Camera dei deputati

XVII LEGISLATURA

Documentazione per l’esame di Atti del Governo

Lo schema di Accordo di partenariato per i fondi europei 2014-2020 Atto del Governo n. 86 (articolo 1, comma 246, della legge 27 dicembre 2013, n. 147)

n. 91

1° aprile 2014

 

Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Bilancio ( 066760-2233 – * st_bilancio@camera.it

Ha partecipato alla redazione del dossier il seguente Ufficio:

Segreteria Generale – Ufficio Rapporti con l’Unione europea ( 066760-2145 – * cdrue@camera.it

La documentazione dei servizi e degli uffici della Camera è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.

File: ID0009.doc

 

I N D I C E

 

Schede di lettura

1. L’accordo di partenariato 2014-2020. 3

1.1 Stanziamenti e obiettivi della politica di coesione 2014-2020. 3

1.2 Le nuove regole di programmazione. 5

1.3 I contenuti dell’Accordo di partenariato e la procedura di approvazione. 6

2. Lo schema di Accordo predisposto dal Governo. 9

2.1 I contenuti strategici dell’Accordo. 9

2.2 Le risorse comunitarie assegnate all’Italia. 12

2.3 La programmazione delle risorse comunitarie nello schema di Accordo. 15

2.4 Le osservazioni generali della Commissione. 24

3. Gli obiettivi tematici 29

Obiettivo tematico 1 (Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione) 29

Obiettivo tematico 2 (Agenda digitale) 35

Obiettivo tematico 3 (Competitività dei sistemi produttivi) 42

Obiettivo tematico 4 (Energia sostenibile e qualità della vita) 51

Obiettivo tematico 5 (Clima e rischi ambientali) 55

Obiettivo tematico 6 (Tutela dell’ambiente e valorizzazione delle risorse culturali e ambientali) 59

Obiettivo tematico 7 (Mobilità sostenibile di persone e merci) 66

Obiettivo tematico 8 (Occupazione) 73

Obiettivo tematico 9 (Inclusione sociale e lotta alla povertà) 76

Obiettivo tematico 10 (Istruzione e formazione) 80

Obiettivo tematico 11 (Capacità istituzionale e amministrativa) 87

Allegati

A. Le risorse nazionali di cofinanziamento e del Fondo Sviluppo e Coesione  93

B. La chiusura della programmazione 2007-2013. 96

C. L'Agenzia per la coesione territoriale. 101

D. La “Strategia per le aree interne”. 103

E. L’Agenda urbana. 105

 

 

Schede di lettura

 

1. L’accordo di partenariato 2014-2020

 

L’accordo di partenariato stabilisce, per ciascuno Stato membro dell’UE, il quadro strategico della programmazione nazionale relativa al periodo 2014-2020 dei fondi strutturali e di investimento europei (denominati fondi SIE), vale a dire i fondi della politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, FESR; Fondo sociale europeo, FSE; e, per i Paesi che ne beneficiano, Fondo di coesione) nonché il Fondo europeo per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (FEASR)e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

1.1 Stanziamenti e obiettivi della politica di coesione 2014-2020

I regolamenti che disciplinano i fondi strutturali della politica di coesione per il periodo 2014-2020 sono entrati in vigore il 1° gennaio 2014[1].

Gli stanziamenti complessivi destinati ai fondi strutturali, in coerenza con l’accordo generale sul Quadro finanziario pluriennale 2014-2020, sono pari in termini di impegni a 325,14 miliardi di euro (a prezzi 2011, con una riduzione di circa l’8% rispetto al periodo 2007-2013), così ripartiti nell’arco dei sette anni di programmazione finanziaria:

Coesione economica, sociale e territoriale (in miliardi di euro)

2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
44,67	45,40	46,04	46,54	47,03	47,51	47,92

Gran parte delle risorse (313,19 miliardi di euro) è destinata all'obiettivo "Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione" e sono così ripartite:

§      164,27 miliardi alle regioni meno sviluppate, ovvero le regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media del PIL dell'UE a 27;

§      32,08 miliardi alle regioni in transizione (PIL pro capite tra il 75% e il 90% della media UE);

§      49,08 miliardi alle regioni più sviluppate (PIL superiore al 90% della media UE);

§      66,36 miliardi agli Stati membri che beneficiano del Fondo di coesione, vale a dire i Paesi il cui reddito nazionale lordo pro capite è inferiore al 90% del PIL medio pro capite dell'UE-27 (l’Italia non beneficia degli stanziamenti a valere sul Fondo di coesione in quanto il reddito pro capite è pari al 101%);

§      1,38 miliardi alle regioni ultra-periferiche[2].

Le risorse residue sono destinate alla cooperazione transnazionale, interregionale e transfrontaliera (8,94 miliardi) e allo sviluppo urbano sostenibile (330 milioni di euro).

Nella tabella è riportata la ripartizione tra gli Stati membri delle risorse comunitarie, complessivamente destinate ai fondi strutturali:

 

Fonte: Commissione europea, Direzione Generale per la Politica regionale

Di tali risorse, all’Italia sono assegnati 32,255 miliardi di euro a prezzi correnti (con un incremento in valori nominali rispetto ai 29,4 miliardi stanziati per 2007-2013), così ripartiti:

§       regioni meno sviluppate (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia): 22,324 miliardi;

§       regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna): 1,102 miliardi;

§       regioni più sviluppate (restanti regioni del centro-nord): 7,692 miliardi;

§       cooperazione territoriale: 1,136 miliardi.

1.2 Le nuove regole di programmazione

Il ricorso agli accordi di partenariato si colloca nell’ambito di una profonda revisione del metodo e delle regole di programmazione applicabili al periodo 2014-2020 rispetto a quelle relative al periodo precedente 2007-2013.

Le maggiori innovazioni concernono:

§      l’istituzione di un quadro strategico comune per tutti i fondi SIE, sopra richiamati sia relativi alla politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo e, per i Paesi che ne beneficiano, Fondo di coesione) sia all’agricoltura e alla pesca (Fondo europeo per l’agricoltura e lo sviluppo rurale e Fondo europeo per la pesca). Il QSC – allegato al regolamento (UE) n. 1303/2013 - stabilisce orientamenti strategici per agevolare il processo di programmazione e il coordinamento settoriale e territoriale degli interventi dell'Unione nel quadro dei fondi SIE e con altre politiche e altri strumenti pertinenti dell'Unione, in linea con le finalità e gli obiettivi della strategia Europa 2020;

§      la concentrazione dell’intervento dei fondi SIE su un ristretto numero di obiettivi tematici comuni, connessi gli obiettivi della strategia Europa 2020 (si tratta degli undici obiettivi contemplati dall’accordo in esame);

§      lo stretto collegamento della programmazione nazionale (e quindi dell’accordo di partenariato con i programmi nazionali di riforma e i programmi nazionali di stabilità e convergenza elaborati dagli Stati membri e con le raccomandazioni specifiche per ciascun paese adottate dal Consiglio sulla base dei medesimi programmi;

