27 ottobre 2011		561/0
Istituzione del Sistema nazionale delle agenzie per la ricerca e la protezione ambientale e ordinamento dell'ISPRA AA.C. 55 e 3271 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

Numero del progetto di legge	55	3271
Titolo	Istituzione del Sistema nazionale delle agenzie ambientali e disciplina dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici	Istituzione del Sistema nazionale delle agenzie per la ricerca e la protezione ambientale e ordinamento dell’istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale
Iniziativa	Parlamentare	Parlamentare
Numero di articoli	15	13
Date:
presentazione alla Camera	29 aprile 2008	5 marzo 20110
assegnazione	10 ottobre 2011	11 maggio 2010
Commissione competente	VIII Commissione (Ambiente)	VIII Commissione (Ambiente)
Sede	Referente	Referente
Pareri previsti	I, II, III, V, VI, VII, X, XI, XII, XIV e Questioni regionali	I, II, III, IV, V, VI, VII, X, XI, XII, XIII, XIV e Questioni regionali

 

Premessa: L’ISPRA e le agenzie ambientali

L’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA) è stato istituito dall’art. 28 del D.L. 112/2008 (convertito dalla legge 133/2008), che ha provveduto ad accorpare in un unico ente l’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT), l’Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (INFS) e l’Istituto Centrale per la Ricerca scientifica e tecnologica Applicata al Mare (ICRAM). Le disposizioni regolamentari di organizzazione sono state successivamente dettate dal D.M. ambiente 21 maggio 2010, n. 123[1]. Si ricorda, in particolare, che l’art. 14 di tale regolamento prevede l’emanazione dello statuto con decreto interministeriale, a tutt’oggi non ancora emanato.

L'ISPRA è integrata in un sistema a rete (anche informativa, attraverso il SINAnet[2]), il Sistema delle agenzie ambientali, che conta oggi la presenza sul territorio nazionale di 21 tra  Agenzie Regionali (ARPA) e Provinciali (APPA) costituite con apposita legge regionale. Si tratta di “un esempio di sistema federativo consolidato”[3], in cui l'ISPRA garantisce la coesione del Sistema. Si ricorda in proposito che l’art. 15 del D.M. 123/2010 prevede, al fine di promuovere lo sviluppo del sistema nazionale delle Agenzie e dei controlli in materia ambientale, coordinato dall'ISPRA, che presso quest'ultimo operi il consiglio federale, presieduto dal Presidente dell'ISPRA e composto dal Direttore Generale e dai legali rappresentanti delle ARPA-APPA.

Contenuto

Le proposte di legge in esame riproducono nella sostanza l’A.C. 1561 della XV legislatura. Si tratta quindi di proposte nate in un quadro normativo precedente l’istituzione dell’ISPRA (è il caso dell’A.C. 55 ancora basato sull’APAT) o comunque prima della sua regolamentazione (A.C. 3271). Ciò si riflette sulla portata di alcune norme che in parte si sovrappongono alle norme dettate dal D.M. 123/2010 di organizzazione dell’Istituto [4]: basti pensare alle parti delle pdl in esame relative alla disciplina dell’ISPRA (artt. 4-6 dell’A.C. 3271) e alla disciplina dell’APAT nel caso della pdl 55 (artt. 7-9).

Per quanto riguarda la descrizione del contenuto, si avverte preliminarmente che viene assunta come base la pdl A.C. 3271. Nella tabella viene evidenziata la corrispondenza degli articoli nelle proposte in esame. Qualora non segnalato, tale corrispondenza si ha anche nel contenuto delle norme. Diversamente si provvede a dar conto delle ulteriori disposizioni dettate dall’A.C. 55.

Le pdl in esame si propongono entrambe di riformare il sistema delle agenzie ambientali, attraverso sostanziali innovazioni organizzative e di funzionamento. In particolare – al fine di assicurare omogeneità ed efficacia all'esercizio dell'azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell'ambiente a supporto delle politiche di sostenibilità – viene attribuito rilievo normativo alla connotazione sistemica delle agenzie ambientali, attraverso l’istituzione del Sistema nazionale delle agenzie per la ricerca e la protezione ambientale (art. 1). Del Sistema fanno parte:

§          l'Istituto per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), disciplinato dall’art. 4;

§          e le agenzie regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano per la protezione dell'ambiente, disciplinate dall’art. 10.

