Documento di economia e finanza 2016

Doc. LVII, n. 4

 

 

aprile 2016

 

 

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Documentazione di finanza pubblica n. 12

 

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INDICE

Finalità e struttura  del Documento di economia e finanza. 5

PARTE I – IL QUADRO MACROECONOMICO.. 10

1. La congiuntura internazionale. 10

2. Lo scenario macroeconomico nazionale. 19

2.1 I risultati nel 2015. 19

2.2 Le prospettive dell’economia italiana per il 2016 e per
il triennio successivo. 27

3. Confronti internazionali 44

PARTE II – LA FINANZA PUBBLICA.. 46

1. Gli andamenti di finanza pubblica. 46

1.1   Il consuntivo 2015. 52

L’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni 52

Le entrate. 53

Le spese. 57

1.2 Le previsioni tendenziali per il periodo 2016-2019. 60

L’indebitamento netto delle Pubbliche amministrazioni 60

Le entrate. 62

Le spese. 68

1.3 L’analisi degli andamenti tendenziali per sottosettori 71

2. Percorso programmatico di finanza pubblica. 74

2.1 L'aggiornamento del piano di rientro verso l'OMT e la Relazione
ex L. n. 243 del 2012. 76

2.2 La regola della spesa. 81

2.3 I margini di flessibilità del patto di stabilità e crescita. 86

2.4 Gli indicatori di finanza pubblica. 94

2.5 I saldi per sottosettore. 99

2.6 Spesa per interessi, fabbisogno e debito. 100

La spesa per interessi 100

Il fabbisogno del settore pubblico. 103

Il debito pubblico. 110

2.7 La regola del debito e gli altri fattori rilevanti 117

3. Sensitività e sostenibilità delle finanze pubbliche. 123

3.1 Scenari di breve periodo. 123

3.2 Scenari di medio periodo (2016-2027) 128

3.3 Scenari di lungo periodo. 136

PARTE III: ANALISI DEL PROGRAMMA NAZIONALE
DI RIFORMA.. 153

1. Introduzione. 153

2. Le raccomandazioni dell'Unione europea, analisi della crescita e Rapporto sugli squilibri macroeconomici 154

2.1 Le raccomandazioni dell'Unione europea. 154

2.2 L'analisi annuale sulla crescita. 156

2.3 Il rapporto sugli squilibri macroeconomici 157

3. Le politiche pubbliche nel programma nazionale di riforma. 161

3.1 Sistema fiscale. 161

3.2 Riforme istituzionali 165

3.3 Pubblica amministrazione e semplificazioni 166

3.4 Revisione della spesa. 170

3.5 Privatizzazioni 176

3.6 Sanità e politiche sociali 179

3.7 Scuola, università, ricerca. 184

3.8 Giustizia. 192

3.9 Infrastrutture e trasporti 200

3.10 Competitività. 216

3.11 Le politiche per la concorrenza e l’apertura dei mercati 224

3.12 La politica di coesione. 228

3.13 Lavoro. 238

3.14 Settore bancario e misure finanziarie per la crescita. 241

3.15 Ambiente. 253

 

FINALITÀ E STRUTTURA
DEL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA

Il Documento di economia e finanza (DEF) costituisce il principale documento di programmazione della politica economica e di bilancio, che traccia, in una prospettiva di medio-lungo termine, gli impegni, sul piano del consolidamento delle finanze pubbliche, e gli indirizzi, sul versante delle diverse politiche pubbliche, adottati dall’Italia per il rispetto del Patto di Stabilità e Crescita europeo e per il conseguimento degli obiettivi di sviluppo, occupazione, riduzione del rapporto debito-PIL e per gli altri obiettivi programmatici prefigurati dal Governo per l’anno in corso e per il triennio successivo.

Il DEF viene trasmesso alle Camere affinché si esprimano su tali obiettivi e sulle conseguenti strategie di politica economica contenute nel Documento. Dopo il passaggio parlamentare, il Programma di Stabilità e il Programma nazionale di riforma vanno inviati al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile.

Secondo quanto dispone l’articolo 7 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196 del 2009) il Documento, che s’inquadra al centro del processo di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri dell’UE - il Semestre europeo – deve essere infatti presentato al Parlamento, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, entro il 10 aprile di ciascun anno, al fine di consentire alle Camere di esprimersi sugli obiettivi programmatici di politica economica in tempo utile per l’invio al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, entro il successivo 30 aprile^[1], del Programma di Stabilità e del Programma Nazionale di Riforma (PNR).

In particolare, il semestre europeo prevede le seguenti fasi:

§  gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’Analisi annuale della crescita; peraltro, è ormai invalsa la prassi di anticipare la presentazione delle indagini annuali all'autunno, contestualmente alla Relazione della Commissione sul meccanismo di allerta per la prevenzione degli squilibri macroeconomici. Tale prassi è stata confermata anche per il semestre 2016, per il quale entrambi i documenti^[2] sono stati approvati il 26 novembre 2015;

§  febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri. Per il 2016 tali linee sono contenute nelle Raccomandazioni del Consiglio (2016/C96/01)^[3] sulla politica economica della zona euro approvate l’8 marzo 2016;

§  dalla metà alla fine di aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell’ambito della nuova Strategia per la crescita e l’occupazione UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;

§  inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri;

§  giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno;

§  seconda metà dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. In base alla disciplina del regolamento (UE) n. 473/2013 (uno dei due atti che compongono il c.d. Two-pack), la Commissione europea opera, di norma entro il mese di novembre, una valutazione del documento programmatico di bilancio di ciascuno Stato membro. Nell’indagine annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.

 

Quanto alla struttura del DEF, questa è disciplinata dall’articolo 10 della legge di contabilità, nel quale si dispone che sia composta di tre sezioni e di una serie di allegati.

In particolare, la prima sezione espone lo schema del Programma di Stabilità, che deve contenere tutti gli elementi e le informazioni richiesti dai regolamenti dell'Unione europea e, in particolare, dal nuovo Codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita, con specifico riferimento agli obiettivi di politica economica da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico.

La sezione espone gli obiettivi e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica per il triennio successivo; l’indicazione degli obiettivi programmatici per l'indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il debito delle PA, articolati per i sottosettori della PA, accompagnata anche da un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere gli obiettivi. La sezione contiene, inoltre, le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità.

 

La seconda sezione, “Analisi e tendenze della finanza pubblica” riporta, principalmente, l'analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell'anno precedente; le previsioni tendenziali a legislazione vigente, almeno per il triennio successivo, dei flussi di entrata e di uscita del conto economico e del saldo di cassa; l'indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico della PA riferite almeno al triennio successivo; le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa, con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità, nonché sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio; le informazioni, infine, sulle risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali.

 

La terza sezione reca, infine, lo schema del Programma Nazionale di riforma (PNR) che, in coerenza con il Programma di Stabilità, contiene gli elementi e le informazioni previsti dai regolamenti dell'Unione europea e dalle specifiche linee guida per il Programma nazionale. In tale ambito sono indicati:

§  lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti;

§  gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività;

§  le priorità del Paese, con le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nel Programma di stabilità;

§  i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell'economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell'occupazione.

 

Inoltre, in conseguenza della decisione, risultante dal nuovo quadro programmatico di finanza pubblica del DEF in esame, di posporre di un anno, dal 2018 al 2019, il conseguimento dell’Obiettivo di Medio Periodo del pareggio di bilancio in termini strutturali (Medium Term Objective, MTO), unitamente al Documento di Economia e Finanza 2016 è stata trasmessa alle Camere anche la Relazione prescritta dall’articolo 6, comma 5, della legge di attuazione del pareggio di bilancio n. 243 del 2012^[4].

Si rammenta che tale articolo prevede, ai commi da 1 a 3, che qualora il Governo al fine di fronteggiare eventi eccezionali, ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall'obiettivo programmatico, sentita la Commissione europea, presenti alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, una relazione con cui aggiorna gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nonché una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento e definisca il piano di rientro verso l'obiettivo programmatico.

Il successivo comma 5 dispone inoltre che il piano di rientro possa essere aggiornato al verificarsi di ulteriori eventi eccezionali ovvero qualora in relazione all’ andamento del ciclo economico il Governo intenda apportarvi modifiche.

È questa la fattispecie cui fa riferimento la Relazione in esame, che aggiorna il piano di rientro previsto nella precedente Relazione (Doc. LVII, n. 2-bis- Allegato III). presentata nello scorso mese di settembre unitamente alla Nota di aggiornamento del Documento di economia e Finanza 2015, nella quale il raggiungimento del pareggio di bilancio in termini strutturali era stato previsto nel 2018, con un allungamento di un anno rispetto a quanto stabilito nel DEF 2015, ivi riferito all’anno 2017. Tale Relazione è stata approvata da ciascuna Camera (a maggioranza assoluta dei propri componenti, come prescrive l’articolo 6 della legge n. 243/2012) in data 8 ottobre 2015, rispettivamente con risoluzione n. 6/00163 alla Camera e con risoluzione n. 6/00127 presso il Senato.

Si ricorda che, oltre che in occasione della presentazione della Nota di aggiornamento 2015, la Relazione ex articolo 6 della legge n.243 suddetta è stata altresì presentata:

a.       in occasione del posticipo dell’obiettivo del pareggio di bilancio operato con il Documento di Economia e Finanza 2014, che recava la Relazione con la quale si posponeva il raggiungimento dell'obiettivo di medio periodo (MTO) dal 2015 al 2016. Sulla base di tale relazione ciascuna delle due Camere, con propria risoluzione del 17 aprile 2014 (rispettivamente n. 6-00050 al Senato e n. 6-00064 alla Camera) ha autorizzato lo scostamento in questione, unitamente al piano di rientro;

b.      in occasione della Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza 2014, con Relazione che aggiornava il piano di rientro verso il MTO, prevedendosi il raggiungimento del pareggio di bilancio strutturale nel 2017, anziché nel 2016 come previsto dal DEF 2014. La Relazione è stata approvata presso ciascuna Camera, con apposita risoluzione 6‑00062, n. 100 al Senato e 6-00082 presso la Camera.

 

Rispetto al percorso prefigurato nella Nota di aggiornamento 2015 la Relazione in esame espone un più graduale piano di rientro all’Obiettivo di Medio Termine, prevedendosi ora nel DEF 2016 misure che comportano un incremento dell’indebitamento netto nominale di 0,4 punti di PIL nel 2017, 0,3 punti nel 2018 e 0,3 punti nel 2019 rispetto agli andamenti tendenziali del saldo. Analogamente anche il deficit strutturale risulta incrementato per il medesimo triennio, rispettivamente di 0,3, 0,7 e 0,3 punti percentuali di PIL, con un disavanzo strutturale che verrebbe a situarsi prossimo al pareggio nel 2019. Per le motivazioni dell’aggiornamento del Piano ed una più dettagliata illustrazione della tempistica del percorso programmatico delineato nella relazione in oggetto si rinvia al paragrafo 2.1 L'aggiornamento del piano di rientro verso l'OMT e la Relazione ex L. n. 243 del 2012 del presente dossier.

 

Sulla base di quanto prevedono sia alcune norme della legge n. 196 del 2009 che ulteriori disposizioni che prescrivono la presentazione in allegato al DEF di alcuni specifici documenti, al DEF 2016 sono allegati:

§  il rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica, di cui all’articolo 3 della legge n. 196 del 2009 (Doc. LVII, n. 4 - Allegato I);

§  il documento sulle spese dello Stato nelle regioni e nelle province autonome, di cui al comma 10 dell’articolo 10 della legge n. 196 del 2009 (Doc. LVII, n. 4 - Allegato II);

§  la relazione sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, di cui al comma 9 dell’articolo 10 della legge n. 196 del 2009 (Doc. LVII, n. 4 - Allegato III);

§  la relazione sui fabbisogni annuali di beni e servizi della pubblica amministrazione e sui risparmi conseguiti con il sistema delle convenzioni Consip, di cui all'articolo 2, comma 576, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Doc. LVII, n. 4 - Allegato IV);

§  la relazione sugli interventi nelle aree sottoutilizzate, di cui al comma 7 dell'articolo 10 della legge n. 196 del 2009 e all'articolo 7 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88 (Doc. LVII, n. 4 - Allegato V);

§  un documento concernente strategie per le infrastrutture di trasporto e logistica (Doc. LVII, n. 4 - Allegato VI).

 

Parte I – Il quadro macroeconomico

1. La congiuntura internazionale

Il DEF 2016, nella prima sezione relativa al Programma di Stabilità, evidenza come nel 2015 il ritmo di crescita dell'economia mondiale abbia mostrato un rallentamento rispetto al 2014, nonostante il sostegno fornito dal calo dei corsi petroliferi. Anche la crescita del commercio mondiale ha mostrato nel 2015 un andamento stagnante.

La modesta crescita del PIL e del commercio globale è legata al deterioramento delle prospettive economiche globali, su cui ha pesato in particolare la flessione dei mercati, ed in taluni casi l’entrata in recessione di importanti paesi emergenti, che si è intensificata a seguito del perdurante declino dei prezzi delle materie prime e dell’inasprimento delle condizioni finanziarie.

Secondo i dati forniti dalla Commissione europea a febbraio[5], riportati nel DEF 2016, la crescita del PIL mondiale si sarebbe realizzata ad un tasso del 3,0 per cento, rispetto al 3,3 dell’anno precedente, con il commercio mondiale in aumento del 2,6 per cento, in decelerazione rispetto al 3,4 per cento del 2014 e molto al di sotto della media di lungo periodo.

In questo quadro, le prospettive di crescita dell’economia globale si mantengono moderate anche negli anni a venire, al 3,3 per cento nel 2016 e al 3,5 per cento nel 2017.

Rispetto a tali andamenti riportati nel DEF - corrispondenti come detto alle ultime previsioni disponibili della Commissione Europea di febbraio - le nuove proiezioni elaborate del Fondo monetario internazionale il 12 aprile scorso, nel nuovo World Economic Outlook, limitano ulteriormente le prospettive di crescita globale.

Tabella 1 - Andamento del PIL e del commercio mondiale

(variazioni percentuali)

Fonte: FMI, WEO (12 aprile 2016).

 

La moderata ripresa dell’economia mondiale nel 2015 è caratterizzata dalla tenuta delle maggiori economie avanzate, mentre molte economie emergenti si trovano ad affrontare una prospettiva molto difficile.

Negli Stati Uniti, nel 2015 la crescita del PIL è stata pari a quella dell’anno precedente (2,4 per cento) con un’ulteriore contrazione del tasso di disoccupazione (sceso su valori minimi, al 4,9 per cento). L’inatteso rallentamento dell’economia mondiale a fine 2015 e la scarsa dinamica degli investimenti hanno spinto la Federal Reserve, dopo la stretta monetaria di dicembre, a lasciare il tasso di riferimento invariato tra lo 0,25 e lo 0,50 per cento e a rivedere al ribasso l’entità degli ulteriori aumenti previsti nel breve termine.

In Giappone, il PIL è aumentato dello 0,5 per cento, in accelerazione rispetto al 2014 (0,0 per cento), grazie al contributo positivo del settore estero e dei consumi pubblici. La politica monetaria della Banca del Giappone rimane estremamente accomodante e caratterizzata da tassi su depositi negativi (-0,1 per cento) e un Quantitative Easing pari a 80 trilioni di yen annui.

Per quel che riguarda le principali economie emergenti, il quadro congiunturale rimane complessivamente debole, con andamenti assai differenziati tra paesi: all’acuirsi della recessione in Brasile e alle incertezze derivanti dal processo di riequilibrio in corso in Cina si contrappone l’evoluzione positiva della situazione economica in India e l’attenuarsi della caduta del prodotto in Russia. Nel complesso, l’andamento della crescita nei mercati emergenti continua a risultare ancora rallentato rispetto ai ritmi del passato.

Le osservazioni di fondo contenute nel documento governativo corrispondono, in sostanza, alle considerazioni contenute nel recente WEO di aprile 2016 dell’FMI, secondo il quale la ripresa dell’economia globale continua, ma con un ritmo lento e sempre più fragile. Negli ultimi mesi si è assistito ad una perdita di slancio della crescita nelle economie avanzate e a continue turbolenze nelle economie dei mercati emergenti e nei paesi a basso reddito. Per quel che riguarda, in particolare, le principali economie emergenti, si rileva un quadro abbastanza diversificato, con alti tassi di crescita in Cina e nella maggior parte dei paesi emergenti dell’Asia, ma le condizioni macroeconomiche sono gravi in Brasile, in Russia, ancora in una recessione, e in una serie di altri paesi esportatori di materia prime.

Analoghe considerazioni sono state avanzate dalla Banca Centrale europea, nel Bollettino economico di marzo 2016, che mette in evidenza il rallentamento dell’economia mondiale sul finire dell’anno. Gli andamenti sia nelle economie avanzate sia nelle economie emergenti hanno subito un pronunciato rallentamento nel quarto trimestre del 2015. Tra le principali economie avanzate, esclusa l’area dell’euro, solo il Regno Unito sembra avere mantenuto una crescita robusta e protratta nella seconda metà del 2015. Anche le economie emergenti hanno evidenziato una perdita di slancio nel quarto trimestre. Secondo la BCE, tre fattori fondamentali hanno influenzato le prospettive mondiali: l’inasprimento delle condizioni finanziarie nelle economie emergenti; l’incertezza, riguardo alle prospettive per la Cina; la perdurante debolezza dei prezzi delle materie prime.

Secondo le previsioni riportate nel DEF 2016, si prospetta una crescita ancora moderata dell’economia internazionale ed una espansione del commercio mondiale del 3,0 per cento nel 2016 e del 3,8 per cento nel 2017.

Tabella 2 - Prospettive dello scenario internazionale

(variazioni percentuali)

Fonte:  DEF 2016 (aprile 2016). Per il 2014, dati FMI.

 

Sebbene le prospettive per l’economia mondiale siano ancora orientate verso una moderata ripresa, i rischi associati allo scenario internazionale sono ancora principalmente al ribasso.

Le previsioni di crescita dell’economia globale si inseriscono, infatti, - sottolinea il DEF - in uno scenario internazionale caratterizzato da andamenti disomogenei sia nei paesi avanzati, la cui ripresa è ancora fragile e si accompagna a tassi di inflazione eccezionalmente bassi, sia in quelli emergenti, per alcuni dei quali si è ampliata la vulnerabilità rispetto alla volatilità dei flussi di capitali internazionali e degli elevati livelli di debito interno. Inoltre, la caduta del prezzo del petrolio e le difficoltà incontrate dal settore manifatturiero cinese (caratterizzato da un notevole eccesso di capacità produttiva) hanno dato luogo a spinte deflattive i cui effetti non si sono ancora del tutto esauriti.

Secondo le proiezione dell’FMI di aprile, la crescita del PIL mondiale nel 2016 è prevista al 3,2 per cento, sostanzialmente in linea con lo scorso anno, ma in diminuzione rispetto alla medesima previsione del WEO di gennaio 2016 (-0,2 punti percentuali). La ripresa sembra rafforzarsi nel 2017 (3,5 per cento, -0,1 rispetto al WEO di inizio anno), principalmente grazie al recupero delle economie emergenti. Il FMI, tuttavia, avverte che l’aumento dell’incertezza nel contesto congiunturale attuale rende tangibile il rischio di scenari di crescita più debole. La ripresa della crescita prevista per il 2017 si basa, infatti, sulle ipotesi di una graduale normalizzazione delle condizioni nelle economie attualmente in sofferenza; di un riequilibrio dell'economia cinese; di una ripresa dell'attività di esportazione; di una crescita nelle economie emergenti e in via di sviluppo. Il rischio di deflazione nelle economie avanzate, il protrarsi dei bassi prezzi del petrolio, l’incertezza sull’andamento dell’economia cinese, shock di origine non economica (conflitti geopolitici, terrorismo, flussi di rifugiati) potrebbero avere ricadute significative sull'attività economica mondiale.

Anche secondo la BCE, l’attività economica mondiale dovrebbe continuare ad espandersi a un ritmo graduale, sorretta dalle perduranti prospettive di una tenuta della crescita nei maggiori paesi avanzati (sostenuta da tassi di interesse ancora bassi, miglioramenti nei mercati del lavoro e un più positivo clima di fiducia dei consumatori) e dall’attesa moderazione delle gravi recessioni in alcune grandi economie emergenti. In particolare, la graduale attenuazione della profonda recessione in Russia e in Brasile dovrebbe sostenere la crescita globale.

