| Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione
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| Autore: | Servizio Studi - Dipartimento ambiente | ||||
| Titolo: | Allegati al DEF 2015 - Stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra - Doc. LVII, n. 3 - Allegato III | ||||
| Riferimenti: |
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| Serie: | Documentazione e ricerche Numero: 167 | ||||
| Data: | 16/04/2015 | ||||
| Descrittori: |
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| Organi della Camera: | VIII-Ambiente, territorio e lavori pubblici | ||||
Allegati al DEF 2015 - Stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra
16 aprile 2015
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Indice |
| a) L'evoluzione recente del contesto normativo|b) Il raggiungimento dell'obiettivo di Kyoto|c) Il raggiungimento dell'obiettivo della Decisione "effort sharing"| |
Il Documento, predisposto dal Ministro dell'ambiente ai sensi dell'art. 10, comma 9, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, come modificato dall'art. 2, comma 2, della legge 7 aprile 2011, n. 39 :
I settori "non ETS ( Emission Trading System )" sono quelli non regolati dalla direttiva 2009/29/UE e sono identificabili approssimativamente con i settori agricolo, trasporti, residenziale e civile.
a) L'evoluzione recente del contesto normativoIl Protocollo di KyotoIl Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC) è entrato in vigore nel febbraio 2005 e regolamenta le emissioni di gas ad effetto serra per il periodo 2008-2012. Obiettivo del Protocollo è la riduzione delle emissioni globali di sei gas-serra, primo tra tutti l'anidride carbonica (CO2). Il Protocollo è stato ratificato dall'UE (che si è impegnata a ridurre le proprie emissioni dell'8% rispetto ai livelli del 1990) e successivamente dai suoi Stati membri. La percentuale fissata a livello europeo è stata ripartita in maniera differenziata tra gli Stati Membri. In tale contesto l'Italia (che ha provveduto alla ratifica con la L. 120/2002) si è impegnata a ridurre entro il 2012 le proprie emissioni del 6,5% rispetto al 1990. Il periodo post-2012Poiché il Protocollo regolamenta le emissioni solo per il periodo 2008-2012, a livello internazionale si è ritenuto necessario avviare il negoziato per giungere all'adozione di uno strumento vincolante per la riduzione delle emissioni di gas-serra per il periodo post-2012. Nel corso della Conferenza delle Parti (COP 18-COP/MOP8), conclusasi a Doha (Qatar) l'8 dicembre 2012, l'impegno per la prosecuzione oltre il 2012 delle misure previste dal Protocollo è stato assunto solamente da un gruppo ristretto di Paesi, oltre all'UE. I 200 Paesi partecipanti hanno invece lanciato, dal 2013, un percorso volto al raggiungimento, entro il 2015, di un nuovo accordo che dovrà entrare in vigore nel 2020. Gli impegni assunti dall'UEL'impegno sottoscritto dall'UE per il periodo successivo al 2012 coincide con quello già assunto unilateralmente con l'adozione del "pacchetto clima-energia", che prevede una riduzione delle emissioni di gas-serra del 20% al 2020 rispetto ai livelli del 1990. Analogamente a quanto avvenuto nel primo periodo di impegno di Kyoto, la Commissione UE ha avviato il processo per ripartire formalmente tra gli Stati membri le percentuali nell'ambito del secondo periodo di impegno. Il pacchetto per la ratifica dei nuovi impegniA tal fine l'UE, a seguito della proposta della Commissione europea presentata il 6 novembre 2013, ha approvato un pacchetto per la ratifica del secondo periodo di impegno di Kyoto, composto da una decisione, relativa alla ratifica dell'emendamento di Doha al Protocollo di Kyoto all'UNFCCC, e da un regolamento relativo al meccanismo di monitoraggio, che modifica il Regolamento 525/2013/UE. L'obiettivo indicato dal "pacchetto clima-energia" è stato perseguito mediante una serie di strumenti normativi. In particolare si ricordano, per il loro impatto sul sistema produttivo nonchè sulla finanza pubblica:
In estrema sintesi, il funzionamento dell'EU ETS è il seguente:
- la direttiva EU ETS regolamenta le emissioni di gas serra provenienti dalla maggior parte delle attività industriali e dal settore aereo, e prevede l'obbligo di restituire (per via informatica, attraverso il registro nazionale) annualmente un numero di "quote" di emissione pari alle emissioni di CO2 rilasciate durante l'anno precedente;
- mentre nel periodo 2008-2012 tutti i settori hanno beneficiato di assegnazioni a titolo gratuito, a partire dal 2013 solo alcuni settori (prevalentemente i manifatturieri) possono beneficiare di quote assegnate a titolo gratuito. Per alcuni impianti, tra cui gli impianti di produzione di energia elettrica, l'assegnazione sarà a titolo oneroso mediante asta. Una quota rappresenta il diritto per l'operatore di rilasciare "gratuitamente" in atmosfera una tonnellata di CO2.
