PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
FRANCESCO SAVERIO ROMANO

La seduta comincia alle 8.40.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, Maria Elisabetta Alberti Casellati, sugli intendimenti del Governo sui temi della semplificazione normativa.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento, del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, Maria Elisabetta Alberti Casellati, sugli intendimenti del Governo sui temi della semplificazione normativa.
Saluto e ringrazio il Ministro per la disponibilità.
Avverto che, alla luce di quanto stabilito dalla Giunta per il Regolamento della Camera, i componenti della Commissione possono partecipare all'odierna seduta in videoconferenza. Dovendo regolamentare l'attività odierna, direi di dare la possibilità al Ministro di fare la sua relazione introduttiva. Per gli interventi, dipende anche dal numero, perché limitare a tre o cinque minuti per gruppo potrebbe essere riduttivo o potrebbe non essere necessario. Vediamo qual è il numero degli iscritti, cosicché, se c'è tempo, possiamo anche andare oltre i tre o i cinque minuti che potrebbero essere assegnati, se siamo d'accordo. Invece, il termine con il quale dobbiamo porre fine alla seduta è quello delle ore 9.40, perché poi c'è Aula sia al Senato sia alla Camera.
Se non ci sono obiezioni, do la parola al Ministro Alberti Casellati per lo svolgimento della sua relazione.

MARIA ELISABETTA ALBERTI CASELLATI, Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa. Signor presidente, vi ringrazio davvero di cuore per questa importante occasione di confronto, che giunge a diciotto mesi da quando mi sono state conferite le deleghe ministeriali relative alle riforme istituzionali e alla semplificazione normativa.
Sono lieta oggi di condividere con voi i risultati dell'attività di semplificazione normativa finora dispiegata e di illustrare anche i progetti e gli interventi che ho avviato e che intendo realizzare nei prossimi anni.
Il fatto che l'Italia abbia un problema endemico di ipertrofia normativa e di eccesso di regolazione burocratica è facilmente documentabile. A gennaio 2024, data dell'ultima rilevazione statistica da parte dell'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, risultavano vigenti in Italia 110.314 atti aventi valore normativo.
Se consideriamo che ciascuno di questi atti si compone di articoli e commi talora numerosissimi, è agevole concludere che siano vigenti milioni di precetti normativi, una foresta regolatoria fittissima nella quale quotidianamente rischiano di smarrirsi cittadini, imprese, operatori economici, una zavorra che appesantisce il nostro sistema economico mortificandone le potenzialità inespresse e incide negativamente sulla percezione della corruzione, collocando il nostro Paese, nella classifica del 2022 di TransparencyPag. 4 International, al quarantunesimo posto su centottanta nazioni.
L'esigenza di semplificare e di ridurre il disordine regolatorio è più che mai pressante e trova la sua più profonda ragione d'essere nella necessità di liberare spazi di autonomia, spazi di libertà individuale e collettiva dal groviglio di regole che rischia di soffocarli con beneficio per l'effettività dei diritti e la prosperità del sistema economico. Non sorprende in questa prospettiva che il PNRR preveda tra le riforme abilitanti la semplificazione e razionalizzazione del quadro normativo.
Nell'ambito del diritto europeo, del resto, l'attenzione per la riduzione degli oneri regolatori è da sempre molto elevata. Basta porre mente agli obiettivi individuati in materia dalla «Better Regulation agenda», che impone di valutare l'adeguatezza e l'efficacia della legislazione vigente prima di proporre nuovi interventi legislativi e raccomanda anche di bilanciare l'introduzione di nuovi oneri con la riduzione di quelli esistenti.
In questa cornice generale si iscrive l'azione del Governo che annette grande rilievo alla semplificazione e al riassetto del quadro regolatorio, nella consapevolezza che si tratta di un interesse bipartisan trasversale a tutte le amministrazioni pubbliche e a tutte le linee di politica economica e sociale; un interesse di primario rilievo e di grande impatto economico, che richiede, per essere perseguito, un impegno pluriennale e una strategia coordinata e anche in più fasi.
Per poter disporre di risorse appositamente dedicate a quest'opera di razionalizzazione e di riordino del sistema normativo, è stata appositamente istituita, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 18 gennaio 2023, la struttura di missione per la semplificazione normativa.
Con questo indispensabile sostegno operativo si è potuta avviare una strategia che si articola essenzialmente in tre fasi: 1) lo sfoltimento della normativa vigente; 2) la classificazione, il riordino e la razionalizzazione della legislazione; 3) la manutenzione a regime del quadro regolatorio anche attraverso l'impiego delle tecnologie più avanzate.
La fase di abbattimento della mole normativa vigente ha trovato forma compiuta nell'attività di abrogazione espressa di norme ormai risalenti, improduttive di effetti giuridici, eppure ancora presente come rami secchi nell'ordinamento italiano. Quest'opera è stata avviata prendendo di mira tutti gli atti pre-repubblicani adottati nel periodo dal 1861 al 1946, che risultano ancora vigenti.
Il Dipartimento per le riforme istituzionali, nell'ambito del PON Governance e capacità istituzionale 2014-2020, ha attinto a fondi europei per finanziare l'attività diretta nell'abbattimento della normativa pre-repubblicana che ha coinvolto oltre trenta esperti suddivisi in cinque gruppi di lavoro.
Dalla banca dati «Normattiva» del Poligrafico e Zecca dello Stato, con il quale è stato siglato un apposito accordo di collaborazione, sono stati estratti oltre 33.000 provvedimenti, che sono stati verificati uno per uno dai miei Uffici e sottoposti ad un ulteriore vaglio da parte dei ministeri di volta in volta competenti in relazione alle materie trattate.
All'esito di questa complessa e defatigante istruttoria, sono stati deliberati in Consiglio dei ministri, su mia proposta, cinque disegni di legge, l'ultimo dei quali approvato in via definitiva il 16 novembre 2023, che avviano 30.701 atti prerepubblicani verso la definitiva espressa abrogazione da parte delle Camere del Parlamento.
