PRESIDENZA DELLA VICEPRESIDENTE
ANTONELLA ZEDDA

La seduta comincia alle ore 15.05.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Buongiorno a tutti. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche mediante l'attivazione degli impianti audiovisivi a circuito chiuso e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

(Così rimane stabilito).

Audizione di rappresentanti della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull'individuazione degli svantaggi derivanti dalla condizione d'insularità e sulle relative misure di contrasto.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione di rappresentanti della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull'individuazione degli svantaggi derivanti dalla condizione d'insularità e sulle relative misure di contrasto.
Avverto che è presente Elena D'Orlando, Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, accompagnata da Marco Stradiotto, responsabile relazioni istituzionali e comunicazione di SOGEI S.p.A. È in collegamento da remoto Francesco Porcelli, professore associato di economia politica presso l'Università degli Studi di Bari «Aldo Moro».
Ringrazio i nostri ospiti per la disponibilità a intervenire all'odierna seduta e do subito la parola a Elena D'Orlando, Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard.

ELENA D'ORLANDO, Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Signora Presidente, onorevoli componenti della Commissione parlamentare per il contrasto degli svantaggi derivanti dall'insularità, innanzitutto ringrazio per l'attenzione che avete riservato alla nostra Commissione nell'ambito di questa indagine conoscitiva.
È un'indagine conoscitiva importante, perché la vostra Commissione ha il compito di svolgere un'attività istruttoria e di proposta, da un lato, per valorizzare le peculiarità delle isole e, dall'altro, per proporre quelle cosiddette «azioni positive» che consentano di compensare, per l'appunto, gli svantaggi derivanti dell'insularità, in attuazione del generale principio di eguaglianza sostanziale, di cui l'articolo 119, comma 6, della Costituzione rappresenta una puntuale declinazione.
Permettetemi, come studiosa di diritto pubblico particolarmente sensibile alla dimensione comparata ed europea, di sottolineare come il riconoscimento costituzionale della fattispecie dell'insularità nel nostro ordinamento sia un fatto molto rilevante. Questo riconoscimento riprende, ma al tempo stesso anche valorizza in modo più specifico quanto già previsto in origine dai costituenti, quindi si pone in linea con una tendenza propria non solo tradizionalmente del diritto internazionale, ma anche del diritto europeo, che trova anche significativi riscontri negli ordinamenti di diversi Stati membri.
Per dare attuazione al novellato comma 6 dell'articolo 119 servono soluzioni normative adeguate, almeno parzialmente inedite, probabilmente. Un'operazione non semplice,Pag. 4 ma che può essere agevolata dal fatto di collocarsi in una fase di attuazione del dettato costituzionale cruciale e da tempo attesa. Mi riferisco, in particolare, all'attuazione del cosiddetto «federalismo fiscale», che è delineato dall'articolo 119, dai commi 1 e 5, che sappiamo essere anche una specifica milestone del PNRR, annoverata tra le riforme abilitanti, che, in quanto tale, testualmente, non rende più differibile la determinazione dei cosiddetti «LEP» e relativi costi e fabbisogni standard.
Tra l'altro, sul rapporto proprio tra attuazione del federalismo fiscale e territori insulari insiste anche il dossier a suo tempo predisposto dal Servizio studi del Senato.
Il tema oggetto dell'indagine è complesso, per una serie di motivi. Innanzitutto perché, da un lato, è necessario – come ci dice il comma 6 dell'articolo 119 – cogliere le peculiarità delle isole. Le peculiarità delle isole derivano sicuramente da dati di carattere socio-economico, che sono ben fotografati da studi di settore, già posti all'attenzione di questa Commissione, ma anche da profili – diciamo così – più immateriali, di tipo identitario, storici, etnico-linguistici, antropologico-culturali, che sono difficilmente misurabili, se vogliamo, ma non per questo sono meno importanti. Ricordo solo che proprio questi aspetti hanno concorso, in sede costituente, al riconoscimento dell'autonomia speciale alle due isole maggiori.
Altro elemento di complessità deriva dal fatto che, quando ragioniamo di svantaggi, dobbiamo depurare questo concetto da tutto ciò che non è connesso alla condizione di insularità, sia nel momento in cui andiamo concretamente a individuare l'ambito materiale degli interventi compensativi o correttivi sia nel momento in cui andiamo a quantificare i relativi costi e fabbisogni. Da questo punto di vista, mi pare sia necessario un approccio assolutamente inter e multidisciplinare.
Infine, un ulteriore elemento di complessità è dato dal fatto che, quando si ragiona di interventi da realizzare sul piano della legislazione, dell'amministrazione, questi interventi vanno calati tanto su regioni quanto su comuni e, tra l'altro, tanto in ordinamenti regionali di tipo speciale quanto con riferimento a enti locali che stanno in regioni ordinarie. Questo fatto non è secondario, perché sappiamo bene che il quadro di riparto delle funzioni e anche il modello di relazioni finanziarie tra lo Stato e le autonomie cambiano nei due casi.
Ciò premesso, andrei dritta al punto. Non farei preamboli di carattere generale. Quello che mi preme è incentrarmi soprattutto sul ruolo e sulle competenze della nostra Commissione, soprattutto sul lavoro svolto, con l'aiuto di SOSE, ora SOGEI, proprio sul versante costi e fabbisogni standard degli enti locali, che penso possano presentare profili di interesse per questa Commissione.
Dicevo poc'anzi con un membro della Commissione qui presente che, certo, questo è un argomento parzialmente nuovo per il Parlamento. Lo è parzialmente anche per la nostra Commissione. Per cui, penso che in questa prima fase la cosa più utile sia definire un terreno di lavoro comune sul quale, poi, iniziare a dialogare e in relazione al quale affinare le nostre metodologie in modo funzionale alle vostre esigenze.
Molto brevemente, che cosa fa la Commissione tecnica per i fabbisogni standard? Qual è il suo ruolo? Il suo ruolo lo capiamo se ci soffermiamo sulle due principali caratteristiche che ha il nostro modello di stato regionale riguardo ai rapporti finanziari. È un modello – diciamo così – a maglie larghe, che necessita di un'attuazione tramite diverse fonti normative di rango diverso, che spesso richiedono proprio il supporto di una componente tecnica a completamento della decisione politica.
Altra caratteristica dipende, poi, dal fatto che – come sappiamo – nel nostro ordinamento mancano dei meccanismi che innestino in modo sistematico gli interessi dei territori nei processi decisionali dello Stato. Per capirci: manca una Camera degli enti territoriali. Per questa ragione si sono create, per realizzare un coordinamento tra i diversi livelli di governo, delle sedi e degli organi ad hoc, che operano sia sul piano politico (il riferimento, evidentemente, è alla Conferenza permanente per il coordinamentoPag. 5 della finanza pubblica, all'interno della Conferenza Unificata) sia sul piano tecnico, come la nostra Commissione, che, infatti, ricordo, è composta da rappresentanti delle amministrazioni centrali, dei Ministeri, da rappresentanti delle Regioni, di ANCI e di UPI.
È un organo tecnico in cui vengono portati a sintesi gli interessi di questi diversi livelli di governo per dare un supporto al decisore politico.
Quanto alle funzioni, attualmente siamo impegnati su due fronti, che mi pare presentino un certo interesse per voi. Entrambi sono connessi all'attuazione del federalismo fiscale. Il primo fronte riguarda l'attività di supporto alla definizione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard nelle materie che sono oggetto di riparto di competenze tra Stato e regioni.
Come sapete, una delle principali criticità che ha incontrato l'attuazione del federalismo fiscale previsto dalla legge n. 42 del 2009 è stata la mancanza di individuazione dei LEP che, però, sono importanti perché tra il loro processo di definizione, di quantificazione e quello di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard c'è un rapporto diretto, ed è quel rapporto che consente di capire quali sono effettivamente le risorse necessarie all'erogazione delle prestazioni e dei servizi.
Finora, in assenza di una definizione ad ampio spettro dei LEP, dovuta, sostanzialmente, all'inerzia del decisore politico, i fabbisogni si sono basati sui livelli di spesa storica di copertura dei servizi, senza andare a verificare sistematicamente se questo livello di spesa storica sia necessariamente proporzionato all'erogazione del servizio.
