto <articolo 2,
comma 1, lettera c), ed articolo 3, comma 1, lettera
c)> che il tirocinio debba essere disciplinato in modo
da garantirne flessibilità ed effettività.
Appare infine opportuno evidenziare - per quanto riguarda
la disciplina delle società professionali - che il Senato
della Repubblica ha approvato, in data 23 giugno 1998, una
mozione che impegna il Governo a non procedere alla emanazione
del regolamento previsto dal comma 2 dell'articolo 24 della
legge 7 agosto 1997, n. 266, in considerazione della
inadeguatezza dello strumento normativo regolamentare e della
imminente presentazione di un disegno di legge quadro sulle
libere professioni, concernente anche la materia delle società
professionali. La mozione approvata dal Senato della
Repubblica va senz'altro accolta e recepita dal Governo per la
condivisibilità delle ragioni che vi sono esposte in merito
alla inadeguatezza dello strumento normativo e per la chiara
manifestazione di volontà di liberare il Governo da ogni
responsabilità politica per il mancato adempimento dei compiti
normativi affidatigli dal citato articolo 24 della legge 7
agosto 1997, n. 266.
Articolo 1.
La vastità del rinnovamento richiede - per essere attuata
adeguatamente - un modulo organizzativo elastico che è stato
individuato in una legge delega di princìpi generalissimi,
tali da non potere non essere comuni ad ogni tipo di attività
professionale.
Solo successivamente all'elaborazione dei cennati princìpi
sarà possibile, con specifici decreti legislativi, adattare i
princìpi stessi alle qualità proprie delle singole attività
professionali.
Articolo 2.
L'articolo 2 individua lo schema essenziale dell'intero
sistema e rinvia al successivo articolo 3 l'ulteriore
specificazione dei princìpi fondamentali che a detto schema
danno vita. L'articolo 2 e l'articolo 3 debbono dunque essere
letti in chiave di assoluta complementarietà: da un lato i
princìpi dell'articolo 2 non possono che attuarsi nei modi
previsti dall'articolo 3 e, reciprocamente, l'articolo 3 deve
essere interpretato come attuazione di ben precisi
princìpi.
In particolare l'articolo 2 stabilisce:
lettera a): il principio fondamentale secondo cui
gli ordinamenti professionali sono mirati a "proteggere" non
già attività professionali, ma concreti, rilevanti interessi
pubblici, secondo modalità che, per un verso, rendano ossequio
ai princìpi di pluralismo e concorrenza e, per altro verso,
implichino rispetto della deontologia nonché dei princìpi di
personalità delle prestazioni e di indipendenza e
responsabilità del professionista;
lettera b): il riconoscimento della pubblicità
dell'interesse a consentire la formazione di libere
associazioni. Detto interesse ha ad oggetto, per un verso, il
dispiegarsi delle professioni cosiddette "emergenti", le
quali, ove polverizzate in un universo monadico, ben
difficilmente possono mettere profonde radici e, per altro
verso, il crescere di una cultura "associativa" quale
humus particolarmente idoneo a sviluppare esperienze
atte ad individuare e risolvere i problemi specifici di
ciascuna professionalità. Va peraltro evidenziato - a riprova
della funzione di reciproca integrazione sistematicamente
svolta dall'articolo 2 e dall'articolo 3 - come la disciplina
complessiva delle associazioni ed il ruolo attribuito al
Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) possano
essere desunti solo dal quadro normativo complessivo, e dunque
tenuto conto anche di quanto disposto dall'articolo 3, comma
1, lettera b);
lettera c): il principio del divieto (fatta
eccezione per quanti esercitano funzioni pubbliche) del
vincolo di predeterminazione numerica (cosiddetto "numero
chiuso"), con ciò intendendosi favorire la più ampia
concorrenza tra quanti - qualificati - intendano esercitare
una professione. Unico limite al divieto è l'esercizio - sia
pure in forma professionale - di funzioni pubbliche, sì che il
numero di detti particolarissimi professionisti non può che
essere commisurato alle esigenze delle richiamate funzioni;
lettera d): la possibilità di effettuare il
tirocinio secondo forme che ne assicurino la "flessibilità"
(così rendendosi possibili forme di tirocinio tali da non
elevare, rispetto alla media europea, l'età dei
neo-professionisti) e l'effettività (oggi spesso del tutto
teorica e virtuale). E' del tutto evidente che i limiti
dell'attività di tirocinio non possono essere determinati in
astratto, ma devono, nel concreto, essere commisurati al tipo
specifico di professionalità da conseguire;
lettera e): la distinzione della professione
liberale dall'attività di impresa e la necessità che
l'ordinamento professionale sia conforme alla natura
dell'attività professionale. La disposizione in esame ha
inteso dirimere ogni dubbio circa la differenza corrente tra
attività di impresa e attività professionale, riconoscendo - e
dandole conseguente rilievo giuridico - l'esistenza di
caratteri intrinseci e prevalenti propri della professione
intellettuale. Va altresì notato come la disposizione in esame
non intenda in alcun modo (nè potrebbe) porsi in contrasto con
le norme comunitarie che equiparano, a determinati fini,
l'attività professionale ad attività di impresa: intende solo
affermare, in via di principio, che tra le due attività
esiste, nel contesto del corpus normativo, equiparazione
in via di eccezione ed a determinati fini, e non anche in via
sistematica;
lettera f): che gli Ordini professionali siano
territorialmente strutturati ed articolati secondo una
tendenziale uniformità. Si tratta di prendere atto del fatto
che la complessità dell'universo professionale, non consente
che gli Ordini professionali possano atteggiarsi sulla base di
un modulo standardizzato. Deve conseguentemente consentirsi -
a livello di principio - una pluralità di moduli organizzativi
sul territorio;
lettera g): il potere rappresentativo, di
indirizzo, coordinamento e supplenza degli Ordini nazionali.