Questi cinque disegni di legge sono stati presentati alla Camera dei deputati e sono tuttora all'esame congiunto della I Commissione Affari Costituzionali in sede referente. Quando l'attività abrogativa sarà completata, lo stock degli atti normativi vigenti risulterà ridotto di circa il 28 per cento; un risultato significativo che potrà, in sede europea, migliorare in modo deciso il nostro rating accorciando la distanza che ci separa dalle nazioni più virtuose in termini di affollamento regolatorio.
Sfoltire ancora è utile e anzi necessario, ma non basta. Occorre anche potare le Pag. 5piante, disporle secondo un ordine, per evitare che gli sforzi compiuti in direzione della semplificazione siano presto vanificati.
Quest'opera di razionalizzazione e riordino è il secondo asse della mia strategia politica.
Per dare continuità alle politiche di semplificazione ho anzitutto deciso di rivitalizzare uno strumento organico di semplificazione e di riordino periodico della legislazione, ovvero la legge annuale di semplificazione normativa.
Questa legge, prevista con cadenza annuale dall'articolo 20 della legge n. 59 del 1997, la cosiddetta «legge Bassanini», è caduta presto in disuso, tanto che dal 1997 ad oggi il Parlamento ne ha approvate solo quattro. Io intendo farne, al contrario, un perno delle politiche di semplificazione.
In questa direzione ho agito chiedendo l'inserimento di un disegno di legge contenente misure in materia di semplificazione normativa fra i provvedimenti collegati alla manovra di bilancio di finanza pubblica 2023. Questo disegno di legge, approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri lo scorso 4 giugno, prevede che il Governo, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, del Ministro per la pubblica amministrazione e dei ministri di volta in volta competenti, presenti entro il 30 giugno di ogni anno, previo parere della Conferenza unificata, una legge destinata a raccogliere le proposte di semplificazione provenienti dai diversi ministri competenti, anche all'esito di apposite consultazioni pubbliche. Con la regia del Ministro delegato per la semplificazione normativa, la legge coltiva l'ambizione di coinvolgere il maggior numero di amministrazioni facendo della semplificazione non un'attività occasionale e frammentaria, ma una politica strutturale organica e costante nel tempo, una politica che – lo si prevede nel medesimo disegno di legge – dovrà assumere come direttrici generali la limitazione e riduzione di vincoli adempimenti e prescrizioni non strettamente necessari nei rapporti fra amministrazioni, cittadini ed imprese, il miglioramento della conoscibilità delle norme e della certezza del diritto.
Una maggiore conoscibilità del diritto sarà assicurata dalla facoltà per il Governo di digitalizzare la produzione normativa (articolo 5 del disegno di legge) e di prevedere l'adozione in forma digitale dei regolamenti ministeriali (articolo 6 del disegno di legge).
Degna di speciale menzione, perché è un'assoluta novità, nel disegno di legge di semplificazione, è l'introduzione della valutazione di impatto generazionale delle leggi. Si tratta di un'analisi preventiva dei disegni di legge del Governo in relazione agli effetti ricadenti sui giovani e sulle future generazioni, in ossequio al principio di equità intergenerazionale che si trae dagli articoli 2, 9, 81 e 97 della Costituzione. Con questa innovazione, che pone l'Italia in prima linea nel contesto dell'Unione europea, si misurano gli effetti di lungo periodo delle politiche pubbliche, con particolare riferimento a quelle che hanno costi rilevanti di tipo ambientale o sociale.
Veniamo così al terzo asse della strategia di semplificazione alla quale sto lavorando. Lo strumento privilegiato per riordinare la legislazione è la redazione di testi unici che raccolgano in una unità documentale le norme disciplinanti una data materia.
Nel disegno di legge di semplificazione più volte menzionato sono state attribuite al Governo deleghe per la codificazione nei seguenti settori: gli affari esteri e la cooperazione internazionale; l'istruzione e il merito; la disabilità; la protezione civile; l'università e la ricerca. Sono stati inoltre insediati e stanno proficuamente lavorando tavoli tecnici che sono in procinto di formulare proposte di riordino, tramite testi unici o codici di settore, delle normative in termini di ambiente, energie rinnovabili, femminicidio e violenza di genere.
Nell'ambito da ultimo citato, il Parlamento, con la legge n. 12 del 2023, istitutiva della Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere, ha posto meritoriamente l'accento sulla necessità di prevenire questa forma subdola e odiosa di Pag. 6violenza, perseguirne gli autori, proteggere le persone vulnerabili, sostenere le vittime anche attraverso la razionalizzazione e il riordino della frammentaria legislazione vigente, che vede intersecarsi in modo non sempre ordinato la legge n. 66 del 1996 sulla violenza sessuale, il decreto-legge n. 11 del 2009 introduttivo del reato di atti persecutori e gli interventi del 2013, del 2019 e del 2023 unitariamente definiti come «Codice rosso».
Questa esigenza, che il Governo convintamente sostiene, mi ha indotto a promuovere, in stretto coordinamento con gli altri ministeri competenti, l'adozione di un testo unico ricognitivo delle disposizioni sulla violenza di genere secondo la previsione dell'articolo 17 della legge n. 400 del 1988. A questo testo, a cui tengo in modo speciale, lavoreremo in costante sinergia con il Parlamento, giovandoci dei contributi raccolti nell'ambito del ciclo di audizioni che la Commissione di inchiesta sta svolgendo.
Il testo unico raccoglierà la normativa primaria e secondaria rivolta alla prevenzione della violenza di genere e alla tutela delle vittime, ricalcando, nell'ordine di trattazione dei temi, la normativa internazionale e specificamente la Convenzione di Istanbul, che, in un'ottica olistica, tratta non solo di profili repressivi, ma anche e soprattutto di educazione, formazione e rieducazione degli autori delle violenze.