§      la ridefinizione delle regole di condizionalità per l’erogazione dei fondi, che sono articolate in tre tipologie:

a)  ex ante, definite nelle norme specifiche di ciascun Fondo e riportate nell’accordo di partenariato;

b)  rispetto dei parametri macroeconomici e di finanza pubblica previsti nell’ambito della governance economica; in particolare, la Commissione europea può chiedere ad uno Stato membro di rivedere l’accordo di partenariato e i relativi programmi operativi, ove necessario per dare attuazione alle raccomandazioni indirizzate alo Stato stesso nell’ambito di una procedura per disavanzo eccessivo o per squilibri macroeconomici. Se il Paese membro non soddisfa la richiesta della Commissione può adottare una decisione di sospensione di parte o di tutti i pagamenti relativi ai programmi interessati, da sottoporre al Consiglio dell’UE;

c)  ex post (da completare entro il 31 dicembre 2023), vincolate al raggiungimento di obiettivi predeterminati. Il mancato conseguimento degli obiettivi può determinare la sospensione dei finanziamenti; una grave insufficienza nella realizzazione degli obiettivi di un programma può dare luogo alla soppressione del programma stesso.

§       il 6% degli stanziamenti complessivi per i fondi strutturali è riservato ai programmi che hanno raggiunto gli obiettivi concordati nell’ambito della Strategia Europa 2020 (riserva di efficacia).

 

I Fondi inclusi nell’accordo di partenariato sono attuati mediante Programmi Operativi elaborati dagli Stati membri o da un'autorità da essi designata. Ciascun programma definisce le priorità, gli obiettivi specifici, le dotazioni finanziarie del sostegno dei Fondi e il corrispondente cofinanziamento nazionale.

La Commissione valuta i programmi e formula osservazioni entro tre mesi dalla data di presentazione; approva il programma, entro sei mesi, a condizione che le eventuali osservazioni da essa formulate siano state adeguatamente recepite.

I programmi possono essere modificati (su richiesta motivata dello Stato interessato e previa approvazione della Commissione europea).

 

Su richiesta degli Stati membri, la BEI (Banca europea per gli investimenti) può partecipare alla preparazione dell’accordo di partenariato, nonché ad attività connesse alla preparazione degli interventi, in particolare grandi progetti, strumenti finanziari e partenariati pubblico-privati. Anche la Commissione può consultare la BEI prima dell'adozione dell’accordo di partenariato o dei programmi e può chiederle di esaminare la qualità tecnica e la fattibilità economica e finanziaria dei grandi progetti e di assisterla per quanto riguarda gli strumenti finanziari da attuare o sviluppare.

1.3 I contenuti dell’Accordo di partenariato e la procedura di approvazione

In base agli articoli 14 e 15 del regolamento (UE) n. 1303/2013, recante la disciplina comune relativa ai fondi SIE, l’accordo deve essere predisposto da ciascuno Stato membro “in dialogo con la Commissione” e deve indicare:

§       le modalità per garantire l'allineamento con la strategia Europa 2020, nonché le missioni specifiche di ciascun fondo secondo gli obiettivi specifici basati sul Trattato, inclusa la coesione economica, sociale e territoriale, tra cui:

i)      un'analisi delle disparità, delle esigenze di sviluppo e del potenziale di crescita con riguardo agli obiettivi tematici e alle sfide territoriali e tenendo conto del programma nazionale di riforma e delle raccomandazioni specifiche per Paese adottate nell’ambito della procedura del Semestre europeo;

ii)     gli obiettivi tematici selezionati, e per ciascuno di essi, una sintesi dei principali risultati attesi per ciascuno dei fondi SIE;

iii)   la ripartizione indicativa del sostegno dell'Unione per obiettivo tematico a livello nazionale per ciascun fondo, nonché l'importo complessivo indicativo del sostegno previsto per gli obiettivi relativi al cambiamento climatico;

iv)    l'applicazione dei principi del partenariato con le competenti autorità regionali e locali e con le parti sociali, della parità fra uomini e donne e di non discriminazione;

v)     l'elenco dei programmi nell'ambito del FESR, del FSE e del Fondo di coesione, tranne quelli rientranti nell'obiettivo cooperazione territoriale europea, e dei programmi del FEASR e del FEAMP, con le rispettive dotazioni annuali indicative per ciascun fondo SIE;

vi)    dati sulla dotazione collegata alla riserva di efficacia (v. infra), disaggregati per fondo SIE e, se del caso, per categoria di regioni;

§       disposizioni volte a garantire l'efficace attuazione dei fondi SIE, tra cui:

i)   disposizioni che garantiscono il coordinamento tra i fondi SIE e gli altri strumenti di finanziamento europei e nazionali e con la BEI;

ii)  le informazioni necessarie per la verifica ex ante della conformità alle norme in materia di addizionalità;

iii)  una sintesi della valutazione dell'adempimento delle condizionalità ex ante e, ove le condizionalità ex ante applicabili non siano ottemperate, delle azioni da adottare, degli organismi responsabili e delle tempistiche di attuazione di tali azioni;

iv)  una valutazione che indichi se sussiste o meno la necessità di rafforzare la capacità amministrativa delle autorità coinvolte nella gestione e nel controllo dei programmi e, se del caso, dei beneficiari, nonché, se necessario, una sintesi delle azioni da adottare a tale scopo;

v)   una sintesi delle azioni previste nei programmi, compreso un calendario indicativo per conseguire una riduzione degli oneri amministrativi a carico dei beneficiari;

§       un elenco indicativo dei partner territoriali e sociali e una sintesi delle azioni adottate al fine di coinvolgerli nella preparazione dell'accordo di partenariato;

§       un approccio integrato allo sviluppo territoriale sostenuto mediante i fondi SIE o una sintesi degli approcci integrati allo sviluppo territoriale sulla base dei contenuti dei programmi, che definisca:

i)      le disposizioni volte a garantire un approccio integrato all'uso dei fondi SIE per lo sviluppo territoriale di singole aree sub-regionali, in particolare i principi per l'individuazione delle aree urbane in cui devono essere realizzate le azioni integrate per lo sviluppo urbano sostenibile;

ii)     i principali settori prioritari per la cooperazione nell'ambito dei fondi SIE, tenendo conto, se del caso, delle strategie macroregionali e relative ai bacini marittimi;

iii)   un approccio integrato per rispondere ai bisogni specifici delle aree geografiche particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi di destinatari a più alto rischio di discriminazione o esclusione sociale, con particolare riguardo per le comunità emarginate, le persone con disabilità, i disoccupati di lungo periodo e i giovani che non sono occupati e che non frequentano corsi di istruzione o di formazione;

iv)    un approccio integrato volto ad affrontare le sfide demografiche delle regioni o a rispondere a esigenze specifiche di aree geografiche caratterizzate da gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici.

§       modalità per garantire l'efficace attuazione dei fondi SIE, tra cui una valutazione dei sistemi esistenti per lo scambio elettronico di dati.

 

Per quanto riguarda la procedura di approvazione dell’Accordo di partenariato, ogni Stato membro trasmette formalmente alla Commissione l'accordo entro il 22 aprile 2014.