Le funzioni del Sistema sono disposte  dall’art. 2, che, al comma 1, contiene un dettagliato elenco dei compiti ad esso attribuiti:

a)       monitoraggio dello stato dell'ambiente e della sua evoluzione;

b)       controllo dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali;

c)       attività di produzione, di trasmissione ai diversi livelli istituzionali e di diffusione al pubblico dell’informazione ambientale;

d)       supporto tecnico-scientifico all'esercizio di funzioni amministrative in materia ambientale;

e)       supporto tecnico alle amministrazioni competenti per il coordinamento degli interventi per la tutela della salute e dell'ambiente;

f)         collaborazione in relazione ad attività di divulgazione, di educazione ambientale nonché di formazione e aggiornamento del personale di enti ed organismi pubblici operanti in campo ambientale;

g)       collaborazione con gli organi competenti per gli interventi di protezione civile e ambientale nei casi di emergenza, con il Comando dei Carabinieri per la tutela dell'ambiente e con gli altri corpi con compiti di vigilanza e ispezione;

h)       attività di monitoraggio degli effetti sull'ambiente derivanti dalla realizzazione di opere infrastrutturali;

i)         funzioni di supporto tecnico allo sviluppo e all’applicazione di procedure di certificazione di qualità ecologica dei prodotti e dei sistemi di produzione.

I commi 2 e 4, rispettivamente, attribuiscono agli elementi conoscitivi derivanti dalle attività di cui al comma 1, lettere a)-d), il valore di riferimento ufficiale per le attività di competenza della pubblica amministrazione e definiscono le funzioni di cui alle lettere da a) ad e) quali funzioni di rilievo nazionale.

La medesima disposizione, al comma 3, affida i compiti di indirizzo e coordinamento tecnico del Sistema all'ISPRA, che, nello svolgimento dei medesimi, si avvale del contributo e la partecipazione delle altre componenti del Sistema. Tali funzioni, specificamente indicate nella norma, sono finalizzate a rendere omogenee, sul piano nazionale, le attività tecniche del Sistema nazionale.

L’art. 2 dell’A.C. 55 reca un comma (il comma 2) che non trova corrispondenza nell’A.C. 3271 e che è volto a disciplinare la collaborazione con altri soggetti. In particolare viene previsto, ai fini delle attività inerenti la difesa del suolo e i servizi geologici, che le funzioni del Servizio nazionale siano svolte avvalendosi del Comitato di coordinamento geologico tra lo Stato, le regioni e le province autonome di cui al D.M. ambiente 4 maggio 2001 (G.U. n. 156 del 7 luglio 2001).

L’art. 3, ai commi da 1 a 4, provvede alla classificazione delle attività delle agenzie in istituzionali e non istituzionali. Le attività istituzionali a loro volta vengono distinte in attività di natura obbligatoria e attività di natura non obbligatoria che possono essere svolte dalle agenzie anche su richiesta degli enti di amministrazione attiva tramite specifiche convenzioni a titolo oneroso. Per quanto riguarda le attività non istituzionali - che consistono in attività tecniche svolte dal Sistema a favore di soggetti pubblici o privati, sulla base di tariffari pubblici predefiniti – il comma 4 prevede dei limiti al loro svolgimento riconducibili essenzialmente alla compatibilità con l'esigenza di imparzialità nell'esercizio delle attività istituzionali di vigilanza e controllo.

Il comma 5 prevede la determinazione con D.P.C.M. (che dovrà essere emanato, su proposta del Ministro dell’ambiente, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, entro 6 mesi dall’entrata in vigore della presente legge) dei livelli essenziali di tutela ambientale (LETA) per le funzioni di rilievo nazionale che il Sistema nazionale è tenuto a garantire nell'esercizio delle attività, ferma restando, in base al comma 6, la possibilità per il Ministero dell’ambiente e gli enti territoriali di concordare con i singoli componenti del Sistema nazionale livelli aggiuntivi di attività sulla base di specifiche convenzioni.