Con il primo sostanzioso blocco di testi unici che sono in cantiere potrà essere avviata un'opera di semplificazione e di riduzione della complessità regolatoria che tutti gli operatori richiedono e che, se protratta nel tempo, potrà assicurare gli eccellenti risultati che ha raggiunto in Francia, dove è stata codificata una quota superiore al 50 per cento del diritto vigente.
Come ho già rilevato, la semplificazione non è efficace se non costituisce oggetto di uno sforzo continuo, permanente e di lungo periodo da parte delle amministrazioni centrali e dei diversi centri di produzione normativa previsti dalla Costituzione. In questa direzione ho promosso e realizzato forme di raccordo istituzionale con ministri, regioni e organismi rappresentativi delle parti sociali.
Nel corso del 2023 è stata costruita una rete di referenti per la semplificazione designati dai ministri di ogni amministrazione centrale. L'obiettivo consiste nel creare punti di contatto presso ogni amministrazione, per facilitare il raccordo con la struttura di missione e l'ufficio legislativo in ordine alle iniziative legislative dirette alla semplificazione normativa.
In parallelo con la rete interministeriale di referenti per la semplificazione, ho stipulato protocolli di collaborazione interistituzionale di durata triennale con le regioni Veneto, Abruzzo, Basilicata e Piemonte per individuare linee di intervento volte alla semplificazione normativa sulle più svariate materie di interesse regionale a diretto beneficio dei cittadini e delle imprese.
Un ulteriore protocollo di collaborazione interistituzionale è stato sottoscritto il 21 febbraio del 2023 con il Presidente del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL), che, oltre a «sollecitare la partecipazione attiva delle forze economiche e sociali più rappresentative», potrà fornire «consulenza e supporto tecnico nell'attività di analisi e di istruttoria di singoli temi attinenti alla riforma della regolazione e alla semplificazione delle norme e delle procedure in campo economico e sociale».
Grazie alla consultazione formale delle categorie interessate, svolta due mesi dopo il mio insediamento, tra dicembre 2022 e gennaio 2023, è stato possibile acquisire i suggerimenti e le richieste di intervento delle categorie sociali e produttive più rappresentative. Si sono poste così le basi per realizzare un archivio in cui confluiranno tutte le proposte di semplificazione normativa pervenute alla struttura di missione e al Dipartimento da parte di promotori pubblici, privati o soggetti rappresentativi di interesse collettivo. Questo archivio, nel quale sono ad oggi state istruite circa 300 proposte di semplificazione, sarà in breve tempo trasformato in un database informatizzato per accrescere la fruibilità e l'efficacia nell'azione di supporto dell'attività del Ministro.Pag. 7
I dati e le conoscenze acquisite nel dispiegare le attività di cui ho dato conto sono state riversate nel portale Normattiva, la banca dati pubblica e gratuita che raccoglie tutti gli atti normativi della Repubblica italiana. Ne miglioreremo la complessiva accessibilità per raggiungere due risultati concreti. Il primo consiste nel raccogliere, in un'apposita sezione separata da quella su cui si svolgono ricerche della normativa vigente, un archivio storico relativo agli atti prerepubblicani oggetto di abrogazione espressa. Il secondo si sostanzia nella creazione di interfacce grafiche, di interrogazioni di banche dati e di canali di ricerca semplificati e mirati in cui utenti non specializzati potranno visualizzare online, in modo semplice e intuitivo, le norme che regolano l'attività di loro interesse.
Non posso chiudere il mio intervento senza volgere uno sguardo al futuro, in particolare all'intelligenza artificiale, un'opportunità e una sfida che ho immediatamente raccolto avviando una sperimentazione – la prima in Italia – sull'impiego degli strumenti di intelligenza artificiale per migliorare la qualità della normazione e la manutenzione a regime del quadro normativo.
Siamo in una fase sperimentale, nella quale è fisiologico procedere per errori e tentativi. È però facile prevedere che, in corrispondenza con l'addestramento e l'affinamento degli algoritmi di ricerca, la possibilità di classificare gli atti normativi per materia in tempi fulminei potrà avere un duplice benefico effetto: da un lato, faciliterà i decisori politici nell'opera di riordino e di armonizzazione della legislazione, ripulendola da duplicazioni e incongruenze; dall'altro, consentirà ai cittadini e agli operatori economici un più facile accesso alle banche dati giuridiche. È solo un primo passo, ovviamente, ma è intenzione del Governo procedere in questa direzione per trasformare l'intelligenza artificiale in un prezioso alleato nella battaglia contro la burocrazia e il groviglio di leggi che frenano la crescita economica dell'Italia e complicano la vita di cittadini ed imprese.

PRESIDENTE. Grazie.
Do la parola ai colleghi che intendono intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

ROBERTO CATALDI. Mi fa piacere che ci sia questa dichiarata intenzione di procedere nella direzione della semplificazione. Io nutro solo qualche perplessità. Non vorrei che poi si desse l'illusione che la semplificazione sia soltanto un problema di numeri. È vero che c'è una iperproduzione normativa, però, poi, di fatto, a volte per abrogare una legge bisogna farne un'altra. Quindi, non è un problema di numeri quanto un problema legato alla semplificazione della vita per i cittadini. I numeri possono diventare un problema di razionalizzazione più che di semplificazione. Se parliamo di semplificazione della vita dei cittadini, allora dobbiamo veramente andare un po' a fondo e capire cosa succede dall'altra parte.