La Commissione adotta una decisione, mediante atti di esecuzione, che approva l’accordo entro quattro mesi dalla sua presentazione, a condizione che le eventuali osservazioni da essa formulate siano state adeguatamente recepite.

La Commissione dovrebbe pertanto approvare definitivamente l’Accordo al più tardi entro i quattro mesi successivi (il termine ultimo è pertanto il 22 agosto 2014).

2. Lo schema di Accordo predisposto dal Governo

 

Lo schema di Accordo di partenariato per la programmazione 2014-2020 in esame, predisposto dal Governo italiano in collaborazione con le competenti autorità regionali e locali - con le quali è organizzato un apposito partenariato[3] - e in dialogo con la Commissione, è stato presentato alla Commissione europea il 9 dicembre 2013, per l’acquisizione di osservazioni e suggerimenti in merito alla strategia individuata e alla sua coerenza con le raccomandazioni espresse nei documenti elaborati dall’UE.

La Commissione, in base all’art. 16 del regolamento  n. 1303/2013, valuta l’accordo e formula osservazioni entro tre mesi dalla sua presentazione. Lo Stato interessato, se del caso, rivede l’accordo. La Commissione ha trasmesso le proprie osservazioni il 10 marzo 2014.

Come illustrato nella lettera di accompagnamento del documento in esame, il Governo sta provvedendo, in relazione alle osservazioni pervenute dalla Commissione, in raccordo con le Amministrazioni centrali e regionali, alla stesura definitiva dell’Accordo entro i termini previsti.

 

Su tale schema di Accordo di partenariato, l’articolo 1, comma 246, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014) prevede che, prima della stipulazione con le autorità dell'Unione europea, esso sia altresì trasmesso alle Camere per l'espressione del parere, entro venti giorni, da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia, corredato di una relazione che illustra le scelte strategiche da perseguire. Decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere, l'accordo può essere comunque stipulato.

2.1 I contenuti strategici dell’Accordo

L'Accordo di partenariato, come detto, è il documento che definisce la strategia e le priorità di ogni Stato membro nonché le modalità di impiego efficace ed efficiente dei Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE), al fine di perseguire la strategia dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, nell’ambito di un quadro strategico comune (QSC)[4].

L’articolo 14 del Regolamento n. 1303/2013 prevede espressamente che l’Accordo di partenariato si applichi alla totalità del sostengo fornito dai fondi strutturali e di investimento europei in ciascuno Stato membro interessato.

 

Come desumibile dalla presentazione del 10 dicembre 2013 che accompagna il Documento in esame, nonché da molte delle disposizioni recate dal Regolamento UE che ne reca la disciplina (tra tutte gli articoli 5 e 14, già in precedenza richiamati) l’Accordo di partenariato costituisce una proposta strategica nuova rispetto agli strumenti con cui si è proceduto – con risultati non sempre soddisfacenti – all’utilizzo dei fondi europei per i precedenti cicli di programmazione.

In particolare  il Documento:

§       pur mantenendo una logica complessivamente unitaria nell’impostare le politiche territoriali, nazionali e comunitarie, si  fonda su un impianto programmatorio che privilegia l’utilizzo delle risorse nazionali del Fondo sviluppo e coesione (FSC) per quei fabbisogni che implicano un impegno finanziario su grandi infrastrutture complesse e interventi ambientali di larga portata il cui percorso temporale può anche superare il ciclo di programmazione, concentrando invece i Fondi strutturali (che incorporano regole volte ad accelerarne l’utilizzo) sul rafforzamento e sviluppo del sistema delle imprese, e sull’attenzione alle persone: lavoro, capitale umano e inclusione sociale;

§       per valutare gli obiettivi concreti cui puntare, considera come nelle aree più sviluppate del Centro-Nord il sistema produttivo abbia sofferto sia della maggiore concorrenza internazionale legata alla globalizzazione che del venir meno della leva del cambio con l'adozione dell'euro; fattori, questi, che hanno peggiorato un quadro contrassegnato da inefficienze di lunga data nel campo dei servizi pubblici e privati e dalla elevata pressione fiscale e che , tuttavia, vede in atto strategie di riorganizzazione e di innovazione con una forte propensione alle esportazioni;

§       viene orientato, conseguentemente, a rafforzare tali strategie di l'innovazione e di internazionalizzazione: quindi da un lato la modernizzazione del made in Italy attraverso l’incremento generalizzato di innovazione che sposti i vantaggi competitivi sulla qualità più che sui costi;  dall'altro, la crescita di settori ad alta tecnologia legati alle conoscenze specializzate presenti nel Paese, sostenendo anche in questo caso nuove attività meno esposte alla concorrenza di costo dei paesi emergenti;

§       osserva poi come nelle aree tradizionalmente meno sviluppate del Mezzogiorno i fattori di crisi sopra ricordati (competizione internazionale, mancanza della leva del cambio, pressione fiscale, inefficienza dei servizi) abbiano operato in un contesto ambientale ed istituzionale più difficile che altrove, incidendo duramente su un'economia da sempre più fragile, anche perché più legata che altrove a una (perdente) competizione di costo;

§       in questi territori l’Accordo, oltre a rafforzare processi già in corso di innovazione e internazionalizzazione, mira a cogliere in modo più esteso vantaggi comparati rilevanti in settori di lunga specializzazione, come l'agricoltura e l'agroindustria;

§       nelle medesime aree esso risulta altresì finalizzato alla tutela e valorizzazione dei beni culturali e ambientali, che nell’area presentano una dotazione particolarmente ricca anche nel confronto con altre regioni. In queste regioni la politica di sviluppo territoriale, oltre a consolidare e sostenere il sistema delle imprese esistenti, dovrà pertanto agire da stimolo all'ampliamento di altri segmenti produttivi più innovativi, capaci di sfruttare le opportunità che si aprono a livello della domanda internazionale per produzioni specializzate e di qualità e per il turismo legato agli asset  culturali e ambientali;

§       affianca a tali nuovi obiettivi strategici l’impegno sulle persone, in presenza della forte caduta dell’occupazione finora registratasi ed ancora in corso. A questo fine, è parte integrante dell’impostazione strategica quella di dedicare una quota importante dei fondi  al Fondo sociale europeo (FSE) per ottimizzarne quanto possibile i risultati, sia  in tema di inclusione sociale sia sul versante del miglioramento della competività delle forze di lavoro, considerato che nei nuovi equilibri della competitività internazionale spesso sono le risorse umane qualificate - mediante la qualità dell’istruzione e del capitale umano - a fare la differenza;

§       sui temi delle grandi infrastrutture e degli interventi ambientali di vasta portata, la cui complessità  e tempistica di progettazione potrebbe configgere con l’orizzonte temporale dei cicli di programmazione comunitaria, l’Accordo tende ad agire prevalentemente con le fonti aggiuntive a finanziamento nazionale. Agli interventi cofinanziati con i fondi strutturali si affiancheranno, pertanto, anche quelli a valere sulle risorse nazionali del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC), che, com’è noto, è uno strumento nazionale finalizzato a promuovere la coesione territoriale attraverso investimenti pubblici.

