2 marzo 2010			n. 170/0
	Fusione dell'APAT, dell'INFS e dell'ICRAM in un unico istituto, denominato Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) Schema di regolamento n. 193 (art. 28, comma 3, D.L. 25 giugno 2008, n. 112) Elementi per l’istruttoria normativa

 

Presupposti normativi

Lo schema di regolamento in esame è adottato ai sensi dell’art. 28, comma 3, del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito dalla legge 133/2008).

L’art. 28 del D.L. 112/2008 reca misure per garantire la razionalizzazione di strutture tecniche statali. In particolare ai commi da 1 a 6 viene disciplinata la fusione dell’APAT, dell’INFS e dell’ICRAM in un unico ente, istituito dal comma 1 sotto la vigilanza del Ministro dell'ambiente e denominato “Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale” (ISPRA).

Il comma 2 prevede che l’ISPRA svolga le funzioni, con le inerenti risorse finanziarie strumentali e di personale, dell’APAT (Agenzia per la protezione dell'Ambiente), dell'Istituto Nazionale per la fauna selvatica (INFS) e dell'Istituto Centrale per la Ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare (ICRAM).

Per garantire l'ordinaria amministrazione e lo svolgimento delle attività istituzionali fino all'avvio dell’ISPRA, il comma 5 ha previsto la nomina di un commissario e due subcommissari (da parte del Ministro dell'ambiente). A decorrere dalla data di insediamento degli stessi, i tre enti confluiti nell’ISPRA sono stati soppressi (ai sensi del comma 2 dell’art. 28).

Con Decreto n. 214 del 23 luglio 2008, il Ministro dell’ambiente ha nominato il prefetto Vincenzo Grimaldi Commissario dell’ISPRA, affiancato dai subcommissari Stefano Laporta ed Emilio Santori.

Il comma 3 dell’art. 28 del D.L. 112/2008 ha demandato ad apposito decreto del Ministro dell'ambiente, da adottare di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti in materia di ambiente (che si esprimono entro venti giorni dalla data di assegnazione) la determinazione, in coerenza con obiettivi di funzionalità, efficienza ed economicità, dei seguenti aspetti organizzativi:

§         organi di amministrazione e controllo;

§         sede;

§         modalità di costituzione e di funzionamento;

§         procedure per la definizione e l'attuazione dei programmi per l'assunzione e l'utilizzo del personale, nel rispetto del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto degli enti di ricerca e della normativa vigente, nonché per l'erogazione delle risorse dell’ISPRA.

Lo stesso comma 3 prevede che, in sede di definizione di tale decreto, si tenga conto dei risparmi da realizzare a regime per effetto della riduzione degli organi di amministrazione e controllo degli enti soppressi, nonché conseguenti alla razionalizzazione delle funzioni amministrative, anche attraverso l'eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali, e al minor fabbisogno di risorse strumentali e logistiche.

Il comma 6 dispone che l'attuazione dei commi da 1 a 5, compresa l'attività dei commissari, avvenga senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Contenuto

Lo schema in esame si compone di 15 articoli che disciplinano la fase costitutiva del nuovo ente di ricerca (art. 1) e ne definiscono i compiti istituzionali (art. 2), la disciplina di base di ordine finanziario e contabile (art. 3), gli organi (art. 4) e la relativa disciplina di nomina e funzionamento (artt. 5-8).

L’art. 9 disciplina, invece, la figura del direttore generale, mentre l’art. 9-bis (introdotto in seguito alle osservazioni mosse dal Consiglio di Stato e che occorrerà rinumerare come art. 10) riguarda il personale e l’assetto organizzativo.

Lo schema dispone, inoltre, in merito alle incompatibilità degli organi e del direttore generale (art. 10), ai poteri di controllo e vigilanza (art. 11), all'assetto dei rapporti convenzionali che possono essere accesi (art. 12), ai poteri statutari (art. 13) e all'operatività del Consiglio federale che vede la presenza dei legali rappresentanti del sistema delle ARPA-APPA (agenzie regionali e provinciali per l'ambiente).

L'ultimo articolo (art. 15) reca disposizioni transitorie e finali.

Relativamente alla costituzione dell’ISPRA, l’art. 1 lo qualifica espressamente come ente pubblico di ricerca (altresì dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia tecnico-scientifica, organizzativa, finanziaria, gestionale, patrimoniale e contabile) sottoposto alla vigilanza del Ministro dell’ambiente.

