SIWEB

 

28 Marzo 2011		n. 460/0
Riorganizzazione delle infrastrutture stradali in senso federalista A.C. 3081, 3673 e 4164 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Premessa

L'Anas S.p.A.

L’Anas S.p.A. è il gestore della rete stradale ed autostradale italiana di interesse nazionale. È una società per azioni il cui socio unico è il Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) ed è sottoposta al controllo ed alla vigilanza tecnica ed operativa del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT).

Si ricorda che fra i compiti attribuiti all’ANAS dalle norme vigenti rientrano anche quelli relativi alla costruzione di nuove strade e autostrade, sia direttamente che in concessione, alla vigilanza sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e al controllo sulla gestione delle autostrade il cui esercizio sia stato dato in concessione, e di approvazione dei progetti dei lavori oggetto di concessione. Sotto questo profilo, non ha avuto sostanziale incidenza la (pur profonda) riforma intervenuta con l’art. 7 del decreto legge 8 luglio 2002, n. 138 (cd. “privatizzazione dell’ANAS”). Infatti, questa nuova disciplina si è limitata a far sì che i suddetti compiti, di natura prettamente pubblica - già precedentemente attribuiti all’ANAS in via diretta da norme di legge, ed elencati all’art. 2, comma 1, lettere a)-g) e alla lettera l) del d.lgs. n. 143/1994 - siano invece attribuiti allo stesso soggetto (trasformato in S.p.A.) attraverso una concessione stipulata con il Ministero delle infrastrutture.

Il capitale sociale di Anas S.p.A. ammonta a 2,27 miliardi di euro. Il patrimonio stradale dello Stato affidato ad Anas è costituito da 31.115 chilometri di strade ed autostrade di interesse nazionale che compongono la rete di sua competenza. La rete in gestione diretta è costituita da 25.420 chilometri di strade, di cui 1.267 chilometri di autostrade; la rete vigilata è costituita da 5.695 chilometri di autostrade in concessione. I dipendenti sono 6.584[1].

Si segnala, infine, che con il comma 289 dell’art. 2 della legge finanziaria 2008 (n. 244/2007), è stato introdotto nell’ordinamento nazionale il cd. federalismo autostradale per la realizzazione di infrastrutture autostradali di esclusivo interesse regionale previste dagli strumenti di programmazione vigenti.

In applicazione della citata disposizione e di quelle analoghe previste dalle leggi finanziarie 2007 e 2008 sono state costituite apposite società in Molise, Veneto, Lazio, Lombardia e Piemonte.

Successivamente, l’articolo 3-ter del D.L. 135/2009 ha limitato la costituzione di società miste Anas-regioni alla sola realizzazione di infrastrutture autostradali di esclusivo interesse regionale nonché alle sole funzioni di concedente escludendo quelle di concessionario, ridimensionando, di fatto, le predette norme della legge finanziaria 2008.

Per una visione d’insieme dell’evoluzione normativa in materia di concessioni autostradali con particolare riguardo al ruolo e alle funzioni dell’ANAS si rinvia al tema web “Le concessioni autostradali”[2].

Contenuto

Principi generali

L’art. 1 dell’A.C. 3673 precisa che la grande rete di trasporto viario costituita dalla rete autostradale nazionale è materia di legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117 Cost.

Si ricorda che ai sensi del citato art. 117 Cost. tra le materie di legislazione concorrente rientrano “le grandi reti di trasporto e di navigazione”.

Tale disposizione sembrerebbe, pertanto, superflua.

Riorganizzazione in senso federalista

L’art. 1 dell’A.C. 3081 impone al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) di provvedere, entro tre mesi dall’entrata in vigore della presente legge, al trasferimento alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano delle azioni dell’Anas S.p.A., in conformità ai valori e alle percentuali stabiliti dall'allegato A.

Nella relazione illustrativa viene sottolineato che il criterio utilizzato per la ripartizione delle azioni si basa sul numero di immatricolazioni nell’anno 2002, “un dato che viene assunto come indicativo della complessità del sistema di trasporto su gomma”.

Si è già avuto modo di osservare[3] che sembrerebbe più opportuno riferirsi alla consistenza del parco veicoli circolante e che occorrerebbe tener conto anche dell’attuale consistenza della rete stradale affidata in gestione diretta all’Anas.

Il successivo art. 4 della medesima pdl prevede che le azioni dell’ANAS, attribuite alle regioni e alle province autonome ai sensi dell'art. 1, entrano a fare parte del patrimonio disponibile delle medesime regioni e province e possono costituire garanzia nei confronti della Cassa depositi e prestiti.

I restanti articoli disciplinano, in particolare, le procedure per l’approvazione del nuovo statuto e per la nomina dei nuovi organi[4].

 

L’art. 2 dell’ A.C. 3673 prevede, al comma 1, il trasferimento al demanio regionale (mediante D.P.C.M. su proposta del MIT e previa intesa in sede di Conferenza unificata) delle strade del demanio statale non comprese nella rete autostradale nazionale.