2.2 Le risorse comunitarie assegnate all’Italia

Le risorse comunitarie assegnate all’Italia per i Fondi strutturali, in base a quanto comunicato dalla Commissione UE al Governo italiano con la lettera del 20 dicembre 2013 (Nota Ares (2013) 3779289) - con la quale la Commissione europea ha trasmesso i dati finanziari definitivi relativi alla allocazione a titolo di politica di coesione per l’Italia per il periodo 2014-2020 - ammontano a 32,2 miliardi di euro (con un incremento rispetto ai 28,8 miliardi per la programmazione 2007-2013).

Nella lettera è indicata la seguente ripartizione delle risorse comunitarie tra i due obiettivi dei Fondi strutturali e tra le singole categorie di regioni beneficiarie:

 

Ripartizione delle risorse dei fondi strutturali destinate all’Italia per obiettivo
(importi in miliardi di euro, prezzi correnti)

Fondi strutturali comunitari - risorse 2014-2020
Obiettivo “Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione”, di cui:	31,1
-     Regioni meno sviluppate (PIL pro-capite inferiore al 75% della media comunitaria) (Basilicata, Calabria Campania, Puglia, Sicilia)	22,3
-     Regioni in transizione (PIL pro capite tra il 75% e il 90% della media UE) (Abruzzo, Molise, Sardegna)	1,1
-     Regioni più sviluppate (PIL pro capite superiore al  90% della media UE) (Piemonte, Valle d’Aosta, Liguria, Lombardia, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Province autonome di Trento e di Bolzano)	7,7
Obiettivo “Cooperazione territoriale europea” (aree di interesse transfrontaliero, transnazionale e interregionale[5])	1,1
TOTALE	32,2

 

Come si evince dalla tabella, circa il 96,5 per cento delle risorse comunitarie sono destinate all’obiettivo “Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione”, ed in particolare, nell’ambito di tale obiettivo, alle regioni meno sviluppate, che restano la priorità fondamentale per la politica di coesione in Italia, per un importo pari a 22,3 miliardi di euro (corrispondente a circa il 72% delle risorse complessive).

 

Ai fini della politica di coesione per il periodo di programmazione 2014-2020 alle risorse suindicate dei fondi strutturali devono aggiungersi le ulteriori assegnazioni del Fondo europeo per l’aiuto agli indigenti, nell’importo di 670,6 milioni di euro, e dell’Iniziativa a favore dell’occupazione giovanile (YEI), pari a 567,5 milioni di euro (cfr. lettera della Commissione UE del 20 dicembre 2013).

 

Nel complesso, dunque, per la politica di coesione l’Italia beneficia di circa 33,5 miliardi di euro di risorse comunitarie.

 

Nella tabella che segue sono riportati gli stanziamenti annuali delle risorse comunitarie assegnate all’Italia a titolo di politica di coesione per il periodo 2014-2020, con la ripartizione tra le tre categorie di regioni delle risorse dei Fondi strutturali.

 

Ripartizione annuale delle risorse dei fondi comunitari per l’Italia
(importi in milioni di euro, prezzi correnti)

 

Fonte: lettera Commissione UE del 20 dicembre 2013 (Nota Ares (2013)).

 

In base a quanto disposto nel Regolamento UE n. 1303/2013 - che, con una innovazione rispetto al precedente periodo di programmazione 2007-2013, disciplina i Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE) nell’ambito di un quadro comune strategico – nell’impostazione strategica dell’Accordo di partenariato devono essere considerate altresì le risorse a titolo di Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), che risultano assegnate all’Italia nell’importo di 10.430 milioni di euro[6].

 

Tali assegnazioni risultano così ripartite per le annualità 2014-2010:

 

 

Si segnala che lo schema di Accordo di partenariato non indica l’ammontare delle disponibilità del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), in quanto non ancora approvato il relativo regolamento comunitario.

 

Si ricorda, infine, che, ai fini della politica di coesione, per l’Italia, oltre alle risorse comunitarie, vanno considerate:

§       la quota di cofinanziamento nazionale, per un ammontare pressoché pari alle risorse comunitarie. La quota di cofinanziamento nazionale per i fondi strutturali posta a carico del Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie, di cui alla legge n. 183/1987, è fissata dalla legge di stabilità per il 2014 nella misura di 24,5 miliardi di euro; ad essa si aggiunge il cofinanziamento di fonte regionale. Il cofinanziamento nazionale riguarda anche le risorse comunitarie del FEASR, per un importo di 7,7 miliardi (cfr. Allegato A);

§       la quota di cofinanziamento di fonte regionale da destinare ai Programmi Operativi Regionali (POR) dei fondi strutturali (quantificabile in una cifra pari al 30 per cento del cofinanziamento complessivo del programma), corrispondente a circa 7,5 miliardi. La quota di cofinanziamento regionale per il FEASR è paria 2,7 miliardi;

§       le risorse del Fondo Sviluppo e Coesione, il cui rifinanziamento per il periodo 2014-2020 è stabilito dalla legge di Stabilità per il 2014 in un importo complessivo di circa 54 miliardi di euro, riservato alle Amministrazioni centrali nella proporzione del 60% (nel ciclo 2007-2013 la proporzione è stata del 50%). Di tali risorse, se ne dispone l’iscrizione in bilancio solo limitatamente alla misura dell’80 per cento (43,8 miliardi); la restante quota del 20 per cento verrà iscritta in bilancio soltanto all’esito di una apposita verifica di metà periodo (da effettuare precedentemente alla predisposizione della legge di stabilità per il 2019, quindi nella primavera-estate 2018) sull’effettivo impiego delle prime risorse assegnate. Il Fondo destinerà l’80% delle risorse per investimenti nelle regioni del Centro-Sud e il 20% nel Centro-Nord.

Nel complesso, dunque, il volume di risorse per la coesione territoriale nel ciclo di programmazione 2014-2020, raggiunge i 130 miliardi di euro, di cui 43,8 miliardi di risorse comunitarie, 42,4 miliardi di cofinanziamento (di cui 32,2 miliardi di cofinanziamento nazionale e 10,2 miliardi di cofinanziamento regionale), cui si sommano i 43,8 miliardi delle risorse effettivamente stanziate in bilancio del Fondo di sviluppo e coesione, come riportato nella tabella:

politiche di coesione e territoriali - Programmazione 2014-2020
(in miliardi di euro)

*        di cui 25,5 miliardi di cofinanziamento nazionale e 7,5 di cofinanziamento regionale.

**      di cui 7,7 miliardi di cofinanziamento nazionale e 2,7 di cofinanziamento regionale.

2.3 La programmazione delle risorse comunitarie nello schema di Accordo

Ai sensi del Regolamento n. 1303/2013, l’Accordo di partenariato deve indicare, a livello di Stato membro, i fabbisogni di sviluppo, i risultati che ci si attende di conseguire in relazione agli interventi programmati, gli obiettivi tematici su cui lo Stato membro decide di concentrare le risorse , nonché la lista dei Programmi Operativi[7] e la relativa allocazione finanziaria per ciascuno dei Fondi del Quadro Strategico Comune.