Con riferimento al 2017, le proiezioni macroeconomiche formulate nel marzo 2016 dagli esperti della BCE sono più ottimistiche, prevedendo un aumento della crescita del PIL mondiale (esclusa l’area dell’euro) al 3,2% nel 2016, per passare al 3,8 e 3,9, rispettivamente, nel 2017 e nel 2018. Questi valori rappresentano comunque una revisione al ribasso della crescita mondiale rispetto all’esercizio di dicembre 2015. I rischi per le prospettive dell’attività mondiale rimangono orientati verso il basso, specialmente per le economie emergenti.

 

Tra i rischi al rialzo vanno considerati – sottolinea il DEF - le basse quotazioni del greggio, che potrebbero stimolare la domanda interna dei paesi importatori di petrolio per un periodo più prolungato, e il pieno dispiegarsi di effetti espansivi delle politiche monetarie, al momento al di sotto delle attese.

Un graduale aumento del prezzo del petrolio e delle materie prime potrebbe inoltre facilitare una più rapida ripresa da parte dei paesi produttori dando un maggiore impulso alla domanda mondiale. La ripresa dei corsi azionari e la riduzione della volatilità dei mercati finanziari, infine, potrebbero fungere da catalizzatore per l’efficacia delle manovre monetarie espansive.

Secondo l’analisi della BCE, la caduta dei corsi del petrolio tra la seconda metà del 2014 e gli inizi del 2015, dovuta in larga parte agli andamenti dell’offerta, ha esercitato un effetto netto positivo sul PIL globale principalmente attraverso due canali: 1) una redistribuzione del reddito dai paesi produttori a quelli consumatori di petrolio, con una più elevata propensione marginale alla spesa; 2) i guadagni di redditività derivanti dai minori costi degli input energetici, che hanno stimolato gli investimenti e quindi l’offerta totale nei paesi importatori netti di greggio. Tuttavia, anche se i bassi corsi petroliferi potrebbero ancora esercitare effetti positivi sui paesi importatori di materie prime come conseguenza dell’aumento del reddito reale, si prevede che l’impatto favorevole del calo delle quotazioni del petrolio sull’attività sia sostanzialmente compensato dall’indebolimento della domanda estera. Infine, si rileva che, dopo essere scesi sui valori minimi da 12 anni a fine gennaio, i prezzi del petrolio hanno successivamente registrato un lieve recupero.

Nel WEO dell’FMI si confermano le medesime osservazioni circa la spinta offerta dai perduranti bassi prezzi del petrolio per una accelerazione della crescita mondiale, posto che una serie di fattori negativi hanno di fatto smorzato l'impatto positivo derivante dal prezzo del petrolio in declino. Primo fra tutti, il ribasso della domanda interna nei paesi esportatori emergenti e in via di sviluppo, che è stato molto considerevole. Secondo, l’aumento limitato dei consumi privati nei paesi avanzati importatori di petrolio in risposta al maggior reddito disponibile – ad un livello molto inferiore rispetto ai passati episodi di calo del prezzo del petrolio - forse a causa della continua riduzione della leva finanziaria in alcune di queste economie. Terzo, la debolezza degli investimenti, dovuta ad una tendenza all'aumento dell'efficienza energetica, che comporta un ridimensionamento delle aspettative di crescita a medio termine anche nelle economie avanzate. Infine, l’andamento dell’inflazione che in molte economie avanzate è sceso al di sotto dei target e in molti casi declina ancora – in particolare nei paesi con alto debito e bassa crescita.

 

Anche per quel che concerne l’Area dell’euro, la ripresa economica sta proseguendo, anche se a ritmi inferiori a quelli attesi agli inizi dell’anno sulla scia dell’indebolimento del contesto esterno.

La crescita del PIL dell’1,6 per cento nel 2015, in accelerazione rispetto all’anno precedente (0,9 per cento), è principalmente attribuibile alla ripresa dei consumi privati e degli investimenti fissi, i quali, tuttavia, restano nel complesso comunque su livelli inferiori rispetto a precedenti periodi di ripresa del ciclo. Il tasso di disoccupazione per l’area nel complesso, sebbene in diminuzione, si è mantenuto ancora su livelli elevati (10,3 per cento a gennaio 2016).

Secondo il DEF la domanda interna potrebbe essere sostenuta da una più rapida ripresa del settore delle costruzioni, che nel corso della crisi ha riassorbito gran parte degli squilibri che si erano accumulati in precedenza.

Su tale punto, la BCE evidenzia, nel Bollettino di marzo, come il valore aggiunto dei servizi abbia di nuovo superato il livello pre-crisi (favorito dalla ripresa dei consumi privati), mentre ciò non è ancora avvenuto per l’industria e per le costruzioni. Per le costruzioni, che hanno subito una pesante flessione a causa delle ampie correzioni del mercato immobiliare dopo la crisi del 2008-2009 in diversi paesi, il valore aggiunto si è stabilizzato da su livelli molto bassi. Nel quarto trimestre del 2015, la crescita del valore aggiunto ha continuato a rafforzarsi nel settore dei servizi e ha segnato un certo recupero in quello delle costruzioni, mentre il valore aggiunto nell’industria (al netto delle costruzioni) è diminuito, come mostra il grafico seguente.

Figura 1 - Valore aggiunto lordo reale dell’area dell’euro per attività economica (indice: 1° trim. 2008 = 100)

Fonte: Eurostat.

 

Il DEF ricorda, inoltre, che nell’Area dell’euro la politica di bilancio ha assunto un tono meno restrittivo, anche per far fronte all’emergenza umanitaria causata dalla guerra in Siria e all’ondata di immigrazione da Medio Oriente ed Africa.

A ciò si aggiunge - osserva il DEF - che l’orientamento fortemente espansivo della Banca centrale europea (BCE), che pure ha contribuito a garantire una certa stabilità finanziaria, non ha ancora conseguito i risultati sperati in termini di crescita reale e di inflazione. Quest’ultima rimane prossima allo zero, mentre la crescita economica non è sufficientemente alimentata dalla ripresa del credito.

Al fine di combattere con maggiore decisione le tendenze deflazionistiche e rendere più agevole la concessione di credito all’economia reale, la Banca centrale europea ha recentemente portato a zero il tasso di interesse di rifinanziamento sulle operazioni principali; ridotto allo 0,25 per cento quello sulle operazioni di rifinanziamento marginale; fissato a -0,40 per cento quello sui depositi. Ha poi anche dato l’avvio a quattro nuove operazioni di rifinanziamento a lungo termine (TLTRO II) con maturità pari a quattro anni e il cui tasso di rifinanziamento potrà giungere ad essere pari al tasso sui depositi.

Infine, il Quantitative Easing (QE) è stato aumentato a 80 miliardi mensili con la novità che gli acquisti potranno riguardare anche bond emessi da imprese non finanziarie purché abbiano natura di investimenti non speculativi.

 

 

 

Con riferimento alle prospettive di crescita dell’Area dell’euro, nel Bollettino di marzo 2016 la Banca Centrale Europea osserva che la ripresa economica dell’area dovrebbe proseguire anche se in misura meno intensa di quanto previsto.

Questo ritmo più lento riflette l’indebolimento della crescita mondiale, l’apprezzamento del tasso di cambio effettivo dell’euro e la maggiore incertezza, che si riflette nella più elevata volatilità dei mercati finanziari.

Nondimeno, alcuni fattori positivi dovrebbero sostenere il procedere della ripresa economica. L’orientamento accomodante della politica monetaria della BCE, maggiormente rafforzato lo scorso dicembre dall’annuncio di misure aggiuntive, seguita a trasmettersi all’economia. I consumi privati sarebbero sorretti nel 2016 dall’ulteriore brusco calo osservato di recente per i prezzi del petrolio e dai continui miglioramenti in atto nel mercato del lavoro. La ripresa mondiale dovrebbe contribuire anche a un graduale incremento degli investimenti, dovuto in parte a effetti di accelerazione. La domanda interna beneficerà altresì di un certo allentamento di bilancio, connesso in parte all’afflusso di rifugiati.

 

 

Questi sviluppi positivi si riflettono nelle proiezioni macroeconomiche per l’Area dell’euro formulate dagli esperti della BCE che prevedono un incremento della crescita del PIL in termini reali dell’1,4 per cento nel 2016, dell’1,7 nel 2017 e dell’1,8 nel 2018.

Per la BCE, i rischi per le prospettive di crescita dell’area dell’euro rimangono tuttavia orientati verso il basso e sono connessi in particolare alle maggiori incertezze riguardo all’evoluzione dell’economia mondiale, oltre che a rischi geopolitici di più ampia portata.

 

L’FMI – che ha rivisto al ribasso le prospettive di crescita della zona dell’Euro (di 0,2 punti percentuali per il 2016 e di 0,1 punti per il 2017, rispetto alle previsioni di gennaio) – indica una modesta ripresa nell' area dell'euro nel 2016 e 2017, rispettivamente all’1,5 e all’1,6 per cento, destinata a rimanere intorno all'1,5 per cento anche nel medio termine. Secondo l’FMI, gli effetti dell’indebolimento della domanda esterna potrebbero infatti essere compensati dagli effetti favorevoli di prezzi più bassi dell’energia, da una modesta espansione fiscale e dalle condizioni finanziarie di sostegno. La crescita potenziale dovrebbe rimanere tuttavia debole, a seguito dei lasciti della crisi (alto debito pubblico e privato, bassi investimenti, ed elevata disoccupazione di lunga durata), degli effetti dell'invecchiamento e del fattore di crescita della produttività troppo lento.

 

2. Lo scenario macroeconomico nazionale

Il DEF 2016 espone l’analisi del quadro macroeconomico italiano relativo all’anno 2015 e le previsioni per l’anno in corso e per il periodo 2017-2019, che riflettono i segnali di graduale ripresa dell’economia, nonostante gli elementi di difficoltà e di fragilità che ancora caratterizzano le prospettive di crescita globali.

2.1 I risultati nel 2015

Con riferimento al 2015, il DEF evidenzia come l’economia italiana sia tornata a crescere, dopo tre anni di contrazione del prodotto interno lordo (-2,8 punti percentuali nel 2012, -1,7 nel 2013 e -0,3 nel 2014), registrando un tasso dello 0,8 per cento in termini reali.

La crescita del prodotto è risultata di poco inferiore a quanto previsto a settembre scorso nella Nota di aggiornamento del DEF 2015 (+0,9 per cento[6]) e nel Documento Programmatico di Bilancio, presentato ad ottobre 2015, a causa del rallentamento dell’andamento del PIL nella seconda metà dell’anno, rispetto alla fase di crescita sostenuta registrata nel primo semestre, in connessione con l’inatteso indebolimento del contesto esterno, dovuto al rallentamento delle grandi economie emergenti e alle perduranti difficoltà dell’Eurozona.

In base al Comunicato ISTAT[7], nel IV trimestre 2015 il prodotto interno lordo ha registrato una variazione positiva dello 0,1% rispetto al trimestre precedente, al di sotto delle attese, confermando la tendenza - registrata nel corso dell’anno - ad un progressivo rallentamento della crescita congiunturale (+0,4, +0,3 e +0,2 per cento, rispettivamente, nel I, II e III trimestre del 2015).

Tutti i principali aggregati della domanda interna hanno però segnato un aumento significativo rispetto al III trimestre, con un incremento dello 0,3% dei consumi finali nazionali e dello 0,8% degli investimenti fissi lordi. Nell’ambito dei consumi finali, si è osservata una dinamica in decelerazione per la spesa delle famiglie residenti e delle ISP (+0,3% da +0,5% nel terzo trimestre) e un rafforzamento di quella delle amministrazione pubbliche (+0,6% nel quarto trimestre da +0,2% nel terzo). La crescita congiunturale degli investimenti è stata determinata da un aumento significativo dei mezzi di trasporto (+8,7%) e dalla ripresa degli investimenti in costruzioni, che nel IV trimestre registrano una crescita positiva (+0,9%), che non si vedeva dal III trimestre 2007, in piccola parte controbilanciato da una flessione della spesa per macchine, attrezzature e prodotti vari (-0,1%).

Anche le importazioni e le esportazioni sono aumentate rispetto al terzo trimestre, con incrementi rispettivamente dell’1,0% e dell'1,3.

Nel complesso tuttavia l’andamento dell’attività economica dell’Italia nell’ultimo trimestre dell’anno è risultato inferiore a quello registrato nell’Area dell’euro (+0,3 per cento rispetto al terzo trimestre) e nei principali paesi europei.

 

Nonostante il rallentamento registrato nell’ultima fase dell’anno, il PIL nel 2015 è tornato in territorio positivo, registrando, come si è prima detto, un +0,8 per cento a fronte della contrazione dello 0,3 per cento registrata nel 2014.

Secondo i dati al momento disponibili, la crescita è risultata inferiore a quella registrata nei maggiori paesi sviluppati, per i quali i dati indicano un aumento del PIL in volume nel 2015 del 2,4% negli Stati Uniti, del 2,2% nel Regno Unito, dell’1,7% in Germania e dell’1,2% in Francia.

Nel complesso, tuttavia, il PIL in volume resta ancora al di sotto del livello registrato nel 2000, come evidenziato nel grafico che segue:

Figura 2 - Andamento del PIL in volume

Fonte: ISTAT, Comunicato “Conti economici trimestrali” (4 marzo 2016).

 

Sul risultato positivo del 2015 ha inciso in maniera rilevante - si osserva nel DEF - il recupero della domanda interna, in continua espansione durante l’anno, il cui contributo positivo alla crescita del PIL è stato pari a 0,5 punti percentuali, ponendosi a fine anno su livelli di crescita tendenziale superiori all’1,5 per cento.

Un apporto negativo è invece disceso dalla domanda estera netta (-0,3 punti percentuali, che si sostituisce a un valore positivo cumulato di 4,8 punti nel quadriennio 2011-2014). In particolare, l’apporto negativo delle esportazioni nette deriva innanzitutto dall’intensa ripresa delle importazioni e, in misura minore, da un parziale affievolimento della dinamica delle esportazioni, penalizzate dall’indebolimento del ciclo internazionale.

In sostanza - sottolinea il DEF - l’andamento positivo della domanda interna è stato, nel corso dell’anno, più che compensato dapprima da un calo dell’export, legato al rallentamento delle grandi economie emergenti, e successivamente, nel quarto trimestre, da un calo della produzione, da riconnettersi probabilmente anche all’impatto economico ed emotivo degli attacchi terroristici di Parigi e all’andamento dell’economia e dei mercati finanziari in Cina, Russia e Brasile.

Anche la Banca d’Italia, nel Bollettino economico di gennaio 2016, ha rilevato che si sta indebolendo la spinta alla crescita fornita dalle esportazioni - che, dopo aver sostenuto l’attività negli ultimi quattro anni, sono ora frenate, come nel resto dell’area dell’euro, dal calo della domanda dei paesi extraeuropei – e come ad essa si va gradualmente sostituendo quella della domanda interna, in particolare per consumi e ricostituzione delle scorte.

Con riferimento ai risultati del 2015, il Comunicato dell’ISTAT del 1 marzo 2016 rileva che nel 2015 si è registrato, dal lato della domanda interna, in termini di volume, una variazione positiva sia dei consumi finali nazionali dello 0,5% sia degli investimenti fissi lordi dello 0,8%.

Tabella 3 - Conto economico delle risorse e degli impieghi - anni 2014-2015

(variazioni percentuali)

Fonte: ISTAT, “PIL e indebitamento AP – Anni 2013-2015” (1 marzo 2016).

 

Per quanto concerne i consumi, la spesa delle famiglie residenti è cresciuta in volume dello 0,9%, segnando un ulteriore recupero rispetto alla crescita del 2014 (+0,6%). Sul punto il DEF evidenzia come nel 2015 l’accelerazione dei consumi privati sia stata sostenuta dall’aumento della propensione al consumo, in particolare di beni durevoli, sostenuta dal recupero del reddito disponibile in termini reali e dalle migliori condizioni del mercato del lavoro. Al contrario, le misure di contenimento della spesa per redditi e per consumi intermedi nelle Pubbliche Amministrazioni, hanno comportato una ulteriore flessione dei consumi pubblici (-0,7 per cento in termini reali). Il DEF sottolinea come la dinamica della spesa delle PA si mostri ininterrottamente negativa dal 2011.

Quanto alle famiglie, nel 2015 il reddito disponibile delle famiglie consumatrici in valori correnti è aumentato dello 0,9%. Esso tuttavia nell’ultimo trimestre dell’anno ha registrato una riduzione dello 0,6% rispetto al trimestre precedente, rimanendo comunque in aumento dell’1,1% rispetto al corrispondente periodo del 2014. Tenuto conto dell’inflazione, il potere di acquisto delle famiglie consumatrici è aumentato nel 2015 dello 0,8%. Anche in tal caso tale dato ricomprende un andamento in controtendenza dell’ultimo trimestre dell’anno, quando esso si è ridotto dello 0,7% rispetto al trimestre precedente (restando comunque in aumento dello 0,9% rispetto al quarto trimestre del 2014). Quanto al potere di acquisto delle famiglie consumatrici esso nel quarto trimestre del 2015, misurato al netto dell’andamento dell’inflazione, ha subito un calo (-0,7%) rispetto al trimestre precedente, a riflesso di una flessione del reddito lordo disponibile (-0,6%). Tale calo è stato compensato da un ribasso della propensione al risparmio che ha reso possibile la prosecuzione della tendenza positiva dei consumi (+0,4%).

La propensione al risparmio delle famiglie consumatrici nel 2015 è risultata pari all’8,3%, invariata rispetto al 2014. Nel quarto trimestre del 2015 essa è stata pari all’8,1%, in diminuzione di 0,8 punti percentuali rispetto al trimestre precedente e di 0,3 punti percentuali rispetto al corrispondente trimestre del 2014.

 

Per quanto concerne gli investimenti fissi lordi, nel 2015, si è verificata una inversione di tendenza, con una crescita dello 0,8% a fronte della flessione del 3,4 per cento registrata nell’anno precedente. Il recupero ha riguardato soprattutto gli investimenti in mezzi di trasporto (+19,7%) e in macchinari e attrezzature (+1,1%), mentre la componente delle costruzioni registra, ancora, nel 2015, per l’ottavo anno consecutivo, un valore negativo (-0,5%). Il DEF sottolinea tuttavia come anche tale comparto manifesti una ripresa a partire dalla seconda metà dell’anno, confermata dal dato positivo registrato dall’ISTAT nel IV trimestre del 2015 (+0,9% rispetto al trimestre precedente), dopo un andamento congiunturale costantemente negativo dal terzo trimestre 2007.

Il recupero del settore delle costruzioni è peraltro confermato dalla progressiva attenuazione della caduta tendenziale dei prezzi delle abitazioni, rilevata nel recente Comunicato ISTAT[8]. Nel IV trimestre 2015, sulla base delle stime preliminari, l'indice dei prezzi delle abitazioni (IPAB) acquistate dalle famiglie, sia per fini abitativi sia per investimento, diminuisce dello 0,2% rispetto al trimestre precedente e del 0,9% nei confronti dello stesso periodo del 2014, rispetto ad una ben più ampia diminuzione (del -2,3%) che si era osservata nel terzo trimestre 2015. Questo dato evidenzia una tendenza al progressivo ridimensionamento del ribasso in media d’anno dei prezzi delle abitazioni, in atto ormai da quattro anni. In media, nel 2015, i prezzi delle abitazioni sono diminuite del 2,4% rispetto al 2014 (quando la variazione media annua era stata del -4,4% e prima ancora, nel 2013, del -5,7%). Viene inoltre rilevato che il ridimensionamento del calo in media d’anno dei prezzi delle abitazioni si è manifestato in presenza di segnali di ripresa delle compravendite, in graduale risalita rispetto ai recenti livelli storicamente molto bassi (+6,5% è l'incremento registrato per il 2015 dall'Osservatorio del Mercato Immobiliare dell'Agenzia delle Entrate per il settore residenziale). Sulla base di tali prime risultanze, l’Istat osserva, nella Nota mensile di marzo 2016, che le stesse potrebbero supportare l’ipotesi di una inversione ciclica nel settore delle costruzioni.