Se l'operatore nel corso dell'anno emette in atmosfera emissioni in quantità maggiore delle quote a esso rilasciate deve acquistare quote per "coprire" le emissioni in eccesso (il prezzo della quota è determinato dal mercato sulla base dell'equilibrio tra domanda e offerta). Al contrario se nel corso dell'anno l'operatore emette in atmosfera emissioni in quantità minore rispetto alle quote a esso rilasciate può vendere sul mercato le quote non utilizzate ai fini della restituzione.
Il Quadro Clima-Energia 2030Dopo la presentazione della Comunicazione sul "Quadro Clima-Energia 2030", il Consiglio europeo del 23-24 ottobre 2014 ha approvato le Conclusioni che contengono i nuovi obiettivi per il periodo 2020-2030. L'elemento centrale del nuovo Quadro Clima-Energia 2030 è l'obiettivo di riduzione dei gas serra del 40% a livello europeo rispetto all'anno 1990. Le Conclusioni prevedono, inoltre, un obiettivo vincolante a livello europeo pari ad almeno il 27% di consumi finali di energia da fonti rinnovabili, ed un target indicativo di efficienza energetica. Il Quadro contiene altresì una proposta di decisione che modifica il sistema EU ETS, prevedendo l'introduzione di uno strumento di stabilizzazione automatica del mercato (la market stability reserve) destinato ad entrare in funzione nel gennaio 2021.
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b) Il raggiungimento dell'obiettivo di KyotoLa distanza dall'obiettivo di KyotoIl citato obiettivo di riduzione assunto dall'Italia (-6,5% rispetto al 1990) nel primo periodo di impegno di Kyoto equivale ad un livello di emissioni annue pari a 483,3 milioni di tonnellate di anidride carbonica equivalente (MtCO2eq.) nel periodo 2008-2012. Nell'Allegato viene evidenziato un gap medio annuo di 19,7 MtCO2eq. La tabella seguente (che rappresenta una rielaborazione della Tabella 1 dell'Allegato) evidenzia la distanza dagli obiettivi di Kyoto e la quantità di quote che, al netto degli assorbimenti forestali, l'Italia dovrà acquistare per regolarizzare la sua posizione, pari ad un totale di 23,4 MtCO2eq. (corrispondenti ad una media annua di 4,7 MtCO2eq.): |
(a) Nell'allegato viene sottolineato che il contributo emissivo dei settori ETS al totale nazionale è pari a 201,7 MtCO2/anno, ossia pari al numero totale di quote assegnate attraverso la Decisione di Assegnazione 2008-2012.
Il contributo emissivo dei settori ETS è costante nel periodo poiché, nel caso in cui le emissioni dei settori ETS risultassero inferiori alle quote a essi assegnate, i gestori degli impianti potrebbero vendere le quote in eccesso sul mercato europeo con un beneficio economico per l'impresa, e quindi non contribuirebbero ulteriormente al raggiungimento dell' obiettivo di riduzione dell'Italia. Analogamente nel caso in cui le emissioni fossero superiori alle quote assegnate, i gestori degli impianti dovrebbero acquistare quote sul mercato europeo non determinando un aggravio del gap emissivo dell'Italia.
(b) Al netto di CERs/ERUs presenti ad oggi nel registro di Kyoto. CERs è l'acronimo di Certified Emissions Reductions (Riduzioni di emissioni certificate), mentre ERUs di Emissions Reduction Units (Unità di riduzione di emissioni). Si tratta di crediti di emissione generati dalla realizzazione di un progetto finalizzato a ridurre le emissioni, rispettivamente, in un Paese in via di sviluppo o in un Paese con economia in transizione.