 

Lo schema di Accordo di partenariato per la nuova programmazione 2014-2020 in esame reca, dunque, l'impianto strategico e la selezione degli obiettivi tematici su cui si concentrano gli interventi finanziati dai fondi strutturali e di investimento europei destinati all’Italia per il periodo 2014-2020.

In particolare, la bozza di Accordo in esame reca la programmazione delle risorse comunitarie per il periodo 2014-2020 con riferimento alle risorse dei fondi strutturali (FESR e FSE) dell’Obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione, nonché del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

Per quel che concerne il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), lo schema di Accordo rinvia ad un momento successivo la sua programmazione finanziaria, in attesa dell’approvazione del relativo regolamento comunitario.

 

L’impostazione strategica definita per i Fondi strutturali e del FEASR, è articolata su 11 obiettivi tematici, corrispondenti a quelli individuati dall’articolo 9 del Regolamento UE n. 1303/2013[8].

Essi sono:

1)        Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione;

2)        Migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché l'impiego e la qualità delle medesime;

3)        Promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo (per il FEASR) e il settore della pesca e dell'acquacoltura (per il FEAMP);

4)        Sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori;

5)        Promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi;

6)        Tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse;

7)        Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete;

8)        Promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori;

9)        Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà;

10)    Investire nelle competenze, nell'istruzione e nell'apprendimento permanente;

11)    Rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente.

 

L’impostazione strategica contiene inoltre una espressa strategia territoriale in due ambiti specifici (quello delle “aree interne” e quello delle “città”, realtà territoriali caratterizzanti il territorio italiano e non pienamente valorizzate) che non si limita solo a definire tipologie di territorio di intervento, ma che identifica anche i contenuti principali dei risultati da perseguire.

Per le aree interne, in particolare, definite come quelle aree più lontane dai servizi di base, la strategia generale va interpretata come un disegno per la competitività sostenibile al fine di contrastare nel medio periodo il declino demografico che le caratterizza. La strategia prevede interventi integrati/progetti d’area da definire considerando sia gli aspetti di promozione di sviluppo locale, sia quelli relativi al riequilibrio dei servizi di base per le collettività. Per la strategia delle aree interne è previsto il coinvolgimento di tutti i Fondi del Quadro strategico comune (FESR, FSE, FEASR). Per un approfondimento sulla strategia relativa alle aree interne si rinvia all’Allegato D.

Per le città (agenda urbana), la strategia generale ha un’impostazione di competitività, sostenibilità e di inclusione sociale. Essa prevede tre ambiti operativi elettivi dedicati alla promozione di servizi per i cittadini e per gli utilizzatori delle città (nell’ambito degli OT 2, OT 4 e OT 6), di inclusione sociale per gruppi e sub-territori a particolare fragilità socio economica (OT 9) e di rilancio della funzione di motore di sviluppo delle città, in particolare per i servizi avanzati, per il collegamento urbano-rurale e per le filiere innovative di produzione che possono trovare collocazione in area urbana (OT 3). Per l’agenda urbana è previsto il contributo sia del FESR sia del FSE. Per un approfondimento sulla strategia relativa alle aree urbane si rinvia all’Allegato E.

 

L’impianto strategico complessivo prevede quindi di indirizzare il più possibile le risorse della programmazione comunitaria 2014-2020 verso interventi che contribuiscano al rafforzamento della capacità dei territori di esprimere attività economica di mercato, contribuendo alla creazione di occupazione.

In via preliminare, inoltre, lo schema di Accordo evidenzia come nell’individuazione degli ambiti di intervento della programmazione 2014-2020 si è posta attenzione alle raccomandazioni rivolte all’Italia (Country specific recommendations) dal Consiglio europeo il 27-28 giugno scorsi, sulla base dell’analisi del programma Nazionale di Riforma (PNR) 2013 dell’Italia, indirizzate, essenzialmente, a risolvere alcuni grandi nodi strutturali del nostro sistema economico.

Ripartizione per Obiettivi Tematici

Nella tabella che segue è riportata l’allocazione finanziaria a livello nazionale, per Obiettivo Tematico, del complesso delle risorse comunitarie dei Fondi strutturali e del FEASR che evidenzia le scelte strategiche dell’Accordo di partenariato e il loro peso relativo.

Allocazione delle risorse comunitarie per Obiettivo tematico e per Fondo

(importi in milioni di euro, comprensivi di indicizzazione)

OBIETTIVO TEMATICO	FESR	FSE	TOTALE	FEASR	FEAMP (*)	TOTALE
1. Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione	3.191,0	0	3.191,0	500,0	-	3.691,0
2. Migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché l'impiego e la qualità delle medesime	1.813,0	0	1.813,0	140,0	-	1.953,0
3. Promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo e il settore della pesca e dell'acquacoltura	4.838,0	0	4.838,0	4.420,0	-	9.258,0
4. Sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori	3.123,0	0	3.123,0	1.200,0	-	4.323,0
5. Promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la preven­zione e la gestione dei rischi	847,1	0	847,1	1.850,0	-	2.697,1
6. Tutelare l'ambiente e promuo­vere l'uso efficiente delle risorse	2.763,3	0	2.763,3	980,0	-	3.743,3
7. Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzatu­re nelle principali infrastrutture di rete	1.696,0	0	1.696,0	0	-	1.696,0
8. Promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori	201,8	3.859,0	4.060,8	300,7	-	4.361,5
9. Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà	1.063,7	2.092,0	3.155,7	650,0	-	3.805,7
10. Investire nelle competenze, nell'istruzione e nell'apprendimen­to permanente	807,4	3.205,0	4.012,4	134,0	-	4.146,4
11. Rafforzare la capacità istitu­zionale e promuovere un’ammin­istrazione pubblica efficiente	210,3	376,0	586,3	0	-	586,3
Assistenza tecnica	677,0	368,0	1.045,0	255,0	-	1.300,0
TOTALE	21.231,6	9.900	31.131,6	10.429,7	-	41.561,3

(*)  Nell’Accordo di partenariato è indicato che le informazioni relative alla programmazione del FEAMP saranno fornite in seguito all’approvazione del relativo Regolamento comunitario.

Fonte: Accordo di partenariato (pag. 103).

 

Come espressamente osservato dalla Commissione UE nelle Osservazioni informali del 10 marzo 2014 (cfr. osservazione n. 13), le assegnazioni complessive dei fondi strutturali (FESR e FSE) per l’Obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione programmate dallo schema di Accordo di partenariato (31.131,6 milioni) non risultano in linea con le dotazioni assegnate all’Italia nella più volte citata lettera del 20 dicembre 2013 (31.118,8 milioni).

Si tratta di una leggera discrepanza per circa 13 milioni di euro in meno: lo schema di Accordo prevede infatti 22.334 milioni (anziché 22.324 milioni) per le regioni meno sviluppate, e 7.695 milioni (anziché 7.692 milioni) per le regioni più sviluppate.