E' sul punto apparso opportuno prevedere - nell'assegnare agli
Ordini professionali competenze ben individuate e limitate -
in capo ai Consigli nazionali, poteri concreti idonei ad
evitare la polverizzazione della rappresentanza e ad impedire
- relativamente all'interpretazione delle norme ed alle prassi
amministrative - il verificarsi, tra Ordini locali, di forti
divaricazioni. E' anche sembrato opportuno, sulla base
dell'esperienza maturata, che i Consigli nazionali abbiano il
potere di sostituirsi agli organi locali, allorché questi si
rendano inerti rispetto alla tutela di rilevanti interessi
generali;
lettera h): le attribuzioni degli Ordini locali,
primo tra tutti il potere-dovere (avente carattere di forte
novità) di controllare il permanere dei requisiti necessari
per l'iscrizione agli albi, iscrizione che viene dunque ad
assumere non più il mero carattere di appartenenza ad un
corpus, ma quello, ben più pregnante, di permanente
affidabilità professionale;
lettera i): la sussistenza di tariffe inderogabili
solo con riferimento a prestazioni professionali obbligatorie.
Si tratta di una delle principali innovazioni ordinamentali,
la quale comporta l'abolizione delle cosiddette "tariffe
inderogabili" e liberalizza il costo delle prestazioni
professionali, con la sola eccezione delle prestazioni
professionali obbligatorie, là dove è parso opportuno rendere
eguale il costo di dette prestazioni in virtù della natura
delle prestazioni stesse. E' parso infatti incongruo che - con
riferimento a prestazioni professionali non libere, imposte ai
professionisti in virtù di un interesse generale - i cittadini
possano trovarsi di fronte a tariffe diversificate, anche
fortemente, e comunque tali da scoraggiare il ricorso al
professionista;
lettere l) e m): l'obbligo per gli Ordini di
emanare un codice deontologico, con contestuale forte
innovazione e rafforzamento del controllo disciplinare e, più
in generale, del potere cosiddetto "di magistratura" (avente
cioè carattere non meramente gestionale ma strettamente
"decisionale") sia in materia di ricorsi sia in materia
disciplinare. Si tratta di una disposizione chiave. E' infatti
parso che la peculiare disciplina delle libere professioni -
disciplina determinata, lo si ripete, dall'interesse pubblico
correlato all'esercizio di dette professioni - dovesse
implicare - per gli stessi motivi che determinano
l'impossibilità di sottoporre dette professioni alle mere
leggi di mercato - un controllo forte di deontologia. Siffatto
controllo è reso adeguato solo da una reale indipendenza degli
organi di controllo; dalla loro distinzione dagli organi di
gestione degli Ordini; dalla formalizzazione delle regole
procedimentali;
lettera n): la possibilità dei Ministeri vigilanti
di effettuare atti di controllo e di sostituirsi, in caso di
inerzia degli Ordini, agli Ordini stessi. Si tratta di
tutelare - sul versante della gestione - l'interesse generale
sopra evidenziato in sede di attività disciplinare;
lettera o): il principio secondo cui i meccanismi
elettorali devono essere ispirati a trasparenza delle
procedure ed a tutela delle minoranze. Costituisce corollario
di siffatti princìpi - posto a fondamento dell'affidabilità
degli organi deputati alla gestione ed alla "magistratura"
degli Ordini - l'esigenza di individuare un serio regime di
ineleggibilità, incompatibilità e decadenza;
lettera p): la competenza regolamentare, in via
generale, degli Ordini, al fine di consentire - a livello di
organizzazione - un'attuazione della normativa statale che
rispetti in modo compiuto e consapevole la specificità delle
singole professioni;
lettera q): una nuova disciplina delle società
professionali. La disposizione in esame - avente anch'essa
carattere di profonda novità - mira a dar vita a società
professionali anche al di là degli schemi codicistici vigenti,
contemperando l'esigenza di consentire apporti di capitale con
l'ulteriore (parimenti fondamentale) esigenza di impedire che
l'interesse del capitale venga a prevalere sull'apporto di
"professionalità". Al fine indicato è prevista l'introduzione
di responsabilità disciplinare della società accanto a quella
dei soci professionisti; adeguata strutturazione degli organi
sociali; opportune limitazioni all'oggetto sociale. Peraltro,
stante la ragionevole previsione di tempi non brevi per
l'approvazione del presente disegno di legge delega, potrebbe