 

Per quanto concerne le esportazioni, la loro dinamica si è mantenuta positiva (+4,3%), nonostante il rallentamento del commercio mondiale nel secondo semestre 2015, supportate anche dalla competitività derivante dal deprezzamento dell’euro. Le importazioni hanno mostrato una dinamica più sostenuta, registrando una crescita del 6,0%. L’apporto del volume delle esportazioni nette alla crescita del PIL è stato dunque negativo.

Sul punto il DEF sottolinea come il consistente aumento delle importazioni nel 2015 possa essere dovuto anche a fattori di natura temporanea, quali le esigenze dell’export (importazione di beni intermedi e ricostituzione delle scorte) e le caratteristiche della ripresa dei consumi, essendo i beni durevoli e semi-durevoli in buona misura prodotti all’estero. Quanto all’andamento delle esportazioni, il DEF rimarca come la caduta del prezzo del petrolio, che sostiene la domanda interna nei paesi consumatori come l’Italia, riduce al tempo stesso i consumi e le importazioni dei paesi produttori, verso cui le esportazioni italiane erano cresciute molto fino al 2014. Nel complesso, nonostante il rallentamento del commercio e della produzione industriale mondiali, il commercio con l’estero registra in Italia dati positivi. Il saldo commerciale nel 2015 è risultato in avanzo per il terzo anno consecutivo, per circa 45,2 miliardi, in miglioramento rispetto a quello registrato lo scorso anno (41,9 miliardi), risultando – illustra il DEF - tra i più elevati dell’Unione europea, dopo la Germania e i Paesi Bassi.

Tale risultato – precisa ancora il DEF - è l’effetto della crescita, in valore, sia delle esportazioni (3,8%) che delle importazioni (3,3%). In volume, le esportazioni complessive di merci sono cresciute dell’1,8%. I flussi commerciali sono risultati più dinamici verso l’area europea, anche a causa del rallentamento dell’economia cinese e delle forti contrazioni dell’export verso la Russia. Al di fuori dell’Europa, il dato maggiormente positivo ha riguardato il mercato nord americano: le esportazioni verso gli Stati Uniti, in particolare, sono cresciute del 9,5%.

 

A livello settoriale, la crescita del PIL è riconducibile ad aumenti in volume nell’agricoltura, silvicoltura e pesca (+3,8%), nell’industria in senso stretto (+1,3%), con al suo interno una crescita del valore aggiunto della manifattura dell’1,5% e un calo dello 0,7% nelle costruzioni. Nel settore dei servizi si è registrato un incremento dello 0,4%.

Per l’industria in senso stretto, l’ISTAT, nel Comunicato di febbraio[9], rimarca tuttavia come, dopo i risultati positivi di settembre-ottobre, la produzione industriale abbia mostrato un calo sia a novembre sia a dicembre. Nella media del trimestre ottobre-dicembre 2015 la produzione è diminuita dello 0,1% rispetto al trimestre precedente. Nella media del 2015 la produzione è cresciuta dell’1,0% rispetto all’anno precedente.

 

 

Quanto al mercato del lavoro, il DEF rileva come l’occupazione complessiva misurata in ULA (unità di lavoro standard) abbia registrato nel 2015 un aumento dello 0,8 per cento, da riconnettersi all’impatto positivo delle riforme varate dal Governo. Il miglioramento dell’occupazione si è riflesso sul tasso di disoccupazione, che si è ridotto di 0,8 punti percentuali attestandosi all’11,9 per cento.

Nel Comunicato ISTAT di marzo 2016[10], si rileva come il risultato positivo della crescita 2015 sia accompagnato da un miglioramento delle condizioni del mercato del lavoro, rilevato da gran parte degli indicatori, con aumenti congiunturali sia dell’input di lavoro impiegato, sia del tasso di occupazione. In questa fase congiunturale, si rileva una divaricazione tra l’andamento positivo dell’occupazione dipendente e la debolezza persistente di quella indipendente; inoltre, all’interno del lavoro dipendente, cresce in misura significativa l’occupazione a tempo indeterminato, in un contesto di progressiva estensione della ripresa della domanda di lavoro anche da parte dell’industria dopo la forte ripresa già registrata nel settore dei servizi.

Nel complesso, l’incremento dell’occupazione nell’ultimo anno risulta diffuso sul territorio ed è più accentuato nel Mezzogiorno, ripartizione che nel corso della crisi ha registrato le perdite più consistenti. Anche il tasso di disoccupazione diminuisce soprattutto nelle regioni meridionali. Le differenze permangono elevate.

 

Quanto al mercato del lavoro, si rinvia all’approfondimento riportato più avanti.

 

Con riferimento, infine, all’evoluzione dei prezzi, nel 2015 l’inflazione è stata prossima allo zero; l’indice armonizzato dei prezzi al consumo è aumentato solo dello 0,1 per cento rispetto allo 0,2 registrato nel 2014.

Per contro, il deflatore del PIL è aumentato dello 0,8 per cento, riflettendo il miglioramento delle ragioni di scambio.

L’orientamento fortemente espansivo della Banca centrale europea (BCE) – rileva il DEF - non ha ancora conseguito i risultati sperati in termini di crescita reale e di inflazione.

2.2 Le prospettive dell’economia italiana per il 2016 e per il triennio successivo

Per quel che concerne le previsioni, si ricorda che il DEF presenta due scenari di previsioni macroeconomiche, uno tendenziale e l’altro programmatico, che, fermo restando le assunzioni relative al quadro internazionale, coerenti con le più recenti previsioni delle principali istituzioni internazionali, differiscono per le assunzioni relative alle riforme economiche. In particolare, le previsioni del quadro tendenziale incorporano gli effetti sull’economia delle azioni di politica economica, delle riforme e della politica fiscale messe in atto precedentemente alla presentazione del Documento stesso. Il quadro programmatico, invece, include l’impatto sull’economia delle politiche economiche prospettate all’interno del Programma di Stabilità e del Piano Nazionale delle Riforme, che saranno concretamente definite nella Nota di aggiornamento che sarà presentata a settembre 2016 e adottate con la prossima legge di stabilità.

Le due previsioni coincidono per l’anno in corso, mentre si differenziano gradualmente negli anni successivi (si veda più avanti la Tabella 10 - Il quadro macroeconomico tendenziale e programmatico ).

Si ricorda inoltre che le previsioni macroeconomiche tendenziali e programmatiche presentate nel DEF sono sottoposte alla validazione dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio, secondo quanto previsto dalla legge n. 243/2012 di attuazione del principio del pareggio del bilancio. Lo scenario macroeconomico tendenziale ha già ottenuto la validazione dell’Ufficio, il 1° aprile 2016.

 

Il quadro macroeconomico tendenziale

Il DEF conferma per il 2016 la fase di moderata ripresa dell’economia italiana iniziata nel 2015, in previsione di una graduale stabilizzazione della domanda interna.

Il documento mette in evidenza come il contributo alla ripresa dell’economia italiana venga soprattutto dalla domanda interna. Si prevede, infatti, una ripresa graduale dei consumi, favorita dagli incrementi di reddito disponibile legati alla stabilità dei prezzi e ai guadagni dell’occupazione, e degli investimenti, in conseguenza delle migliorate condizioni finanziarie e del cambiamento di clima delineato dagli indicatori di fiducia. Il clima di incertezza che caratterizza l’economia mondiale dovrebbero invece riflettersi sull’andamento delle esportazioni, determinandone un rallentamento.

 

Gli andamenti congiunturali più recenti, sottolinea il DEF, segnalano tendenze positive per il quadro macroeconomico di inizio 2016, prospettando una accelerazione della crescita del prodotto interno lordo già nel primo trimestre 2016.

In particolare, dopo l’inaspettato calo registrato negli ultimi due mesi del 2015, la ripresa della produzione industriale suggerisce che l’attività economica ha continuato ad espandersi nei primi mesi dell’anno.

Inoltre, nel medio termine, il complesso delle misure espansive ulteriormente implementate dalla BCE dovrebbe favorire una ripartenza del credito al settore privato e, conseguentemente, l’espansione dei consumi e degli investimenti, e una graduale risalita dell’inflazione al consumo verso l’obiettivo di medio termine, anche in considerazione del venir meno della spinta deflattiva fornita dal comportamento del prezzo dei beni energetici.

I livelli degli indicatori di fiducia, in particolare l’indice dei consumatori - che si sono portati nel corso degli ultimi mesi su livelli storicamente elevati - si mantengono positivi, sebbene leggermente inferiori ai livelli massimi registrati a gennaio.

 

I dati congiunturali diffusi dall’ISTAT relativi ai primi mesi dell’anno confermano i segnali di una ripresa che appare tuttavia ancora incerta. Gli indicatori congiunturali qualitativi confermano i segnali di debolezza dal lato dell’offerta, mentre dal lato della domanda, alle incertezze legate all’evoluzione del commercio mondiale, si accompagnano la stabilità della crescita dei consumi e i primi segnali di ripresa degli investimenti.

Il Comunicato dell’11 aprile scorso, relativo alla produzione industriale, indica che a febbraio 2016 l'indice destagionalizzato della produzione industriale – che era aumentato a gennaio più delle attese (+1,9 su dicembre 2015) – è diminuito dello 0,6% rispetto a gennaio. Nella media del trimestre dicembre 2015-febbraio 2016, comunque, la produzione è aumentata dello 0,3% rispetto al trimestre precedente. Corretto per gli effetti di calendario, a febbraio 2015, l’indice risulta peraltro aumentato in termini tendenziali dell’1,2%. Anche il fatturato dell'industria, al netto della stagionalità, ha registrato a gennaio, in base al Comunicato del 24 marzo, un incremento dell'1,0% rispetto a dicembre 2015, con variazioni positive sia sul mercato interno (+1,2%) sia su quello estero (+0,4%). Nella media degli ultimi tre mesi, tuttavia, l’indice complessivo è diminuito dello 0,6%. Segnali positivi giungono dagli ordinativi dell’industria, aumentati sia in gennaio (+0,7% su base congiunturale) sia, in misura più marcata, nella media degli ultimi tre mesi (+2,1%), grazie in particolare all’apporto positivo del mercato interno (+3,1%) (Comunicato del 24 marzo 2016).

Indicazioni contrastanti giungono dalla produzione nelle costruzioni. Dopo il recupero registrato alla fine del 2015, con il ritorno ad un saggio di crescita tendenziale positivo dello 0,9%, a gennaio la produzione mostra un calo dell’1,5% rispetto a dicembre 2015. Nella media degli ultimi tre mesi (novembre 2015–gennaio 2016), tuttavia, l'indice è aumentato dell'1,9% rispetto al trimestre precedente (Comunicato ISTAT del 17 marzo 2016). Segnali a supporto dell’ipotesi di una inversione ciclica vengono, inoltre, dalle compravendite immobiliari, in particolare quelle residenziali, che hanno mostrato segnali di consolidamento nel corso del 2015 - come già ricordato nel paragrafo relativo ai risultati 2015 – e dalla stabilizzazione dei prezzi delle abitazioni.

Per quanto attiene al clima di fiducia, dopo la vistosa contrazione registrata in febbraio, la fiducia dei consumatori è marginalmente risalita a marzo, grazie al miglioramento dei giudizi sulla componente economica e corrente, passando a 115,0 da 114,5 del mese precedente. L’indice del clima di fiducia delle imprese, invece, a marzo diminuisce a 100,1 da 103,2. In particolare, il clima di fiducia sale lievemente nella manifattura, mentre mostra un calo nei servizi, nelle costruzioni e nel commercio al dettaglio (Comunicato ISTAT, 29 marzo 2016).

A gennaio, l’indicatore composito anticipatore dell’economia italiana, sebbene in decelerazione, conferma le indicazioni a supporto di un miglioramento dell’attività economica nel primo trimestre (ISTAT, Nota mensile, di marzo 2016).

 

Nonostante le prospettive favorevoli del primo trimestre, in relazione alle sopraggiunte difficoltà del contesto internazionale ed europeo, il DEF fissa le stime tendenziali di crescita del PIL per il 2016 all’1,2 per cento, al ribasso rispetto alla crescita dell’1,6 per cento prevista in termini programmatici a settembre 2015, nella Nota d aggiornamento del DEF.

Per gli anni successivi, si prevede una crescita tendenziale del PIL che si mantiene stabile al medesimo livello di quest’anno intorno all’1,2 per cento fino al 2018, accelerando all’1,3 per cento nel 2019, ponendosi al di sotto delle previsioni programmatiche elaborate a settembre scorso nella Nota di aggiornamento del precedente DEF.

Tabella 4 - Confronto sulle previsioni di crescita del PIL

(variazioni percentuali)

Fonte: nostra elaborazione

La revisione delle stime di crescita del PIL nel 2016 risente, principalmente, del profilo di crescita dell’economia italiana nel 2015 che nella seconda metà dell’anno è risultato più contenuto rispetto alle attese, nonché del peggioramento dello scenario internazionale, in particolare, il perdurante rallentamento dei paesi emergenti, in primis la Cina, e le turbolenze sui mercati finanziari, legate sia al crollo dei prezzi del petrolio sia alla percezione del maggior rischio sui titoli bancari europei.

Il DEF sottolinea peraltro il rischio di una valutazione di consenso che potrebbe rivelarsi esagerata circa l’effettivo peggioramento dell’economia mondiale, soprattutto nei maggiori paesi avanzati, conseguente ai cambiamenti economici e geopolitici quali la caduta del tasso di crescita della Cina e del prezzo del petrolio. Tuttavia, le nuove previsioni sono più caute rispetto al futuro andamento delle esportazioni e, in minor misura, degli investimenti poiché i rischi economici e geopolitici internazionali – si dichiara nel DEF - non possono essere ignorati.

Sono state invece sostanzialmente confermate, nonostante il minor trascinamento dal 2015, le previsioni di crescita dei consumi delle famiglie formulate a settembre.

 

 

Nelle previsioni tendenziali, il PIL in termini nominali è previsto crescere del 2,2 per cento nel 2016. Negli anni successivi, mentre il tasso di crescita reale rimarrebbe intorno al livello del 2016, quello nominale accelererebbe col crescere dell’utilizzo delle risorse produttive e con il recupero del prezzo del petrolio e delle materie prime (2,8 per cento nel 2017-2018 e 3,0 per cento nel 2019).

 

Si ritiene utile, infine, riportare un confronto tra le previsioni di crescita recate nel DEF 2016 e quelle elaborate dai principali istituti di ricerca nazionali e internazionali nei primi mesi dell’anno, che stimano per il 2016 una crescita del PIL tra 1,0–1,1 punti percentuali, lievemente inferiore rispetto a quella del Governo. La Commissione europea e la Banca d’Italia presentano stime più alte, in relazione con le prospettive più favorevoli presenti a inizio anno. Per il 2017, le previsioni più recenti degli istituti si presentano, in media, anch’esse leggermente inferiori rispetto a quelle del Governo.

Tabella 6 - Previsioni degli istituti nazionali e internazionali sulla crescita del PIL italiano

(variazioni percentuali)

	2016	2017
GOVERNO (aprile ’16)	1,2	1,2
CER (marzo ’16)	1,1	0,9
PROMETEIA (marzo ’16)	1,0	1,1
REF.IRS (gennaio ’16)	1,0	1,3
BANCA D’ITALIA (gennaio ’16)	1,5	1,4
FMI - WEO (12 aprile ‘16)	1,0	1,1
OCSE – Interim Economic Outlook (18 febbraio ‘16)	1,0	1,4
COMMISSIONE UE – Winter Forecast (4 febbraio ‘16)	1,4	1,3

Fonte: nostra elaborazione

Analisi delle componenti del quadro macroeconomico tendenziale

La tabella che segue riporta le previsioni tendenziali per gli anni 2016-2019 dei principali indicatori del quadro macroeconomico complessivo esposto nel DEF 2016, a raffronto con i dati di consuntivo del 2015.

 

Tabella 7 - Il quadro macroeconomico tendenziale

(variazioni percentuali)

* Tale voce ricomprende gli investimenti in macchinari e attrezzature, in trasporti e in beni immateriali.

Fonte: DEF 2016, Sezione I: Programma di stabilità, Tab. II.1.

Come si evince dalla tabella, tutti i principali indicatori macroeconomici manifestano nell’anno 2016 un valore positivo rispetto al 2015, salvo gli indicatori del commercio con l’estero, che scontano gli effetti negativi del peggioramento del quadro economico internazionale.

Come già ricordato, pur risentendo del trascinamento negativo dal 2015, gli indicatori congiunturali più recenti consentono al Governo – sottolinea il DEF - di prevedere un andamento favorevole dell’economia.

Nel medio termine, inoltre, il complesso delle misure espansive implementate a marzo dalla BCE dovrebbe favorire un ulteriore allentamento delle condizioni di offerta del credito al settore privato alimentando la crescita economica, ed in particolare rafforzando l’espansione di consumi e investimenti.

In particolare, nelle nuove stime di crescita del Governo, l’andamento dei consumi privati accelera nel 2016 (+1,2 per cento), mantenendosi positivo anche negli anni successivi, favoriti dall’aumentato potere d’acquisto in termini di reddito reale. In tale ambito, i consumi delle famiglie e delle I.S.P. (Istituzioni sociali private) manifestano un ulteriore incremento di 1,4 punti percentuali nel 2016, rispetto alla crescita già manifestata nel 2015, con un andamento che si mantiene sostenuto al di sopra all’1,0 per cento in tutto il periodo (+1,0, +1,3 e +1,4 per cento, rispettivamente, nel triennio 2017-2019).

Il DEF sottolinea che le previsioni di crescita dei consumi delle famiglie formulate in settembre sono state sostanzialmente confermate. Malgrado vi sia stata una flessione degli indicatori di fiducia dei consumatori durante i mesi invernali, gli andamenti recenti sembrano coerenti con un andamento nel complesso moderatamente espansivo e assai dinamico in alcune componenti dei consumi durevoli, quali gli acquisti di autovetture. Le registrazioni di nuove autovetture hanno registrato una crescita media tendenziale del 21,0 per cento nel primo trimestre del 2016, dopo essere salite del 17,2 nel quarto trimestre del 2015.

Anche gli investimenti fissi lordi, in recupero già nel 2015 dopo gli andamenti fortemente negativi degli anni passati, sono previsti in ulteriore crescita nel 2016. La crescita prosegue a ritmi sostenuti anche nel periodo successivo, sebbene le nuove previsioni siano nel complesso più caute di quanto ipotizzato a settembre

In particolare, nel DEF si evidenzia l’andamento particolarmente positivo degli investimenti in macchinari, grazie alle migliorate condizioni finanziarie. Le indagini attualmente disponibili – afferma il DEF - indicano che gli investimenti fissi lordi dovrebbero crescere nel 2016, non solo nella componente dei mezzi di trasporto, ma anche in quelle quantitativamente più rilevanti delle costruzioni e dei macchinari, attrezzature e prodotti della proprietà intellettuale. Nel medio periodo la crescita degli investimenti si avvicinerebbe al 3 per cento annuo.

Per quanto concerne le esportazioni – che hanno costituito l’unico apporto positivo alla crescita del PIL negli ultimi anni – esse continuerebbero a manifestare un andamento positivo nell’anno in corso, sebbene ad un ritmo moderato (+1,6 per cento), per ritornare ad una crescita media del 3,6 per cento nel periodo successivo.

Tenendo conto dell’insoddisfacente crescita del commercio mondiale, il DEF riporta previsioni più caute sull’andamento delle esportazioni e delle importazione. Segnali favorevoli – sostiene il DEF - provengono dai dati di commercio estero, che a febbraio hanno registrato una ripresa delle esportazioni verso i paesi extra-UE.

Gli ultimi dati ISTAT disponibili[13] sembrano confermare questa tendenza. A febbraio 2016 sia le esportazioni (+2,5%) che le importazioni (+0,6%) sono in aumento congiunturale. Il surplus commerciale è di 3,9 miliardi (+3,5 miliardi a febbraio 2015). L’aumento congiunturale dell’export coinvolge entrambe le principali aree di sbocco, con incrementi del 3,3% verso i mercati extra Ue e dell’1,8% verso quelli europei. Il segnale positivo a livello mensile è tuttavia attenuato dalla contenuta flessione congiunturale dell’export nell’ultimo trimestre (-0,7%), diffusa a tutti i raggruppamenti di prodotti, a eccezione dei beni di consumo non durevoli (+0,8%).

