Allegati al DEF 2017 - Stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas-serra

18 aprile 2017
Documentazione e ricerche

Indice

a) L'evoluzione recente del contesto normativo

Il Protocollo di KyotoIl Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC) è entrato in vigore nel febbraio 2005 e ha regolamentato le emissioni di gas ad effetto serra per il periodo 2008-2012. Obiettivo del Protocollo è la riduzione delle emissioni globali di sei gas-serra, primo tra tutti l'anidride carbonica (CO₂).

Il Protocollo è stato ratificato dall'UE (che si è impegnata a ridurre le proprie emissioni dell'8% rispetto ai livelli del 1990) e successivamente dai suoi Stati membri. La percentuale fissata a livello europeo è stata ripartita in maniera differenziata tra gli Stati Membri. In tale contesto l'Italia (che ha provveduto alla ratifica con la L. 120/2002) si è impegnata a ridurre entro il 2012 le proprie emissioni del 6,5% rispetto al 1990.

Il periodo post-2012Poiché il Protocollo regolamenta le emissioni solo per il periodo 2008-2012, a livello internazionale si è ritenuto necessario avviare il negoziato per giungere all'adozione di uno strumento vincolante per la riduzione delle emissioni di gas-serra per il periodo post-2012.

Nel corso della Conferenza delle Parti (COP18), conclusasi a Doha (Qatar) l'8 dicembre 2012, l'impegno per la prosecuzione oltre il 2012 delle misure previste dal Protocollo è stato assunto solamente da un gruppo ristretto di Paesi, oltre all'UE, che hanno approvato il c.d. emendamento di Doha al Protocollo.

Gli impegni assunti dall'UEL'impegno sottoscritto con l'emendamento di Doha per il periodo successivo al 2012 coincide con quello già assunto unilateralmente con l'adozione del "pacchetto clima-energia", che prevede una riduzione delle emissioni di gas-serra del 20% al 2020 rispetto ai livelli del 1990. Analogamente a quanto avvenuto nel primo periodo di impegno di Kyoto, la Commissione europea ha avviato il processo per ripartire formalmente tra gli Stati membri le percentuali nell'ambito del secondo periodo di impegno.

La ratifica dei nuovi impegniA tal fine l'UE, a seguito della proposta della Commissione europea presentata il 6 novembre 2013, ha approvato un pacchetto per la ratifica del secondo periodo di impegno di Kyoto, composto da una decisione, relativa alla ratifica dell'emendamento di Doha al Protocollo di Kyoto all'UNFCCC, e da un regolamento relativo al meccanismo di monitoraggio, che modifica il Regolamento 525/2013/UE.

La ratifica e l'esecuzione, da parte dell'Italia, dell'Emendamento di Doha al Protocollo di Kyoto è prevista dalla legge 3 maggio 2016, n. 79.

Ancor prima del completamento del processo di ratifica, l'UE si è impegnata, comunque, a dare attuazione al secondo periodo di impegno del Protocollo già a partire dal 1° gennaio 2013.

L'obiettivo indicato dal "pacchetto clima-energia" è stato perseguito mediante una serie di strumenti normativi. In particolare si ricordano, per il loro impatto sul sistema produttivo nonché sulla finanza pubblica:

• La direttiva emission tradingla direttiva 2009/29/UE(recepita con il D.Lgs. 30/2013), che ha aggiornato la precedente direttiva 2003/87/UE che aveva disciplinato a partire dal 2005 il sistema europeo di scambio di quote d'emissione (EU Emission Trading System - EU ETS).

• La decisione effort sharingla Decisione 406/2009 del 23 aprile 2009 ("effort sharing"), che ha ripartito tra gli Stati Membri l'obiettivo europeo di riduzione delle emissioni di gas-serra per i settori non-ETS, cioè non regolati dalla direttiva 2009/29/UE, tra i quali i settori trasporti, civile, agricoltura. Per l'Italia l'obiettivo di riduzione è del 13% rispetto ai livelli del 2005 entro il 2020.

L'accordo adottato alla COP21 di ParigiDal 30 novembre al 12 dicembre 2015 si è svolta a Parigi la XXI Conferenza delle Parti (COP21), con l'obiettivo (individuato nel corso della COP18 di Doha) di pervenire alla firma di un accordo volto a regolare il periodo post-2020. Tale accordo, adottato con la decisione 1/CP21, definisce quale obiettivo di lungo termine il contenimento dell'aumento della temperatura ben al di sotto dei 2°C e il perseguimento degli sforzi di limitare l'aumento a 1.5°C rispetto ai livelli pre-industriali.