valutarsi l'opportunità di disporre uno stralcio della
presente disposizione <e di quella di cui al seguente articolo
3, comma 1, lettera q)> al fine di porre rimedi, in
tempi brevi, ad un vuoto legislativo dagli effetti assai
negativi;
lettera r): l'introduzione dell' assicurazione
obbligatoria. Si tratta di rendere concretamente risarcibile
il danno causato nell'esercizio dell'attività professionale, e
ciò anche nel caso di attività svolta da dipendenti
professionisti;
lettera s): l'abolizione del divieto di
pubblicità. Si tratta di una disposizione avente anch'essa
carattere fortemente innovativo, la quale, nell'abolire un
divieto obsoleto, afferma, al tempo stesso, l'obbligo di
procedere ad una corretta informazione pubblicitaria;
lettera t): è stata esplicitamente prevista la
possibilità di demandare a regolamenti emanati ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
la normativa di attuazione anche al fine di evitare un
percorso di rilegificazione e comunque al fine di limitare
l'intervento normativo primario alle materie regolamentabili
solo con tale tipo di fonte normativa.
Articolo 3.
L'articolo 3, come già rilevato, si pone in posizione di
assoluta complementarietà con quanto stabilito dall' articolo
2, con il quale interagisce sia dal punto di vista ermeneutico
sia, soprattutto, sistematico. L'articolo in esame infatti:
lettere a) e h): prevede la verifica
periodica degli albi professionali, della qualificazione
professionale degli iscritti e delle prestazioni, imponendo un
adeguato aggiornamento professionale. Si tratta dell'ulteriore
specificazione del principio recepito all'articolo 2, comma 1,
lettera h), diretto a rendere effettiva l'equazione
"iscrizione all'albo eguale qualificazione";
lettera b): attua concretamente, nel dettaglio, il
principio riconosciuto dall'articolo 2, comma 1, lettera
b), facendone discendere non solo la necessità
dell'istituzione di un apposito registro, ma anche la
competenza del CNEL ad effettuare apposito monitoraggio e,
soprattutto, il divieto di ogni competenza esclusiva (o uso
esclusivo del titolo) per gli iscritti al registro, dovendo
considerarsi detta iscrizione solamente quale sostanziale
certificazione di qualità;
lettera c): commisura la "selezione" iniziale ai
rischi correlati al vulnus dell'interesse pubblico
connesso all'esercizio della professione, anche per effetto
dell'entità dell'asimmetria informativa esistente. In altri
termini, è sembrato opportuno statuire che il principio
costituzionale dell'esame di Stato debba, nel concreto,
atteggiarsi in modo diverso, a seconda del grado di difficoltà
che l'utenza incontra nell'apprezzare l'adeguatezza della
prestazione professionale e, soprattutto, a seconda della
gravità degli effetti conseguenti alle eventuali carenze
qualitative della prestazione stessa;
lettera d): specifica il principio di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera d), abolendo - per
conseguire le finalità evidenziate in sede di commento al
citato articolo 2 - l'obbligo di effettuare il tirocinio solo
in epoca successiva al conseguimento del titolo
professionale;
lettera e): tutela espressamente - a
specificazione della natura delle professioni liberali
riconosciuta nell'articolo 2, comma 1, lettera e) -
l'indipendenza dei liberi professionisti nell'esercizio della
professione. Trattasi di principio di notevole portata, il
quale, per un verso, consegue alla natura stessa delle
prestazioni professionali che, di per sé, è prestazione non
fungibile, basata sull'intuitus personae e
sull'affidabilità del professionista ben più che sulla
pre-cognizione di un risultato e di un iter operativo
predeterminato; per altro verso, implica la sottrazione
dell'attività professionale ad ogni disciplina che con detta
natura contrasti;
lettera f): specifica quanto statuito
dall'articolo 2, comma 1, lettera f). Detta
specificazione costituisce ulteriore riconoscimento della
necessità di atteggiare la dislocazione territoriale in modo
adeguato alla peculiare natura dei singoli Ordini;
lettera g) riconosce la necessità di attribuire, a
tutela degli utenti, ai consigli locali - nell'ambito dei
poteri attribuiti dall'articolo 2, comma 1, lettera h),
ed a chiarimento della ratio che ispira detta
attribuzione - un potere di "informazione" degli utenti
stessi. E' infatti del tutto evidente che, se è vero che gli
Ordini si sottraggono alla logica di una completa