L’art. 6 dell’A.C. 55 prevede, al comma 2, un diverso termine per l’emanazione (che dovrà avvenire entro 1 anno), ma soprattutto reca, al comma 3, una definizione dei LETA che vengono intesi come “gli standard operativi e funzionali che il Sistema nazionale è tenuto a garantire nell'esercizio delle funzioni di monitoraggio, controllo e diffusione dell'informazione ambientale, con particolare riferimento alle attività tecniche conoscitive, di controllo pubblico della qualità dell'ambiente, nonché di supporto alle amministrazioni, direttamente in grado di incidere sul diritto all'ambiente dei singoli individui, sia nella componente della garanzia della salubrità dell'ambiente, sia in quella della dimensione civile e collettiva del bene ambiente”.

L’art. 4 disciplina  l’ISPRA, attribuendogli innanzitutto (comma 1) la personalità giuridica di diritto pubblico e disciplinandone i profili di autonomia, individuando le relative funzioni (commi 2, 3 e 4) e prevedendo che tale organismo faccia parte del Sistema statistico nazionale e sia struttura operativa del Servizio nazionale della protezione civile (comma 5). 

Con specifico riferimento alle funzioni, all’ISPRA vengono assegnati dal comma 2: compiti di indirizzo e coordinamento tecnico del Sistema nazionale; il raggiungimento, su tutto il territorio nazionale, dei LETA, per le funzioni istituzionali di natura obbligatoria; il raccordo istituzionale con l'Agenzia europea per l'ambiente e con gli altri organismi comunitari e internazionali; i compiti inerenti il riassetto organizzativo e funzionale in materia di difesa del suolo e delle acque interne e marine; il trasferimento tecnologico dei risultati della ricerca svolta dalla propria rete scientifica; la qualificazione e la specializzazione del proprio personale, nonché di giovani laureati e diplomati; la promozione, la divulgazione e la diffusione della cultura del mare; la stipula di accordi e di convenzioni, nonché la partecipazione o l'istituzione di consorzi con soggetti pubblici e privati italiani e stranieri a supporto delle finalità perseguite dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare; il censimento del patrimonio ambientale costituito dalla fauna selvatica; l'espressione di pareri tecnico-scientifici richiesti dallo Stato e da altri organismi pubblici di carattere nazionale.

Il comma 3 attribuisce all’ISPRA il compito di promuovere interventi di sistema basati sul principio di sussidiarietà e specializzazione delle agenzie, attraverso la stipula di convenzioni con le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e le rispettive agenzie; il comma 4 assegna all’ISPRA specifiche ulteriori funzioni di consulenza, di supporto tecnico e scientifico, nonché di studio e di promozione di ricerche.

L’art. 7 dell’A.C. 55 differisce, rispetto al corrispondente articolo dell’A.C. 3271, soprattutto in una meno ricca articolazione delle funzioni previste al comma 2. Nel citato comma 2 dell’A.C. 55, inoltre, compaiono ancora le funzioni di controllo in materia nucleare trasferite all’Agenzia per la sicurezza nucleare istituita dall’art. 29 della legge 99/2009.

L’art. 5, comma 1, affida all’ISPRA la realizzazione e la gestione del Sistema informativo nazionale ambientale in collaborazione con i Sistemi informativi regionali ambientali, che insieme costituiscono la rete SINANET.

I successivi commi 2, 3 e 4 dettano norme finalizzate al mantenimento coerente dei flussi informativi. In particolare i commi 3 e 4 disciplinano la trasmissione rispettivamente dei dati ambientali raccolti dalle amministrazioni dello Stato, dagli enti pubblici e dalle società per azioni operanti in regime di concessione esclusiva a livello nazionale e dei dati ambientali riguardanti il sistema delle imprese.