Nelle materie di competenza regionale sappiamo che, al di fuori della materia sanitaria, i LEP sono stati individuati in pochissimi ambiti. Però una ripresa di interesse sul tema c'è stata, innanzitutto con il Piano nazionale di ripresa e resilienza, che è stato approvato nel 2021 e che, come accennavo prima, tra le riforme abilitanti, annovera, per l'appunto, il completamento del federalismo fiscale, con obiettivi che sono particolarmente significativi anche per questa Commissione, cioè per migliorare la trasparenza delle relazioni fiscali tra i diversi livelli di governo, per assegnare le risorse agli enti territoriali sulla base di criteri oggettivi e per incentivare un uso efficiente delle risorse.
Questa milestone dovrebbe essere conseguita, anzi deve essere conseguita entro il primo trimestre del 2026.
In ordine cronologico, un altro momento importante di impulso alla determinazione dei LEP è venuto, poi, dalla legge di bilancio 2023, questa volta nell'ottica dell'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, il cosiddetto «regionalismo differenziato» e del pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni. Questo processo dovrebbe concludersi entro il corrente anno solare. Nell'ambito di questo processo, per l'appunto, la nostra Commissione è chiamata a elaborare le ipotesi tecniche che riguardano l'identificazione dei LEP e dei correlati costi e fabbisogni standard, che andranno, poi, presentati alla cabina di regia, che avrà il compito di predisporre i relativi D.P.C.M.
Come ultimo tassello della mappatura del quadro normativo vigente in fieri segnalo che nel disegno di legge n. 615, quello sulla cosiddetta «autonomia differenziata», il tema dell'insularità è entrato in due punti specifici. Innanzitutto, là dove si prevede che gli svantaggi derivanti dall'insularità debbano essere specificamente considerati nella garanzia dei LEP e poi nella parte in cui si prevede che questi svantaggi debbano essere adeguatamente considerati per l'adozione di tutte quelle misure perequative, di promozione, che prescindono, comunque, dal procedimento di differenziazione.
Faccio un cenno solo al fatto che a questo processo di auspicabile superamento della spesa storica verso una standardizzazione e la definizione dei LEP non sono estranee le regioni a statuto speciale. Lo dico, evidentemente, pensando alle due isole maggiori. L'articolo 27 della legge n. 42 del 2009, sebbene in un contesto molto peculiare, perché sappiamo che questa fonte disciplina il concorso delle autonomie specialiPag. 6 agli obiettivi di finanza pubblica e di solidarietà secondo un canale diverso dalle ordinarie, cioè attraverso i decreti di attuazione degli statuti speciali, ebbene, anche per le regioni speciali l'articolo 27 – dicevo – prevede che le norme di attuazione debbano tenere conto dei costi dell'insularità e debbano tenere conto anche della necessaria copertura del fabbisogno standard, proprio per il finanziamento dei LEP.
Questo cosa significa sul piano del sistema delle fonti? Significa che gli interventi compensativi o correttivi, in questo caso, troveranno la loro prima sede proprio nei patti finanziari, poi trasfusi nelle norme di attuazione, impregiudicati, poi, ovviamente, tutti gli interventi speciali, ai sensi dell'articolo 119, comma 5.
Sottolineo solo – immagino ci siano diversi componenti che provengono dalle due isole, non tutti – che anche il tema dell'insularità, per le due autonomie speciali insulari, viene trattato secondo quella logica di gestione consensuale della dinamica autonomistica, che la Corte costituzionale ha più volte indicato come il quid proprium dell'autonomia speciale, tant'è che alla Commissione paritetica per l'attuazione dello statuto della Regione Siciliana è stato affidato il compito di elaborare le stime economiche e finanziarie sulle condizioni dell'insularità, mentre, per quanto riguarda la Sardegna, esiste un tavolo tecnico-politico sui costi dell'insularità, che mi risulta sia stato attivato nel febbraio del 2022.
Il secondo fronte sul quale stiamo operando, e che penso possa essere di interesse per la Commissione, è quello, invece, su cui la nostra Commissione è impegnata da più tempo, quindi il processo di attuazione del federalismo fiscale è più avanzato. Mi riferisco al procedimento di determinazione dei fabbisogni standard per gli enti locali. Che cosa sono i fabbisogni standard? Sistematicamente, li possiamo definire come le reali necessità finanziarie che un ente locale ha e che sono valutate in base alle sue caratteristiche territoriali, agli aspetti socio-demografici della sua popolazione.
I fabbisogni standard, insieme alle capacità fiscali, sono i parametri sulla base dei quali è ripartito un pezzo, una fetta sempre maggiore del Fondo di solidarietà comunale. Nel 2030 segnalo che la componente del fondo perequabile sarà integralmente ripartita sulla base del rapporto fabbisogni standard e capacità fiscali, superando, così, definitivamente il criterio della spesa storica.
Ricordo che gli enti locali delle due autonomie insulari, delle due regioni insulari partecipano al Fondo di solidarietà comunale, ma non per la quota perequativa.
Cosa interessante è che la normativa di settore, in particolare il decreto legislativo n. 216 del 2010, prevede che tutte le funzioni fondamentali degli enti locali, che peraltro individua, devono essere integralmente finanziate sulla base dei fabbisogni standard. Ricordo queste funzioni perché penso possa essere interessante ai vostri fini: funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo; polizia locale; istruzione pubblica; viabilità e trasporti; gestione del territorio e dell'ambiente; funzioni del settore sociale. La nostra Commissione per queste funzioni ha determinato a tappeto i fabbisogni standard, che vengono monitorati e rideterminati non oltre il terzo anno dalla loro approvazione, per tenerli sempre aggiornati. La nostra Commissione ha il compito di validare la metodologia di stima di questi fabbisogni e anche di esprimere un parere tecnico preventivo sui criteri di riparto del fondo.
Anche in questo caso, c'è un coinvolgimento degli enti locali delle autonomie speciali insulari, però un po' più «blando», nel senso che loro sono coinvolti esclusivamente nella raccolta dati inerenti al processo di definizione dei fabbisogni standard, ma solamente per fini conoscitivi e per fini statistico-informativi.
Ultimo punto di questo quadro generale. Sia la legge n. 42 del 2009 sia il decreto legislativo n. 216 del 2010 che ho poc'anzi citato, per consentire questo processo di transizione dalla spesa storica ai fabbisogni standard, prevedono un processo di avvicinamento di tipo graduale, Pag. 7attraverso, cioè, la fissazione di obiettivi intermedi, che vengono definiti «obiettivi di servizio». Questa metodologia è utile perché? Perché, evidentemente, qualora da questo processo emergesse la necessità di maggiori risorse, il fatto di operare per step intermedi attenua le tensioni che queste maggiori spese producono sugli equilibri di bilancio e consente di assorbire in maniera più graduale le esigenze di spesa. Ad oggi, questi obiettivi di servizio sono previsti per tre ambiti materiali piuttosto importanti per gli enti locali, che sono i servizi sociali, gli asili nido e il trasporto degli alunni con disabilità.
Molto brevemente, poi magari sul punto potrà integrare il dottor Stradiotto, qual è la metodologia di calcolo di questi fabbisogni standard degli enti locali. Dunque, i fabbisogni standard – dicevo – possiamo definirli le reali necessità finanziarie di un ente locale in base a quelle che sono le sue caratteristiche. Questo approccio viene considerato in dottrina una delle best practices per quanto riguarda la progettazione dei sistemi di finanziamento, che serve per ammodernare le relazioni intergovernative e rendere più efficiente la spesa.
Come dicevo prima, fabbisogni standard e capacità fiscale forniscono gli elementi fondamentali per effettuare la perequazione ordinaria, perché i fabbisogni standard fanno comprendere quelle che sono le necessità di un ente e la capacità fiscale quelle che sono le risorse a disposizione. Quindi, la perequazione confronta necessità da un lato e disponibilità dall'altro, e poi ridistribuisce le risorse in modo che tutti gli enti locali siano posti su uno stesso piano di partenza, superando così il criterio della spesa storica.
Non entro eccessivamente nel dettaglio, dico solo che questi calcoli vengono fatti utilizzando numerosissime variabili, che cercano di cogliere le peculiarità dell'ente, numero di abitanti, altimetria, rischio sismico, presenze turistiche e via elencando, poi riunendo i comuni in categorie omogenee, che prendono il nome di cluster, che sono dei raggruppamenti, appunto, sulla base delle caratteristiche demografiche, socioeconomiche e territoriali.
Nel documento – adesso non mi soffermo – abbiamo anche inserito dei grafici, che vi fanno vedere praticamente che cosa significa confrontare la spesa storica con la spesa standard dei comuni, aggregati diversamente, ossia per numero di abitanti in un caso, per regioni nell'altro, con un focus a sé sul servizio rifiuti, perché attualmente rientra tra le funzioni non oggetto di perequazione.