Si ricorda che ai sensi dell’art. 822 c.c. fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade e le autostrade.

Viene altresì previsto l’eventuale ulteriore trasferimento con legge regionale al demanio degli enti locali.

Contestualmente viene previsto il trasferimento delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative, detenute dall’ANAS, ivi comprese quelle delle strutture territoriali. La norma prevede altresì che le leggi regionali attribuiscano agli enti titolari anche il compito della gestione delle strade medesime.

Si fa notare che il comma in esame ripropone, abbastanza fedelmente, il dettato dell’art. 101, comma 1, del D.Lgs. 112/1998.

Il comma 3 del medesimo art. 2 dispone che ai fini dell'attuazione dell’articolo si applicano le disposizioni del capo VI del titolo III del D.Lgs. 112/1998 con cui sono state ripartite tra Stato, regioni ed enti locali le funzioni in materia di viabilità.

L’art. 3 della medesima pdl prevede la soppressione dell’ANAS decorso un anno dall’entrata in vigore della legge ed il trasferimento al MIT, mediante apposito decreto interministeriale, delle risorse e delle competenze non attribuite alle regioni e agli enti locali  dal comma 1 dell’art. 2.

La prevista soppressione dell’Anas - evidenzia la relazione illustrativa - è la conseguenza del “sostanziale svuotamento di competenze” disposto dall’art. 2

Il comma 2 dispone che il medesimo decreto stabilirà le modalità per l’espletamento delle gare per l’affidamento ai privati delle concessioni di costruzione e di gestione delle infrastrutture autostradali in concessione all’ANAS, che subentrano in tutti i diritti attivi e passivi inerenti le funzioni e i poteri del concessionario.

La relazione illustrativa evidenzia che in tal modo si porrebbe rimedio alla “mancanza, nel nostro Paese, di un vero e proprio confronto concorrenziale derivante dal ricorso a procedure ad evidenza pubblica nel settore delle infrastrutture autostradali” segnalata dall’Antitrust con il procedimento istruttorio PB455[5].

 

Anche l’art. 1 dell’A.C. 4164 prevede (al comma 2) il trasferimento al demanio regionale di tratte stradali e autostradali.

Si fa notare che la norma evidenzia come tale trasferimento consenta di attuare l’art. 99, comma 1, del D.Lgs. 112/1998 secondo cui “sono conferite alle regioni e agli enti locali … le funzioni di programmazione, progettazione, esecuzione, manutenzione e gestione delle strade non rientranti nella rete autostradale e stradale nazionale, compresa la nuova costruzione o il miglioramento di quelle esistenti, nonché la vigilanza sulle strade conferite”.

Relativamente alla norma in esame si osserva che sembrerebbe opportuno esplicitare che le tratte sono quelle appartenenti al demanio statale.

L’articolo in esame tuttavia non prevede, come l’A.C. 3673, un trasferimento generalizzato ed obbligatorio delle tratte. Viene infatti prevista la seguente procedura per il trasferimento delle tratte stradali e autostradali alle regioni:

1.   individuazione, con decreto del MIT, delle tratte di interesse strategico che non possono essere trasferite alle regioni (il comma 8 in verità usa il termine “affidate”, che sembra opportuno sostituire con “trasferite”, visto il rinvio al comma 2 in cui si disciplina proprio il trasferimento delle tratte).Il comma 8 prevede inoltre che, ferme le competenze statali sulle citate infrastrutture strategiche, lo Stato possa trasferire alle regioni (con apposite convenzioni) le competenze gestionali di singole tratte nel rispetto degli standard nazionali.

In proposito, sembrerebbe opportuno esplicitare più puntualmente il termine tratta, che viene utilizzato con significati diversi;

2.   richiesta (facoltativa) della regione al MIT di trasferimento di tratte “non strategiche” (co. 1);

3.   stipula di apposito accordo di programma tra il Governo e la regione che definisce le modalità del trasferimento delle tratte (che comporta l’acquisizione al demanio regionale) e di conferimento di mezzi e personale per la gestione delle tratte medesime (commi 2-3);

4.   attribuzione alle regioni delle risorse necessarie a garantire la manutenzione (ordinaria e straordinaria) per km. di tratta trasferita. L’individuazione delle risorse viene effettuata con apposito D.P.C.M. su proposta del MEF d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni (commi 4-5).

 

Il comma 6 dell’articolo in esame prevede, ai fini della programmazione, progettazione, costruzione, manutenzione e gestione delle strade e autostrade ricadenti nel territorio regionale, previste da strumenti di programmazione vigenti, il trasferimento (con decreto del MIT), su richiesta della regione interessata, delle funzioni e dei poteri di soggetto concedente e aggiudicatore attribuiti all’ANAS ad un soggetto di diritto pubblico costituito in forma societaria (a partecipazione maggioritaria di ANAS e regioni interessate), che si potrebbe indicare facendo riferimento a “società regionali”.