deregulation e trovano ragion d'essere nella più volte
richiamata assimmetria informativa che caratterizza il mercato
delle attività professionali, altrettanto vero è che non può
non riconoscersi la necessità di porre adeguato rimedio a
detta asimmetria rendendo noti i criteri idonei ad orientare
il giudizio degli utenti circa la qualità ed il costo delle
singole prestazioni professionali;
lettera i): rafforza la previsione di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera i), mediante
l'introduzione di sanzioni amministrative e la nullità delle
pattuazioni contrarie al divieto di tariffe obbligatorie. La
disposizione in questione intende rendere effettiva
l'innovazione - invero assai profonda - costituita
dall'abrogazione delle cosiddette "tariffe vincolanti";
lettera l): riconosce la necessità di
concretizzare il principio sancito dall'articolo 2, comma 1,
lettera l), mediante la previsione di idonei meccanismi
processuali che, garantendo le diverse posizioni, assicurino
efficacia all'azione disciplinare e celerità ai
procedimenti;
lettera m): rende effettivo il principio di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera m), mediante l'adozione
di procedure e criteri idonei a consentire agli Ordini
l'elaborazione di opportuni codici deontologici. Va qui
sottolineata l'estrema opportunità di favorire la rapida
approvazione di codici che valgano a tutelare gli utenti dalle
conseguenze delle cadute di professionalità e/o
deontologia;
lettera n): attribuisce ai Ministeri vigilanti
poteri sostitutivi in materia disciplinare e di scioglimento
degli Ordini professionali. La disposizione in esame intende
rendere effettivo il controllo esercitato dai Ministeri
vigilanti. Nel contesto di un generale rinnovamento - ispirato
al ritrarsi della mano pubblica ed al contestuale accentuarsi
dell'efficenza dell'intervento pubblico là dove esso residua -
si è ritenuto opportuno mettere rimedio alle due principali
lacune manifestatesi nel passato: l'impossibilità sia di
supplire all'inerzia disciplinare degli Ordini locali, sia di
sanzionare le eventuali irregolarità nel funzionamento degli
Ordini nazionali (attesa l'attuale giuridica impossibilità di
procedere allo scioglimento di questi ultimi);
lettera o): statuisce la necessità di attuare
procedimentalmente - parallelamente e contestualmente a quanto
disposto dall'articolo 2, comma 1, lettera o) - il
valore di correttezza che deve permeare l'azione degli
Ordini;
lettera p): consente idonea tutela avverso
l'esercizio del potere regolamentare attribuito agli
Ordini;
lettera q): stabilisce importanti princìpi - in
materia di società tra professionisti - correlati a quanto
stabilito dall'articolo 2, comma 1, lettera q), e con
detta disposizione interagenti. In particolare la disposizione
in esame, rafforza la concezione secondo cui l'esercizio della
professione in forma societaria va disciplinato in modo da
apportare arricchimento e non declino alle professioni
liberali. Nel contesto di siffatta concezione è parso
necessario: ribadire il principio dell'intuitus
personae; stabilire il principio della solidarietà della
società e dei soci professionisti per i danni derivanti dalle
prestazioni, al fine di evitare ogni forma di limitazione
della responsabilità; statuire limiti di partecipazione da
parte di soci non professionisti, allo scopo di conservare la
natura professionale dell' attività prestata ed impedire il
prevalere di logiche incompatibili con la natura delle
professioni liberali; affermare il divieto di contemporaneo
esercizio dell'attività di progettazione e di esecuzione, al
fine di evitare il declino dell'attività di progettazione.
Valgono ovviamente anche qui - quanto all'opportunità di
disporre lo stralcio della presente disposizione - le
osservazioni svolte sub articolo 2, comma 1, lettera
q).
Articolo 4.
L' articolo in esame ha il fine di abrogare le numerose
norme incompatibili con il nuovo complessivo sistema.
Peraltro, trattandosi di innovazione profonda e di vasta
applicazione, è parso opportuno introdurre una norma di
salvaguardia: il comma 2 dell'articolo 4 statuisce infatti che
- nel biennio successivo alla data di entrata in vigore di
ciascuno dei decreti legislativi previsti dall'articolo 1 -
possano essere emanate disposizioni correttive, fermi
rimanendo i princìpi ed i criteri direttivi indicati nella
legge delega.
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