Questo meccanismo riguarda gli enti locali delle regioni ordinarie. Però, è interessante riportare che è stato applicato in via sperimentale anche agli enti locali della Regione Siciliana, perché la Sicilia, che già dal 2016 ha consentito che potessimo operare in questo senso, sottoponendo quindi ai propri enti locali i questionari di rilevazione dei dati necessari per calcolare i fabbisogni.
Come dicevo, questi fabbisogni standard non vengono utilizzati per ripartire il fondo di solidarietà comunale, ma sono comunque importanti, perché in questo modo forniscono a ciascun comune uno strumento per verificare la propria azione amministrativa e gli forniscono anche un benchmark di riferimento sia rispetto a comuni con caratteristiche simili che stanno in Sicilia, sia rispetto a comuni con caratteristiche simili che stanno nelle regioni ordinarie.
Anche qui abbiamo inserito un grafico, a cui rinvio, dal quale si evincono cose piuttosto interessanti. In un grafico, in particolare, si individua, per ciascuna funzione fondamentale degli enti locali, la spesa storica, sia in assoluto che per abitante, e la si confronta con la spesa standard. Se guardiamo la sommatoria totale di tutte le funzioni, si vede che il divario tra spesa storica e standard per i comuni siciliani è piuttosto esiguo, supera di poco l'1 per cento. Se, invece, andiamo a guardare il dato disaggregato, vale a dire funzione per funzione, vediamo che la spesa storica è superiore alla spesa standard soprattutto per le funzioni affari generali e smaltimento rifiuti, mentre la spesa storica risulta inferiore alla spesa standard per istruzione, ambiente e territorio, servizi sociali e asili nido.Pag. 8
Restando sempre nell'ambito delle due regioni insulari speciali, gli enti locali di Sicilia e Sardegna a partire dal 2022 sono stati destinatari, al pari degli enti locali delle regioni ordinarie, di risorse aggiuntive per potenziare in particolare tre servizi: servizi sociali, asili nido e trasporto alunni con disabilità. Qual è la particolarità di questo caso e perché vale la pena citarlo? Perché per la prima volta il legislatore ha vincolato il riparto di queste risorse di potenziamento dei servizi non al criterio della spesa storica, ma fissando specifici obiettivi di servizio. Questi obiettivi di servizio consistono nel realizzare un livello di spesa per il servizio considerato, che progressivamente si incrementa nel corso del tempo, e quindi i comuni che sono destinatari di queste risorse dovranno, in sede di monitoraggio, rendicontare e dimostrare che le hanno utilizzate per incrementare il servizio medesimo.
Se andiamo a guardare, anche qui, i grafici, a cui brevemente rinvio, che abbiamo inserito, per quanto riguarda in particolare i servizi sociali, per esempio, risulta che a regime – la situazione a regime, anche qui, si avrà nel 2030 – sia i comuni siciliani sia i comuni sardi conseguiranno risorse aggiuntive per il potenziamento del servizio in maniera superiore rispetto alla media di quanto accade per gli enti locali delle regioni ordinarie, perché evidentemente qui il fabbisogno è superiore, dal momento che sono più indietro dal punto di vista dell'erogazione del servizio.
Sulla rendicontazione vi do solo un dato, sempre restando solo sui servizi sociali. È significativo che in sede di rendicontazione i comuni siciliani e i comuni sardi abbiano utilizzato più risorse mediamente di quanto abbiano fatto i comuni delle regioni ordinarie. In altri termini, sono stati più efficienti.
Solo un flash sul modo in cui la perequazione opera nei confronti degli enti locali insulari delle regioni ordinarie. Siamo in presenza di 22 realtà, come sapete, principalmente comuni di piccole dimensioni, solo due superano i 15.000 abitanti. Nei confronti di questi comuni, come dicevo, opera l'effetto perequativo, perché qui siamo già in una fase di transizione dalla spesa storica alla spesa standard.
Qual è l'effetto complessivo? La maggior parte dei comuni insulari presenta un effetto perequativo positivo. I comuni insulari che presentano, invece, un effetto perequativo negativo sono quelli che hanno una capacità fiscale molto più alta della media nazionale. Questo perché essenzialmente gli elementi che prendiamo in considerazione per determinare i fabbisogni standard sono elementi sostanzialmente svincolati dalla condizione in sé di insularità.
Per fare qualche considerazione di carattere conclusivo, in attesa comunque di potervi fornire elementi ulteriori quando avremo lavorato di più anche sul versante del comparto regionale, ovverosia LEP e fabbisogni standard nelle materie regionali, l'idea complessiva che abbiamo tratto dall'esperienza degli enti locali è che i fabbisogni standard che riguardano le funzioni fondamentali oggetto di perequazione già colgano molte delle specificità socio-economiche che contraddistinguono questi territori e li mettono, di fatto, alla pari con enti simili che stanno sulla penisola. Di questo si ha evidenza guardando ai fabbisogni standard applicati in via sperimentale in particolare nei comuni siciliani, dove si nota un fabbisogno superiore alla spesa storica proprio nelle funzioni sociali ed educative.
Ci sono sicuramente margini di miglioramento apportabili alle nostre metodologie di stima, che, in particolare, riteniamo riguardino la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, che però non ancora è una materia perequata, e il trasporto pubblico locale.
In conclusione, riteniamo che il processo di attuazione del federalismo fiscale finalmente in atto sia molto importante per valorizzare le esigenze specifiche delle realtà insulari sia nelle politiche pubbliche che nei programmi di finanziamento, per garantire che anch'esse abbiano un accesso equo e adeguato a risorse e servizi essenziali.
Dal punto di vista della spesa corrente, l'attuale meccanismo dei fabbisogni standard, come dicevo, già consente di cogliere molte criticità dei piccoli comuni insulari Pag. 9per quanto riguarda le regioni ordinarie e auspicabilmente potrebbe recare benefìci generalizzati anche ai comuni delle due regioni speciali insulari qualora questo tipo di metodologia venisse applicato anche a loro.
In questa prospettiva, quindi, per essere massimamente operativi, la nostra Commissione, oltre a lavorare sul fronte della determinazione dei LEP, costi e fabbisogni per le regioni, si può impegnare sicuramente a completare la stima dei fabbisogni standard per gli enti locali della Regione Sardegna, ovviamente con l'accordo della Regione Sardegna, che è necessario, magari anche con il supporto di ANCI, che comunque è un interlocutore istituzionale molto utile.
Ci rendiamo anche disponibili a riflettere su un affinamento delle metodologie di stima sinora utilizzate, perché da questo punto di vista non ci sfugge un dato: il comma 6 dell'articolo 119, prima ancora che parlare di superamento degli svantaggi, ci esorta a individuare le peculiarità delle realtà insulari, quindi a darne una definizione in positivo, che ci sollecita, quindi, alla ricerca di soluzioni che siano in grado di coglierle, ovviamente con i limiti propri dei modelli econometrici di cui ci dovremo avvalere.
Questo in sintesi ritengo sia l'apporto che possiamo darvi, un apporto, se volete, circoscritto per alcuni aspetti, ma che io ritengo comunque significativo, perché in realtà l'attuazione del federalismo fiscale, vale a dire quel processo in cui ci inseriamo, la possiamo considerare come una sorta di base di partenza, sulla quale poi si innesterà tutta la programmazione degli investimenti infrastrutturali, che potrà essere così fatta con maggiore ponderazione e anche con migliore ponderazione. D'altra parte, ricordo che proprio l'articolo 22 della legge n. 42 del 2009 indica come parametro per individuare gli interventi di perequazione infrastrutturale la virtuosità degli enti nell'adeguamento al processo di convergenza ai fabbisogni standard. Quindi, è già la legge stessa che dà un ordine di priorità rispetto alle due cose.
Poi, come dicevo, la nostra attuale metodologia di calcolo dei fabbisogni standard permette, comunque, di individuare, sebbene in modo indiretto, alcune fragilità di alcuni contesti e ci aiuta anche a intuire quali sono quelle fragilità collegate a situazioni di sperequazione infrastrutturale. D'altro canto – per chiudere il cerchio – gli investimenti infrastrutturali, quando saranno fatti, magari auspicabilmente incideranno positivamente sull'efficientamento dei costi di produzione dei servizi e, quindi, produrranno un effetto virtuoso anche sui nostri meccanismi di perequazione ordinaria. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie, dottoressa D'Orlando. Chiedo al dottor Stradiotto se vuole intervenire per integrare o aggiungere considerazioni.