Ciò sembra presumibilmente da riconnettersi al fatto che lo schema di Accordo in esame è stato inviato alla Commissione europea il 9 dicembre 2013, in data antecedente alla lettera medesima. Secondo le informazioni fornite per le vie brevi dai competenti uffici ministeriali, la stesura definitiva dell’Accordo è in linea con le assegnazioni di cui alla citata lettera.

 

Per quanto riguarda la programmazione delle risorse dei due fondi strutturali (FESR e FSE), la tabella evidenzia che il FESR partecipa al sostegno di tutti gli obiettivi tematici, mentre le risorse del FSE sono concentrate soltanto su alcuni degli obiettivi tematici (OT 8, 9, 10 e 11).

Al riguardo, va ricordato che le scelte allocative sono condizionate dai Regolamenti comunitari approvati nel dicembre 2013 che prevedono vincoli di concentrazione tematica e per priorità di investimento (cfr. Regolamento UE n. 1301/2013, art. 4, per il FESR, e Reg. UE n. 1304/2013, art. 4, per il FSE).

 

La Tabella riportata nell’Accordo di partenariato reca altresì, a fianco della programmazione dei fondi strutturali della politica di coesione, anche il riparto per Obiettivo Tematico delle risorse del FEASR (Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale), che pur non rientrando tra i fondi della politica di coesione[9], rappresenta, insieme al FEAMP, uno degli ulteriori fondi di investimento europei, la cui programmazione, ai sensi del Reg. n. 1303/2013, rientra nel quadro strategico comune.

Le risorse del FEASR risultano concentrate soprattutto sugli Obiettivi tematici 3, 4, 5 e 6.

Ripartizione per regioni

Lo schema di Accordo reca, altresì, la ripartizione tra le diverse categorie di regioni delle risorse comunitarie dei fondi strutturali (FESR e FSE) assegnate a ciascun Obiettivo tematico.

                      

Allocazione degli Obiettivi tematici e per categorie di regioni

(Risorse comunitarie Fondi FESR e FSE 2014-2010, milioni di euro, prezzi correnti)

 

OBIETTIVO TEMATICO	Regioni meno sviluppate	Regioni in transizione	Regioni più sviluppate	TOTALE
1. Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione	1.995	135	1.061	3.191
2. Migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della comunica­zione, nonché l'impiego e la qualità delle medesime	1.413	72	327	1.812
3. Promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo e il settore della pesca e dell'acquacoltura	3.658	254	926	4.838
4. Sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori	2.175	143	805	3.123
5. Promuovere l'adattamento al cam­biamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi	682	34	132	848
6. Tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse	2.422	93	248	2.763
7. Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete	1.696	0	0	1.696
8. Promuovere l'occupazione e soste­nere la mobilità dei lavoratori	2.416	186	1.458	4.060
9. Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà	2.226	130	799	3.155
10. Investire nelle competenze, nell'istruzione e nell'apprendimento permanente	2.488	215	1.309	4.012
11. Rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente	334	43	209	586
Assistenza tecnica	704	46	295	1.045
TOTALE	22.209	1.351	7.569	31.129

Fonte: Accordo di partenariato (pag. 39).

 

La tabella evidenzia che la gran parte delle risorse per la coesione risultano assegnate a sostegno delle regioni meno sviluppate (circa 22,2 miliardi).

Circa 7,6 miliardi interessano le regioni del Centro-Nord (regioni più sviluppate) e circa 1,3 miliardi è destinato alle regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna).

Anche su questo punto si segnala una piccola differenza rispetto ai dati indicati nella lettera della Commissione europea del 20 dicembre 2013 (nota Ares (2013) 3779289), che - nel comunicare all’Italia i dati finanziari definitivi relativi alla allocazione a titolo di politica di coesione per l’Italia per il periodo 2014-2020 - definisce altresì, per ogni tipologia di regione l’ammontare delle risorse dei fondi strutturali ad esse assegnate.

Al riguardo, lo schema di Accordo di partenariato in esame[10] chiarisce che la ripartizione tiene conto di una ipotesi di riallocazione delle risorse tra le categorie di regioni, rispetto a quanto previsto nella citata lettera inviata dalla Commissione UE all’Italia del 20 dicembre 2013.

In particolare, tale divergenza riguarderebbe una riallocazione dei fondi strutturali, ai sensi dell’articolo 85 del regolamento UE n. 1303/2013, in favore della categoria delle regioni in transizione, nella misura di 248,4 milioni di euro, in quanto, secondo le indicazioni del Governo, tali regioni risultavano penalizzate rispetto alle assegnazioni ricevute nel precedente ciclo di programmazione 2007-2013.

L’osservazione formulata in merito dalla Commissione europea (cfr. osservazione n. 21), circa la mancata giustificazione del trasferimento di fondi dalle categorie delle regioni meno sviluppate e più sviluppate verso la categorie delle regioni in transizione richiesta ai sensi dell’articolo 93, paragrafo 2, del Reg. n. 1303/2013, trova peraltro risposta nell’apposito accordo intervenuto tra il Ministro per la coesione territoriale e i Presidenti delle Regioni il 14 febbraio 2014, ora all’esame della Conferenza Unificata.

Nell’accordo del 14 febbraio, l’allora Ministro per la coesione territoriale ha trasmesso alla Conferenza delle Regioni la suddetta proposta di ripartizione delle risorse dei fondi strutturali 2014-202 destinati all’Obiettivo “Investimenti per la crescita e l’occupazione”, già considerata nello schema di Accordo di partenariato in esame, che tuttavia dovrà essere approvata in sede di Conferenza.

In particolare, rispetto alla ripartizione indicata dalla Commissione nella lettera del 20 dicembre 2013, si è provveduto ad una riduzione di 124,2 milioni delle risorse destinate alle regioni più sviluppate e di quelle destinate alle regioni meno sviluppate, con incremento di 248,4 milioni in favore delle regioni in transizione, al fine di garantire ad ogni regione quanto meno lo stesso ammontare di risorse destinate a ciascuna di esse nel ciclo di programmazione 2007-2013, come esposto nella successiva tavola.

Si evidenzia, peraltro, che in tale occasione, il Governo ha provveduto, come sopra già ricordato, a riallineare gli importi complessivi dei Fondi strutturali a quelli indicati nella lettera del 20 dicembre 2013, ripartendo, dunque, nel complesso 31.118,7 milioni (anziché 31.131 milioni, come attualmente indicato nello schema di Accordo).