L’art. 6 individua gli organi dell'ISPRA nel presidente, nel consiglio di amministrazione e nel collegio dei revisori dei conti (comma 1), ne disciplina la composizione e le modalità di nomina (commi 2, 3 e 4) e rinvia ad un decreto interministeriale la fissazione dei relativi emolumenti (comma 6). Le funzioni, la durata in carica, le modalità di nomina, nonché gli emolumenti del direttore generale sono invece disciplinati dal comma 5.

Il comma 7 prevede, entro 3 mesi dall’entrata in vigore della legge, l’emanazione di un nuovo statuto dell'ISPRA, e ne disciplina la procedura di adozione nonché il contenuto; in base al comma 8, allo statuto spetta anche l’individuazione di forme sistematiche di consultazione delle associazioni ambientaliste, delle organizzazioni sindacali e delle associazioni imprenditoriali di categoria.

L’art. 9 dell’A.C. 55 dispone, in aggiunta, che lo statuto preveda sedi permanenti di coordinamento delle attività di ricerca in campo ambientale e degli interventi ispettivi e di controllo e, inoltre, prevede (al comma 9) l’emanazione, da parte del CdA, di un regolamento interno di organizzazione.

 

L’art. 7 prevede l’istituzione del Consiglio del sistema nazionale, presieduto dal presidente dell'ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie, nonché dal direttore generale dell'ISPRA (comma 1). I compiti del Consiglio sono indicati dal comma 2; si tratta di compiti di natura consultiva, di verifica dei fabbisogni e di formulazione di proposte. Per lo svolgimento dei suoi compiti il Consiglio si avvale di una segreteria tecnica costituita presso l'ISPRA (comma 3).

L’art. 10 dell’A.C. 55 prevede che il Consiglio individui inoltre sedi permanenti di coordinamento delle attività di ricerca in campo ambientale e degli interventi ispettivi e di controllo, nonché forme sistematiche di consultazione, a cadenza almeno bimestrale, delle associazioni ambientaliste, delle organizzazioni sindacali e delle associazioni imprenditoriali di categoria.

L’art. 8 disciplina le modalità di individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi nell'ambito delle funzioni di controllo di cui all'art. 2, co. 1, lett. b) (controllo dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali derivanti da fenomeni di origine antropica o naturale anche di carattere emergenziale). La medesima disposizione stabilisce inoltre il potere di accesso da parte di tale personale agli impianti e alle sedi di attività oggetto di ispezione e di acquisizione di dati, informazioni e documenti necessari e dispone la non opponibilità alle richieste del segreto industriale.

L’art. 11 dell’A.C. 55 reca anche un comma 2 ai sensi del quale il personale già individuato per lo svolgimento degli interventi ispettivi cessa dallo svolgimento di tali funzioni alla data di entrata in vigore della presente legge.

L’art. 9 disciplina la programmazione delle attività dell’ISPRA, prevedendo, al comma 1, la predisposizione di un programma triennale di attività (nell’ambito del quale sono adottati i piani annuali di lavoro), anche sulla base di un apposito atto di indirizzo, adottato con D.P.C.M.

In base al comma 2, nell'atto di indirizzo, nel programma e nei piani di cui al comma 1 sono individuate le attività proprie dell'ISPRA e quelle da svolgere in collaborazione con le altre componenti del Sistema nazionale ai sensi dell'art. 2, comma 1.

I commi 3 e 4 rispettivamente sottopongono l'ISPRA al controllo della Corte dei conti e alla vigilanza del Ministro dell'ambiente e prevedono la trasmissione, entro il primo trimestre di ciascun anno, al Presidente del Consiglio dei ministri e alle competenti Commissioni parlamentari di un rapporto sull'attività svolta nell'anno precedente.

Il comma 5, infine, facendo esplicitamente salvo il controllo della Corte dei conti, dispone la non applicabilità dei commi 1, 2 e 3 alle attività autorizzative e di controllo attribuite all'ANPAT dalle norme vigenti in materia di impiego pacifico dell'energia nucleare e di tutela dalle radiazioni ionizzanti.