MARCO STRADIOTTO, Responsabile dei rapporti di Sogei S.p.A. con la Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Molto velocemente, perché la Presidente ha già detto tutto.
La cosa importante che troverete nel dossier depositato dalla Presidente è proprio l'aspetto relativo agli obiettivi di servizio, che dal 2022 hanno interessato anche i comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna. L'approccio importante che va valutato è nell'applicazione degli obiettivi di servizio, che è esattamente il contrario di quello che è stato fatto per il PNRR, per esempio, per gli asili nido, nel senso che non sono i comuni che devono chiedere, ma è sulla base del riparto, fatto dalla CTFS e poi approvato con decreto, che ai comuni vengono date le risorse e gli obiettivi, che sono ovviamente proporzionati alla distanza che esiste fra il livello storico e il livello obiettivo. Che cosa significa? Che i comuni più indietro ricevono di più.
C'è un dato importante, per esempio, per i comuni della Regione Siciliana: nel 2027 per il potenziamento degli asili nido, a partire dal 2027 e seguenti, arriveranno più di 200 milioni all'anno, che proseguiranno nel 2028 e via dicendo. Inoltre, per i comuni, fino all'anno scorso, era previsto Pag. 10che quando non c'entravano l'obiettivo dovessero restituire le risorse, invece adesso con la legge di bilancio per l'anno 2024, approvata dal Parlamento, è stata recepita la sentenza n. 71/2023 della Corte costituzionale, che ha previsto che quelle risorse non devono essere restituite, ma che i sindaci inadempienti, vale a dire che non hanno utilizzato le risorse, vengono nominati commissari e vengono invitati ad adempiere, e qualora non lo facciano sarà poi nominato un commissario prefettizio. Questa è una cosa importante, perché è proprio l'applicazione del livello essenziale delle prestazioni, ossia che vengono date le risorse ai territori sulla base di un livello essenziale delle prestazioni. Abbiamo detto che gli obiettivi di servizio sono una tappa intermedia per arrivare ai LEP. A quel punto, però, diventa quasi obbligatorio. Il livello essenziale delle prestazioni sugli asili nido al 33 per cento, un servizio che fino a qualche anno fa era un servizio a domanda individuale e a risposta discrezionale, diventa invece un obbligo da parte dell'amministrazione locale, ma in questo caso lo Stato ha stanziato le risorse. I grafici che vi presentiamo sono molto interessanti.
Trovo anche molto interessante quello che diceva la Presidente rispetto ai riscontri che abbiamo avuto sul 2022. Invito i parlamentari a non allarmarsi per il fatto che non c'è stata una grandissima adesione nel 2022, perché va detto che l'assegnazione del 2022 è avvenuta ad anno largamente iniziato. I comuni l'hanno saputo a giugno e poi i trasferimenti effettivi sono stati a settembre. Quindi, era impossibile che tutti potessero adempiere nel corso del 2022. Ma abbiamo la sensazione che nel 2023 sia andata molto meglio. Devo fare un plauso alla Presidente della CTFS, dal momento che per il 2024 le risorse sono state assegnate addirittura, come dovrebbe essere ogni anno, a novembre 2023, in maniera tale che nel gennaio 2024 tutti i comuni conoscessero esattamente obiettivi e risorse assegnate.
Sulla questione dei fabbisogni standard, attenzione, quando diciamo che sono condizionati dalla spesa storica, vogliamo dire che nel complesso sono condizionati dalla spesa storica. Infatti, se vedete i grafici, potete notare che per le singole regioni e per il singolo ente non è che viene rimarcata la stessa spesa storica. Tentiamo di dire che, attraverso quelle variabili nel corso degli anni, poi man mano la cosa si è affinata, cerchiamo di individuare per ogni ente un vestito con taglia su misura. Non siamo certi che sempre abbiamo individuato la taglia giusta. Ma man mano ci stiamo avvicinando, con l'idea di cogliere esattamente quelli che sono i bisogni di ogni ente, dimodoché con la sua capacità fiscale se è sufficiente bene, se è in eccesso quel comune aiuta gli altri, se è in difetto il comune più ricco, con il meccanismo perequativo, aiuta gli altri.
In questo caso, come diceva giustamente la Presidente, non sono inseriti i comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna, però quello che dimostra questo aspetto è che per gran parte dei servizi dei comuni sono costi legati al personale, dove i contratti sono nazionali, quindi sono uniformi, per cui non ci sono queste grandi differenze. Tant'è che la standardizzazione mostra che porta effetti positivi e porterebbe effetti positivi anche per i comuni insulari e anche per i comuni-isola. Noi, infatti, siamo anche andati a vedere il dato dei comuni-isola, dove abbiamo un punto di domanda, accennato anche dall'Ufficio parlamentare di bilancio (UPB), che riguarda il tema del trasporto pubblico locale (TPL), dove la cosa è completamente diversa, e il tema dei rifiuti, dove ovviamente il comune-isola che, per portare i suoi rifiuti nell'impianto più vicino, deve avvalersi anche di trasporto su mare ha dei costi obiettivamente, che ad oggi non sappiamo ancora, se abbiamo esattamente colto al mille per mille. Grazie.