Tale disposizione è in linea con il parere del Consiglio di Stato del 18 marzo 2009 n. 3430/2008, ove si legge che “i soggetti soppressi che confluiscono nel nuovo Istituto configurano una nuova soggettività giuridica riconducibile alla figura dell'Ente di ricerca".

Relativamente alla costituzione dell’Istituto, nella relazione illustrativa dello schema in esame si legge che “il processo di avvio dell’ISPRA ha comportato, sotto la gestione commissariale, l'unificazione della gestione di numerosi servizi di supporto, quali i servizi informatici e di rete, le attività e servizi di formazione su temi ambientali, il portale web, la Biblioteca, le attività di carattere giuridico-legale, la programmazione, monitoraggio, controllo ed attivazione delle attività delle strutture ISPRA, l'Ufficio Relazioni con il Pubblico, le attività di comunicazione, informazioni in rete, editoria, eventi, nonché la gestione unitaria dei procedimenti amministrativi, economici, finanziari, contabili e di rendicontazione.

L’art. 1 dispone inoltre che l'ISPRA ha sede in Roma e che, per il conseguimento dei propri fini istituzionali, può istituire sedi operative sul territorio nazionale nei limiti delle risorse disponibili.

In proposito il Consiglio di Stato sottolinea come, nell’ambito del processo di fusione avviato dall’art. 28 del D.L. 112/2008, resti una questione aperta quella “della attuale consistenza delle sedi in atto operanti sul territorio, riferite alle soggettività confluite nel nuovo ente di ricerca, e sulle modalità organizzative con cui si intende attuare questa possibilità di decentrare sedi sul territorio, nei limiti delle risorse umane e finanziarie disponibili ed in coordinamento con il sistema delle agenzie regionali e provinciali. Sono profili che dovranno trovare in sede regolamentare idonea soluzione. Tuttavia appare opportuno chiarire meglio nel corpo del testo che tutto il sistema dei controlli ambientali si articola su una rete nazionale di soggetti tecnici centrata sulla funzione di indirizzo dell'ISPRA e sulla articolazione dei soggetti locali (ARPA/APPA), sistema che è chiamato ad operare nella logica della leale cooperazione istituzionale”.

Sullo stesso punto la nota tecnica (All. 4 allo schema in esame) evidenzia che “la previsione della possibilità di decentrare sedi sul territorio, tende in realtà a favorire la razionalizzazione delle sedi preesistenti, in particolare quando ci si trovi in presenza, nel territorio di una stessa provincia, di distinti uffici appartenenti agli enti soppressi confluiti in ISPRA”.

L’art. 2 riassume le funzioni istituzionalmente spettanti all’ISPRA (attività di ricerca, consulenza strategica, assistenza tecnica, sperimentazione e controllo, conoscitiva, di monitoraggio e valutazione nonché informazione e formazione in materia ambientale, con riferimento alla tutela delle acque, alla difesa dell'ambiente atmosferico, del suolo, del sottosuolo, della biodiversità marina e terrestre e delle rispettive colture, nonché alla tutela della natura e della fauna omeoterma), già di competenza degli enti soppressi, e sottolinea che - con riferimento a tali attività - l'ISPRA promuove, anche attraverso il Consiglio federale (previsto dall’art. 14), lo sviluppo coordinato del sistema nazionale delle agenzie e dei controlli in materia ambientale.

Il successivo art. 3 individua le risorse finanziarie dell’ISPRA (provenienti dal contributo annuale dello Stato, da amministrazioni ed enti pubblici e privati, nonché da organizzazioni internazionali, nonché dai proventi del patrimonio, di brevetti e invenzioni o derivanti dalle attività dell’istituto quali ad es. la vendita di servizi e prodotti o la collaborazione con soggetti pubblici e privati).

Relativamente alle risorse destinate all’ISPRA provenienti dal Bilancio dello Stato si ricorda che sono contenute nel programma 17.3 (Ricerca in materia ambientale), nei due capitoli 3621 e 8831, i quali hanno per il 2010 una dotazione complessiva di 86,02 Meuro. Nel 2009, invece, il contributo ordinario dello Stato – secondo quanto evidenziato nella relazione tecnica - è stato determinato in circa 90 Meuro[1], a fronte di un bilancio di previsione 2009 dell'Istituto ammontante a circa 116 Meuro “al netto delle partite di giro, ove la differenza è finanziata con l'avanzo di amministrazione e con fondi esterni provenienti da convenzioni con soggetti terzi”.