Tale disposizione riproduce, pur con qualche modifica, quella in materia di “federalismo infrastrutturale” dettata dal comma 289 della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007). Rispetto a tale ultima disposizione il comma 6 contempla la possibilità di una partecipazione (seppur minoritaria) di soggetti privati nella citata società.

Vista la sostanziale coincidenza delle due norme sembrerebbe opportuno un loro coordinamento o, in alternativa, l’abrogazione del citato comma 289.

Il comma 7 disciplina l’attività e il controllo della citata società e prevede che i rapporti tra i soggetti pubblici e la nuova società siano regolati mediante convenzione.

Tale previsione ricalca quanto statuito – pur limitatamente alla Regione Veneto – dal comma 290 dell’art. 2 della L. 244/2007.

Coordinamento interregionale

L’art. 4 dell’A.C. 3673 prevede che alla localizzazione e alla progettazione di infrastrutture ricadenti nel territorio di più regioni si provveda con intese in sede di Conferenza unificata.

Una norma analoga è contenuta nell’art. 2 dell’A.C. 4164 che prevede il ricorso alle citate intese anche per la costruzione e la gestione delle infrastrutture, nonché per la regolazione dei rapporti relativi alle tratte interregionali.

Tariffe e pedaggi

Il comma 2 dell’art. 2 dell’A.C. 3673 dispone che, in seguito al trasferimento delle strade previsto dal precedente comma 1, spetta alle regioni o agli enti locali titolari delle strade la determinazione dei criteri e la fissazione e la riscossione, come entrate proprie, delle tariffe relative alle licenze, alle concessioni e all'esposizione della pubblicità lungo o in vista delle strade trasferite.

Si noti che tale comma riproduce fedelmente la norma recata dal comma 2 dell’art. 101 del D.Lgs. 112/1198.

 

Il comma 1 dell’art. 3 dell’A.C. 4164 autorizza le “società regionali” di cui all’art. 1 ad introdurre pedaggi per le autostrade e per i raccordi autostradali da utilizzare per la gestione e la manutenzione dell’infrastruttura e per il finanziamento di interventi, sul territorio di pertinenza, concordati con le regioni, nonché per nuovi investimenti a sostegno della mobilità locale.

Oltre ai citati criteri di utilizzazione delle entrate da pedaggio, l’art. 3 elenca (al comma 2) anche i requisiti per la pedaggiabilità di strade e raccordi autostradali.

Il comma 3 prevede la possibilità di esenzione totale o parziale dal pedaggio per specifiche categorie di utenti.

Nel testo della disposizione non compare il riferimento ai cittadini residenti e alle imprese del territorio che invece figura nella relazione illustrativa.

Invarianza finanziaria

L’art. 5 dell’A.C. 3673 e l’art. 8 dell’A.C. 4164 dispongono che dall'attuazione delle rispettive pdl non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Nel caso dell’A.C. 3081 una tale disposizione non è necessaria, avendo la pdl carattere prettamente ordinamentale.

Altre disposizioni

Ulteriori disposizioni sono dettate dall’A.C. 4164.

L’art. 4 prevede che il Governo riordini (entro 12 mesi), nell’ambito dell’attuazione del federalismo fiscale, le entrate fiscali derivanti dalle tasse automobilistiche, dalle accise sulla benzina e dalle imposte di bollo, da destinare alla manutenzione della rete stradale e autostradale.

L'art. 5 conferisce una delega al Governo per l'introduzione di incentivi fiscali alle imprese che effettuano investimenti infrastrutturali nel settore dei trasporti.

L'art. 6 istituisce l'Autorità per i servizi e l'uso delle infrastrutture di trasporto, dotata di autonomia organizzativa, contabile e amministrativa, con compiti di regolazione nel settore dei trasporti. In particolare, l'Autorità promuove e garantisce la concorrenza nel mercato di riferimento, la parità di accesso alle infrastrutture da parte dei soggetti che esercitano servizi di trasporto, adeguati livelli di efficienza e di qualità dei servizi nonché livelli tariffari equi e trasparenti.

L'art. 7 autorizza la cassa Depositi e prestiti Spa a costituire, anche d'intesa con altri istituti di credito e fondazioni bancarie, un fondo per lo sviluppo infrastrutturale stradale finalizzato al parziale finanziamento o alla partecipazione al capitale di rischio in iniziative volte alla realizzazione di infrastrutture stradali di rilevanza nazionale e regionale.

Relazioni allegate

Le proposte di legge sono corredate della relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Le proposte di legge intervengono su una materia già disciplinata da fonti di rango legislativo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le proposte potrebbero essere riconducibili alla materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, attribuita, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera g) alla competenza esclusiva dello Stato. Rileva anche la materia ordinamento civile di cui alla lettera l), anch’essa di competenza esclusiva dello Stato. Rileva, infine, la materia grandi reti di trasporto assegnata dall’articolo 117, terzo comma, alla competenza concorrente tra Stato e regioni.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Si rinvia alle precedenti osservazioni concernenti il coordinamento con talune norme vigenti.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi – Dipartimento Ambiente	( 066760-9253 – *st_ambiente@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: Am0216a.doc