 

Il grafico seguente indica l’andamento delle principali variabili del quadro macroeconomico a partire dal 2007 sino alla fine del periodo di previsione indicato del DEF 2016.

Figura 5 - Conto economico delle risorse e degli impieghi – Previsioni tendenziali

 (var. % a prezzi costanti)

2013-2015 obiettivi Governo

 

Quanto alla dinamica dei prezzi, si prospetta una ripresa graduale dell’inflazione al consumo rispetto al 2015, anno in cui l’inflazione è stata prossima a zero e l’inflazione armonizzata al consumo è cresciuta solo dello 0,1 per cento.

Su tale andamento – sostiene il DEF - ha inciso la forte riduzione dei prezzi dei beni importati. Le misure espansive di QE implementate dalla Banca Centrale Europea non hanno ancora conseguito i risultati sperati in termini di risalita dell’inflazione al consumo verso l’obiettivo statutario.

Tabella 8 - Andamento dei prezzi

(variazioni percentuali)

Fonte: DEF 2016

 

Già a partire dalla seconda metà del 2016 – afferma il DEF – si prevede una tendenza al rialzo della dinamica dei prezzi anche per il solo venire meno della spinta deflattiva fornita dal comportamento del prezzo dei beni energetici. Il deflatore del PIL è stimato in aumento nell’anno in corso, pari all’1,0 per cento (rispetto allo 0,8 del 2015) e poi in crescita nel triennio successivo fino all’1,7 per cento a fine periodo.

Figura 6 - Dinamica dei prezzi

(var. % tendenziali, dati grezzi)

Fonte: ISTAT, “Nota mensile – marzo 2016”, 5 aprile 2016.

 

Secondo i dati congiunturali dei primi mesi del 2016 forniti dall’ISTAT, in marzo il rimbalzo congiunturale dei prezzi degli energetici e i rincari stagionali di alcune voci dei servizi, hanno contribuito al rallentamento della caduta dell’inflazione al consumo. Nel mese di marzo 2016, secondo le stime preliminari, l'indice nazionale dei prezzi al consumo per l'intera collettività (NIC), al lordo dei tabacchi, aumenta dello 0,2% su base mensile e registra una diminuzione su base annua pari a -0,2% (era -0,3% a febbraio). Anche l'indice armonizzato dei prezzi al consumo (IPCA) aumenta del 2,0% su base mensile mentre diminuisce dello 0,3% su base annua (era -0,2% a febbraio). L’indice nazionale dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI), al netto dei tabacchi, aumenta dello 0,1% rispetto al mese precedente e diminuisce dello 0,3% nei confronti di marzo 2015.

La Commissione europea, nel Winter Forecast di febbraio 2016 prevede che l’inflazione resti ancora molto bassa anche nel 2016, a causa pressioni salariali sempre limitate e di prezzi dell'energia in diminuzione.

La Commissione sottolinea come l'inflazione IPCA (cioè l’indice armonizzato europeo), in calo dalla metà del 2012, si sia sostanzialmente stabilizzata attorno allo 0,1% nel 2015, ad un livello percentuale inferiore a quella della zona euro, per effetto dei prezzi dell'energia spinta. L’indice armonizzato è atteso intorno allo 0,3% nel 2016 e in salita all’1,7% nel 2017. Parte di tale crescita discende peraltro dall’aumento dell'IVA previsto dalla legge di stabilità 2016.

Secondo la Commissione, la politica monetaria espansionistica annunciata di recente dalla Banca centrale europea dovrebbe diminuire notevolmente il rischio di una spirale deflazionistica.

Mercato del lavoro

Per quanto concerne il mercato del lavoro, il 2015 si chiude con risultati positivi, confermando, in miglioramento, l’evoluzione favorevole che si era già manifestata nel 2014, dopo un periodo negativo che datava dal 2009 (con un isolato intervallo manifestatosi nel 2011). L’occupazione manifesta infatti un incremento dell’0,8 per cento (nel 2014 era aumentata dello 0,4 per cento), cui si associa una crescita del tasso di occupazione dal 55,7 per cento dell’anno precedente al 56,3 per cento, nonché una diminuzione del tasso di disoccupazione, ora situato all’11,9 per cento (12,7 per cento nel 2014). In consistente diminuzione anche il costo del lavoro per unità di prodotto CLUP), che scende dall’1,2 dell’anno precedente allo 0,6 del 2015, anche per l’operare – come rilevato dall’Istat nella sua Nota del marzo 2016 sul mercato del lavoro alle misure sugli sgravi contributivi introdotte dalla legge di stabilità 2016.

Figura 7 - Occupati (scala sinistra) e tasso di disoccupazione (scala destra) - I trim. 2010 – IV trim. 2015

dati destagionalizzati, valori assoluti in migliaia di unità e valori percentuali

Fonte: ISTAT, Comunicato “Il mercato del lavoro – IV trimestre 2015”, 10 marzo 2016.

 

Per quanto concerne in particolare i risultati 2015, il DEF segnala come la migliore performance ha interessato i lavoratori di età compresa tra 50 e 64 anni (+4,6 per cento nel 2015). Per le altre fasce di età si sono registrate diminuzioni, che vanno dal -0,3 per cento tra i giovani di 15-24 anni, al -0,6 per la fascia 25-34 anni, (fasce per le quali si sono tuttavia manifestati segnali di recupero nella seconda parte dell’anno) fino al -1,1 per cento nella fascia 35-49 anni. In termini di ripartizione geografica si nota un recupero dell’occupazione nel Mezzogiorno (+1,5 per cento), circa 3 volte superiore al Nord (+0,5 per cento). All’incremento occupazionale hanno continuato a contribuire maggiormente i lavoratori dipendenti con contratto a tempo determinato (+4,6 per cento) che quelli a tempo indeterminato (+0,7 per cento). L’occupazione indipendente ha invece fatto registrare una lieve contrazione (-0,4 per cento). Rimane estremamente elevato il tasso di disoccupazione giovanile, che tuttavia si è ridotto di 2,4 punti percentuali, scendendo al 40,4 per cento nella media del 2015. Gli ultimi tre mesi del 2015 hanno mostrato tuttavia una lieve decelerazione (+1,0 per cento su base annua rispetto al +1,2 del trimestre precedente). La dinamica reddituale si è attestata su ritmi moderati. I redditi da lavoro dipendente pro-capite sono cresciuti in media annua di appena lo 0,5 per cento, mentre la produttività del lavoro, misurata sulle ULA, è diminuita dello 0,2 per cento; conseguentemente, il CLUP ha segnato un aumento dello 0,6 per cento per l’economia nel suo complesso.

Tabella 9 - Il mercato dl lavoro

(variazioni percentuali)

*Unità di lavoro standard – variazione %

 

Le previsioni tendenziali riportate nel DEF, esposte nella tabella sopra riportata, mantengono una variazione positiva dell’occupazione per tutto il periodo di previsione, che si riflette favorevolmente sugli indicatori occupazionali, con un tasso di disoccupazione che scende di 2 punti percentuali a fine periodo, posizionandosi a 9,9 punti percentuali, ed un tasso di occupazione che dovrebbe registrare un analogo andamento, salendo di 1,8 punti percentuali

Per quanto concerne in particolare i dati previsionali 2016, riportati in tabella, il DEF osserva come questi possano essere influenzati dalle modifiche apportate alla disciplina dell’esonero contributivo di cui alla legge n. 190/2014 che, com’è noto, risulta ridotto nell’importo (dal 100 al 40 per cento), nel massimale (da 8,060 a 3,250 euro annui) e nella durata (da 3 a 2 anni)^[14]. Questo cambiamento potrebbe determinare nella prima parte del 2016 una attenuazione dei risultati positivi registrati a fine 2015, atteso che questi erano in parte legati alla accelerazione delle assunzioni per trarre pieno beneficio dall’incentivo. Ed in effetti nel DEF si segnala come i dati resi disponibili dall’INPS relativi a gennaio 2016 vadano in questa direzione, segnalando un indebolimento della spinta verso i contratti a tempo indeterminato, anche confermata dagli ultimi dati mensili dell’ISTAT sul mercato del lavoro. I dati sull’occupazione relativi ai mesi di gennaio e febbraio registrano infatti una variazione nulla rispetto al bimestre precedente. I dati mensili presi separatamente segnalano peraltro forti oscillazioni, al momento di non facile interpretazione come confermano le analisi Istat che seguono più avanti.

In ogni caso, il dato sul tasso di disoccupazione 2016 dell’11,4 per cento previsto nel DEF si riscontra anche nelle previsioni della Commissione europea (Winter Forecast del febbraio 2016) e nelle previsioni di aprile del Fondo Monetario Internazionale, che conferma anche la stima del 10,9 per cento prevista dal DEF per il 2017. Per tale anno una stima più elevata, cifrata nell’11,3 per cento, è invece prevista nella Relazione per l’Italia 2016 del febbraio 2016 – Documento di lavoro dei servizi della Commissione Europea.

Figura 8 - Andamento dell’occupazione

(variazione percentuale)

 

 

 

 

 

Figura 9 - Andamento del tasso di disoccupazione per i principali paesi della UE e per gli Stati Uniti

Fonte: rapporto del Fondo monetario internazionale aprile 2016 (WEO).

 

Nello scenario programmatico, in presenza di interventi volti alla promozione dell’attività economica e dell’occupazione, la maggior crescita rispetto al quadro tendenziale ed il conseguente miglioramento generale delle condizioni economiche si rifletterebbe positivamente sul mercato del lavoro: gli occupati (in termini di contabilità nazionale, ULA) crescerebbero mediamente di quasi 0,2 punti percentuali in più per ciascuno degli anni del periodo di previsione, ed il tasso di disoccupazione risulterebbe progressivamente inferiore dal 2017 in poi, posizionandosi al termine del periodo al 9,6 per cento, rispetto al 9,9 del quadro tendenziale.

Il quadro macroeconomico programmatico        

Nello scenario programmatico gli effetti delle politiche di bilancio determinerebbero una crescita del PIL superiore a quello tendenziale dal 2017 in poi, quando esso registrerebbe un incremento rispettivamente di 0,2 percentuali nel primo anno, di 0,3 punti percentuali nel secondo e di 0,1 punti percentuali nel 2019.

Tale risultato assume un profilo temporale lievemente diverso sul piano del PIL nominale, sulla cui evoluzione incide la sterilizzazione delle clausole di salvaguardia che, si rammenta, rappresentano nel 2017 circa 0,9 punti PIL, e la cui disattivazione, impedendo la traslazione dei previsti aumenti di IVA ed accise ai prezzi, determinerebbe nel quadro programmatico un più basso deflatore dei consumi e del PIL. Quest’ultimo negli anni 2017 e 2018 sarebbe minore di quello tendenziale rispettivamente per 0,3 e poi 0,1 punti percentuali, venendo poi a sopravanzarlo nell’anno terminale del periodo di previsione, per il complessivo miglior andamento economico.

Come espone la tavola che segue, pertanto, l’incremento del PIL nominale programmatico risulterebbe pari nel 2017 al 2,5 per cento, anziché al 2,6 per cento di quello tendenziale, risultandone poi superiore sia nel 2018 (3,1% anziché 2,9) che nel 2019 (3,2 a fronte dell’incremento del 3,0 tendenziale)

La maggior vivacità della domanda interna connessa alla disattivazione delle clausole suddette si rifletterebbe inoltre sulle importazioni, che nel triennio 2017-2019 risulterebbero maggiori rispettivamente di 0,6, 0,3 e 0,2 punti rispetto al tendenziale, in presenza di esportazioni che rimarrebbero sostanzialmente ai medesimi livelli in entrambi gli scenari. Di conseguenza il contributo alla crescita della domanda estera netta sarebbe negativo per tutto il periodo di previsione, salvo il 2017 per il quale le esportazioni nette risulterebbero pressoché neutrali con un contributo cifrato intorno allo 0,1.

Tabella 10 - Il quadro macroeconomico tendenziale e programmatico

(variazioni percentuali)

*Tale voce ricomprende gli investimenti in macchinari e attrezzature e in beni immateriali.

Fonte: DEF 2016, Sezione II: Analisi e tendenze della Finanza pubblica, Tab. I.1-1 e I.1-2.

 

Gli effetti delle politiche di bilancio che influenzano l’evoluzione del quadro programmatico rispetto allo scenario tendenziale ricomprendono anche le stime dell’impatto macroeconomico delle riforme strutturali vengono riportate nel Programma Nazionale di Riforma^[15], nel quale, pur precisandosi che le stesse dovrebbero produrre effetti già a partire dal 2016, se ne fornisce un quadro – articolato per ciascuna delle riforme - ad iniziare dal 2020, precisandosi che vengono incluse soltanto le nuove riforme già varate dall’attuale Governo ovvero in corso di approvazione. Le principali aree interessate sono la PA, la competitività, il mercato del lavoro, la giustizia, l’istruzione e la riduzione del cuneo fiscale, come riportato nella tabella che segue:

Tabella 11 - PNR Effetti macroeconomici per ciascuna riforma strutturale

Fonte: Def 2016

Tabella 12 - Effetti macroeconomici delle misure di finanza pubblica per la crescita

Fonte: Def 2016

 

3. Confronti internazionali

Nel recentissimo rapporto del Fondo Monetario Internazionale presentato il 12 aprile scorso (Word economic outlook – aprile 2016), le previsioni per l’economia dell’Area dell’euro risultano riviste lievemente al ribasso, di 0,2 punti percentuali per il 2016 e di 0,1 punti per il 2016, rispetto alle previsioni di gennaio.

Nel complesso, nell’Area euro l’FMI prevede una crescita del prodotto pari all’1,5 per cento nel 2016 e all’1,6 nel 2017.

Per l’Italia il ritocco al ribasso delle previsioni è più consistente per il 2016 (3 decimi di punto in meno rispetto a gennaio), portando la crescita del PIL all’1 per cento nell’anno in corso. Per il 2017 il PIL è previsto aumentare dell’1,1 per cento (-0,1 rispetto al WEO di gennaio).

Tali stime di crescita sono più modeste di quanto prospettato dalla Commissione Europea nel Winter Forecast di febbraio 2016 ed anche di quanto previsto dal Governo nel DEF 2016.

Nonostante il recupero delle prospettive economiche, il tasso di crescita del PIL per l’Italia si mantiene ben al di sotto della media dell’Area euro.

Guardando ai singoli paesi dell’area, è previsto un aumento modesto in Germania (all’1,5 per cento nel 2016 e 1,6 per cento entro il 2017), in Francia (all’1,1 per cento nel 2016 e 1,3 per cento nel 2017). In Spagna si prevede un tasso di crescita più elevato della media europea nel biennio (al 2,6 per cento nel 2016, che si riduce 2,3 per cento nel 2017).

 

Nella tabella che segue sono riportate le previsioni di crescita del PIL dei principali paesi europei formulate dalla Commissione europea a febbraio 2016, nel Winter Forecast, e dal FMI nel recente Word economic outlook del 15 aprile 2016.

 

Tabella 13 - Prodotto interno lordo – Confronti internazionali

(variazioni %)

Fonte: nostra elaborazione

Nell'Area dell'Euro – sottolinea il Fondo Monetario - la ripresa sebbene modesta dovrebbe continuare nel biennio 2016-2017, con l’indebolimento della domanda esterna controbilanciato dagli effetti positivi dei bassi prezzi dell’energia e dalle politiche espansive e di sostegno finanziario. Si prevede che la crescita potenziale resti moderata, a seguito dei lasciti della crisi (debito pubblico e privato elevato, bassi investimenti, alto tasso di disoccupazione di lunga durata).

 

Parte II – La finanza pubblica

1. Gli andamenti di finanza pubblica

Il Documento di Economia e Finanza (DEF) riporta l'analisi del conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente, integrato con le informazioni relative alla chiusura dell'esercizio 2015.

Le tabelle di seguito riportate espongono quindi i dati del DEF riferiti al consuntivo dell’esercizio 2015 e alle previsioni 2016-2019. In alcune tavole, in corrispondenza dei dati esposti nel DEF, sono riportati anche i consuntivi degli esercizi 2013 e 2014.

 

Limitatamente al consuntivo 2015 e al triennio 2016-2018 sono presentati, inoltre, elementi di raffronto con le stime formulate nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità 2016 (NTI).

Ai fini delle analisi contenute nel presente dossier si utilizza la versione della NTI aggiornata dopo l’approvazione della legge di stabilità per il 2016 e resa disponibile dalla Ragioneria Generale dello Stato[16].

Per quanto riguarda i dati riferiti al consuntivo 2015, le informazioni riportate nel DEF tengono conto dell’aggiornamento dei dati di preconsuntivo diffuso dall’ISTAT con i comunicati del 1° marzo e del 4 aprile 2016[17].

 

 

Tabella 14 - Conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente

(milioni di euro)

Tabella 15 - Conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente

(% del PIL)

Tabella 16 - Conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente – variazioni rispetto all’anno precedente

(milioni di euro)

Tabella 17 - Conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente – variazioni rispetto all’anno precedente

(variazioni in %)

Tabella 18 - Raffronto fra la Nota tecnico illustrativa (NTI) della legge di stabilità 2016 e il DEF 2016

(milioni di euro)

 

1.1Il consuntivo 2015

L’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni

I dati riferiti all’esercizio 2015 resi noti dall’ISTAT[18] attestano un indebitamento netto della PA per il 2015 pari, in valore assoluto, a 42.388 milioni, corrispondente al 2,6 per cento del PIL.

Il dato indica un miglioramento rispetto all’anno 2014: in tale esercizio l’indebitamento è infatti risultato pari a 48.936 milioni (3,0% del PIL).

 

Dal confronto fra il 2015 e il 2014 – limitando l’analisi dei soli aggregati che hanno subito le variazioni più rilevanti e osservando i dati in valore assoluto – emerge che concorrono al miglioramento del saldo principalmente: una riduzione degli interessi passivi (-5,9 mld) e delle altre uscite correnti (-4,6 mld) nonché un incremento delle entrate tributarie (+5,0 mld) e dei contributi sociali (+4,2 mld). Dette variazioni sono compensate solo parzialmente da un incremento delle prestazioni sociali (+6,1 mld) e delle spese in conto capitale (+6,5 mld).

Più in generale, osservando il recente andamento delle determinanti del saldo, si rileva che:

§  l’avanzo primario, dopo aver raggiunto l’1,9 per cento del PIL nel 2013 (30,6 miliardi), scende all’1,6 per cento nel 2014 (25,4 miliardi) rimanendo nel 2015 costante all’1,6 per cento del PIL, ma con un peggioramento in valore assoluto (26,1 miliardi);

§  la spesa per interessi si attesta al 4,2 per cento del PIL (68,4 miliardi), riducendosi ulteriormente rispetto al livello del 2014 (74,3 miliardi pari al 4,6 per cento del PIL) e del 2013 (77,6 mld pari al 4,8 per cento del PIL).

Gli andamenti delle predette voci sono esaminati distintamente nei successivi capitoli.

 

Il dato di consuntivo riportato dal DEF risulta sostanzialmente in linea, in valore assoluto rispetto alle stime della Nota tecnico-illustrativa della legge di stabilità 2016 (NTI)[19],. Infatti la NTI, pubblicata all’inizio dell’anno, valutava l’indebitamento netto in 42.820 milioni, con un’incidenza sul PIL sempre pari al 2,6%.

 

Le entrate

Rispetto all’anno 2014, nel 2015 le entrate totali delle Amministrazioni pubbliche hanno registrato, in valore nominale, un incremento di 7,4 miliardi di euro (da 776,6 miliardi a 784,0 miliardi di euro). Tuttavia, poiché tale incremento risulta proporzionalmente inferiore a quello del PIL, l’andamento delle entrate rispetto al prodotto evidenzia una riduzione. Infatti, le entrate totali delle Amministrazioni pubbliche in rapporto al PIL registrano una contrazione, attestandosi al 47,9% del PIL (-0,3 per cento rispetto al 2014[20]).