Vedo che oggi ancora rimangono tante difficoltà, anche laddove, ad esempio, la digitalizzazione esiste già. Mi pare di aver fatto un esempio l'altra volta in questa Commissione, che riguardava il processo civile telematico o la digitalizzazione comunque nella giustizia. Io ho iniziato a lavorare nei tribunali quando ancora c'era la carta carbone, ma era molto più semplice, ve lo garantisco, presentare un'iscrizione a ruolo, perché si prendeva un foglio uso bollo, si scriveva il nome delle parti, si iscriveva al ruolo e si dava al cancelliere. Appena è arrivata la forma telematica, bisognava riempire tanti di quei dati che ci volevano davvero tempi molto più lunghi, quindi la digitalizzazione non ha semplificato la vita per gli avvocati, ma l'ha complicata. Va bene dunque la digitalizzazione, ma dipende da come viene poi posta in essere.
Parlavamo di semplificazione. Il voto degli studenti fuori sede, ad esempio, mi preoccupa molto, perché mi è giunta notizia proprio ieri che alcuni studenti non sono riusciti a esprimere il loro voto, pur avendone intenzione. Questo perché poi i numeri telefonici del comune non davano assistenza, perché non c'è stata risposta alle mail. La digitalizzazione dovrebbe consentire anche all'utente di avere risposte Pag. 8immediate, senza dover ricorrere a un'assistenza telefonica, senza dover attendere la risposta ad una mail. Questo significa semplificare la vita dei cittadini. Fare una richiesta di passaporto elettronico è complicato, ma non perché sono tante le norme, quanto perché sono complicate le procedure che le norme prevedono. Già, ad esempio, il fatto stesso che un modulo si compili online e un altro debba essere preso dalla questura, poi bisogna fare un pagamento in tabaccheria con la marca da bollo, un altro va fatto alle Poste; francamente sono cose che non hanno senso. Preferisco che ci sia un numero più ampio di leggi, che però mi conducano a una procedura semplificata, piuttosto che avere poche leggi che mi complicano la vita.
Un altro esempio potrebbe riguardare l'apertura di una Srl. Su questo inviterei il Ministro a fare un'analisi comparativa con quello che succede negli altri Paesi. Mi sono trovato, quando facevo l'avvocato, a cooperare con uno studio spagnolo. A un certo punto non solo questo studio si è meravigliato delle complicazioni che abbiamo noi nel processo civile, ma mi ha anche detto che aprire una società in Spagna è molto più rapido e semplice di quanto non succeda in Italia. Dato che è interesse dell'Italia favorire gli investimenti, credo che le imprese abbiano anche interesse ad avere un qualcosa che sia semplice da attuare. Quindi, con tutte le garanzie che vogliamo, però rendiamo la strada un po' più semplice se vogliamo creare lavoro in Italia.
Facciamo attenzione all'autonomia differenziata, perché poi se nell'attuarla si crea un ulteriore moltiplicatore di normative questo può diventare complicato per le imprese. In Germania c'è una forma federale, ma non differenziata. Lì ci vorrà una cabina di regia che possa evitare che poi l'autonomia differenziata diventi un danno, per cui da un lato riduciamo il numero delle leggi e dall'altro non solo le aumentiamo numericamente, ma poi creiamo difficoltà per quelle imprese che vogliono lavorare su più regioni. A quel punto l'imprenditore può decidere di andare ad investire in un altro Paese, dove magari c'è una maggiore uniformità.
Sul processo civile telematico, io sono nato dedicando molto tempo della mia vita al digitale, perché ho seguito un sito internet per più di vent'anni, che ho creato io. Però, ho trovato molte più difficoltà a lavorare sul processo civile telematico perché ci sono richieste ridondanti. Si chiede più volte di inserire dati che in realtà il sistema dovrebbe già precompilare, perché già sono al suo interno.
Credo, quindi, che vada fatto un lavoro sul quale anche noi delle opposizioni possiamo dare un contributo costruttivo, però sposterei l'obiettivo dai numeri alla semplificazione degli iter. Rendiamo le cose più semplici. Questo, secondo me, può rendere il nostro Paese davvero avanzato e all'avanguardia. Grazie.

PRESIDENTE. Colgo, tra l'altro, questo aspetto per dire che oggi parliamo di semplificazioni normative. Il tema della semplificazione delle procedure amministrative lo affronteremo poi con il Ministro Zangrillo, perché è ovvio che senza una priorità – prima le norme e poi le procedure – si rischia di fare confusione.

ERICA MAZZETTI. Buongiorno a tutti.
Ringrazio il Ministro per essere qui e soprattutto per il lavoro intrapreso in un anno e mezzo di attività, che vuole veramente cambiare un sistema che non sarà semplice, perché è una struttura molto particolare e ampia da sviluppare.
Il percorso è stato iniziato da lei e stamane ci ha dato un resoconto, che mi sembra molto soddisfacente. Deve essere anche strutturato, come ha detto lei, perché non può essere una cosa spot, temporanea, ma è un tema che riguarda tante materie, tanti enti e tanti ministeri. Pertanto, strutturarlo come lei ha iniziato è fondamentale.
Lei ha parlato molto di tanti testi, di tanti codici, di alcune materie. Io mi vorrei focalizzare, però, su un tema che magari conosco meglio venendo da quel settore, che è molto problematico per quanto riguarda i profili della semplificazione, che è Pag. 9tutto ciò che concerne l'edilizia e l'urbanistica.
La modifica del Titolo V della Costituzione, abbinata anche alla legge Bassanini, ha creato numerose complicazioni soprattutto per quanto riguarda la burocrazia che, purtroppo, è andata ad aumentare, perché, come tutti sappiamo, con la modifica del Titolo V della Costituzione, questa competenza è passata dal livello nazionale al livello regionale.
Il Ministro ha rammentato testi unici su affari esteri, istituzioni e viabilità, però non vedo – questo vorrei metterlo al centro dell'attenzione e fare una proposta anche a lei, sentiti i ministri competenti – la modifica del testo unico dell'edilizia, che risale al 2001, alla legge n. 380. Non ci dimentichiamo poi della legge urbanistica edilizia del 1942, la legge n. 1150. Ancora oggi, per tematiche urbanistiche a livello nazionale ci affidiamo a quella. Per gli standard urbanistici abitativi ci affidiamo a una legge del 1968. Oggi non è più accettabile che si debba ricorrere a queste due leggi, ripeto, del 1942 e del 1968, per poter pianificare dal punto di vista urbanistico ed edilizio.