L’art. 3 prevede altresì l’emanazione di apposito regolamento per l'amministrazione e la contabilità e dispone che l’ISPRA è sottoposto alle norme della L. 720/1981 sul sistema di tesoreria unica, ed è inserito nella tabella A allegata alla stessa legge.

L'art. 4 stabilisce che sono organi dell'ISPRA il presidente, il consiglio di amministrazione, il consiglio scientifico e il collegio dei revisori dei conti. Gli emolumenti spettanti a tali organi sono determinati con decreto interministeriale (adottato di concerto dai Ministri dell'ambiente e dell'economia). I successivi artt. 5-8 delineano le funzioni e le competenze dei singoli organi.

Si segnala, in proposito, che le norme recate dall’art. 7 in ordine alla composizione del Collegio dei revisori dei conti, danno attuazione - come segnalato e richiesto dal Consiglio di Stato - alla disposizione recata dall'art. 17, comma 35-octies, del D.L. 78/2009 in materia di nomina del Collegio dei revisori dell’Ispra. Si ricorda inoltre che già l’art. 3-bis del DL 208/2008 aveva stabilito che il Collegio dei revisori operante presso l’Apat esercitasse le sue funzioni presso l’Ispra anche in luogo dei corrispondenti organi già operanti presso l’Infs e l’Iccram.

L'art. 9 introduce, conformemente a quanto avviene nel comparto degli enti di ricerca, la figura del direttore generale, assunto con contratto triennale di diritto privato rinnovabile una sola volta e scelto tra persone in possesso di adeguati requisiti tecnico-professionali.

L’art. 9-bis, introdotto in seguito alle osservazioni mosse dal Consiglio di Stato, offre – secondo quanto riportato dallo stesso Consiglio – una piattaforma normativa stabile alla questione di fondo, posta nel parere istruttorio, in ordine ai profili organizzativi del personale.

Nel parere del Consiglio di Stato si legge, in particolare, che “si è ben consapevoli che la complessità del processo di riordino deve affrontare e sciogliere ancora questioni delicate, relative in particolare alle prospettive del personale non di ruolo, che pure costituisce una componente rilevante della operatività del nuovo soggetto. Tuttavia si ritiene che il nuovo art. 9-bis ponga ora una cornice normativa idonea per avviare il riassetto organizzativo dentro parametri posti da norme primarie, al cui interno potrà esplicarsi in modo ordinato il successivo esercizio della potestà regolamentare”.

Si segnala inoltre che l’esigenza delle norme recate dall’art. 9-bis è stata sottolineata dal Consiglio di Stato alla luce del disposto del comma 3 dell’art. 28 del D.L. 112/2008 che prevede che vengano determinate le “procedure per la definizione e l'attuazione dei programmi per l'assunzione e l'utilizzo del personale, nel rispetto del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto degli enti di ricerca e della normativa vigente”.

Relativamente alla consistenza dei vari profili professionali del personale di ruolo degli enti soppressi, che viene inquadrato nel ruolo dell'ISPRA mantenendo il proprio stato giuridico ed economico, viene stabilito che essa non possa eccedere i limiti indicati nella tabella A allegata al presente decreto.

Nella citata tabella A viene indicata una dotazione complessiva, per l’intera pianta organica dell’ISPRA, di 1.483 unità di personale a fronte delle 1.494 previste dalla somma delle dotazioni degli enti soppressi, con un risparmio potenziale di 1 Meuro per la dirigenza e 1,7 Meuro per il personale non dirigente (per ulteriori dettagli si rinvia alla nota tecnica all. 4 dello schema in esame).

Si ricorda che la tabella A recepisce la consistenza numerica già determinata dal Commissario con apposita disposizione del 27 novembre 2008, n. 153.