(d) L'obbligo per gli Stati membri di contabilizzare gli "assorbimenti forestali" è stato introdotto dalla decisione n. 529/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativa alle norme di contabilizzazione relative alle emissioni e agli assorbimenti di gas-serra risultanti da attività di uso del suolo, cambiamento di uso del suolo e silvicoltura (cd. LULUCF) e sulle informazioni relative alle azioni connesse a tali attività. L'articolo 3 di tale decisione stabilisce, infatti, l'obbligo (per gli Stati membri) di contabilizzare tutte le emissioni e gli assorbimenti risultanti dalle attività realizzate sul loro territorio che rientrano nelle seguenti categorie: imboschimento; rimboschimento; disboscamento; gestione delle foreste. (e) Le AAUs - Assigned Amount Units, sono le quantità di emissioni che un Paese può emettere gratuitamente nel periodo 2008-2012. L'allegato sottolinea che mentre l'acquisto di AAUs non è soggetto a limitazioni quantitative, la quantità massima di CERs/ERUs acquistabili dal Governo è di circa 13 MtCO2eq/anno. Viene altresì ricordato che presso la Banca Mondiale è stato istituito (con apposito accordo sottoscritto dal Ministero), l'Italian Carbon Fund attraverso il quale è possibile procedere all'acquisto sul mercato internazionale del carbonio sia di CERs/ERUs che di AAUs. |
La spesa prevista per colmare il gapNell'allegato viene ricordato che, come previsto dalla delibera CIPE 17/2013 (di approvazione del Piano di Azione Nazionale per la riduzione dei gas serra per il periodo 2013-2020), il Ministero dell'ambiente, al fine di una accurata quantificazione delle risorse necessarie per rispettare l'obiettivo di Kyoto, sulla base dell'aggiornamento dell'inventario delle emissioni, presenta al CIPE una stima delle risorse necessarie per l'acquisto delle quote ai fini del rispetto dell'obiettivo di Kyoto. Nel documento, però, nulla viene detto in merito all'attuazione di tale adempimento. Verifica del Compliance CommitteeL'allegato ricorda altresì che la verifica degli adempimenti di Kyoto sarà svolta dal Compliance Committee (istituito nell'ambito del Protocollo) a seguito della notifica dell'Italia dell'inventario nazionale delle emissioni di gas-serra per l'anno 2012. Ma soprattutto sottolinea che il Segretariato della Convenzione, verificata la correttezza dell'inventario, ha pubblicato il rapporto di revisione in data 3 marzo 2015. A partire dal completamento dei processi di verifica per tutte le Parti, prevista per l'agosto 2015, l'Italia avrà 100 giorni di tempo per regolarizzare la propria situazione sulla base dei valori di emissione consolidati per il periodo 2008-2012. Le sanzioni per il mancato raggiungimento dell'obiettivoIn caso di mancato raggiungimento degli obiettivi previsti, il Protocollo prevede una serie di sanzioni consistenti in una riduzione (per il periodo post-2012) delle unità assegnate per un quantitativo pari all'ammontare di quote in eccesso aumentato del 30%, nonché nell'obbligo di adottare un piano nazionale "correttivo" e nella sospensione della possibilità di trasferire le unità di riduzione generate attraverso i meccanismi flessibili del Protocollo. Inoltre, poiché il Protocollo è stato sottoscritto anche dall'UE, qualora l'Italia non rispettasse il proprio obiettivo di riduzione sarebbe oggetto di una procedura di infrazione. |
c) Il raggiungimento dell'obiettivo della Decisione "effort sharing"La Decisione n. 406/2009 regolamenta le emissioni di gas serra dei settori non ETS definendo obiettivi di riduzione annuali legalmente vincolanti per il periodo 2013-2020 differenziati per ciascuno Stato Membro. Per l'Italia l'obiettivo di riduzione è del 13% rispetto ai livelli del 2005 entro il 2020. La Tabella 3 dell'Allegato (che qui si riproduce) riporta, per i settori non ETS, una stima delle emissioni nazionali di gas-serra per gli anni 2013, 2015 e 2020 che tiene conto:
(*) La Decisione effort sharing ha ripartito tra gli Stati Membri l'obiettivo di riduzione delle emissioni di gas-serra per i settori non-ETS. Per l'Italia l'obiettivo di riduzione è del -13% rispetto ai livelli del 2005 entro il 2020. Questo obiettivo è stato successivamente articolato e definito per l'intero periodo 2013-2020 con la Decisione n. 162/2013, che ha assegnato a tutti i Paesi europei degli obiettivi annuali di emissione a partire dal 2013 e fino al 2020. Con la successiva Decisione n. 634/2013 il quadro è stato completato con la definizione delle quantità di emissione relative ai cosiddetti "nuovi entranti ETS", cioè quei settori produttivi inseriti nell'emission trading a partire dal 2013.
La tabella evidenzia che la piena attuazione degli impegni considerati nello "scenario con misure" (c.m.) consente di adempiere agli obiettivi di cui alla Decisione 406/2009/CE. Per tale motivo nel documento viene evidenziata la "necessità di assicurare la piena attuazione delle misure di cui agli allegati 2 e 3. In caso contrario, le emissioni effettive potrebbero discostarsi sensibilmente da quelle previste". Le azioni in corso e quelle attuate nel 2014L'allegato al DEF 2014, nel confermare la necessità di assicurare l'attuazione delle misure di cui agli allegati 2 e 3, indicava le azioni da attuare in via prioritaria (si veda in proposito il dossier n. 114 del 15 aprile 2014) previste nel "Piano di Azione Nazionale per la riduzione dei gas serra per il periodo 2013-2020" (approvato con la delibera CIPE 17/2013), al fine di porre l'Italia su un percorso emissivo idoneo a rispettare gli obiettivi annuali vincolanti di cui alla decisione n. 406/2009/CE e compatibile con l'obiettivo di decarbonizzazione dell'economia al 2050. Nel presente allegato vengono invece evidenziate le seguenti azioni, tra quelle considerate come prioritarie, attuate nel corso del 2014:
La norma a cui si fa riferimento sembra essere l'art. 15 della legge 23/2014 (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita).
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