Tornando alla modifica del Titolo V della Costituzione, sappiamo che poi sono nati in tutte le regioni dei regolamenti specifici per la materia. Questo crea una notevole confusione, soprattutto quando abbiamo l'ultima legge, il testo unico, risalente al 2001. Successivamente sono nati tutti questi regolamenti. Ad oggi non sappiamo bene ancora quali sono i rapporti Stato-regione nella materia, che vanno modificati, ma anche i vari indirizzi dei titoli abilitativi, perché ogni regione individua il titolo abilitativo come crede.
Faccio un esempio banale. A Firenze magari una demolizione si fa con un permesso a costruire, a Bologna ci vuole una SCIA o viceversa. Questo è uno dei temi molto sentiti dal settore, che poi riguarda i cittadini, perché poi sono i cittadini a richiederli, i committenti sono loro – questo va puntualizzato.
Un primo passo è stato fatto con il decreto-legge n. 69 del 2024 cosiddetto «Salva Casa», con il Ministro Salvini, che ha messo a fuoco alcuni temi, ma io non vorrei che tutto questo, che, premetto, è un primo passo fondamentale, andasse a complicare ulteriormente la situazione. Noi adottiamo un provvedimento dello Stato quando poi sappiamo benissimo che alcune tematiche devono essere valutate a livello regionale.
Le chiedo veramente di mettere a fuoco questa situazione con il suo ministero, che è centrale in questo. Magari si potrebbe fare anche – mi permetto – una Commissione interministeriale, perché il tema riguarda più ministeri.
Oggi dobbiamo veramente procedere nell'immediato a fare un testo unico del costruttore, perché altrimenti non si può parlare di rigenerazione urbana. Come lei sa bene, abbiamo presentato due proposte di legge al Senato, poi altri partiti ne hanno presentate altre, ma purtroppo, se non facciamo una modifica, un'abrogazione, non so quale sia la soluzione migliore, della legge n. 1150 del 1942, che va all'opposto della rigenerazione urbana, perché al tempo dovevamo espanderci per cui era una legge che andava verso l'espansione. Con la rigenerazione dobbiamo usare quello che c'è e ripianificare i vari quartieri della città.
Credo che un focus su questo sia fondamentale per il settore, così come un testo unico – io direi meglio un codice unico del costruttore – basato su principi nazionali uguali per tutti. Sono intervenuta anche ieri in Aula proprio su questo tema, su una risoluzione, che deve essere portato avanti. Vorrei che lei sollecitasse anche il Ministro Salvini, insieme a tutti gli altri che ne fanno parte, perché questo è un settore veramente problematico. Non possiamo sempre e solo aggiungere norme che siano nazionali, regionali e comunali senza abrogare il passato, perché poi crea sempre un problema.
Parlando con molti giuristi è emerso il problema del silenzio-assenso, che si è rilevato molto spesso, mi passi il termine, una trappola. Lei lo sa molto meglio di me.
Bisogna anche questo normarlo in modo differente. Credo che questa sia una di quelle motivazioni per cui anche tanti imprenditori, sia nazionali, ma soprattutto dall'estero, non vengono qui ad ampliare il Pag. 10nostro mercato. Questo è uno dei temi fondamentali. Lei ha rammentato delle cose che secondo me sono fondamentali e credo che siano l'unica soluzione per la semplificazione. Anch'io credo che semplificare voglia dire tagliare e digitalizzare.
Vedo che il suo ministero va in questa linea, e mi fa molto piacere, benché sappiamo molto bene che molti enti, soprattutto quelli più piccoli, parlo dei piccoli comuni delle aree interne, che non hanno a disposizione né la tecnologia né le risorse umane per affrontare questo tema. Pertanto, come è stato fatto con il PNRR, andrà incentivato sicuramente con le risorse economiche, ma anche con le risorse umane. Molti enti non sono pronti a questo e dobbiamo lavorare per meglio applicare la normativa.
C'è un altro tema importante che sappiamo benissimo essere molto pesante per i Governi che ne fanno parte: sappiamo benissimo che molti provvedimenti che esaminiamo oggi in Parlamento – e questo vale anche per i ministri – sono direttive dell'Unione europea. Parliamo della casa green, laddove anche su questo, se non si fa un riordino per tutte le cose che ho detto precedentemente, vedo molto difficile arrivare a fare una ristrutturazione completa del nostro patrimonio immobiliare quando le norme sono molto confuse, spesso fra loro confluenti e differenti.
Poi c'è tutto il tema del codice appalti. Un anno fa abbiamo emanato il nuovo codice degli appalti per quanto riguarda i lavori, le forniture e i servizi. Anche qui noi abbiamo seguito l'iter perché era una di quelle riforme da fare per il PNRR. Abbiamo fatto il massimo possibile a livello statale. Dal 1° gennaio 2024, come lei sa benissimo, è entrata in vigore la digitalizzazione, che va normata in modo più chiaro per gli addetti ai lavori. Io propongo anche – l'ho detto più volte – una piattaforma unica nazionale, perché ci sono troppe piattaforme, troppi enti che vogliono interagire su questo e soprattutto rilevo anche una diversità fra le varie piattaforme che non vengono spesso collegate fra di loro, creando problemi agli addetti ai lavori. Questo credo sia un altro passo importante che poi esamineremo anche con il Ministro Zangrillo, perché è pianificato su due ministeri. È un tema che va portato avanti.