(milioni di euro)

	Assegnazioni UE (mln)	Proposta di riallocazione (14 febbraio 2014			Differenza rispetto al 2007-2013
		(mln)	%	Variazione
Regioni più sviluppate	7.692,2	7.568,0	100,0	-124,2	+2.593,5
Valle d’Aosta		69,6	0,92		+16,9
Piemonte		1.081,5	14,29		+253,6
Liguria		436,7	5,77		+119,2
Lombardia		1.159,4	15,32		+607,6
P.A. Trento		127,9	1,69		+47,0
P.A. Bolzano		157,4	2,08		+70,2
Veneto		805,2	10,64		+245,3
Friuli Venezia Giulia		296,7	3,92		+101,2
Emilia Romagna		747,7	9,88		+321,4
Toscana		893,8	11,81		+238,8
Umbria		347,4	4,59		+97,1
Marche		367,0	4,85		+141,4
Lazio		1.077,7	14,24		+333,9
Regioni in transizione	1.102,0	1.350,3	100,0	+248,3	0
Abruzzo		268,9	19,92		0
Molise		109,0	8,07		0
Sardegna		972,4	72,01		0
Regioni meno sviluppate	22.324,6	22.200,4	100,0	-124,2	+560,0
Campania		6.325,0	28,49		+53,0
Puglia		5.120,2	23,06		0
Basilicata		863,3	3,89		+433,5
Calabria		3.031,0	13,65		0
Sicilia		6.860,9	30,91		+73,5
TOTALE	31.118,8	31.118,8			+3.153,6

 

Con riferimento al riparto tra regioni, inoltre, la Commissione europea osserva che la ripartizione della dotazione finanziaria degli Obiettivi tematici per tipo di regione avrebbe dovuto essere indicata non soltanto con riferimento alle risorse dei Fondi strutturali (FESR e FSE) ma con riferimento a tutti i fondi ESI assegnati all’Italia (cfr. osservazione n. 16).

 

Per quanto riguarda, in particolare, il FEASR, si ricorda che, successivamente alla presentazione alla Commissione europea dello schema di Accordo in esame, è stata raggiunta in data 16 gennaio 2014 una intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni sul riparto delle risorse comunitarie tra i programmi regionali e i programmi nazionali che ricevono sostegno dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e, all’interno di quelli regionali, a livello di singola regione, come esposto nella tabella seguente:

 

I programmi operativi

Per quanto riguardo i Programmi Operativi attuativi dei fondi strutturali, lo schema di Accordo riporta una lista dei programmi che partecipano al sostengo del FESR, FSE e YEI (occupazione giovanile), FEASR e FEAMP, evidenziando le rispettive allocazioni per Fondo e per Obiettivo tematico.

I Programmi operativi per il ciclo 2014-2020

Ambiti	Obiettivi tematici	Fondi
Programmi nazionali (PON) per tutte le categorie di regioni
Istruzione	OT10 e OT11	FSE e FESR
Occupazione	OT8 e OT11	FSE e FESR
Inclusione	OT9 e OT11	FSE
Città metropolitane	Agenda urbana	FSE e FESR
Governance, reti, progetti speciali e assistenza tecnica	OT11 e vai PT	FSE e FESR
Programma YEI (Occupazione giovanile)		FSE
Programmi nazionali/multiregionali operanti nelle regioni in transizione e meno sviluppate
Ricerca e innovazione	-	-
Imprese e competitività	-	-
Programmi nazionali/multiregionali operanti nelle sole regioni meno sviluppate
Infrastrutture e reti	-	-
Beni culturali	-	-
Legalità	-	-
Programmi regionali (POR) in tutte le regioni		FSE e FESR
Programmi di sviluppo rurale (PSR) in tutte le regioni		FEARS
Programma nazionale di sviluppo rurale (PSR)		FEARS
Programma nazionale a valere sul fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca		FEAMP

 

Sul punto, la Commissione rileva che nello schema di Accordo è riportato soltanto un elenco indicativo dei programmi operativi, senza le relative assegnazioni finanziarie per Fondo e per anno (cfr. osservazione n.14) .

Nello schema di Accordo si precisa espressamente, tuttavia, che la sezione relativa ai Programmi Operativi contiene informazioni parziali in quanto la definizione dei P.O. e delle loro allocazioni finanziarie e del contributo dei diversi Fondi è ancora in via di definizione[11].

2.4 Le osservazioni generali della Commissione

Le osservazioni formulate dalla Commissione europea il 10 marzo scorso sullo schema di Accordo di partenariato ad essa sottoposta dal Governo il 9 dicembre 2013 (e trasmessa alle Camere ai fini del parere parlamentare) tengono conto della coerenza dell’accordo stesso con:

§      la legislazione dell'UE per il periodo di programmazione 2014-2020 – in particolare le richiamate previsioni del regolamento generale sui fondi SIE;

§      con le raccomandazioni specifiche sul Programma nazionale di riforma 2013 dell'Italia adottate dal Consiglio il 9 luglio 2013, in esito alla procedura del Semestre europeo;

§      un "Position Paper" dei servizi della Commissione sulla preparazione dell'Accordo di partenariato e i programmi in Italia per il periodo 2014-2020 (il testo del documento non è peraltro stato reso pubblico dalla Commissione).

 

Nel rinviare alla trattazione dei singoli Obiettivi Tematici per le osservazioni della Commissione relative a ciascun Obiettivo, si segnalano di seguito le principali osservazioni di carattere generale formulate Commissione medesima con riguardo all’impostazione ed alla struttura dello schema di Accordo.

 

Con riferimento all’impostazione generale e alla struttura dell’accordo, la Commissione rileva preliminarmente che esso “è ancora lontano dal livello di maturità richiesto”, in quanto:

1.      sarebbe privo di intere sezioni previste dal Regolamento (UE) n. 1303/20131 e non suscettibile, pertanto, di una valutazione completa. Molte delle sezioni presenti conterrebbero lacune informative e strutturali;

2.      non si concentrerebbe sulle priorità fondamentali;

3.      gli obiettivi tematici (OT) sarebbero presentati in maniera generale e con deboli riferimenti alle raccomandazioni specifiche indirizzate all’Italia (in particolare quelle relative all’economia sommersa e al lavoro nero, agli appalti pubblici, all’eliminazione delle restrizioni nei servizi professionali), al Programma nazionale di riforma (PNR), al Quadro Strategico Comune (QSC), alle indicazioni del Position Paper dei servizi della Commissione (PPC);

4.      la logica d’intervento del documento risulterebbe debole per la maggior parte degli OT. In particolare, la relazione tra i bisogni per lo sviluppo e i risultati attesi sarebbe generalmente inadeguata. Vi sarebbe inoltre un notevole squilibrio, nella maggior parte dei casi, tra l’analisi e le priorità scelte. La Commissione sottolinea pertanto l’esigenza che il testo dell’accordo chiarisca le scelte operate in funzione di quelle in grado di fornire il massimo valore aggiunto in termini di Fondi strutturali, tenuto conto delle lezioni tratte dal precedente periodo di programmazione;

5.      i risultati, enumerati in tutti i capitoli, ma non sempre per Fondo, sarebbero definiti in alcuni casi modo generale, in altri sarebbero difficili da misurare. Nella prossima versione dell’accordo dovranno essere indicati, ove assenti, i dati di partenza (rispetto agli obiettivi attesi);