L'accordo prevede che ogni Paese, al momento dell'adesione, comunichi il proprio "contributo determinato a livello nazionale" (INDC – Intended Nationally Determined Contribution) con l'obbligo di perseguire misure domestiche per la sua attuazione. Ogni successivo contributo nazionale (da comunicare ogni 5 anni) dovrà costituire un avanzamento rispetto allo sforzo precedentemente rappresentato con il primo contributo.

L'Accordo di Parigi è entrato in vigore il 4 novembre 2016 (ovvero 30 giorni dopo il deposito degli strumenti di ratifica da parte di almeno 55 Parti della Convenzione che rappresentano almeno il 55% delle emissioni mondiali di gas-serra) ed è stato ratificato dall'Italia con la legge 4 novembre 2016, n. 204.

In base a quanto chiarito con il Comunicato del Ministero degli affari esteri pubblicato nella G.U. del 6 dicembre 2016, l'Accordo è entrato in vigore per l'Italia l'11 dicembre 2016.

Il Quadro Clima-Energia 2030Dopo la presentazione della Comunicazione sul "Quadro Clima-Energia 2030", il Consiglio europeo del 23-24 ottobre 2014 ha approvato le Conclusioni che contengono i nuovi obiettivi per il periodo 2021-2030, che costituiscono l'INDC dell'UE. 

L'elemento centrale del nuovo Quadro Clima-Energia 2030 è l'obiettivo di riduzione dei gas serra del 40% a livello europeo rispetto all'anno 1990.

b) Il raggiungimento dell'obiettivo di Kyoto

Nel documento in esame viene affermato che "la tabella 1 fornisce la sintesi delle informazioni riguardanti l'Italia come riportate nel Report on the individual review of the report upon expiration of the additional period for fulfilling commitments (true-up period) for the first commitment period of the Kyoto Protocol of Italy, inviato ufficialmente all'Italia dall'UNFCCC. Come si evince dalla tabella, gli obiettivi stabiliti dal Protocollo di Kyoto (primo periodo di impegno) sono stati raggiunti, con una limitata quantità in eccedenza, riportata al secondo periodo di riferimento", quantificata in circa 800 mila AAUs, poco più di 2 milioni di CERs e di 1 milione di ERUs.

Si consideri, in proposito, che l'obiettivo stabilito dal protocollo è stato perseguito in seguito all'accordo siglato nell'ottobre 2015 tra Italia e Polonia con il quale l'Italia ha potuto acquistare le unità di quantità assegnate (AAU) necessarie a coprire il gap certificato nell'allegato Kyoto dell'aprile 2015, pari a 23,4 MtCO₂Eq (milioni di tonnellate di CO₂ equivalente).

In una nota del Ministero dell'ambiente inviata al CIPE nel luglio 2015 veniva preventivata una spesa di 5 milioni di dollari, da sostenere utilizzando "le risorse già stanziate presso la Banca Mondiale".

c) Il raggiungimento dell'obiettivo della Decisione "effort sharing"

La Decisione n. 406/2009 regolamenta le emissioni di gas serra dei settori non ETS (trasporti, civile, piccola industria, agricoltura e rifiuti) definendo obiettivi di riduzione annuali legalmente vincolanti per il periodo 2013-2020, differenziati per ciascuno Stato Membro, come quantificati con la decisione 162/2013/EU e modificati dalla Decisione 634/2013/EU.

La Tabella 3 dell'Allegato (che qui si riproduce) riporta, per i settori non ETS, una stima delle emissioni nazionali di gas-serra per gli anni 2013-2016 e 2020 (c.d. scenario di riferimento) che tiene conto degli effetti, in termini di riduzione delle emissioni, delle misure attuate e adottate fino al dicembre 2014 ed elencate nell'Allegato 2.

Nel documento viene sottolineato che "la piena attuazione degli impegni assunti in materia di efficienza energetica e fonti rinnovabili di cui alle Conclusioni del Consiglio Europeo dell'8-9 marzo 2007 permette al Paese di ottenere riduzioni di emissione superiori a quelle necessarie per adempiere agli obiettivi della Decisione Effort Sharing".