PRESIDENTE. Nel ringraziare il dottor Stradiotto, do la parola ai colleghi che intendono intervenire per porre questi o formulare osservazioni.

ANTONIO NICITA. Ringrazio per questa relazione, che per questa Commissione penso sia molto importante in tutto il ragionamento prospettico dei LEP, indipendentementePag. 11 da proposte di riforma, che vedremo se poi saranno realizzate o meno e se approvate.
Abbiamo un problema che potreste aiutarci a risolvere, che anche la relazione dell'UPB ha evidenziato. Ho visto che nella vostra relazione parlate di funzioni e variabili, dunque vorrei capire due questioni. La prima, se si può inserire nelle variabili l'aspetto dell'insularità e come calcolarlo. Non è semplicemente un indicatore «sì» o «no», vale a dire se si è o meno in un'isola o in un arcipelago, ma dipende anche da altre funzioni, che voi avete evidenziato, ad esempio stare vicino al mare o stare in una zona montana. Ebbene, vi chiedo se si può pensare a un indicatore composito – questo è molto complicato, ma è una riflessione che si può avviare – dell'insularità rispetto a due grandi famiglie, cioè gli svantaggi da insularità colmabili, che quindi dipendono dalle politiche e dalle compensazioni, e gli svantaggi strutturali non colmabili, che in qualche modo non chiamano verso politiche di tipo infrastrutturale o di investimenti, ma che sono delle caratteristiche esogene che poi possono meritare altre forme di politiche di tipo compensativo. Già questo tipo di distinzione sarebbe molto importante.
Peraltro, abbiamo visto qui alcune indagini e alcuni studi econometrici, uno in particolare è stato citato nelle nostre audizioni. Però, vorremmo capire se dai vostri dati, perché ne avete a sufficienza, si può immaginare anche semplicemente un fattore residuale non spiegato, cioè che non spiega la differenza rispetto alle vostre variabili e in quel caso se si può attribuire effettivamente all'insularità come media, ovviamente non come singoli, perché c'è anche una grande eterogeneità dentro le isole.
Questo già sarebbe importante per noi, perché abbiamo la Commissione in Sardegna e quella in Sicilia, ma avremo bisogno intanto di una misurazione di uno svantaggio che non dipende da altri fattori se non dall'insularità, e questo è un elemento importante. Poi, ovviamente, tutte le altre cose che avete detto per noi sono molto importanti come approfondimento, in particolare su tutto il tema dell'adeguamento tra fabbisogno e spesa storica nei settori. Quali sono i sottosettori? Avete citato quelli sociali, di politiche sociali. Per la Sicilia li ho visti, ma non so se c'è anche lo stesso dato per la Sardegna.
Già questo è un elemento interessante, come anche di efficienza, perché se alla fine, rispetto al fabbisogno standard, sui rifiuti la Sicilia addirittura risulta superiore mi pare del 12 per cento, questo significa che c'è un tema di efficienza, non di risorse o comunque potrebbe essere un indicatore di un problema di efficienza e quindi di organizzazione interna e così via.
Vengo all'altra questione. Come facciamo a gestire e governare questi indicatori quando abbiamo delle dinamiche come quelle che l'UPB ci ha dimostrato citando i rapporti della Banca d'Italia, che vedono in entrambe le grandi isole una tendenza superiore a quella nazionale sullo spopolamento. Questo, ovviamente, riduce la densità della popolazione, aumenta i costi, riduce le economie di scala e quindi crea un problema dinamico e non soltanto statico, anno per anno, di equiparazione. Anche su questo vorremmo sapere come si possono inserire questi scenari rispetto alle vostre analisi.