Le entrate correnti registrano, rispetto al 2014, un incremento, in termini nominali, di circa 9,2 mld (+1,2%) determinato in via prevalente dall’aumento dei contributi sociali (+2%) e delle imposte dirette (+1,9%). Le imposte indirette evidenziano un andamento crescente, ma più contenuto, pari a circa lo 0,5%.

Il DEF afferma che la dinamica delle imposte dirette (che passano da 237,9 miliardi nel 2014 a 242,4 miliardi nel 2015) è imputabile in buona parte alle ritenute IRPEF sui redditi da lavoro dipendente; tale incremento, viene precisato, è determinato sia da un andamento favorevole dell’economia rispetto al 2014 sia, in parte, dalle nuove modalità di imputazione dei rimborsi dei crediti risultanti dalle dichiarazioni dei redditi effettuate tramite sostituto d’imposta. A decorrere dal 2015^[21], infatti, i sostituti d’imposta devono indicare, nel modello di versamento F24, il totale delle ritenute da versare e il totale delle compensazioni da operare a fronte dei rimborsi effettuati; nella previgente normativa, invece, veniva versato ed indicato direttamente il saldo tra le due voci.

Dati di raffronto sono ricavabili anche dal Bollettino delle entrate tributarie erariali (anno 2015) che peraltro utilizza criteri in parte non omogenei di contabilizzazione delle entrate. Il Bollettino evidenzia che il gettito relativo alle ritenute da lavoro dipendente nel settore privato risulta incrementato, nel 2015 rispetto al 2014, del 17,5% (passando da 64,8 mld a 76,2 mld) mentre quello del settore pubblico è rimasto sostanzialmente invariato (65 mld circa). Secondo quanto indicato nel medesimo Bollettino la nuova modalità di compensazione dei rimborsi comporta un incremento dell’IRPEF versata e un incremento delle compensazioni dello stesso ammontare (pari a 8.902 milioni, rispetto ad un incremento complessivo delle ritenute di lavoro dipendente pari ad oltre 11 miliardi di euro). Dai dati disponibili non è tuttavia possibile desumere in quale misura gli importi indicati concorrano a determinare la variazione netta di entrata registrata nel 2015 rispetto al 2014.

 

In merito all’andamento positivo dell’IRES, il DEF evidenzia che l’incremento di valore registrato nel 2015 rispetto al 2014 è in parte imputabile al maggiore acconto in autoliquidazione del 2015 rispetto al 2014, legato al venir meno degli effetti connessi con l’incremento, per il solo anno 2013, degli acconti IRES e al conseguente ridimensionamento dei saldi e degli acconti del 2014.

Il Bollettino delle entrate tributarie erariali (anno 2015) indica il gettito IRES relativo agli anni 2013, 2014 e 2015 pari, rispettivamente, a 40 mld, 32,3 mld e a 33,6 mld di euro.

 

Infine, il DEF evidenzia che anche il gettito derivante dai redditi da attività finanziarie ha mostrato incrementi sostenuti, continuando a beneficiare degli aumenti delle aliquote sostitutive introdotti negli anni passati.

Si ricorda che un primo incremento è stato introdotto dal decreto legge n. 66/2014, che ha disposto, con decorrenza 1° luglio 2014, la variazione dell’aliquota di imposta sostitutiva dal 20 al 26%. Inoltre, con decorrenza 1° gennaio 2015, l’aliquota dell’imposta sostitutiva sul risultato netto dei fondi pensione è stata elevata dall’11,5 al 20% (articolo 1, comma 621, della legge n. 190/2014).

 

L’andamento delle imposte indirette (che passano da 248,2 miliardi nel 2014 a 249,3 nel 2015) è ascrivibile principalmente all’incremento del gettito IVA e delle entrate relative ai giochi, parzialmente compensato dalla contrazione del gettito IRAP e dell’accisa sui prodotti energetici.

Secondo quanto specificato dall’ISTAT, le imposte indirette per il 2015 includono le risorse affluite dal sistema bancario italiano al Fondo Nazionale di Risoluzione (pari a circa 2,3 miliardi di euro)^[22] in relazione alle operazioni connesse alla risoluzione della crisi di alcuni istituti bancari.

Sarebbe utile acquisire elementi aggiuntivi in merito ai fattori sottostanti la variazione del gettito delle imposte indirette tra il 2014 e il 2015.

 

Il DEF segnala che la riduzione del gettito IRAP è imputabile all’introduzione della piena deducibilità del costo del lavoro ai fini della determinazione della base imponibile (articolo 1, comma 20, della legge n. 190/2014).

In base ai dati del Bollettino delle entrate (anno 2015), il gettito IRAP del settore privato è risultato pari a 20,9 mld nel 2014 e a 19,7 mld nel 2015.

 

Le entrate IVA includono, per la componente scambi interni, gli effetti positivi recati dalle disposizioni sul c.d. split payment e dall’estensione del reverse charge ad alcuni settori dell’economia. L’IVA sulle importazioni, invece, registra una contrazione imputabile al calo del prelievo sugli oli minerali, influenzato, a sua volta, dalla progressiva contrazione del prezzo del petrolio.

Dalla tabella V.4-5 della sezione II del DEF relativa agli incassi dello Stato, la quota di IVA relativa allo split payment viene indicata in misura pari a 6.406 milioni per l’anno 2015.

 

Le imposte in conto capitale registrano una contrazione, passando da 1.581 milioni nel 2014 a 1.074 milioni nel 2015.

Il DEF non fornisce ulteriori indicazioni in merito alle voci che contribuiscono al gettito 2015 delle imposte in conto capitale. Tuttavia, in sede di analisi del gettito stimato per il 2016, viene precisato che le previsioni per tale categoria di imposte includono le entrate attese dalla voluntary disclosure. Andrebbe pertanto chiarito se tale criterio di contabilizzazione sia stato utilizzato anche per le entrate riferite al 2015.

Nel rinviare a quanto più dettagliatamente indicato nell’approfondimento relativo alle clausole di salvaguardia, si segnala che nel corso dell’esame parlamentare del decreto legge n. 18/2016 (c.d. decreto banche cooperative) il Governo ha precisato che, in base alle richieste presentate al 30 novembre 2015 (n. 129.565 istanze), il volume complessivo delle entrate da voluntary disclosure era stimato in termini di competenza, in circa 3.835 milioni di euro (cfr resoconto V Commissione del 17 marzo 2016). Il prospetto relativo alle misure one-off contenuto nella sezione II del Documento in esame indica un gettito complessivo da voluntary disclosure pari a 3.612 milioni di euro, di cui 212 milioni riferiti al 2015.

 

La pressione fiscale per l’anno 2015, risulta pari al 43,5 per cento del PIL ed evidenzia:

§  rispetto al 2014, una lieve contrazione (-0,1 per cento);

§  rispetto alle previsioni contenute nella NTI 2016 una riduzione di 0,2 punti percentuali.

Il DEF evidenzia, inoltre, che, considerando i benefici recati dal c.d. bonus 80 euro, la pressione fiscale netta nel 2015 risulterebbe pari al 42,9 per cento.

Si osserva infatti che la legge di stabilità 2015, che ha reso permanente il bonus 80 euro, ha stimato infatti gli effetti finanziari in misura pari a 9.503 mln annui dal 2015, corrispondenti allo 0,58% in termini di PIL.

Poiché la predetta percentuale è in linea con le indicazioni fornite riguardo alla pressione fiscale al netto del bonus 80 euro, i dati previsionali in merito all’impegno finanziario complessivo dovuto a tale misura sembrerebbero suffragati dai dati di consuntivo. In proposito appare comunque utile acquisire una conferma.

Il valore della pressione fiscale indicato dal DEF dovrebbe inoltre includere, secondo quanto precisato dall’ISTAT (v. supra) gli effetti delle risorse versate dal sistema bancario al Fondo Nazionale di Risoluzione; tali somme, che rilevano soltanto ai fini del 2016, ammontano a circa 2,3 miliardi di euro e corrispondono, secondo quanto riportato nel medesimo comunicato ISTAT, a quasi 0,2 punti percentuali di pressione fiscale.

 

I risultati del 2015 riportati nel Documento sono inoltre oggetto di raffronto rispetto alle stime indicate nella NTI 2016 in relazione al medesimo anno.

Rispetto alle previsioni contenute nella NTI, le entrate tributarie evidenziano una contrazione di 3.799 milioni di euro mentre le altre entrate in conto capitale, le altre entrate correnti e i contributi sociali mostrano differenze più contenute (rispettivamente -905, -592 e +634 milioni). Più in dettaglio, il minor gettito tributario è imputabile ad una riduzione delle imposte dirette (-6.630 milioni), parzialmente compensata da un incremento delle imposte indirette (3.736 milioni).

L’analisi delle entrate tributarie distinte per settori (Bilancio dello Stato, Enti territoriali e Poste correttive) evidenzia un saldo negativo per il bilancio dello Stato (-3.522 milioni) ed uno positivo, anche se contenuto, relativo agli Enti territoriali (343 milioni). A questi si aggiungono le maggiori Poste correttive P.A. (- 620 milioni).

In riferimento alle minori entrate tributarie del bilancio dello Stato rispetto alla precedente stima, il DEF afferma che:

§  le minori entrate da imposte dirette (-1.829 milioni) sono ascrivibili essenzialmente a variazioni, inferiori alle attese, delle retribuzioni da lavoro dipendente e dei tassi di interesse;

§  le minori entrate da imposte indirette (-1.693 milioni) dipendono da una dinamica dei consumi e delle transazioni immobiliari meno favorevole rispetto a quanto già stimato.

Tra le voci che registrano una revisione al ribasso rispetto alle precedenti stime, il DEF indica, per le imposte dirette, le ritenute da lavoro dipendente (-846 milioni) e l’imposta sostitutiva sugli interessi e altri redditi da capitale (-728 milioni). Nell’ambito delle imposte indirette lo scostamento negativo è riferibile alle imposte di registro e ipotecarie nonché ai diritti catastali, all’imposta di consumo sul gas metano, all’imposta di bollo e alle entrate derivanti dai giochi. Segna invece uno scostamento positivo il gettito IVA (697 milioni) per effetto delle misure di split payment e reverse charge introdotte dalla legge di stabilità 2015.

Per quanto riguarda le Poste correttive P.A., il DEF afferma che lo scostamento (-620 milioni) è ascrivibile essenzialmente all’aumento delle compensazioni finanziarie derivante da un diverso meccanismo di contabilizzazione, introdotto dal d.lgs. n. 175/2014 in materia di semplificazione fiscale, in parte compensato dalle entrate straordinarie derivanti dai versamenti al Fondo Nazionale di Risoluzione.

Viene inoltre precisato che le innovazioni contabili introdotte dal SEC 2010 hanno comportato un diverso trattamento dei crediti per imposte anticipate (Deferred Tax Assets, DTA), che già dallo scorso anno non vengono più contabilizzati per cassa, tra le poste correttive che nettizzano le entrate tributarie del bilancio dello Stato (utilizzate in compensazione nel 2015 per circa 4,3 miliardi di euro, interamente “lordizzate”), bensì sono registrate tra le spese per l’intero ammontare nell’anno in cui si sono formate (principio della competenza). Per l’anno 2015 i crediti DTA sono stati pari a 4,9 miliardi.

Le spese

Le spese finali nel 2015 mostrano un incremento rispetto al precedente esercizio (+0,1 per cento), passando da 825.534 milioni a 826.429 milioni. Tale risultato si determina a fronte di un aumento della 10,7 per cento delle spese in conto capitale e di una riduzione della spesa per interessi (-7,9 per cento) mentre le spese correnti primarie rimangono sostanzialmente invariate. Le spese finali diminuiscono la loro incidenza sul PIL, passando dal 51,2 per cento del 2014 al 50,5 del 2015. La variazione complessiva è determinata dalla diminuzione per 0,7 punti di PIL della spesa corrente primaria (da 42,9 a 42,2 per cento) a fronte di una crescita dell’incidenza della spesa di parte capitale (dal 3,7 per cento al 4,1 per cento in rapporto al PIL) e di una corrispondente flessione (-0,4 punti) della spesa per interessi (da 4,6 a 4,2 per cento).

La dinamica della spesa primaria corrente è sostenuta da una variazione positiva delle prestazioni in denaro (1,9 per cento rispetto al 2014), cui concorrono un incremento della spesa pensionistica (0,8 per cento rispetto al 2014) e, in massima parte, un aumento della spesa per altre prestazioni sociali in denaro per circa 4,0 miliardi (5,6 per cento in più rispetto al 2014). Quest’ultimo incremento è condizionato dalla contabilizzazione in tale voce di spesa dei benefici concessi dall’art. 1 del decreto-legge n. 66/2014 (bonus 80 euro).

L’aumento che si registra nella spesa pensionistica non determina invece una significativa variazione della relativa incidenza sul PIL (che passa dal 15,9 al 15,8 per cento) ed è dovuto principalmente all’indicizzazione ai prezzi applicata dal 1° gennaio 2015 e ad altri fattori gestionali. In particolare il DEF segnala che l’indicizzazione è risultata pari all’0,2 per cento, con deindicizzazione parziale per prestazioni superiori a tre volte il trattamento minimo INPS.

Si riducono, invece, i redditi da lavoro dipendente (-1,1 per cento nel 2015), confermando il trend in atto dagli esercizi precedenti, che ha comportato una riduzione dell’incidenza in termini di PIL dal 10,2 per cento del 2014 al 9,9 per cento del 2015. Il risultato del 2015, secondo quanto evidenziato dal Documento in esame, è condizionato sia dalle misure limitative delle assunzioni nelle Amministrazioni pubbliche adottate negli ultimi anni e dalla conferma del blocco dei rinnovi contrattuali per il periodo 2010-2015, sia da interventi più specifici di razionalizzazione amministrativa e contenimento delle spese (relative ad esempio alle risorse per la contrattazione integrativa).

L’aggregato dei consumi intermedi fa registrare un incremento dei volumi di spesa (0,5 per cento) ed una leggera diminuzione, rispetto al precedente esercizio, dell’incidenza in termini di PIL (dall’8,2 per cento all’8,1 per cento) in conseguenza delle misure correttive adottate negli ultimi anni.

L’evoluzione della spesa corrente è influenzata anche dalla dinamica della spesa sanitaria che aumenta complessivamente dell’1,0 per cento (da 111.304 a 112.408 mln.), non modificando peraltro la propria incidenza sul PIL, che rimane pari a circa il 6,9 per cento.

Infine, la spesa in conto capitale registra un rialzo del 10,7 per cento nel 2015. L’incremento complessivo risulta determinato, secondo le informazioni del DEF, dall’incremento di tutte le componenti dell’aggregato di spesa: in particolare, gli investimenti fissi lordi crescono dell’1 per cento, i contributi agli investimenti del 19,1 per cento e gli altri trasferimenti in c/capitale del 34,7 per cento. Dalle informazioni contenute nel Documento si evince che tale incremento è anche conseguenza della revisione delle stime effettuate a seguito della contabilizzazione nella voce “Altri trasferimenti” di alcune operazioni relative al Fondo nazionale di risoluzione[23] e della classificazione quale spesa in conto capitale degli oneri conseguenti alla sentenza della Corte costituzionale in materia di indicizzazione delle pensioni n. 70 del 2015 e del decreto legge n. 65/2015.

Relativamente alla diversa contabilizzazione delle operazioni del Fondo nazionale di risoluzione, si precisa che le risorse affluite dal sistema bancario al predetto Fondo (pari a circa 2,3 miliardi di euro) sono state registrate nell’ambito delle imposte indirette (nello specifico “altre imposte sulla produzione”), mentre le somme trasferite dal Fondo stesso alle banche commissariate (pari a 1,7 miliardi) sono state contabilizzate all’interno delle uscite in conto capitale.

Con riferimento agli oneri connessi alla sentenza della Corte costituzionale n. 70/2015 e al decreto legge n. 65/2015 in materia di indicizzazione delle pensioni, si ricorda che, con la Nota di aggiornamento al DEF 2015 del settembre 2015, è stata segnalata la rimodulazione per il 2015, tra spese correnti e spese in conto capitale, delle uscite ascrivibili al predetto provvedimento: in particolare, un importo pari a 2.650 milioni di euro è stato portato a riduzione delle spese correnti e, corrispondentemente, ad incremento delle spese di parte capitale. Tale modifica, come si legge nella documentazione a corredo della Nota di aggiornamento, è dovuta appunto alla classificazione tra le spese di parte capitale della quota di oneri per arretrati, relativa al D.L. 65/2015.

 

In termini percentuali rispetto al PIL si verifica un incremento dell’incidenza della spesa in conto capitale che passa dal 3,7 per cento del 2014 al 4,1 per cento del 2015.

Rispetto alle previsioni contenute nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità, la spesa finale nel 2015 risulta inferiore di circa 5,1 miliardi, per effetto di :

§  minori spese correnti primarie per circa 5,9 miliardi;

§  minori interessi passivi per circa 1,6 miliardi;

§  maggiori spese in conto capitale per circa 2,4 miliardi.

All’interno della spesa corrente primaria, si riducono in misura significativa, rispetto alle precedenti stime, la spesa per redditi da lavoro dipendente (circa 3,1 miliardi) la spesa per prestazioni sociali (circa 2,5 miliardi in meno) e quella per altre uscite correnti (circa 3,4 miliardi). Registra invece un incremento di circa 3,1 miliardi la spesa per consumi intermedi, imputabile alla revisione al rialzo del dato di preconsuntivo.

Il DEF segnala che la variazione del dato di preconsuntivo relativo ai redditi da lavoro dipendente rispetto alle precedenti stime è il riflesso di una riduzione particolarmente marcata di tale voce di spesa nelle amministrazioni locali. L’incremento della spesa per i consumi intermedi è invece effetto di maggiori spese sostenute sia a carico del bilancio dello Stato che degli enti territoriali, in questo ultimo caso per le prestazioni in materia di sanità.

Il DEF segnala altresì che lo scostamento tra risultati e stime per le altre spese correnti (-3.428 milioni) è ascrivibile principalmente alla minore contribuzione al bilancio comunitario (-2.607 milioni) e alle minori spese per trasferimenti diversi (-929 milioni). Il risultato di tale ultima voce risente anche della revisione al ribasso del valore 2014 nelle stime ISTAT.

La spesa per interessi è risultata inferiore alle previsioni per 1.591 milioni, per effetto di una dinamica dei tassi più favorevole. In proposito si rinvia alla specifica analisi sulla spesa per interessi riportata nel presente dossier.

Il DEF precisa, infine, che le spese in conto capitale risultano superiori alle stime per l’importo di 2.446 milioni, quasi interamente imputabile allo scostamento registrato nella voce “altre spese in conto capitale” (+2.093 milioni), a seguito della contabilizzazione, come accennato in precedenza, in tale aggregato di alcune operazioni relative al Fondo Nazionale di Risoluzione.

1.2 Le previsioni tendenziali per il periodo 2016-2019

Rispetto alle stime contenute nella Nota tecnico illustrativa alla legge di stabilità (NTI) 2016, riferite al triennio 2016-2018, il DEF presenta le nuove previsioni sulla base delle informazioni relative al 2015 diffuse dall’ISTAT, del nuovo quadro macroeconomico rappresentato nella Sezione I del DEF medesimo (che contiene il Programma di stabilità dell’Italia) e dell'impatto finanziario dei provvedimenti approvati fino al mese di marzo 2016. Sono inoltre presentate le previsioni relative all’esercizio 2019, non considerato nell’orizzonte previsionale della NTI.

L’indebitamento netto delle Pubbliche amministrazioni

Il DEF rappresenta l’andamento previsto dell’indebitamento netto nel periodo 2016-2019 ed effettua una revisione delle stime della NTI di febbraio. Di seguito si dà conto di questi elementi.

Andamento nel periodo 2016-2019

Il conto economico esposto dal DEF evidenzia per il 2016 un indebitamento netto pari al 2,3 per cento del PIL (39,3 mld).

Rispetto al 2015, nel 2016 si determina quindi una riduzione di tale saldo dello 0,3 per cento in termini di PIL, dovuta sia a un miglioramento del saldo primario (1,6 mld circa) sia a una minore spesa per interessi (-1,5 mld).