Lo scenario di riferimento (o tendenziale) e lo scenario con misure

Le misure su cui si basa lo scenario di riferimento, elencate nell'allegato 2 al documento in esame, riguardano, in estrema sintesi: terzo conto energia; incentivi a fonti rinnovabili, cogenerazione e risparmio energetico con POR e POIN; certificati bianchi; eco-design; detrazioni fiscali per la riqualificazione energetica degli edifici; alta velocità e ferrovie metropolitane; efficientamento del parco autovetture circolanti; biocarburanti; raccolta differenziata.

Nella premessa del documento in esame viene sottolineato che le informazioni riportate considerano la Delibera CIPE 8 marzo 2013, n. 17, recante il Piano di Azione Nazionale per la riduzione dei gas serra per il periodo 2013-2020, e sono state aggiornate sulla base dei più recenti dati emissivi, degli scenari elaborati in sede europea e dello scenario di riferimento elaborato dal "Tavolo della Decarbonizzazione dell'Economia" della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della legislazione più recente approvata.

Si fa notare che le misure dello scenario "di riferimento" indicate nell'allegato 2 al documento in esame sono identiche a quelle dello scenario tendenziale di cui all'allegato 1 della citata delibera CIPE.

Nel paragrafo IV del documento in esame viene invece sottolineato che lo scenario "con misure" (che compariva nella citata delibera CIPE ed è stato riportato, l'ultima volta, nell'allegato Kyoto al DEF 2015) è «tutt'ora in corso di elaborazione nell'ambito del processo di revisione della "Strategia Energetica Nazionale" e per la definizione del Piano nazionale integrato per l'energia e il clima nell'ambito dell'Unione per l'Energia».

Le azioni da attuare in via prioritaria

Nel documento in esame, in apposito paragrafo (il paragrafo III.2, intitolato "Azioni da attuare in via prioritaria per il raggiungimento degli obiettivi annuali di cui alla decisione 406/2009/UE del Parlamento europeo e del Consiglio") viene fornito un elenco di provvedimenti ed atti, completati e in corso di definizione, su efficienza energetica e fonti rinnovabili.

Le misure "prioritarie" elencate riguardano, in sintesi:

• proroga e potenziamento delle detrazioni fiscali al 65% degli interventi di riqualificazione energetica degli immobili privati (c.d. ecobonus) sino al 31 dicembre 2017, prevista dai commi 2 e 3 dell'art. 1 della legge di bilancio 2017 (legge n. 232/2016);
• misure in materia di efficienza energetica degli edifici quali: quelle recate dai tre decreti del 26 giugno 2015; la predisposizione dei decreti attuativi del D.Lgs. 102/2014 (di attuazione della direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica) e l'attivazione della Cabina di regia sull'efficienza energetica (D.M. 9 gennaio 2015) per la predisposizione di tali decreti;
  Nel documento in esame si richiamano: il decreto interministeriale 16 settembre 2016 (recante le modalità di attuazione del programma di interventi per il miglioramento della prestazione energetica degli immobili della P.A. centrale, attuativo dell'art. 5 del D.Lgs. 102/2014); il decreto interministeriale 5 dicembre 2016 (recante approvazione del programma di interventi per il miglioramento della prestazione energetica degli immobili della P.A. centrale, ai sensi dell'art. 5, comma 2, del D.Lgs. 102/2014 e dell'art. 9, comma 1, del D.I. 16 settembre 2016); predisposizione del decreto sul Fondo nazionale per l'efficienza energetica (art. 15, D.Lgs. 102/2014).
• decreto 16 febbraio 2016 recante "Aggiornamento della disciplina per l'incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l'incremento dell'efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili" (c.d. conto termico);
• aggiornamento del meccanismo dei c.d. certificati bianchi e determinazione di nuovi obiettivi di efficienza energetica per i grandi distributori di energia elettrica e gas.
  In attuazione di quanto sopra previsto, si ricorda che il D.M. 11 gennaio 2017, in attuazione dell'articolo 7 del D.lgs. n. 102/2014, ha stabilito: a) gli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico che devono essere conseguiti negli anni dal 2017 al 2020 attraverso il meccanismo dei Certificati Bianchi, in coerenza con gli obiettivi nazionali di efficienza energetica e in coordinamento con gli altri strumenti di sostegno e promozione dell'efficienza energetica; b) gli obblighi annui di incremento dell'efficienza energetica degli usi finali di energia a carico dei distributori di energia elettrica e di gas nel periodo tra il 2017 e il 2020;c) le nuove Linee guida per la preparazione, l'esecuzione e la valutazione dei progetti di efficienza energetica e per la definizione dei criteri e delle modalita' per il rilascio dei Certificati Bianchi.
• decreti interdirettoriali sui Programmi regionali di audit di efficienza energetica alle PMI.
  L'articolo 8, comma 9 del D.lgs. n. 102/2014 dispone che il Ministero dello sviluppo economico, di concerto con Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, pubblichi, entro il 31 dicembre 2014 e successivamente con cadenza annuale fino al 2020, un bando per il cofinanziamento di programmi presentati dalle Regioni finalizzati a sostenere la realizzazione di diagnosi energetiche nelle PMI o l'adozione nelle PMI di sistemi di gestione conformi alle norme ISO 50001. Con D.M. 21 dicembre 2016 sono stati approvati i programmi relativi alla seconda annualità, presentati da 11 regioni per un totale di circa 8 milioni di euro.  