PRESIDENTE. Grazie, senatore Nicita. Do la parola alla dottoressa D'Orlando.

ELENA D'ORLANDO, Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Rispondo nei limiti del possibile rebus sic stantibus.
Innanzitutto rimarco il fatto che il tema della determinazione dei LEP, costi e fabbisogni standard, è un tema che va su un binario suo rispetto a quello del regionalismo differenziato, perché noi ci stiamo lavorando soprattutto nell'ottica di conseguire la milestone del PNRR. Questo è il nostro obiettivo principale, perché sappiamo quanto sia importante. All'interno di questa milestone ci sono i cosiddetti «interim steps». Il primo, lo dico per completezza, è quello della fiscalizzazione dei trasferimenti erariali dallo Stato alle Regioni, ovverosia la soppressione di quei trasferimentiPag. 12 che attualmente sono ancora nella titolarità dello Stato, ma insistono su materie di competenza regionale di tipo concorrente, esclusivo o residuale. Su questo punto, tra l'altro, la nostra Commissione proprio prima di Natale ha espresso le sue valutazioni nell'ambito del procedimento che dovrebbe poi condurre all'approvazione del relativo D.P.C.M.
Il secondo interim step è per l'appunto la determinazione dei LEP e dei costi e dei fabbisogni standard. Questo è il nostro obiettivo prioritario rispetto al quale il regionalismo differenziato è un'altra partita importante che, però, va su un suo binario.
Parto dallo spopolamento. Lo spopolamento, così come anche altri elementi evidenziati dalla relazione dell'Istat oltre che dell'UPB, in realtà non riguarda solo le realtà insulari. Lo spopolamento è un tema tipico anche delle aree montane e delle cosiddette «aree interne». Su questo sicuramente si deve fare un ragionamento, perché è un elemento, una variabile che impone la rivisitazione di tutte le politiche pubbliche.
Le politiche pubbliche attualmente sono tarate su parametri che progressivamente diventano sempre più irrealistici e questo riguarda soprattutto la giusta taratura dei servizi essenziali. Su questo tema sicuramente noi potremo impegnarci a fare un approfondimento.
Per quanto riguarda la possibilità di introdurre delle variabili connesse all'insularità, mi rimetto alle valutazioni più tecniche del dottor Stradiotto. Rispetto ai modelli econometrici che normalmente utilizza SOSE/SOGEI, ma qui, ripeto, mi limito solo a un cenno, scontiamo la rigidità derivante dal fatto che, dal punto di vista statistico, l'ente insulare non è molto rilevante, perché numericamente le realtà non sono molte. Bisognerebbe trovare un modo per aggirare questo aspetto.
Sul tema dei vantaggi colmabili e non colmabili, come dicevo prima, con la metodica dei costi e fabbisogni standard, ci poniamo l'obiettivo di mettere tutti sulla stessa linea di partenza. Questo è un obiettivo prioritario, logicamente prioritario, oltre che giuridicamente prioritario, ed è un obiettivo che non è ancora stato conseguito, perché, come dicevamo prima, rispetto alle regioni, il lavoro è ancora da fare. Rispetto ai comuni della Regione Siciliana l'abbiamo fatto, ma in via sperimentale. Rispetto alla Sardegna è ancora tutto da fare. Sicuramente, come ordine di priorità per noi ci sarà questo.
Poi, per quanto riguarda gli interventi infrastrutturali, questi, per quanto riguarda il lavoro che stiamo facendo, sono piuttosto eccentrici rispetto alle nostre attività, però sicuramente, qualora ci fosse la necessità, siamo a disposizione.