L’art. 10 disciplina le agenzie regionali e delle province autonome, attribuendo alle medesime le funzioni di cui all'art. 2 d'interesse regionale e locale (comma 1), sancendone la personalità giuridica e disciplinando i profili di autonomia (comma 2), rinviando alle leggi regionali e delle province autonome per la disciplina degli organi e del funzionamento delle Agenzie, dell’attribuzione di compiti aggiuntivi, nonché delle modalità di finanziamento (commi 1 e 3) e imponendo alle regioni e alle province autonome di apportare, ove necessario, le modifiche alle leggi istitutive delle rispettive agenzie (comma 4).

L’art. 11 disciplina le modalità di finanziamento per il funzionamento dell’ISPRA e per lo svolgimento delle funzioni di rilievo nazionale da parte delle singole agenzie. Tale disposizione disciplina in particolare: l’individuazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri delle risorse finanziarie statali disponibili nel triennio di riferimento sulla base dei LETA (comma 1); il riparto annuale delle risorse con decreto interministeriale in ragione dei piani annuali di lavoro e, relativamente alle eventuali risorse assegnate e non utilizzate per l'espletamento delle funzioni istituzionali, il recupero e la riassegnazione, nell'esercizio successivo, ai soggetti che hanno operato in funzione sostitutiva in attuazione del principio di sussidiarietà di cui all'art. 4, comma 3; specifici finanziamenti per le attività aggiuntive rispetto ai LETA (comma 3); in relazione a talune attività, la previsione che le spese siano a carico dei gestori delle medesime attività (comma 4) e il rinvio ad un regolamento per la definizione delle modalità applicative di tale disposizione (comma 5); la previsione di ulteriori fonti di finanziamento (comma 6); in fase di prima attuazione, l’assegnazione all’ISPRA di un contributo complessivo di 360 milioni di euro per il triennio 2010-2012 per le spese di gestione e di funzionamento, per l'esercizio delle competenze ad essa attribuite, nonché per il trasferimento dei fondi di cui al comma 2 (comma 7). Appare necessario provvedere all’aggiornamento del triennio di riferimento.

L’art. 13 dell’A.C. 55 si discosta dalle norme previste dal corrispondente articolo dell’A.C. 3271. L’A.C. 55 reca, infatti, una delega al Governo per l’adozione, entro 18 mesi dall’entrata in vigore della presente legge, di un decreto legislativo volto a definire le modalità di finanziamento complessive.

L’art. 12 reca le disposizioni transitorie e finali. Tale disposizione in particolare: assicura l’attribuzione all’ISPRA delle risorse e delle strutture tecniche di cui

 

l'Istituto dispone alla data di entrata in vigore della presente legge (comma 1); pone il termine di un anno per la definizione dei LETA e detta una norma transitoria per la ripartizione del contributo di cui all’articolo 11, comma 7.

L’art. 14 dell’A.C. 55 reca disposizioni relative alla nomina degli organi dell’APAT che paiono superate alla luce della normativa intervenuta.

L’art. 13, infine, reca le abrogazioni conseguenti all’entrata in vigore delle disposizioni recate dalla proposta di legge.

Relazioni allegate

Alle proposte di legge è allegata la relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Le proposte di legge intervengono in modo sostanziale su numerosi aspetti della materia già disciplinati da fonti di rango legislativo e recano le conseguenti abrogazioni. Si segnala, inoltre, che esse intervengono con disposizioni di dettaglio anche su taluni profili attualmente disciplinati dal D.M. ambiente 21 maggio 2010, n. 123, che – in attuazione dell’art. 28 del decreto-legge n. 112 del 2008 di cui si prevede l’abrogazione – provvede a disciplinare le modalità organizzative di ISPRA specificando altresì i compiti istituzionali, gli organi dell’istituto.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Rispetto al contenuto delle proposte di legge in esame, rileva in primo luogo la materia della tutela dell’ambiente che l’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione rimette alla competenza esclusiva dello Stato. Può altresì rilevare la materia dell’«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», che l’articolo 117, comma 2, lettera g), demanda alla competenza esclusiva dello Stato.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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