Concorre al miglioramento del rapporto indebitamento netto/PIL anche la crescita del PIL nominale, stimata per il 2016 al 2,2% rispetto al 2015.

Per gli anni successivi, si stima una riduzione progressiva dell’indebitamento netto, sia in valore assoluto sia in rapporto al PIL, fino a raggiungere, nell’esercizio 2019, un saldo positivo (accreditamento netto), come di seguito esposto:

§  2017: indebitamento netto di 24.585 mln (1,4% del PIL);

§  2018: indebitamento netto di 5.834 mln (0,3% del PIL);

§  2019: avanzo di 6.869 mln (0,4% del PIL).

In base al DEF, questo percorso di miglioramento del saldo è determinato dai seguenti fattori:

§  la spesa per interessi registra, in termini di incidenza sul PIL, una riduzione dal 3,8% nel 2017 al 3,6% nel 2018 e al 3,5% nel 2019;

§  il saldo primario (positivo in tutti gli esercizi) aumenta la propria incidenza rispetto al PIL dal 2,4% nel 2017 al 3,3% nel 2018, fino a raggiungere il 3,9% del 2019.

In particolare, rispetto all’esercizio 2018 il saldo di bilancio positivo del 2019 risulta attribuibile, sostanzialmente, a una riduzione delle spese (in rapporto al PIL si passa dal 47,5% del 2018 al 46,7% del 2019) in costanza di entrate (47,1% in entrambi gli anni).

Revisione delle stime e raffronto rispetto alla NTI

Con riferimento al triennio 2016-2018 è possibile operare un raffronto con le previsioni contenute nella NTI riferita al testo approvato della legge di stabilità 2016.

Relativamente all’esercizio in corso, l’indebitamento netto stimato dal DEF (pari, come visto, al 2,3 per cento del PIL) risulta in riduzione rispetto alle precedenti stime (2,4 per cento).

Tale variazione è ascrivibile a una riduzione delle spese stimate (-0,68%) di impatto maggiore rispetto alla riduzione della previsione di entrata (-0,60%). In particolare, i predetti effetti sono ascrivibili ai seguenti fattori:

§  0,52 punti a minori entrate tributarie;

§  0,07 punti a minori entrate contributive;

§  0,01 punti a minori entrate extratributarie;

§  0,41 punti a minori spese al netto degli interessi;

§  0,27 punti a minori spese per interessi.

 

L’aggiornamento delle stime per l’esercizio in corso si riflette in un aggiornamento della previsione di indebitamento netto anche nei due esercizi successivi (2017-2018).

Rispetto alle precedenti stime contenute nella NTI, il raffronto evidenzia un peggioramento atteso per il biennio, comunque sempre nel quadro di un progressivo percorso di riduzione del deficit. In rapporto al PIL, infatti, le previsioni risultano così aggiornate:

§  per il 2017 la previsione di indebitamento netto passa dall’1,1% (NTI) all’1,4% (DEF);

§  per il 2018 la previsione di indebitamento netto passa dallo 0,2% (NTI) allo 0,3% (DEF).

Tale revisione è determinata principalmente da una riduzione delle stime del saldo primario (in termini assoluti: -12,1 mld nel 2017 e -10,4 mld nel 2018), compensata solo parzialmente da una riduzione delle stime della spesa per interessi (-6,0 mld nel 2017 e -7,8 mld nel 2018).

Concorre alla revisione delle stime del rapporto indebitamento netto/PIL anche l’aggiornamento delle previsioni sul PIL (-18,7 mld nel 2017 e -28,0 mld nel 2018).

L’esercizio 2019, come detto, non è compreso nell’orizzonte previsionale della NTI. Si segnala, comunque, che la previsione – indicata nel DEF 2016 – di un saldo positivo corrispondente allo 0,4% del PIL è in linea rispetto al valore obiettivo dello 0,3% indicato nel Documento programmatico di bilancio presentato nell’ottobre 2015 (+0,3%).

Le entrate

Il Documento di economia e finanza 2016 stima per il periodo di previsione un andamento crescente, in valore assoluto, delle entrate finali, che passano da 789 miliardi nel 2016 a 856 miliardi nel 2019.

Il Documento segnala che le previsioni delle entrate tributarie considerano, oltre alle variazioni del quadro macroeconomico e all’impatto dei provvedimenti legislativi adottati sugli anni di riferimento, l’effetto di trascinamento dei risultati 2015 che operano una revisione al ribasso per 3.799 milioni di euro delle previsioni di entrate già contenute nella NTI 2016.

Rispetto alle stime contenute nella NTI, infatti, la previsione relativa alle entrate tributarie risulta ridimensionata per tutte le annualità considerate (dal 2015 al 2018). In particolare, la revisione al ribasso è pari a 8.773 milioni nel 2016, a 11.857 milioni nel 2017 e a 11.211 milioni nel 2018.

Le nuove stime indicano quindi, rispetto ai risultati 2015, un incremento delle entrate tributarie, per 2.442 milioni nel 2016, attribuibile, come chiarito dal DEF, all’effetto di miglioramento delle principali variabili macroeconomiche rispetto a quelle del 2015.

Le prospettive di miglioramento della congiuntura economica – sia pur ridimensionate rispetto a quelle incorporate nella NTI - producono effetti positivi anche sulle entrate previste per gli anni successivi. Le maggiori entrate previste nel 2017 rispetto al 2016 (15.045 milioni) sono ascrivibili per circa la metà al miglioramento del quadro congiunturale e per l’altra metà agli effetti, anche ad impatto differenziale, dei provvedimenti legislativi adottati in precedenza, secondo quanto precisato dal DEF.

Negli anni successivi la stima delle maggiori entrate tributarie prevede un’ulteriore crescita (15.018 milioni nel 2018 e 12.455 milioni nel 2019 rispetto all’anno precedente).

Si ricorda, in proposito, che le stime indicate per gli anni 2017, 2018 e 2019, essendo predisposte sulla base della vigente legislazione, includono gli effetti degli aumenti delle aliquote IVA e delle accise sugli oli minerali (clausola di salvaguardia) stimati in misura pari a circa 15,1 miliardi per il 2017 e a 19,6 milioni dal 2018. Sul punto si rinvia al successivo approfondimento.

Rispetto ai singoli settori di riferimento, il DEF evidenzia che per il bilancio dello Stato si stima un incremento delle entrate tributarie, nel 2016 rispetto al 2015, di circa 12,2 miliardi, ascrivibile essenzialmente al quadro macroeconomico.

La stima delle entrate degli enti territoriali, invece, evidenzia una flessione di circa 6,8 miliardi di euro per il 2016, attribuibile, in via prevalente, alle disposizioni contenute nella legge di stabilità 2016 in materia di esenzione TASI per l’abitazione principale e esenzione parziale IMU sui terreni agricoli.

Più in dettaglio, le previsioni delle imposte indirette registrano, nel 2016 rispetto al 2015, un incremento (3,8 miliardi) per il bilancio dello Stato e una contrazione (-7,9 miliardi) per le amministrazioni locali.

Tenuto conto che alle disposizioni in materia di IMU e TASI, contenute nella legge di stabilità 2016, è stato attribuito dalla relazione tecnica un effetto di gettito di 4,5 mld, sarebbe utile acquisire indicazioni in merito agli ulteriori fattori sottostanti la prevista riduzione di gettito per il 2016 nel sottosettore delle amministrazioni locali.

Ulteriori chiarimenti sarebbero utili in merito alla classificazione contabile delle entrate IMU/TASI. Ciò in quanto mentre per le amministrazioni locali tali entrate sembrerebbero incluse tra le imposte indirette, la quota IMU riservata allo Stato sembrerebbe contabilizzata per 3,8 mld circa tra le imposte dirette[24].

 

In termini di incidenza sul PIL, le stime relative alle entrate tributarie registrano nel 2016 una riduzione di 0,5 punti (da 30,1% nel 2015 a 29,6% nell’anno 2016). La predetta contrazione appare prevalentemente imputabile alle imposte indirette e ai contributi sociali i quali evidenziano nel 2016 una riduzione, in termini di PIL, rispettivamente, di 0,5 e di 0,3 punti percentuali rispetto al 2015. In termini nominali le previsioni di entrata da imposte indirette si riducono di circa 4 miliardi rispetto al 2015. Il DEF evidenzia che le stime riflettono le misure contenute nella legge di stabilità 2016 e la proroga delle decontribuzioni per le nuove assunzioni a tempo indeterminato.

Negli anni 2017 e 2018 le entrate tributarie aumentano di 0,1 punti percentuali di PIL in ciascun anno (passando dal 29,6% nel 2016 al 29,8% nel 2018). Il DEF chiarisce che le stime incorporano la clausola a garanzia dei saldi di finanza pubblica (c.d. clausola di salvaguardia) che produrrà un incremento delle aliquote IVA (ordinaria e ridotta) nonché, dal 2018, un incremento delle aliquote di accisa sugli oli minerali. I predetti aumenti opereranno qualora non siano introdotte misure compensative di spesa o entrata. Il DEF ricorda che il maggior gettito derivante dalle predette misure è stimato pari a 15,1 mld nel 2017 e 19,6 mld per ciascun anno del 2018 e 2019 nella relazione tecnica della legge di stabilità 2016.

 

Più in particolare, nel 2017 le stime prevedono, rispetto all’anno precedente, una crescita delle entrate tributarie del 3%, sostenuta da un incremento delle imposte indirette (7,9%). solo parzialmente compensato dalla flessione delle imposte dirette e delle imposte in conto capitale. Nel 2018 sono invece stimati incrementi dei contributi sociali (4,2% in più rispetto al 2017) determinati dalla crescita dei redditi da lavoro dipendente sottostante le previsioni del quadro macroeconomico, nonché dal venir meno delle misure di decontribuzione per le nuove assunzioni.

Con riferimento all’anno 2019, alla stima dell’incremento delle entrate tributarie (+2,4% rispetto al 2018 in valore nominale) contribuiscono in pari misura le imposte dirette e quelle indirette. Le previsioni di entrata dei contributi sociali evidenziano un ulteriore incremento del 4,3% rispetto al 2018. In termini di PIL le entrate tributarie e contributive sono stimate, nel loro complesso, ad un livello sostanzialmente stabile, rispettivamente, prossimo al 29,6% e al 13,3%. In proposito, il DEF chiarisce che la più attenuata crescita delle imposte indirette sembrerebbe imputabile anche al venir meno degli effetti finanziari attribuiti all’applicazione del reverse charge nel settore energetico, che la legge di stabilità 2015 ha introdotto, con effetti provvisori, fino al 2018.

In generale, il DEF afferma che nell’ambito del gettito tributario si osserva una ricomposizione in favore delle imposte indirette, la cui incidenza sul PIL cresce dal 14,7 nel 2016 al 15,5 per cento nel 2019, mentre la quota delle imposte dirette sul PIL si riduce dal 14,7 al 14 per cento.

Le previsioni concernenti la pressione fiscale evidenziano una riduzione per gli anni 2016 e 2017 (da 43,5% nel 2015 a, rispettivamente, 42,8% e 42,7%) ed un incremento al 42,9% negli anni 2018 e 2019.

Tra le misure introdotte nel corso del 2015 che contribuiscono alla riduzione della pressione fiscale, il DEF individua quelle relative all’IMU per alcune categorie di soggetti e per i terreni agricoli, alle start up innovative, e all’ampliamento delle agevolazioni per i redditi derivanti dalle opere di ingegno (c.d. patent box). Inoltre, le stime indicate scontano gli effetti positivi introdotti dalla legge di stabilità 2016, tra i quali gli interventi sulle clausole di salvaguardia[25], la riduzione al 24% dell’aliquota IRES a decorrere dal 2017, le agevolazioni fiscali per le spese di riqualificazione e ristrutturazione edilizia (esteso all’acquisto mobili e alle giovani coppie), le agevolazioni IMU sugli imbullonati, le agevolazioni IRAP per il settore agricolo e i superammortamenti.

 

Le spese

Il DEF 2016 stima per il periodo di previsione un andamento crescente, in valore assoluto, delle spese finali che passano da 828,7 milioni del 2016 a 848,9 milioni del 2019. In termini di PIL tuttavia l’incidenza delle spese si riduce da 49,6 per cento del 2016 al 48,4 del 2017 fino ad attestarsi al 46,7 per cento al termine del periodo di previsione.

Contribuiscono a tale evoluzione gli interessi passivi, che riducono la propria incidenza sul PIL dal 4 per cento del 2016 al 3,5 per cento del 2019. Tale spesa si riduce anche in valore assoluto in ciascuno degli anni 2016, 2017 e 2018, per poi stabilizzarsi al termine del periodo di previsione.

In merito a tale voce di spesa si rinvia allo specifico capitolo contenuto nel presente dossier.

La spesa corrente primaria è caratterizzata da variazioni annue positive (1,5 per cento nell’anno in corso, 0,4 per cento nel 2017, 1,1 nel 2018, 1,8 per cento nel 2019). A tale andamento corrisponde tuttavia una riduzione della relativa incidenza sul PIL, che passa dal 42,2 per cento del 2015 al 39,9 per cento nel 2019.

Rispetto alle precedenti previsioni contenute nella NTI, si registrano minori spese finali per circa 11,4 miliardi nel 2016, 9,3 miliardi nel 2017 e 10,3 miliardi nel 2018. Il miglioramento è dovuto alla revisione in diminuzione delle previsioni di spesa per interessi (per circa 4,5 miliardi nel 2016, 6,0 miliardi nel 2017 e 7,8 miliardi nel 2018) ed a un parallelo miglioramento delle previsioni relative alla spesa corrente primaria, che diminuisce di 4,9 miliardi nel 2016, di 6,0 miliardi nel 2017 e di 6,1 miliardi nel 2018. Non assumono invece il medesimo segno nei diversi anni le revisioni delle stime riferite alle spese in conto capitale, che diminuiscono di 1,9 miliardi nel 2016 per poi aumentare di 2,7 miliardi nel 2017 e di 3,7 miliardi nel 2018.

Con riguardo ai diversi aggregati di spesa, per i redditi da lavoro dipendente si prevede una moderata crescita delle retribuzioni per l’anno 2016 (1,4 per cento) ed una riduzione delle medesime per gli anni 2017 e 2018 (rispettivamente -0,8 e -0,2 per cento), mentre nel 2019 è attesa una crescita dello 0,2 per cento da attribuire, fra l’altro, alla corresponsione dell’IVC del nuovo triennio contrattuale 2019-2021.

 

Rispetto a quanto ipotizzato nella Nota tecnico illustrativa la spesa per redditi da lavoro dipendente diminuisce di circa 2,5 miliardi nel 2016, di 3,1 miliardi nel 2017 e di 3,2 miliardi nel 2018.

Alla luce di tali dati la revisione delle stime per l’aggregato sembrerebbe per la maggior parte conseguenza della revisione del dato di preconsuntivo 2015 che evidenzia una riduzione per circa 3,1 miliardi. Tale flessione sembra riflettersi sugli esercizi successivi, salvo un parziale recupero (per circa 0,6 miliardi) nel 2016. In proposito sarebbero peraltro utili elementi in ordine ai fattori sottostanti tale revisione.

 

Nelle nuove previsioni, la riduzione dell’incidenza di tale voce di spesa rispetto al prodotto (dal 9,9 per cento del 2015 al 8,9 per cento del 2019) viene conseguita, come evidenziato dal DEF, nonostante: gli effetti di spesa conseguenti l’istituzione del Fondo “La buona scuola” (legge di stabilità 2015), le risorse fin ad ora stanziate per il rinnovo del contratto 2016-2018 e la considerazione, come accennato in precedenza, dell’indennità di vacanza contrattuale da corrispondere con riferimento al triennio 2019-2021, nonché l’attribuzione al personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico del cosiddetto “Bonus di 80 euro[27]”.

 

Si prevede inoltre una riduzione della spesa per consumi intermedi nel 2016 (-1,0 per cento), seguita da una crescita pari all’1,0 per cento nel 2017, da una sostanziale stabilità dell’aggregato nel 2018 e da un incremento del 2,8 per cento nel 2019. L’andamento di tale voce di spesa si mantiene comunque al di sotto della dinamica del PIL nominale evidenziando, conseguentemente, un’incidenza sul prodotto che si riduce dal 7,9 per cento dell’esercizio 2016 al 7,5 per cento del 2019, probabilmente, come riferito dal DEF, in conseguenza delle norme di contenimento adottate.

Rispetto a quanto ipotizzato nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità, la spesa per consumi intermedi aumenta, di 1,3 miliardi nel 2016, di 1,6 miliardi nel 2017 e di 1,4 miliardi nel 2018.

La revisione annua è inferiore all’aumento del dato di preconsuntivo registrato nel 2015, pari a 3,1 miliardi: sarebbero quindi utili elementi ulteriori riguardo ai fattori sottostanti tale aggiornamento delle stime, al fine di verificare in quale misura le nuove previsioni risentano della variazione registrata a consuntivo.

 

L’andamento della spesa sanitaria indicato nel quadro tendenziale sconta una crescita dello 0,9 per cento nell’anno 2016, dell’1,2 per cento annuo nel biennio 2017-2018 e del 2 per cento nell’anno 2019. Tale previsione comporta una lieve riduzione dell’incidenza dell’aggregato sul PIL, che passa dal 6,8 per cento del 2016 al 6,5 per cento nel 2019.

 

La spesa per prestazioni sociali in denaro è stimata in aumento per l’intero periodo previsionale: dopo un incremento del 2,1 per cento nel 2016 rispetto all’esercizio precedente, la dinamica si dimostra più contenuta per il 2017, dando luogo ad una variazione percentuale annua dell’1,6 per cento, per poi evidenziare una più elevata crescita nel 2018 (2,5 per cento) e nel 2019 (2,3 per cento). L’incidenza sul PIL si attesta invece a fine periodo sul 19,9 per cento, in riduzione rispetto al dato relativo al 2016 (20,3 per cento).

All’interno dell’aggregato, per quanto concerne, in particolare, la componente della spesa pensionistica, le previsioni tengono conto, secondo quanto riportato dal DEF, oltre che dei fattori legislativi, del numero di pensioni di nuova liquidazione, dei tassi di cessazione stimati, della indicizzazione delle pensioni in essere ai prezzi, delle ricostituzioni degli importi delle pensioni in essere e degli arretrati liquidati.

In merito alla spesa per altre prestazioni sociali in denaro, il DEF evidenzia un “aumento della spesa per liquidazioni di fine rapporto a fronte di una contenuta dinamica di altre componenti di spesa”.

Per quanto attiene alle differenze rispetto alla NTI 2016, analizzando la ripartizione dell’aggregato delle prestazioni sociali tra “spesa pensionistica” e “altre prestazioni in denaro”, si evidenzia che mentre la prima voce registra, rispetto alle precedenti stime, una contenuta flessione nel 2016 e riduzioni invece consistenti (circa 2,9 miliardi) nel 2017 e nel 2018, per le altre prestazioni sociali la revisione è più accentrata nel primo anno (-2,5 miliardi) per poi ridursi negli esercizi successivi (-1,6 miliardi nel 2017 e -1,8 circa nel 2018).

La variazione delle stime, secondo quanto affermato nel DEF, deriva, in parte, dalla revisione del dato 2015 di consuntivo e per la restante quota, sostanzialmente, da una minore indicizzazione delle prestazioni ai prezzi, tenuto conto delle aggiornate dinamiche di questi ultimi.

 

Le previsioni tendenziali mostrano infine un andamento complessivamente decrescente della spesa in conto capitale non solo in termini percentuali, ma anche in valore assoluto: a fine periodo l’aggregato si attesta su un valore pari a 59,6 miliardi, inferiore di circa 0,8 miliardi rispetto al valore previsto per il 2016. L’andamento descritto viene confermato dalla dinamica della spesa in termini di PIL, che dal 3,6 per cento del 2016 scende al 3,3 per cento a fine periodo.

Rispetto a quanto ipotizzato nella Nota tecnica illustrativa della legge di stabilità, la spesa in conto capitale è rivista in riduzione per 1,9 miliardi nel 2016 e in aumento nel biennio 2017 e 2018 rispettivamente di 2,7 e 3,7 miliardi di euro.