Credo che di materiale ne abbiamo. Ringrazio il presidente per aver immediatamente convocato in audizione il Ministro, che è il nostro punto di riferimento per la semplificazione. Siamo a disposizione, credo trasversalmente tutti i partiti e tutte le forze politiche, perché è l'unico modo per modernizzare il nostro Paese. Sappiamo benissimo, infatti, che, dopo l'elevato costo delle tasse, la burocrazia è l'altro grande problema per le imprese e di conseguenza per i cittadini.

ERNESTO RAPANI. Signor presidente, ringrazio il Ministro per la disponibilità. Finalmente, siamo nelle condizioni di poter avviare il nostro percorso.
Mi riallaccio a quanto detto dai colleghi. Evito di ripetermi, perché diversi concetti li condividiamo. Il Ministro diceva che ci sono cinque provvedimenti in corso di esame alla Camera, che sono partiti dal Consiglio dei ministri. Penso che dovrebbe essere proprio quella la base di partenza, si dovrebbe iniziare a lavorare su quelli, in modo tale da poter dare il nostro contributo per cercare, eventualmente, di capire di che cosa parlano, che cosa trattano.
Io nella vita faccio l'architetto. Spesso mi imbatto nella burocrazia. Una delle principali cose sulle quali dovremmo lavorare è proprio lo snellimento della burocrazia. Nello stesso tempo, quando andiamo a legiferare, dovremmo far sì che le leggi non siano interpretabili. La cosa più antipatica è arrivare in un ufficio e sentirsi dire «secondo me è così». Il «secondo me» penso non debba esistere. La legge si deve leggere e si deve applicare. Dovremmo far sì che le leggi siano più chiare rispetto a come molto probabilmente sono adesso. Purtroppo, sono cose che innescano meccanismi che portano a contenziosi, perché costringono a fare ricorsi, quindi lungaggini di tempo e spese inutili. Penso che quella sia una cosa che, in qualche modo, potremmo evitare.
Il Ministro ha detto anche che ha stipulato dei protocolli con alcune Regioni. Ci piacerebbe sapere se questi protocolli siano Pag. 11stati fatti su istanza delle Regioni, su istanza del Governo, siano nati spontaneamente. Perché solo per alcune Regioni e non per altre? Forse sarebbe opportuno, anche per evitare disparità, far sì che tutte le Regioni stipulino questi protocolli, che forse prevedono le stesse cose. Questi protocolli presumo vadano verso una sorta di autonomia legislativa per determinati settori, per determinati comparti. Perché l'Abruzzo sì e il Friuli-Venezia Giulia no, o la Calabria sì e la Sicilia no?
Questo è quello che volevamo suggerire e proporre.

ROBERTO CATALDI. Signor presidente, la ringrazio.
Uno spunto di riflessione lo ha offerto il collega che è intervenuto poc'anzi, perché ha tirato in ballo il tema della certezza del diritto. Anche qui, un'illusione la dobbiamo fugare. È impossibile che le norme non siano mai interpretabili, altrimenti non avremmo più neppure il corpo della magistratura. Purtroppo, l'eccezione non conferma la regola, ma la mette in discussione. Quindi, di volta in volta, è la casistica che può porre il problema interpretativo. Altra cosa è, però, il drafting delle leggi e le scelte che il legislatore fa, che potrebbe rendere alcune cose non interpretabili. Ad esempio, mi viene in mente che tutta la copiosa giurisprudenza nata per il tema delle emissioni di rumore si poteva evitare se non ci fosse stato un generico riferimento normativo alla normale tollerabilità dei rumori che può essere accettata. La giurisprudenza, nel tempo, ha cominciato a chiarire quanti sono i decibel sopportabili, qual è il differenziale di rumore tra il rumore di fondo e quello prodotto da fonte esterna. Questo lavoro potrebbe farlo il legislatore, evitando che nasca il contenzioso.
Ancora, la legge parla delle donazioni di modico valore che non richiedono il notaio, ma «modico valore» è un termine generico. Bisognerebbe considerare che la norma deve essere, sì, generale e astratta, ma, al di là di questa sua generalità e astrazione, c'è una specificità di intenti, che dovrebbe essere un po' più esplicito. Un lavoro in questo ambito sicuramente si può fare, a partire anche dal diritto civile.
Grazie.

SILVIA ROGGIANI, intervento in videoconferenza. Signor presidente, farò un intervento molto breve. Ringrazio anch'io la Ministra per la presenza e per la sua relazione.
Vorrei segnalare anche io un tema, quello dei bandi per la ricerca. Sappiamo che la ricerca è un settore che può essere assolutamente trainante per l'Italia, per la nostra economia. Oggi siamo di fronte al fatto che un ricercatore o una ricercatrice se presenta una domanda per un bando JRC, quindi un bando europeo, riceve una risposta entro tre mesi; se invece, la presenta per un bando italiano ottiene risposta dopo almeno un anno, un anno e mezzo. Questo è un orizzonte che, ovviamente, diventa poco sostenibile sia per impostare i lavori sia per come oggi la ricerca funziona in Italia, quindi anche per la competitività del nostro Paese. Provare, in qualche modo, a europeizzare le nostre procedure, semplificandole – arrivando, magari, ad esempio, alle stesse procedure burocratiche che ci sono in Europa –, potrebbe essere un altro dei filoni di lavoro che vorrei segnalare.
Grazie.

PRESIDENTE. Se non ci sono altri interventi, do la parola al Ministro per la replica e la risposta alle domande poste dai commissari.

MARIA ELISABETTA ALBERTI CASELLATI, Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa. Ringrazio tutti per l'apporto che ciascuno ha dato, anche rispetto alle mie riflessioni, sul modo di procedere nelle direzioni che alcuni di voi hanno indicato.