La situazione del personale

Secondo quanto riportato dal Governo nella seduta del 10 dicembre 2009 in risposta all’interrogazione 5-02203 (Mariani)[2] presso l’VIII Commissione, all'inizio del commissariamento (1° agosto 2008) “la dotazione effettiva del personale ISPRA prevedeva un totale di 1.439 unità, di cui 905 unità a tempo indeterminato e 534 unità precario assunto con contratti flessibili. Per ripianare questa situazione di forte anomalia, dove il precariato rappresentava il 40% della forza lavoro, è stato posto in campo un ambizioso piano di reclutamento, volto a portare nel triennio 2009/2011 ad assunzioni a tempo indeterminato per oltre 400 unità”. Tale piano ha fatto salire il personale in servizio a tempo indeterminato a 1.080 unità al 1° dicembre 2009 (su un totale di 1.310 unità di personale). Per il 2010 “il numero complessivo di nuove immissioni a tempo indeterminato sarà di 191 unità di personale di cui 69 unità di profilo amministrativo i cui concorsi sono in via di definizione, 29 tecnici e 60 ricercatori i cui concorsi sono già stati banditi, oltre alle 33 categorie protette da assumere entro il 2010”. Ne consegue, quindi, che alla fine del 2010, l'ISPRA “potrà contare su 1.271 unità a tempo indeterminato e un numero presumibile di circa 200 unità con contratto flessibile, per un totale di 1.471 unità di personale vale a dire più di quanto ISPRA contava al 1° agosto 2008”.

Si ricorda, altresì, che l’art. 8, comma 2, del D.L. 194/2009 ha prorogato al 31 dicembre 2010 l’autorizzazione ad assumere disposta per l’APAT dall’art. 1, comma 347 della legge 244/2007 ed avente effetto anche per l’ISPRA, sino al completamento delle relative procedure, ai sensi di quanto previsto dall’art. 3, comma 1, del D.L. 208/2008.³

L’art. 10 dispone in merito alle incompatibilità degli organi e del direttore generale con altri incarichi.

L’art. 11 assoggetta l’ISPRA al controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria con le modalità previste dall'art. 12 della L. 259/1958, mentre le deliberazioni di carattere amministrativo-regolamentare (concernenti ad es. la pianta organica, nonché il regolamento di amministrazione e contabilità) sono sottoposte ad approvazione ministeriale (da parte del Ministero dell'ambiente di concerto con quello dell'economia).

Per quanto attiene ai rapporti con il Ministero vigilante, l’art. 11 prevede che il Ministro dell'ambiente e l'ISPRA provvedano alla stipula di una convenzione triennale (aggiornata annualmente) con la quale vengono individuati attività, obiettivi programmatici, risorse disponibili e indicatori di risultato.

Sulla base di tale convenzione il Presidente trasmette al Ministro vigilante una relazione annuale sui risultati dell'attività dell'Istituto.

L'art. 12 indica le ulteriori attività che l’ISPRA può svolgere, previa comunicazione al Ministro: incarichi di carattere tecnico-scientifico, mediante convenzioni, nonché partecipazione o costituzione di consorzi.

L'art. 13 prevede che lo statuto dell'ISPRA sia approvato con decreto interministeriale (adottato di concerto dai Ministri dell'ambiente e dell'economia), prescrivendo che vi sia assicurata la separazione dell'attività di ricerca e di consulenza tecnico-scientifica da quella amministrativa e disciplinato il servizio di controllo interno (che svolge l’attività di valutazione e controllo strategico).

L'art. 14 prevede l'istituzione, presso l'ISPRA, di un Consiglio federale al fine di promuovere lo sviluppo coordinato del sistema nazionale delle agenzie e dei controlli in materia ambientale.

Il Consiglio federale, sempre ai sensi del medesimo articolo, è presieduto dal Presidente dell'ISPRA e composto dal direttore generale e dai legali rappresentanti delle ARPA-APPA.

L'art. 15 dispone infine che, in sede di prima applicazione, all'atto dell'insediamento dei nuovi organi, il consiglio di amministrazione delibera il bilancio unificato, come atto preliminare per assicurare la continuità delle procedure di spesa.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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3  L’art. 1, comma 347 della legge 244/2007 (legge finanziaria 2008) ha autorizzato l’APAT, per far fronte ai propri compiti nonché ai fini della stabilizzazione, a bandire concorsi, per titoli ed esami, e a procedere all’assunzione di personale a tempo indeterminato, nel limite della dotazione organica. In seguito alla fusione dell’APAT nell’ISPRA l’art. 3, comma 1, del D.L. 208/2008 ha interpretato il citato comma 347, precisando che l’autorizzazione ad assumere disposta per l’APAT ha effetto anche per quanto riguarda l’ISPRA sino al completamento delle relative procedure e comunque entro il 31 dicembre 2009. Il comma 2 del medesimo articolo ha poi disposto che l’ISPRA, nel limite della dotazione organica relativa all’APAT (di cui all’art. 1, comma 347, della legge finanziaria 2008) possa assumere personale risultato vincitore di concorsi pubblici a tempo indeterminato e inserito in graduatorie ancora vigenti.

 

 

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