1.3 L’analisi degli andamenti tendenziali per sottosettori

Il Documento riporta, come di consueto, la disaggregazione del conto economico per sottosettori della PA, con riferimento sia agli esercizi di consuntivo, sia alle previsioni tendenziali. Di seguito si analizza in particolare la componente relativa alle amministrazioni locali.

I risultati conseguiti da tale sottosettore indicano nel 2015 una flessione della incidenza sul PIL sia delle spese, che passano dal 14,8 per cento nel 2014 al 14,6 per cento, sia delle entrate, che si riducono dal 14,9 al 14,7 per cento sul PIL. In valori assoluti, si registra una contenuta flessione delle spese (circa 726 mln) a fronte di una riduzione di 455 milioni delle entrate. Il saldo complessivo di bilancio registra valori positivi (accreditamento netto) che aumentano da 1,8 mln del 2014 a 2,1 mln del 2015.

Sempre con riferimento agli enti locali, si rileva che le componenti della spesa che registrano una flessione sono, per la parte corrente, quelle relative ai redditi da lavoro dipendente, ai consumi intermedi e ai trasferimenti a soggetti diversi dalle PA. Per quanto concerne le spese di conto capitale si registra un incremento degli investimenti fissi lordi più che compensativo delle diminuzioni registrate sulle altre voci del medesimo aggregato.

Sul lato dell’entrata incidono sulla variazione delle entrate tributarie (-2,3 miliardi) soprattutto le imposte indirette, che evidenziano una flessione del gettito per 2,5 miliardi. Si registra un aumento di importo pressoché corrispondente per i trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche (+ 2,1 miliardi).

L’andamento riscontrato si riflette anche nelle previsioni tendenziali, per gli anni 2016-2019, con una progressiva flessione dell’incidenza sul PIL delle spese (dal 14,1 per cento del 2016 al 13,2 per cento del 2019), mentre le entrate variano dal 14,2 al 13,3 in termini di PIL con un saldo che resta sempre attivo, passando da 1,8 miliardi del 2016 a 2,2 miliardi nel 2019.

Di seguito si riporta l’analisi grafica delle principali componenti della spesa primaria della PA e dei suoi sottosettori, espressa in valori assoluti.

Figura 10 - Spesa consolidata della PA - Valori assoluti

(milioni di euro)

Nota: le scale dei grafici sono tra loro diverse.

Gli andamenti raffigurati mostrano che l’evoluzione crescente, in valore assoluto, della spesa complessiva è pressoché integralmente spiegata dalla sua componente previdenziale, con un modesto contributo della spesa corrente delle amministrazioni locali e centrali. La spesa in conto capitale segnala una riduzione soprattutto a causa della spesa delle amministrazioni centrali, mentre si registra un miglioramento annuo in valori assoluti, per le amministrazioni locali, fino al 2018.

Di seguito gli stessi importi sono rappresentati in termini di incidenza sul PIL.

Figura 11 - Spesa consolidata della PA - Incidenza sul PIL

(percentuale)

Nota: le scale dei grafici sono tra loro diverse.

 

I grafici evidenziano che la componente della spesa primaria che riduce meno la propria incidenza sul PIL nel periodo di osservazione è quella previdenziale. Le restanti componenti di spesa registrano una dinamica tendenziale di riduzione, più accentuata per le amministrazioni centrali.

 

2. Percorso programmatico di finanza pubblica

Il Documento di economia e finanza 2016 aggiorna il quadro programmatico di finanza pubblica per il quadriennio 2016-2019 e, in particolare, il piano di rientro verso l'Obiettivo di Medio Termine, già autorizzato con le risoluzioni delle Camere sulla Relazione al Parlamento 2015^[28] adottate in data 8 ottobre 2015 e, ulteriormente aggiornato con la Comunicazione al Parlamento 2015, deliberata dal Consiglio dei ministri dell'11 dicembre 2015, (sul punto cfr. anche la premessa al presente dossier).

 

L'analisi del quadro programmatico, oggetto di questa sezione, si avvale di un insieme di indicatori che dipende dalle regole europee e si articola nelle variabili rilevanti per la decisione di politica di bilancio^[29].

 

La fissazione degli obiettivi di saldo strutturale, ossia corretto per il ciclo economico e per le misure una tantum, riflette l’impegno del Paese al raggiungimento dell'obiettivo di medio termine (OMT) concordato in sede europea; tale obiettivo si affianca alla riduzione programmatica del debito pubblico.

 

2.1 L'aggiornamento del piano di rientro verso l'OMT[35] e la Relazione ex L. n. 243 del 2012

Il Governo, come anticipato in Premessa, accompagna la presentazione del DEF con una Relazione al fine di chiedere un aggiornamento del piano di rientro verso l’obiettivo di medio periodo e rinviare il sostanziale pareggio di bilancio al 2019, dunque, entro l'ultimo anno dell'orizzonte di programmazione del DEF.

Il DEF coerentemente aggiorna gli obiettivi programmatici per il quadriennio 2016-2019.

L'aggiornamento del percorso di avvicinamento all'OMT prevede un incremento dell'indebitamento netto nominale programmatico rispetto al nuovo tendenziale di 0,4 punti percentuali di PIL nel 2017, 0,6 punti percentuali nel 2018 e 0,3 punti percentuali nel 2019, conferendo così un'intonazione moderatamente espansiva alla politica di bilancio.

 

La Tabella 19 riporta invece l'entità dello scostamento sia in termini percentuali che assoluti rispetto alla dinamica programmatica prospettata nella nota di aggiornamento dello scorso autunno.

Tabella 19 – Revisione degli obiettivi di indebitamento netto programmatico

Fonti: elaborazioni su Nota di aggiornamento del DEF 2015, DEF 2016 e Relazione al Parlamento 2016 (ai sensi dell'art. 6, co. 5, L. 243/2012)

In termini strutturali, nel confronto tra quadro tendenziale e programmatico, tale variazione si traduce in un incremento del deficit pari a 0,3 punti percentuali nel 2017, 0,7 punti percentuali nel 2018 e 0,3 punti percentuali nel 2019.

Più in dettaglio l'indebitamento netto programmatico sul Pil, calcolato secondo la metodologia dell'Unione europea, si attesterà all'1,2 per cento, nel 2016, all'1,1 per cento nel 2017, allo 0,8 nel 2018 e allo 0,2 nel 2019.

 

Il percorso di rientro definito dal Governo prevede che dal 2017 venga operata una riduzione dell'indebitamento netto strutturale di 0,1 punti percentuali di PIL, di 0,3 punti di PIL nel 2018 e di 0,6 punti nel 2019, portando così il valore dell'indicatore a -0,2 per cento e, dunque, all'interno del range previsto dalle regole europee per il conseguimento dell'OMT che prevedono uno scostamento massimo di ¼ di punto di PIL[36].

 

Quanto al percorso di avvicinamento all'OMT e alle correzioni strutturali da realizzare nel biennio 2017-2018, il Governo ritiene che riduzioni più consistenti dell'indebitamento netto strutturale, quali quelle richieste dall'applicazione della cd. Matrice[37] pari a oltre 0,5 punti percentuali di PIL, sarebbero controproducenti per la crescita economica e che un calo complessivo di 0,4 punti nel biennio in esame (e di 1,4 punti di PIL in termini di disavanzo nominale) costituisca già uno sforzo fiscale importante.

 

 

Nella Relazione, il Governo argomenta l'opportunità di discostarsi dal percorso di rientro verso l'OMT elencando una serie di presupposti configurati come "eventi eccezionali" rilevanti ai sensi del citato art. 6 e che di seguito vengono brevemente sintetizzati.

§  La perdita di «slancio della ripresa durante la seconda metà dell'anno passato», sia per effetto «del rallentamento della crescita internazionale» sia dei «danni economici e psicologici degli atti terroristici in Europa».

§  la deflazione dei prezzi al consumo in Italia, anche a causa dell'ulteriore discesa del prezzo del petrolio; elemento che se considerato alla luce degli stimoli di politica monetaria e, per certi versi della timida ripresa del PIL, dovrebbe rappresentare un ulteriore elemento a conferma dell'eccezionalità della situazione contingente.

Tale quadro ha indotto il Governo a rivedere al ribasso le previsioni di crescita per il triennio 2016-2018, con riferimento al 2016 il Pil reale è stato stimato dall'1,6 all'1,2 per cento.

Ulteriori elementi posti a presupposto dell'intervento quali:

§  il PIL ancora al disotto dei livelli pre-crisi di quasi nove punti percentuali;

§  la gravità della contrazione subita dall’economia italiana durante la crisi, con un gap di prodotto di quasi 20 punti rispetto al trend pre-crisi[39];

§  la presenza di persistenti e risalenti problemi strutturali dell'economia italiana, testimoniati anche dai bassi tassi di crescita già negli anni pre-crisi.

 

Per quanto riguarda la coerenza della Relazione con le prescrizioni dell'articolo 6 della Legge n. 243/2012 si osserva quanto segue.

Coerentemente al dettato normativo la relazione indica la misura e la durata dello scostamento precisando che gli obiettivi di indebitamento netto sono rivisti, in senso peggiorativo, per il 2017 di 0,4 punti percentuali di PIL, per il 2018 di 0,6 punti percentuali di PIL, per il 2019 di 0,3 punti percentuali di PIL.

 

Le finalità alle quali destinare le risorse, pur non elencate nella Relazione, sono in parte desumibili dalla lettura del DEF, dove in particolare si legge che «L’intendimento del Governo nell’impostazione della prossima Legge di Stabilità è quello di sterilizzare le clausole attuando una manovra del tutto diversa. Essa verrà definita nei prossimi mesi e garantirà il raggiungimento di un indebitamento netto pari all’1,8 per cento del PIL nel 2017 attraverso un mix di interventi di revisione della spesa pubblica, ivi incluse le spese fiscali, e di strumenti che accrescano la fedeltà fiscale e riducano i margini di evasione ed elusione. Ciò ferma restando la prosecuzione, compatibilmente con gli equilibri di bilancio, del processo di riduzione del carico fiscale che grava sui redditi delle famiglie e delle imprese.

Nel biennio 2018-2019 si amplierebbero in particolare le misure riguardanti la spending review. Si continuerà inoltre lo sforzo organizzativo e normativo volto ad aumentare il gettito fiscale a parità di aliquote attraverso il contrasto all’evasione e il miglioramento della fedeltà fiscale.»

A riguardo si rammenta che l'art. 6, comma 3 della citata Legge 243/2012 prevede invece espressamente che la «relazione [...] indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilisca le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definisca il piano di rientro verso l'obiettivo programmatico, commisurandone la durata alla gravità degli eventi» eccezionali.

 

Da ultimo, in coerenza con quanto previsto dal citato comma 3, art. 6, la Relazione definisce il piano di rientro verso l'obiettivo programmatico[40], riprendendo il percorso fin dal 2017, (cfr. Tabella 20 ).

Tabella 20 – Percorso di avvicinamento all'OMT

(in percentuale del PIL)

Fonti: DEF 2016, sezione I.

Si ricorda in questa sede che ai fini della valutazione della coerenza di tale percorso con le regole europee è opportuno valutare sia le correzioni del saldo strutturale[41], sia il rispetto della regola della spesa[42]: tale analisi è svolta nel paragrafo "2.2 La regola della spesa".

 

Nella Figura 12 vengono messe a confronto gli obiettivi di saldo strutturale indicati negli ultimi tre Documenti di economia e finanza (2014, 2015, 2016) e nella Nota di aggiornamento 2015. Si ricorda in particolare che, già in sede di presentazione del DEF 2014, il quadro programmatico posponeva il raggiungimento del pareggio di bilancio strutturale di tre anni – dal 2013 al 2016 – rispetto all'obiettivo contenuto nel DEF 2013, e di due anni – dal 2014 al 2016 – rispetto alla raccomandazione del Consiglio europeo del luglio 2013. Successivamente, con la Nota di aggiornamento al DEF 2014, per effetto del peggioramento delle condizioni di crescita dell'economia italiana l'obiettivo è stato ulteriormente prorogato al 2017^[43], termine spostato in avanti di un anno con la nota di aggiornamento dello scorso autunno. Da ultimo, come anticipato in premessa con il presente DEF l'obiettivo di sostanziale pareggio viene portato al 2019, dunque, entro l'ultimo anno dell'orizzonte di programmazione del DEF.

Figura 12 – saldo strutturale programmatico (2014-2019)

Fonti: elaborazioni su DEF 2016, Nota di aggiornamento del DEF 2015, DEF 2015, DEF 2014

La Relazione dà inoltre conto della dinamica del rapporto debito/PIL al lordo dei sostegni agli altri paesi dell'area dell'euro precisando che esso scenderebbe da un valore pari al 132,4 per cento, al 123,8 per cento nel 2019, (tale profilo verrà approfondito meglio nei paragrafi successivi dedicati al debito e al rispetto della regola del debito).

2.2 La regola della spesa

Come è noto le modifiche del Patto di stabilità e crescita del 2011 hanno introdotto un vincolo sull'evoluzione della spesa, esso è stato recepito anche nell'ordinamento nazionale con l'articolo 5 della legge n. 243 del 2012 di attuazione del principio di pareggio del bilancio.

Il tasso di crescita dell'aggregato di spesa di riferimento per la regola è calcolato secondo l'ipotesi di politiche invariate e non incorpora, pertanto, l'effetto delle misure programmate dal Governo. Le spese da escludere nel calcolo dell'aggregato di spesa di riferimento che deve rispettare la regola sono indicate nella tabella seguente. Il tasso di crescita limite (benchmark) è fissato dalla Commissione europea^[44].

Tabella 21 - Spese da escludere dalla regola della spesa

	2015		2016	2017	2018	2019
	Livello (1)	In % del PIL	In % del PIL
Spese per programmi UE pienamente coperte da fondi UE	4.300	0,3	0,2	0,1	0,1	0,1
Componente ciclica della spesa per sussidi di disoccupazione (2)	2.621	0,2	0,1	0,1	0,0	0,0
Entrate discrezionali (3)	-3.214	-0,2	-0,5	0,3	0,3	0,3
Incrementi di entrata già individuati per legge	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

⁽¹⁾     Valori in milioni.

⁽²⁾     La componente ciclica della spesa per sussidi di disoccupazione è stata calcolata con la metodologia attualmente utilizzata dalla Commissione Europea, sulla base dell’unemployment gap.

⁽³⁾   Sono comprese le entrate discrezionali contributive.

Fonte: DEF 2016 (Doc. LVII, n. 4), pag. 58 dello stampato.

La tabella seguente indica i passaggi e gli importi necessari per calcolare il tasso di crescita dell'aggregato di spesa di riferimento nonché il relativo limite massimo consentito dalla regola (benchmark).

Tabella 22 - Applicazione della regola della spesa⁽¹⁾

(in percentuale del PIL)

	2014	2015	2016	2017	2018	2019
1.      Totale spesa	825.534	826.429	828.712	830.062	837.775	849.512
2.      Spese finanziate da UE	5.500	4.300	2.600	1.900	2.500	2.500
3.      Componente ciclica dei sussidi di disoccupazione	3.069	2.621	2.186	1.463	634	-82
4.      Interessi	74.340	68.440	66.911	65.186	64.075	64.002
5.      Investimenti fissi lordi	36.871	37.256	38.014	38.633	39.780	40.622
6.      Investimenti fissi lordi - media sugli ultimi 4 anni	40.476	38.468	37.645	37.694	38.421	39.262
7.      Step 1: Aggregato di spesa di riferimento (1-2-3-4-5+6)	746.230	752.280	756.647	760.573	769.207	781.732
8.      Variazioni Entrate discrezionali	8.118	-3.214	-9.187	4.311	4.542	4.682
9.      Step 2: Aggregato di spesa di riferimento	738.112	755.494	765.834	756.262	764.665	777.050
10.    Step 3: Tasso di crescita dell'aggregato di spesa in termini nominali	0,0	1,2	1,8	-0,1	0,5	1,0
11.    Step 4: Tasso di crescita dell'aggregato di spesa in termini reali	-1,5	0,4	0,5	-1,3	-0,7	-0,2
12.    Benchmark (limite massimo alla crescita dell’aggregato di spesa)	0,0	-0,5	0,6	-1,3	-0,3	0,0
Impatto della deviazione dell'aggregato di spesa dal limite massimo in termini di saldo strutturale su 1 anno (<-0,5%)	0,2	-0,4	0,0	0,0	0,2	0,1
Impatto della deviazione dell'aggregato di spesa dal limite massimo in termini di saldo strutturale (media su due anni) (<-0,25%)	0,8	-0,1	-0,2	0,0	0,1	0,1

(1)  L'aggregato di spesa di riferimento è coerente con i valori presentati nel conto della PA, sottraendo al totale delle spese a politiche invariate l’ammontare della spesa per interessi, delle spese finanziate con fondi UE, la componente ciclica delle indennità di disoccupazione e considerando la spesa media per investimenti (calcolata sull’anno in corso e i precedenti tre anni). Sono inoltre sottratte le misure discrezionali sulle entrate e i contributi sociali. Il tasso di crescita della spesa di riferimento è stato deflazionato negli anni 2011-2015 come richiesto dal Vademecum on the Stability and Growth Pact (sezione 1.3.2.3); per il 2016 e gli anni seguenti si è utilizzato il deflatore medio delle 2015 Spring e Autumn Forecast. Il benchmark del 2016 è stato ottenuto considerando la media decennale del tasso di crescita del potenziale delle 2015 Spring Forecast della Commissione Europea. Per gli anni 2017-2019, è stato considerato il tasso di crescita potenziale medio centrato sull’anno in corso delle 2016 Winter Forecast. Relativamente alla definizione del margine di convergenza per gli anni 2017-2019, si è proceduto considerando il livello della spesa primaria dell’anno in corso riportato dalle 2016 Winter Forecast.

Nota: i tassi di crescita dell'aggregato di spesa nella linea 10 sono ricavati considerando il valore attuale in linea 9 al netto dell'impatto della variazione delle discretionary tax measures rispetto al valore dell'aggregato di spesa in termini nominali dell'anno precedente riportato alla riga 7. In linea con la pratica decisa a livello europeo, le deviazioni passate vengono congelate. Pertanto, la deviazione su un anno e su due anni del 2014 è stata tenuta costante rispetto all’assessment ex post effettuato dalla Commissione.

Fonte: DEF 2016 (Doc. LVII, n. 4), Sezione I.

Nel 2015, in corrispondenza di condizioni cicliche definibili[45] come particolarmente avverse, cd. very bad times (output gap pari a -3,6 per cento del PIL potenziale, -3,4% nello scenario programmatico), l’aggiustamento richiesto del saldo strutturale e il margine di convergenza della regola di spesa dovrebbero garantire un miglioramento di 0,25 punti percentuali di PIL in termini strutturali. Mentre su base annua, il deficit strutturale si è ridotto in linea con quanto richiesto, esso registra una deviazione di circa 0,1 punti percentuali di PIL in media su due anni. Per quanto riguarda la regola di spesa, la deviazione su base annua sarebbe di 0,4 punti di PIL (inferiore alla soglia di 0,5 che farebbe scattare l’allarme per una deviazione significativa) e di 0,1 punti percentuali su due anni.

Per il 2016, in presenza di condizioni avverse, cd. bad times a fronte di un obiettivo di miglioramento strutturale dello 0,5 per cento del Pil e in considerazione del limite massimo di flessibilità conseguente all’attivazione cumulata della clausola delle riforme e degli investimenti (-0,75 per cento), l'indebitamento netto strutturale può aumentare di 0,25 punti percentuali di PIL rispetto al 2015. L’aggregato spesa può invece aumentare dello 0,6 per cento in termini reali.

A fronte di tali parametri, nel 2016 è possibile riscontrare deviazioni non significative del saldo strutturale di 0,4 punti percentuali di PIL su base annua e di 0,2 punti percentuali di PIL sulla media del 2015 e del 2016. In relazione alla regola della spesa si registrerebbe una deviazione nulla su base annua e dello 0,2 per cento sulla media dei due anni, dunque, entrambe compatibili con il rispetto della regola.

Nel 2017 la riduzione del saldo strutturale richiesta è superiore a 0,5 punti percentuali di PIL, rilevandosi un pieno rispetto della regola (deviazioni nulle). L’aggregato spesa è atteso ridursi dell’1,3 per cento in termini reali.