Vorrei iniziare da quanto affermato dal senatore Cataldi, il quale è partito dalla considerazione che non siano tanto i numeri, cioè il fatto di avere una legislazione troppo abbondante, una ipertrofia normativa, a soffocarci. I numeri sono importanti, ma il problema è avere anche una quantità enorme di leggi che spesso si sovrappongono e richiamano norme precedenti. Non si capisce mai bene quale parte sia stata Pag. 12abrogata. Mi insegnavano all'università che la legge successiva abroga quella precedente e che non c'era bisogno di un'abrogazione espressa, ma spesso succede che in una norma successiva non si capisca quale parte della norma precedente sia stata abrogata.
Quindi, il riordino nella semplificazione, la razionalizzazione della normativa che ci apprestiamo ad effettuare riguarda anche questo aspetto. Ci sono norme sparse in vari provvedimenti, che riguardano determinate materie, che, in realtà, talvolta si sovrappongono. Non si capisce quale sia la norma applicabile, quale parte di norma sia applicabile, il che comporta una difficoltà interpretativa. È chiaro che tutte le norme sono soggette a interpretazione. Questo lo si sa. Fa parte dell'attività dei giuristi e degli addetti ai lavori, dei magistrati, così come delle persone che si occupano, ad esempio, del tema giustizia. Cosa diversa è il fatto di avere normative non comprensibili perché ripetute o sovrapposte.
L'attività dei miei uffici, nella direzione della semplificazione normativa, è anzitutto quella della razionalizzazione. Mi riferisco a testi unici in determinate materie, dal momento che noi ogni anno andremo a scegliere, entro il 30 giugno, quali settori semplificare. La mia delega è trasversale rispetto a tutti i ministeri. La semplificazione non riguarda soltanto un ambito di competenze, ma tutte le materie, per cui occorre adottare delle scelte, a seconda delle richieste che vengono avanzate di anno in anno. Per questo ho citato alcuni temi specifici, dai femminicidi, alla violenza di genere e alle energie rinnovabili, su cui stiamo lavorando.
È chiaro ciò che diceva prima il senatore Cataldi. Anche io ho esercitato l'avvocatura, ai tempi della carta stampata, quando non c'era la digitalizzazione, poi si è avviato un processo telematico, ma lei sa meglio di me che ciò è derivato dal fatto che non c'era più personale nelle cancellerie, non c'erano più ufficiali giudiziari. Penso alla notifica degli atti, che era quasi impossibile effettuare. Oggi, attraverso la digitalizzazione, questo procedimento è stato notevolmente semplificato.
La digitalizzazione ancora non è arrivata a perfezionarsi. In tanti uffici giudiziari ancora non ci sono le strutture adeguate e occorre una messa a punto. Noi stiamo cercando di affermare una fisiologia in contrasto con una patologia che però non è così estesa; è un po' a macchia di leopardo in Italia. Lei sostiene che si dovevano semplificare o rendere più snelli dei procedimenti, che in realtà poi si sono complicati attraverso la digitalizzazione. Non è così. Non tutti gli uffici giudiziari sono arrivati a definire completamente il procedimento di digitalizzazione, per cui siamo ancora in movimento rispetto a questo obiettivo.
È comunque già un miglioramento rispetto al blocco delle cancellerie, che si era verificato per mancanza di personale, ma non per mancanza di concorsi. Sappiamo benissimo che il settore della giustizia non era più attrattivo. Io ricordo ancora – come ricorderà lei – quando c'era il responsabile delle segreterie giudiziarie, che era un dirigente e rendeva funzionale l'attività anche rispetto alle competenze dei magistrati. Le segreterie erano parte determinante, ma poi è venuto meno questo supporto all'attività del magistrato. Noi stiamo andando, forse, un po' più a rilento, ma il sistema sta cominciando a funzionare, almeno per quanto ho potuto constatare nella mia esperienza di avvocato, finché ho potuto esercitarla.
Noi non ci stiamo limitando a ridurre le norme, ma stiamo tagliando i rami secchi, le sovrapposizioni che rendono incerta l'interpretazione. Con il testo unico si andranno a riordinare, nelle materie interessate, le norme che riguardano un determinato settore. Ne cito uno a caso: la disabilità. È chiaro che questa materia riguarda la sanità come la giustizia, come la pubblica amministrazione, quindi ambiti molto diversi. Quando si deve rispettare la disciplina vigente in materia ci si trova in difficoltà. Parlo del comune cittadino, così come delle persone addette ai lavori che non riescono a districarsi in questo groviglio di norme.
Credo, quindi, che questo sia un processo utile. Adotteremo testi unici che, poi, Pag. 13potranno diventare codici, per poter migliorare una normativa che, magari, nel frattempo, risulterà superata.
Non so perché lei veda una complicazione nell'autonomia differenziata. Intanto, è una riforma ancora in itinere, ma soprattutto che riguarderà il rapporto e le intese tra Stato e regioni. Non vedo che cosa possa questo avere a che fare con un'attività di semplificazione normativa, che riguarderà – come diceva prima l'onorevole Mazzetti – settori diversi. Vedremo le regioni quali materie andranno a scegliere; ricordo infatti che ancora bisogna definire i livelli essenziali delle prestazioni.
L'onorevole Mazzetti poneva, invece, il punto su un tema molto delicato e anche complicato, che riguarda l'edilizia e l'urbanistica, quindi una materia concorrente. Questo aspetto rende più difficile il nostro lavoro. Come diceva prima e sottolineava a ragione l'onorevole, noi abbiamo princìpi fondamentali nelle materie concorrenti che valgono per tutte le regioni. L'organizzazione e l'attuazione di tali princìpi si modifica poi di regione in regione. Questa è la ratio della materia concorrente.