6.      l’accordo non fa riferimento alle specifiche sfide, alle esigenze di sviluppo e alle potenzialità di crescita dei singoli territori. Risulterebbe pertanto impossibile individuare una chiara strategia di sviluppo territoriale che colleghi tra di loro i tre livelli territoriali proposti (Agenda urbana, strategia per le aree interne e cooperazione territoriale) che andrebbero invece integrati in una strategia nazionale completa e coerente. Non sarebbero chiare, inoltre, le specifiche sfide socioeconomiche che l’Italia vuole affrontare attraverso la strategia per lo sviluppo urbano sostenibile, dove l'orientamento tematico e spaziale degli interventi rimane indeterminato. Ad avviso della Commissione i piani integrati per lo sviluppo urbano dovrebbero comprendere un’analisi dell’area target, della strategia da attuare per lo sviluppo urbano, con obiettivi specifici e indicatori, nonché strumenti di attuazione e di gestione;

7.      l’analisi degli squilibri territoriali non conterrebbe un riferimento specifico ai settori della pesca e dell’acquacoltura né all'economia blu;

8.      nel complesso, l’analisi territoriale dovrebbe essere molto più rilevante. Tenendo presenti le principali variabili essa dovrebbe dimostrare le dinamiche delle zone urbane e rurali in rapporto, tra l’altro, ai dati relativi alla popolazione e le tendenze occupazionali, la competitività economica (settoriale e territoriale), lo stato dell’ambiente, l'accesso ai servizi di base;

9.      mancherebbe completamente l'analisi della capacità amministrativa nell'ambito dell'Obiettivo tematico 11, malgrado il richiamato Position Paper della Commissione avesse indicato il miglioramento della qualità, dell’efficacia e dell’efficienza della pubblica amministrazione come una delle principali sfide che l'Italia dovrà affrontare nel prossimo periodo di programmazione. La Commissione chiede pertanto di condurre un’analisi dei limiti e delle esigenze nonché dei miglioramenti da perseguire;

10.  le scelte fatte nel documento favoriscono misure di assistenza sociale e di sostegno ad attività economiche/settori in difficoltà (in particolare gli interventi anticiclici e anti-crisi proposti nell'ambito dell'OT 3 e le misure di assistenza sociale di cui all'OT 9). Sebbene, considerata la portata e la durata della crisi economica in Italia, tali interventi possono considerarsi giustificati, secondo la Commissione essi devono essere più mirati e rigorosamente limitati nel tempo e in termini di entità delle risorse assegnate; in particolare, gli interventi co-finanziati dovrebbero infatti mirare principalmente a realizzare miglioramenti di carattere strutturale, correggere le debolezze di lungo periodo dell’economia italiana (come la decrescita del PIL, la limitata capacità di innovazione e la diminuzione della produttività) e del mercato del lavoro (come la presenza di rigidità e segmentazione, mancato allineamento delle competenze dei lavoratori alle esigenze del mercato del lavoro, le forti disparità regionali, e la scarsa partecipazione dei gruppi "vulnerabili");

11.  per più di un OT, mancherebbero dati essenziali che giustifichino o sostengano le scelte strategiche proposte, le relative priorità di investimento e la ripartizione dei fondi fra gli OT e all'interno di ogni OT;

12.  in base alle informazioni fornite nello schema di accordo, i servizi della Commissione non sarebbero in grado di valutare la piena coerenza e l’adeguatezza delle informazioni trasmesse dall’Italia in merito all’adempimento delle condizionalità ex-ante;

13.  la descrizione del meccanismo di coordinamento tra fondi SIE e altri strumenti finanziari previsti a livello nazionale e dall’UE non conterrebbe sufficienti dettagli per quanto riguarda gli interventi del FESR e del FEASR e il modo con cui questi fondi interagiranno con gli interventi del Meccanismo per collegare l’Europa (Connecting Europe Facility, CEF, che finanzierà gli interventi sulle reti infrastrutturali) e di Orizzonte 2020 (il fondo si sostengo alle attività d’impresa). La Commissione sottolinea che Il coordinamento tra il FESR e il FEASR è particolarmente importante per quanto riguarda il sostegno alle PMI nelle zone rurali e per le infrastrutture di rete. Dovrebbero, inoltre, essere descritte la complementarità e le sinergie con altri fondi nazionali o dell’UE - compreso il primo pilastro della Politica agricola comune  - e i meccanismi previsti per evitare la duplicazione degli interventi;

14.  la complementarità tra FEAMP e FESR potrebbe essere ulteriormente affinata, in particolare per quanto riguarda gli aspetti della politica marittima integrata;

15.  l’accordo (in particolare nell’ambito dell’OT 8) indica la necessità di un’azione coordinata sul sistema di istruzione/formazione volta al miglioramento la qualità del capitale umano per ottenere un impatto positivo sulla creazione di posti di lavoro, in particolare per le donne e i giovani. Tuttavia, dato che l’istruzione e i servizi di cura alla prima infanzia, il doposcuola e l’assistenza agli anziani possono essere finanziati da più fondi - FSE, FESR e FEASR - le autorità italiane dovrebbero descrivere l’approccio generale sul modo in cui tali esigenze saranno prese in conto;

16.  le indicazioni riguardanti la strategia sulle “aree interne”' dovrebbero essere sviluppate ulteriormente. Occorre, in particolare, chiarire il legame tra le zone "interne" e le zone "rurali" e le conseguenze in termini di cofinanziamento, complementarità fra gli interventi e demarcazione;

17.  per quanto riguarda l’allegato I all’accordo relativo ai sistemi di gestione e di controllo (SIGECO), la Commissione evidenzia la  necessità di una più forte supervisione e coordinamento nazionale, e l'esigenza di garantire la loro piena efficienza all'inizio del periodo di programmazione. In particolare, la Commissione chiede di definire i seguenti aspetti:

a.    le necessità di rafforzamento della struttura centrale di coordinamento in materia di audit e controllo, la definizione di condizioni che assicurino la piena indipendenza e autonomia finanziaria delle autorità, la disponibilità di personale sufficiente e qualificato, un adeguato sistema informativo, l'elaborazione tempestiva della manualistica;

b.    la disponibilità di personale competente e adeguato delle autorità di gestione e degli organismi intermedi, prevendo una procedura di verifica. Qualora la verifica fosse negativa, dovrà essere previsto un piano di miglioramento oppure l'autorità preposta dovrà essere sostituita;

c.    le modalità per garantire la trasparenza, ad esempio sulle date previste per la pubblicazione dei bandi, i risultati, i dati di avanzamento fisico e finanziario.

18.  mancherebbe la descrizione della cooperazione territoriale europea (CTE) e delle strategie macroregionali e dei bacini marittimi (SMR). Il documento dovrebbe descrivere il necessario coordinamento, i meccanismi di programmazione e di attuazione delle attività di cooperazione con i paesi vicini nonché con i programmi nazionali/regionali tenendo conto altresì delle SMR;

19.  una consultazione più ampia e strutturata del partenariato territoriale e sociale dovrebbe essere eseguita prima dell’invio ufficiale del documento,

20.  l’accordo dovrebbe affrontare la sostenibilità finanziaria delle misure proposte sulla base di un’approfondita analisi dei bisogni;

21.   l’accordo deve spiegare più chiaramente in che modo la strategia energetica nazionale e la strategia nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici saranno integrati nei programmi finanziati dai Fondi SIE.