 

2.3 I margini di flessibilità del patto di stabilità e crescita

Flessibilità richiesta nei documenti programmatici del 2015

Il Documento in esame ricorda che, in coerenza con la Comunicazione della Commissione europea sulla Flessibilità nel Patto di Stabilità e Crescita (PSC) del gennaio 2015, nei documenti programmatici presentati nel 2015 è stato previsto il ricorso a margini di flessibilità per l’adozione di un percorso di miglioramento del saldo strutturale più graduale rispetto a quello previsto nell’ambito del Patto di stabilità e crescita. Complessivamente, per il 2016, gli scostamenti richiesti - indicati nel DEF 2015 e nella relativa Nota di aggiornamento e riportati nel Documento programmatico di bilancio 2016 dell’ottobre scorso - riguardavano:

§  il ricorso alla clausola delle riforme strutturali nella misura complessiva dello 0,5 per cento del PIL;

§  l’attivazione della clausola degli investimenti nella misura dello 0,3 per cento del PIL;

§  la richiesta di un ulteriore spazio di flessibilità per tenere conto delle spese relative all’emergenza immigrazione ove la Commissione europea avesse accolto la richiesta del Governo di riconoscere la natura eccezionale dei costi relativi all’accoglienza degli immigrati.

Parere della Commissione sul DPB 2016 e Posizione comune del febbraio 2016

Il parere della Commissione europea sul Documento programmatico di bilancio presentato dall’Italia[50] evidenzia che in sede di valutazione del Programma di stabilità da presentare nell’aprile 2016 e nel contesto della "valutazione globale" di un'eventuale deviazione dal percorso di aggiustamento verso l'obiettivo di bilancio a medio termine, la Commissione terrà conto delle considerazioni esposte riguardo all'eventuale ammissibilità dell'Italia a godere di margini di flessibilità nell'ambito del patto di stabilità e crescita.

Viene comunque osservato che i criteri di ammissibilità riferiti alla clausola sugli investimenti sono soddisfatti e che gli ulteriori margini di flessibilità connessi con la clausola delle riforme saranno valutati in occasione appunto della presentazione dei PSC e PNR del 2016. Per quanto riguarda la richiesta di un margine di manovra pari a 0,2 punti percentuali di PIL per far fronte ai costi relativi all'accoglienza degli immigrati, la Commissione rileva che, sebbene tale fenomeno sia configurabile come un evento eccezionale non soggetto al controllo del Governo ai sensi dell'art. 5, par. 1, e dell'art. 6, par. 3, del regolamento (CE) n. 1466/97, i dati del Documento programmatico di bilancio non prevedono costi aggiuntivi per il 2016 rispetto al 2015. La valutazione dell'impatto sul bilancio sarà pertanto effettuata basandosi sui dati di osservazione trasmessi dalle autorità italiane.

 

La Posizione comune approvata dal Consiglio ECOFIN nel febbraio 2016 [51] ha introdotto alcuni elementi di novità rispetto alla Comunicazione della Commissione in materia di flessibilità del gennaio 2015. In particolare:

§  è stata precisata l’applicabilità della Clausola per gli investimenti a progetti di investimento cofinanziati dai diversi Fondi strutturali e di investimenti europei. Il Documento in esame precisa che alcuni di questi risultano già considerati nella richiesta dell’Italia, anche se non esplicitamente menzionati nella precedente Comunicazione della Commissione UE del gennaio 2015;

§  è stata indicata una misura massima dello 0,5 per cento del PIL alla deviazione dal percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di medio termine consentita per la Clausola degli investimenti, in analogia a quanto previsto per la Clausola delle riforme;

§  è stato previsto un limite massimo dello 0,75 per cento alla deviazione complessiva che si ottiene cumulando le due clausole.

Clausola delle riforme strutturali

Con particolare riferimento alla Clausola delle riforme strutturali, la comunicazione della Commissione UE del 13 gennaio 2015 ha chiarito le tipologie di riforme che possono essere considerate nell’ambito del Patto e ha precisato le condizioni che rendono possibile l’attivazione della clausola[52]. Viene tra l’altro prescritto che: la deviazione temporanea consentita per effetto dell’applicazione della clausola non deve superare lo 0,5% del PIL; l’obiettivo di medio termine dovrebbe comunque essere raggiunto entro i quattro anni coperti dal programma di stabilità; la deviazione dall’obiettivo a medio termine non dovrebbe determinare il superamento del valore di riferimento del 3% del PIL fissato per il disavanzo.

Nel DEF 2015[53] il Governo ha previsto l’utilizzo, nel 2016, degli spazi di flessibilità derivanti dall’attivazione della cosiddetta clausola delle riforme strutturali, per un importo pari allo 0,4 per cento del PIL nel 2016. La Nota di aggiornamento al DEF 2015, nel confermare tale indirizzo prevedeva un’ulteriore richiesta di flessibilità per il 2016 per 0,1 punti percentuali di PIL in relazione all’applicazione della medesima Clausola.

Il Documento in esame conferma tale intenzione e dà conto delle principali linee di riforma per il periodo di programmazione nonché dell’impatto finanziario delle misure contenute nel Programma nazionale delle riforme.

Clausola degli investimenti

In ordine alla Clausola sugli investimenti pubblici, la Comunicazione della Commissione UE del 13 gennaio 2015 afferma che nel braccio preventivo del Patto alcuni investimenti sono considerati equivalenti a importanti riforme strutturali e possono giustificare, a determinate condizioni, una deviazione temporanea dello Stato membro dall’Obiettivo a medio termine o dal percorso di avvicinamento ad esso. La Comunicazione chiarisce i profili applicativi della clausola con riferimento alle condizioni prescritte ed alle diverse tipologie di spesa. Una prima categoria di spese oggetto di considerazione è rappresentata dai contributi degli Stati membri al Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS), i quali, secondo la Comunicazione, non avranno alcuna incidenza nel braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita. Saranno infatti considerati spese una tantum, in quanto tali prive di effetti sul percorso di avvicinamento all’OMT, che è definito facendo riferimento al saldo strutturale.

Riguardo invece alle altre spese di investimento - compresi i cofinanziamenti di Stati membri per progetti di investimento finanziati anche dal FEIS - la comunicazione precisa che questi potranno essere considerati ai fini dell'applicazione della clausola sugli investimenti, a condizione che siano rispettati i seguenti requisiti:

§  crescita del PIL negativa o significativamente al di sotto del potenziale;

§  rispetto del valore di riferimento del 3% fissato per il disavanzo, mantenendo un opportuno margine di sicurezza;

§  finalizzazione delle spese a progetti cofinanziati dall’UE nel quadro della politica strutturale e di coesione, delle reti transeuropee e del meccanismo per collegare l’Europa, nonché al cofinanziamento di progetti di investimento finanziati anche dal FEIS;

§  effetti a lungo termine positivi, diretti e verificabili sul bilancio;

§  effettivo incremento del livello nazionale di investimenti pubblici totali;

§  temporaneità della deviazione e conseguimento dell’Obiettivo a medio termine entro i quattro anni coperti dal programma di stabilità o di convergenza.

 

Il Documento in esame, nel ricordare che la Commissione, nella Opinione espressa sul DBP italiano a novembre 2015, ha già verificato la coerenza con i requisiti di eleggibilità per l’applicazione della flessibilità sugli investimenti, evidenzia che il Governo Italiano ritiene che tali criteri continuino ad essere soddisfatti. Infatti :

§  in merito alla condizione relativa al rispetto dei parametri del braccio preventivo del Patto di Stabilità e Crescita, il DEF evidenzia che nello scenario programmatico il deficit strutturale è stimato allo 0,6 per cento del PIL nel 2015 (a fronte di un deficit dello 0,3 nel DBP 2016), mentre secondo le Winter Forecast della Commissione esso si colloca all’1,0 per cento. Entrambe le stime assicurano una distanza dall’obiettivo di medio termine inferiore all’1,5 per cento del PIL, come richiesto dalle regole europee;

§  il raggiungimento dell’obiettivo di medio termine, pur essendo stato posticipato dal 2018 al 2019, rimane all’interno del periodo di previsione del Programma di Stabilità;

§  nel 2016, l’anno di attivazione delle clausole, il deficit strutturale è stimato all’1,2 per cento del PIL, un livello inferiore del cosiddetto safety margin (margine di sicurezza rispetto alla soglia del 3% stabilita nel braccio correttivo del Patto[54]) pari all’1,7 per cento del PIL per l’Italia;

§  riguardo all’output gap, che in base ai criteri di ammissibilità non deve essere superiore a -1,5 per cento del prodotto potenziale, il DEF stima tale valore pari al -2,3 per cento mentre le previsioni della Commissione (Winter Forecast) lo collocano all’-1,5 per cento del potenziale;

§  in merito al carattere aggiuntivo rispetto agli investimenti finanziati interamente da risorse nazionali, il DEF evidenzia che le stime a legislazione vigente indicano una crescita del 2 per cento degli investimenti fissi lordi della PA. Un andamento simile è previsto nelle Winter Forecast (+1,13 per cento).

 

In un apposito Focus il Documento in esame riporta quindi informazioni di dettaglio relative al Piano investimenti inviate alle istituzioni europee lo scorso mese di febbraio. Tale approfondimento evidenzia che al 5 febbraio 2016 risultano in corso procedure che corrispondono a un ammontare di spesa nazionale cofinanziata pari a 4,4 miliardi, di cui 2,6 miliardi per progetti e opere di investimento già finanziati, a fronte della spesa nazionale su progetti cofinanziati dall’Unione Europea di 5,2 miliardi considerata per la Clausola investimenti.

Spese connesse all’immigrazione

Nel Documento programmatico di bilancio dell’ottobre 2015, in coerenza con quanto previsto nella Nota di aggiornamento del DEF, veniva riportata la richiesta di un ulteriore margine di flessibilità per la spesa collegata all’emergenza dei rifugiati pari a circa 3,3 miliardi di euro (0,2 per cento del PIL) per il 2016[55].

 

Il Documento in esame evidenzia che:

§  la Commissione europea ha annunciato già nelle Winter Forecast un attento monitoraggio della situazione relativa alle spese per rifugiati sulla base dei dati forniti dalle autorità degli Stati Membri interessati al fine di determinare gli importi eleggibili anche ai fini del calcolo dell’indebitamento strutturale. L’informazione sarà utilizzata per valutare ex post le possibili deviazioni dagli obiettivi 2015 e 2016 riconducibili a costi addizionali legati all’emergenza rifugiati;

§  l’esclusione dai vincoli del Patto di Stabilità e Crescita soltanto della maggiore spesa per l’emergenza migranti negli anni 2015 e 2016, rispetto a quella sostenuta l’anno precedente, penalizza l’Italia che sta spendendo ogni anno dal 2014 in poi da 2 a 2,5 volte la spesa media del triennio 2011-2013;

§  in assenza di una definizione stringente a livello europeo sulla nozione di ‘spesa per i rifugiati’ l’Italia ha proceduto - cosi come altri paesi - a una stima autonoma che tiene conto della spesa per l’accoglienza, per il soccorso in mare e per i riflessi immediati su sanità e istruzione;

§  la stima della spesa connessa alla crisi dei rifugiati è stata quindi aggiornata per tenere conto delle successive evoluzioni e approfondimenti effettuati sui dati. A tal fine nel Documento viene riportato il seguente prospetto delle spese per l’immigrazione dal quale emerge un impatto sul bilancio dell’emergenza migranti, in termini di indebitamento netto e al netto dei contributi dell’Unione Europea, quantificabile in 2,6 miliardi per il 2015 e 3,3 miliardi per il 2016 (nello scenario costante ossia in assenza di un ulteriore acuirsi della crisi). La variazione della spesa sul PIL è dello 0,03 per cento nel 2015 rispetto all’anno precedente e dello 0,04 per cento nel 2016 rispetto al 2015.

Tabella 24 Stima della spesa sostenuta per la crisi migranti. Anni 2011-2016 (DEF 2016)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016
	milioni di euro
Totale scenario costante	922	899	1.356	2.205	2.736	3.431
Totale scenario di crescita	-	-	-	-	2.736	4.227
	in % sul totale
Soccorso in mare	32,8	22,5	35.4	44,5	28,6	25,4
Accoglienza	36,2	43,6	41,5	33,1	51,2	58,3
Sanità e istruzione	31,0	34,0	23,1	22,4	20,2	16,3
	in % sul totale
Corrente	95,7	93,0	78,7	84,6	90,7	87,7
Capitale	4,3	7,0	21,3	15,4	9,3	12,3
	in % del PIL
Contributi UE	94	65	101	160	120	112
Totale al netto dei contributi UE (scenario costante)	828	834	1.255	2.045	2.615	3.319
Impatto totale sul disavanzo nominale al netto dei contributi UE (% del PIL)	0,05	0,05	0,08	0,13	0,16	0,20

Nota: I dati non comprendono la spesa relativa all’emergenza Nord Africa, aperta nel 2011 e chiusa il 1° gennaio 2013. Lo scenario di crescita considera una presa in carico di circa mille minori aggiuntivi l’anno a un costo medio di 45 euro al giorno, di circa 62 mila persone aggiuntive nelle strutture di accoglienza governativa e temporanee a un costo medio di 32,5 euro al giorno e di circa 3,5 mila richiedenti asilo e rifugiati aggiuntivi nel sistema di protezione a un costo medio di 35 euro al giorno.

Fonte: Elaborazioni MEF-RGS

 

Il DEF precisa che, rispetto ai dati presentati lo scorso ottobre nel Documento programmatico di bilancio, è stata rivista l’intera serie storica per tenere conto dei seguenti elementi: calcolo degli effetti sull’indebitamento al netto degli oneri riflessi (fiscali e contributivi), migliore delimitazione alle spese strettamente connesse all’accoglienza, revisione della spesa sanitaria per tenere conto del numero effettivo di richiedenti asilo, dati di preconsuntivo per il 2015 e aggiornamento del fabbisogno previsto per il 2016 in base alle presenze di fine anno nei centri di accoglienza.

Nella tabella che segue è riportato un raffronto tra i dati di spesa riferiti agli anni 2014-2016, contenuti nel Documento programmatico di bilancio dell’ottobre scorso, e i dati aggiornati contenuti nel Documento in esame.

Per il triennio 2011-2013 il raffronto è limitato ai valori medi in quanto il Documento programmatico di bilancio non indicava i livelli di spesa annua.

Tabella 25 - Raffronto DPB 2016-DEF 2016 (Media 2011-2013 e anni 2014, 2015, 2016)

(milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati contenuti nel DEF 2016 e nel DPB 2015

Dal raffronto emerge un incremento rispetto alla stima di ottobre per il 2016 (128,7 milioni) ed una riduzione per il 2015 (-591,3 milioni) e il 2014 (-463,6 milioni). Si riduce altresì il dato riferito alla spesa media per il periodo 2011-2013 (-268 milioni circa). Quest’ultima revisione sembra imputabile soprattutto alla mancata inclusione nei dati aggiornati forniti dal DEF delle spese per l’emergenza immigrazione dal Nord Africa. Il DEF precisa infatti che, al fine di determinare il livello di spesa aggiuntiva derivante dall’emergenza, il raffronto è effettuato con la spesa media sostenuta in condizioni ordinarie, escludendo quindi gli effetti dei flussi registrati a seguito della ‘primavera araba’, che ha determinato un’ondata straordinaria di rifugiati tra fine 2011 e il 2012.

Dai dati riportati emerge che la spesa del 2016 al netto dei contributi UE supererebbe quella del 2015 di circa 0,7 miliardi e quella media del periodo 2011-2013 di circa 2,35 miliardi.

In termini cumulativi, la spesa effettuata a fronte dell’attuale crisi umanitaria rispetto a quella degli anni 2011-2013 è stimata dal DEF pari a circa 5 miliardi (5,063 miliardi secondo i dati riportati nelle precedenti tabelle).

Considerazioni del DEF 2016 sull’utilizzo dei margini di flessibilità

Complessivamente, in merito all’utilizzo dei margini di flessibilità insiti nel Patto di stabilità e crescita, il Documento in esame fa presente quanto segue:

§  in coerenza con la Comunicazione della Commissione Europea sulla Flessibilità nel Patto di Stabilità e Crescita (PSC) del gennaio 2015, l’Italia ha richiesto per il 2016 0,5 punti di flessibilità per le riforme strutturali e 0,3 per gli investimenti pubblici. Si è inoltre domandata ulteriore flessibilità nella misura di 0,2 punti percentuali per tenere conto delle spese relative all’emergenza immigrazione;

§  nel luglio 2015, sulla base di una richiesta iniziale di flessibilità da parte dell’Italia pari a 0,4 punti percentuali, il Consiglio Europeo raccomandava all’Italia di migliorare il saldo strutturale nel 2016 in misura pari a 0,1 punti. Tale deviazione è stata accordata dal Consiglio Europeo nelle Raccomandazioni specifiche rivolte all’Italia nel Semestre Europeo 2015, in cui si raccomandava all’Italia di migliorare il saldo strutturale nel 2016 in misura pari a 0,1 punti percentuali di PIL;

§  successivamente il Consiglio ECOFIN ha deciso di porre un limite pari a 0,75 punti percentuali all’ammontare complessivo della clausola riforme e di quella degli investimenti;

§  qualora la richiesta di flessibilità da parte dell’Italia fosse pienamente accolta, secondo quanto indicato dal DEF, “la raccomandazione originaria del Consiglio si tradurrebbe in una variazione del saldo strutturale nel 2016 pari a -0,25 punti”. In rapporto a questo nuovo benchmark, la variazione nel percorso verso l’obiettivo di medio termine prevista dal Documento medesimo non costituirebbe una ‘deviazione significativa’ e quindi “risulterebbe compatibile con il ‘braccio preventivo’ del PSC.”, cfr. in particolare il paragrafo seguente.

2.4 Gli indicatori di finanza pubblica

Con riferimento al 2016, in corrispondenza di un indebitamento netto previsto al 2,3 per cento del PIL[56], il saldo strutturale dovrebbe attestarsi all’1,2 per cento del PIL, in peggioramento di 0,7 punti percentuali rispetto al 2015.

Sul punto si deve considerare che per il 2016 l’Italia ha richiesto, come ricordato sopra, 0,8 punti di flessibilità (0,5 punti per le riforme strutturali e 0,3 per gli investimenti pubblici). Alla luce del limite complessivo alla flessibilità complessiva accordabile a un Paese posto dalle istituzioni comunitarie a 0,75 punti percentuali, qualora la richiesta dell'Italia fosse pienamente accolta, la raccomandazione originaria del Consiglio dello scorso luglio 2015 (corrispondente a una correzione di 0,1 punti, a fronte di una richiesta di flessibilità originaria di 0,4 punti) si tradurrebbe in un peggioramento del saldo strutturale nel 2016 pari a 0,25 punti (derivante dalla somma tra l'ulteriore margine teorico di 0,35 punti e la correzione originaria di 0,1 punti). La citata variazione strutturale di 0,7 punti, discostandosi di 0,45 punti dal limite di 0,25 punti, non costituirebbe una "deviazione significativa" nella misura in cui collocandosi al di sotto del tetto di 0,5 punti percentuali sarebbe compatibile con le regole del "braccio preventivo" del PSC .

 

L'indebitamento netto è previsto ridursi nello scenario programmatico portandosi all’1,8 per cento del PIL nel 2017 e allo 0,9 nel 2018, e, infine, in posizione di leggero avanzo nel 2019 (0,1 per cento del PIL).

Tali valori descrivono un percorso di riduzione del deficit meno ambizioso di quanto prospettato nei due precedenti documenti programmatici, facendo registrare una forbice massima nei due anni del biennio 2017-2018 di 0,7 punti percentuali rispetto al precedente valore, e di soli 0,2 punti percentuali alla fine dell'orizzonte di previsione cfr. Tabella 26 .

Su base strutturale il documento precisa che, secondo le stime del Dipartimento del Tesoro basate sulla metodologia concordata in sede europea, il saldo migliorerebbe dal -1,2 per cento del PIL del 2016 al -1,1 per cento nel 2017 e quindi al -0,8 nel 2018 e al -0,2 per cento nel 2019, assicurando così il sostanziale conseguimento dell’Obiettivo di Medio Termine (pareggio di bilancio) [57].