Rispondo anche al senatore Rapani. Non è vero che ho trascurato alcune regioni. Sono riuscita, in un'attività piuttosto complessa, a creare dei tavoli di lavoro con alcune regioni. In altri casi, ad esempio la Sicilia e la Calabria, che hanno già approvato protocolli per la semplificazione normativa, non sono riuscita materialmente ad andare sul posto e a sottoscriverli, perché si sono intersecate varie attività istituzionali. È abbastanza impegnativo, seguire le esigenze delle varie regioni, non soltanto per quanto riguarda la semplificazione della normativa regionale, ma anche in relazione alle esigenze che emergono dai vari territori nelle materie concorrenti. Ciascuna regione ha indicato ambiti di interesse, diversi rispetto alle altre. Quindi, ci sono tavoli che stanno interagendo con le regioni per tentare di riportare a livello nazionale alcune tematiche; ad esempio l'urbanistica, che è questione piuttosto complessa sotto il profilo dell'edilizia, con norme diverse da regione a regione.
Per quanto riguarda la normativa europea, c'è stato un monito proprio della presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, risalente all'ottobre dello scorso anno, che invitava a semplificare, anche all'interno dell'Unione, tutte le circolari e le varie misure adottate. Questa semplificazione ha comportato, secondo l'analisi della Commissione europea del 2022, un risparmio di circa 7,5 miliardi, che non è poco.
Che cosa lega le due deleghe che mi sono state affidate? Da una parte, la riforma costituzionale e, dall'altra parte, la semplificazione normativa. Entrambe sono una straordinaria leva di carattere economico. È chiaro che – come qualcuno sottolineava – nessuno viene a investire da noi se (e rispondo anche alle domande sul premierato) non c'è una stabilità di governo. Nessun imprenditore viene nel nostro Paese a investire se c'è una successione di Governi che durano mediamente 14 mesi, in 76 anni di storia repubblicana, e cambiano continuamente le regole del gioco, cambiano continuamente le norme. Non si può fare niente. Gli imprenditori che hanno una visione a lungo termine non investono.
Per quanto riguarda la giustizia, una delle argomentazioni che sono state tirate in ballo a ragione è che, se ci sono processi troppo lunghi o troppo farraginosi, nessuno investe. Del resto, la Banca mondiale (non parlo di giustizia, ma della Banca mondiale che è competente per i profili economici) misura l'efficienza finanziaria di un Paese dalla velocità del sistema giudiziario. La semplificazione e la durata dei processi incidono notevolmente sull'economia e sugli investimenti dall'estero.
L'onorevole Roggiani parlava anche di bandi per la ricerca. Nell'ambito della nostra attività di predisposizione di testi unici, stiamo per semplificare anche le normative che riguardano i bandi. Del resto ci sarebbe da parlare a lungo di quanto stiamo facendo. Stiamo applicando anche, per la prima volta, l'intelligenza artificiale, sempre sotto il controllo, ovviamente, dell'ufficio legislativo. È vero che anche l'intelligenza artificiale, come mi spiegava qualche tecnico, qualche ingegnere che si occupa di Pag. 14questo settore, va educata, perché sbaglia e ci siamo accorti che commette parecchi errori. Impiega però una notte ad effettuare un riordino di norme e una semplificazione per i quali l'intelligenza umana impiega tre settimane. Noi andiamo a verificare, poi, quello che realizza l'intelligenza artificiale, che compie molti errori ma successivamente migliora. È un metodo che stiamo sperimentando, che ci sta dando ottimi risultati, ma che va verificato di volta in volta, anche per quanto riguarda il riordino della normativa.
Il mio auspicio, attraverso questo lavoro, è quello di ridurre le norme vigenti. Non è semplicemente una questione di numeri. Si tratta di tagliare i rami secchi, ciò che non serve, ciò che diventa un ostacolo. Prima – anche il Ministro Zangrillo ve lo confermerà – si parlava di difficoltà delle procedure e di numero eccessivo degli uffici. Mi riferisco, per esempio, a un atto di nascita. Un genitore non fa in tempo a godere della nascita di un bambino che deve fare cinque certificati in tre uffici diversi. Dobbiamo prevedere un ufficio, due al massimo, e ridurre gli adempimenti. Nome e cognome, scelta del pediatra, codice fiscale in tre uffici diversi: creiamo invece un solo ufficio e un certificato unico. Di questi problemi stiamo parlando: cercare di rendere la quotidianità per il cittadino più semplice, per non farlo correre da una parte all'altra alla ricerca di certificati che possono essere unici. È un lavoro impegnativo. Purtroppo, la sovrapposizione di norme e procedure negli anni è stata notevole.
Vi aggiornerò sui vari aspetti che oggi avete prospettato e sull'evoluzione che i nostri uffici, riguardo alle varie materie, seguiranno. Vedremo anche nel campo dell'edilizia se riusciremo a semplificare. Con il Codice degli appalti c'è stato uno sfoltimento di norme piuttosto importante. Abbiamo partecipato anche noi a questo processo, che è stato portato a termine. Era stato iniziato dal Consiglio di Stato presieduto da Frattini ed è stato portato a termine dal Ministro Salvini e dal suo ministero. Ma anche noi abbiamo lavorato molto su questo aspetto. Chiaramente, rimanendo sempre dietro le quinte, abbiamo assicurato un supporto legislativo notevole.
Ci sarebbe tanto da aggiungere, ma mi fermo qui. Vi ringrazio.

PRESIDENTE. Grazie, signor Ministro.
Ringrazio gli intervenuti. Colgo soltanto due aspetti. Da un lato, partiamo con il piede giusto, l'interlocuzione sarà costante con il Ministro Casellati. Dall'altro lato, ci sono cose che dipendono non dal Governo, ma dall'iniziativa parlamentare. Ad esempio, non si esaminano frequentemente provvedimenti in sede legislativa o deliberante in Commissione. Quella delle abrogazioni sarebbe l'occasione per chiedere – io lo segnalerei al presidente Fontana e al presidente La Russa – di far sì che, per quanto riguarda i disegni di legge di abrogazioni, l'esame in Commissione si svolga in sede legislativa o deliberante, in maniera tale che si contribuisca alla semplificazione rapidamente e con fatti concreti.
Grazie a tutti.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 9.50.