RAOUL RUSSO. Dalla sua risposta mi è venuta una sollecitazione. Ha definito l'intervento infrastrutturale «eccentrico».
Non mi sembra tanto eccentrico, nel senso che sul problema dell'insularità, la differenza dei costi dipende anche dalla capacità di creare delle infrastrutture di collegamento o comunque degli ausili ai collegamenti che colmano questo svantaggio specifico. Vorrei comprendere meglio la definizione di «eccentrico».

ELENA D'ORLANDO, Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Nella mia relazione dicevo che ci stiamo occupando di questo e di quest'altro, adesso. L'eccentricità riguardava quello di cui ci siamo occupati finora.

MARCO STRADIOTTO, Responsabile dei rapporti di Sogei S.p.A. con la Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Vorrei rispondere al senatore Nicita rispetto ad alcune questioni.
Su alcune questioni ha già risposto la Presidente. Non ci sono i comuni della Sardegna perché ad oggi questi non sono ancora stati sottoposti a questionario. Appena lo saranno, ovviamente, avremo la possibilità di presentare anche i dati dei comuni della Regione Sardegna e saranno, secondo me, utili anche per capire le differenze fra due realtà comunque insulari, ma molto diverse.
Questo lo abbiamo visto anche sui servizi sociali, dove la spesa per i servizi sociali dei comuni della Regione Sardegna Pag. 13è completamente diversa rispetto ai comuni della Regione Siciliana. In termini di spesa per abitante è molto più alta in Sardegna. C'è un sistema diverso, perché in quel caso la regione trasferisce delle risorse ai comuni. Però, quello che volevamo trasmettere alla Commissione è che i dati hanno un valore importante, assoluto, perché permettono di capire e di comprendere e permettono anche di fornire poi a voi, decisori politici, gli elementi per poter decidere.
Le risorse per i nidi sono arrivate perché inizialmente nella determinazione dei fabbisogni standard si partiva dal livello storico dei servizi, perché il decisore politico non aveva mai detto che doveva esserci un livello minimo del 33 per cento.
C'è stata una grande strumentalizzazione politica che ha coinvolto anche la parte tecnica che poi, alla fine, ha posto il problema dicendo che non è una questione tecnica. Se il decisore politico decide di mettere delle risorse, tentiamo di trovare il metodo perché queste vengano distribuite partendo da chi è più distante dall'obiettivo.
Vado alla questione della variabile sull'insularità. Noi possiamo provare e abbiamo provato a coglierla, ma, in realtà, ci siamo resi conto che ci sono altre variabili che già la colgono, perché, giustamente, dentro l'insularità, se prendiamo l'isola siciliana, ci sono varie peculiarità. C'è la montuosità, c'è il comune costiero, il comune con più abitanti, il comune con più anziani. Quindi, quelle variabili già colgono i servizi ordinari di un comune, i servizi sociali. Lì non c'è l'influenza anche perché gran parte è costo del lavoro e per il costo del lavoro c'è un contratto nazionale, quindi non c'è problema. Se poi c'è la deprivazione, casi di deprivazione, è una variabile che entra, quindi coglie la differenza rispetto ai diversi territori.
Il tema vero è quello sulla infrastrutturazione, questo sì. Ad esempio, parliamo di rifiuti. Noi vediamo – e lo vediamo nei comuni delle regioni a Statuto ordinario – che le regioni che hanno meno strumenti di trattamento per quanto riguarda i rifiuti sono quelle che spendono di più. Poi dipende dagli impianti di trattamento. Ad esempio, quelle che hanno il trattamento meccanico biologico (TMB) spendono di più rispetto a quelle che hanno altri impianti, hanno la differenziazione, centri di compostaggio, eccetera. È direttamente proporzionale. Se in una regione ci sono pochi impianti, su quella regione normalmente si spende molto di più per abitante per tonnellata. Questa, ad esempio, è una questione infrastrutturale, che sicuramente va colta.
Sulla questione dei trasporti, certamente sì. Non è il singolo comune o il fabbisogno del comune che riesce a colmare quel tipo di esigenza, anche perché spesso e volentieri il trasporto urbano non esiste. Esiste nelle grandi città, ma non esiste nei piccoli centri dove c'è, invece, il trasporto extraurbano, cioè quello a carico di regioni o province.
Quanto prima anche la Regione Sardegna deciderà di sottoporre i suoi comuni ai questionari e sarà un modo per avere altri dati importanti da dare in pasto al sistema per capire se funziona e per eventualmente provare la necessità di determinate variabili, tra cui anche quella dell'insularità. Noi l'abbiamo già provata e ci siamo resi conto che non era significativa, anche prendendo un campione più piccolo. Si potrebbe dire, infatti, che nel mare magnum di tutti i comuni non funziona. Era già colto da altre variabili, per quanto riguarda i comuni.
Poi, guardando le regioni, probabilmente c'è una situazione completamente diversa, perché sicuramente l'insularità ha un effetto sulle questioni economiche.
Abbiamo analizzato i dati dei comuni delle regioni a statuto ordinario e dei comuni della Regione Siciliana. Abbiamo analizzato i dati di province e città metropolitane delle regioni a statuto ordinario. Dobbiamo fare il lavoro sui fabbisogni delle regioni a Statuto ordinario legate alla fiscalizzazione. Ovviamente, man mano che si allarga il tutto, arriveremo anche alla famosa questione infrastrutturale su cui non so se poi saremo impegnati noi, inteso come CTFS o come SOGEI. Era solo per dirvi che i temi sono molteplici e nell'insieme si potrà avere il quadro complessivo.Pag. 14
Noi vi abbiamo dato solo la faccia della medaglia relativa alla parte comunale in particolare.