• i decreti attuativi dell'art. 9 del D.L. 91/2014, per il finanziamento (a valere sul c.d. Fondo rotativo Kyoto) di interventi di efficientamento energetico su immobili di proprietà pubblica destinati all'istruzione;
  Si rinvia in proposito al paragrafo "Il fondo rotativo Kyoto" del tema "Cambiamenti climatici".

• decreto 23 giugno 2016, di incentivazione dell'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico;
• decreto 13 ottobre 2016, n. 264, recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti;

• predisposizione dello schema di decreto sulle emissioni da impianti di biomassa che contribuiscono al quadro normativo delle fonti rinnovabili elettriche.

Le misure suindicate erano già contemplate nell'allegato al DEF 2016.

Rispetto a tale allegato vengono inoltre aggiunte, dall'allegato in esame, le seguenti misure prioritarie:

• finanziamenti a valere sui fondi di sviluppo e coesione (circa 100 milioni, destinati a 66 progetti di efficientamento energetico di edifici pubblici di enti locali) e finanziamenti per l'efficientamento energetico dell'illuminazione pubblica dei siti comunali interessati dai percorsi giubilari;
• attivazione di un protocollo con centri di ricerca/amministrazioni pubbliche per lo sviluppo della produzione e uso dei biocarburanti nel settore dell'aviazione;
• decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257, di attuazione della direttiva 2014/94/UE sulla realizzazione di una infrastruttura per i combustibili alternativi;
• predisposizione degli schemi di decreto sull'incentivazione del biometano quando immesso in rete, nonché sui metodi di calcolo e sugli obblighi di comunicazione relativi alla qualità della benzina e del combustibile diesel (atto del Governo n. 369).

Monitoraggio del Ministero dell'ambienteNel documento in esame viene altresì evidenziato che il Ministero dell'ambiente si occuperà del monitoraggio dello stato di attuazione degli impegni assunti per la riduzione delle emissioni di gas-serra e ne riferirà "in occasione della presente relazione annuale".

Nel dettaglio il documento in esame affida al Ministero dell'ambiente il compito di provvedere regolarmente all'aggiornamento:

• dello scenario sia tendenziale che con misure, estendendoli all'anno 2030; 
  
• dello stato di attuazione delle misure di cui all'allegato 2;
• della distanza dagli obiettivi di cui alla Decisione n. 406/2009/UE.

SanzioniL'art. 7 della decisione 406/2009 prevede, per il mancato rispetto degli obblighi imposti ai settori "non ETS", sanzioni in capo allo Stato membro inadempiente. Il documento evidenzia che l'Italia, sulla base degli scenari emissivi valutati, registra un quadro di attuazione delle politiche tale da ottenere riduzioni di emissioni superiori a quelle necessarie per adempiere agli obiettivi di cui alla predetta decisione.

d) Lo scenario al 2030

Gli obiettivi del Quadro clima-energia 2030L'elemento centrale del nuovo "Quadro clima-energia 2030" è l'obiettivo di riduzione dei gas-serra di almeno il 40% a livello europeo rispetto all'anno 1990. Questa riduzione è articolata nelle seguenti riduzioni, calcolate rispetto all'anno 2005:

• una riduzione del 43% per il settore ETS;
• una riduzione del 30% per i settori non-ETS.

La tabella 4 del documento in esame, che si riproduce di seguito, mostra le stime delle emissioni dei settori ETS e non-ETS fino al 2030, basate sull'attuale scenario di riferimento.