RAOUL RUSSO. Mi è venuta in mente un'altra domanda ascoltando le sue considerazioni su una variabile che non è di sistema, ma è una variabile di condizione: su 390 comuni della Sicilia ce ne sono un centinaio in condizione di dissesto di bilancio, che comporta una differenziazione della spesa sociale, della riattivazione dei servizi. Questa variabile è entrata in qualcuno dei vostri studi sulla individuazione dei costi standard? Lo dico perché il comune in dissesto ha dei limiti di spesa, ha dei limiti di intervento sui servizi a domanda individuale, ha la necessità di recuperare il massimo della tassazione. Chiedo se tutto questo incide.

MARCO STRADIOTTO, Responsabile dei rapporti di Sogei S.p.A. con la Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Per loro natura i fabbisogni standard vanno sullo standard, pensando a un comune normale. L'obiettivo dei fabbisogni standard e poi della perequazione messa in atto è quello di superare il meccanismo dei trasferimenti storici e di avere come riferimento l'efficientamento di quella spesa.
Per cui, se un comune è andato in dissesto è perché storicamente prendeva poche risorse dallo Stato. Il fondo perequativo di cui beneficiano oggi i comuni di Sicilia e Sardegna è lo storico che ha cambiato nome. Per i comuni delle RSO, invece, è lo storico per il 50 per cento e il perequativo per l'altro 50 per cento. Man mano nel 2030 il perequativo diventerà 100 e lo storico diventerà zero. Ci sono comuni che guadagnano da questa operazione. In realtà non guadagnano, ma recuperano un vantaggio che non avevano, a scapito di quelli che invece dicono che perdono, ma in realtà stanno perdendo un vantaggio.
Potrebbe benissimo essere che un comune che è andato in dissesto non è andato in dissesto per incapacità di quegli amministratori o per inefficienza, ma perché il livello storico delle risorse trasferite non era sufficiente. Dal confronto fra capacità fiscali e fabbisogno verrebbe fuori. Poi, se invece è per inefficienza, in teoria, quegli amministratori dovranno rispondere.
Il tema è importante e questo aspetto è fondamentale. C'è la possibilità di avere un punto di riferimento per capire se effettivamente quell'ente è stato «amministrato» bene o se, viceversa, non poteva essere che diversamente, visto che le risorse di partenza erano quelle che erano.
Sulla questione dello spopolamento, abbiamo tentato – in parte ci siamo riusciti in parte pensiamo di continuare a farlo – di inserire una variabile importante, che è meno condizionata dallo spostamento della popolazione, che è quello degli immobili che sono presenti nel territorio, che quando diventano sfitti diventano seconde case dove non è detto che poi, soprattutto nelle zone non turistiche, sia effettivamente più IMU che entra nelle casse dei comuni.
Se tu segui gli abitanti, soprattutto nelle zone interne, perdi fabbisogno, mentre se segui i fabbricati non lo perdi. D'altro canto rischi di perdere anche l'entrata, perché quando una prima casa diventa seconda casa, aumenta fisicamente la capacità fiscale, ma non è detto che quella capacità fiscale poi sia un gettito vero, perché se quell'abitante è andato via sappiamo cosa succede. Viviamo il rapporto quotidiano.
Siamo assolutamente attenti a tutte le sollecitazioni che sono arrivate da parte parlamentare quando abbiamo fatto le altre audizioni, ma anche dagli stessi amministratori, nel cogliere queste esigenze e nel metterle alla prova ovviamente per arrivare all'obiettivo di cercare alla fine o sempre meglio di arrivare a una taglia corretta per ogni comune rispetto a quelle che possono essere le proprie esigenze.

RAOUL RUSSO. Avete sicuramente considerato in questi studi il fatto che c'erano una serie di funzioni che nella autonomia speciale erano poste dalla regione a carico dei comuni, con un fondo di trasferimento che è stato via via ridotto, quindi ha cambiato anche la spesa storica dei comuni. Per cui, il problema dei dissesti deriva molto spesso da scarsa capacità di introito fiscale e contemporanea riduzione del trasferimentoPag. 15 regionale, non statale. Lo avete considerato?

PRESIDENTE. Abbiamo un problema di tempo perché alla Camera alle 16.15 si vota. La Commissione deve terminare i suoi lavori.

ELENA D'ORLANDO, Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Sia per la Sicilia che per la Sardegna c'è questo tema. Questo è un elemento che fa sì che questa sperimentazione in atto noi la dobbiamo fare sempre in stretto collegamento sia con la regione sia con i vari ANCI regionali. È una peculiarità che nelle regioni ordinarie non c'è. Io vengo dal Friuli Venezia Giulia, quindi capisco.

PRESIDENTE. Nel ringraziare i nostri ospiti per la partecipazione all'odierna seduta e per gli spunti particolarmente interessanti, dichiaro conclusa l'audizione e dispongo che la documentazione presentata sia allegata al resoconto stenografico della seduta odierna. Grazie e buon lavoro.

La seduta termina alle ore 16.

Pag. 16

ALLEGATO

Relazione della professoressa Elena D'Orlando,
Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard .