Sulla pubblicità dei lavori:
Osnato Marco , Presidente ... 3
INDAGINE CONOSCITIVA SUI FENOMENI DI EVASIONE DELL'IVA E DELLE ACCISE NEL SETTORE DELLA DISTRIBUZIONE DEI CARBURANTI
Audizione, in videoconferenza, di rappresentanti della Guardia di Finanza.
Osnato Marco , Presidente ... 3
Vinciguerra Luigi , Capo del III Reparto Operazioni del Comando generale della Guardia di Finanza ... 3
Osnato Marco , Presidente ... 3
Vinciguerra Luigi , Capo del III Reparto Operazioni del Comando generale della Guardia di Finanza ... 3
Osnato Marco , Presidente ... 14
ALLEGATO: Relazione depositata da Luigi Vinciguerra, Capo del III Reparto Operazioni del Comando generale della Guardia di Finanza ... 15
Sigle dei gruppi parlamentari:
Fratelli d'Italia: FdI;
Partito Democratico - Italia Democratica e Progressista: PD-IDP;
Lega - Salvini Premier: Lega;
MoVimento 5 Stelle: M5S;
Forza Italia - Berlusconi Presidente - PPE: FI-PPE;
Azione - Popolari europeisti riformatori - Renew Europe: AZ-PER-RE;
Alleanza Verdi e Sinistra: AVS;
Noi Moderati (Noi con L'Italia, Coraggio Italia, UDC e Italia al Centro) - MAIE: NM(N-C-U-I)-M;
Italia Viva - il Centro - Renew Europe: IV-C-RE;
Misto: Misto;
Misto-Minoranze Linguistiche: Misto-Min.Ling.;
Misto-+Europa: Misto-+E.
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
MARCO OSNATO
La seduta comincia alle 14.40.
Sulla pubblicità dei lavori.
PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche mediante la resocontazione stenografica e la trasmissione in diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.
Audizione, in videoconferenza, di rappresentanti della Guardia di Finanza.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione di rappresentanti della Guardia di Finanza, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sui fenomeni di evasione dell'IVA e delle accise nel settore della distribuzione dei carburanti. Saluto e ringrazio il Generale Luigi Vinciguerra, Capo del III Reparto Operazioni del Comando della Guardia di Finanza, che è collegato da remoto e che ha dato la disponibilità a partecipare ai nostri lavori. Buongiorno Generale, le cedo subito la parola. Grazie mille.
LUIGI VINCIGUERRA, Capo del III Reparto Operazioni del Comando generale della Guardia di Finanza. Presidente, buongiorno e grazie a lei. Mi sentite?
PRESIDENTE. La sentiamo benissimo, grazie.
LUIGI VINCIGUERRA, Capo del III Reparto Operazioni del Comando generale della Guardia di Finanza. Signor Presidente, onorevoli deputati, vi ringrazio anche a nome del nostro Comandante generale, il Generale di Corpo d'Armata Andrea De Gennaro, per l'attenzione riservata alla Guardia di Finanza in questo importante ciclo di audizioni.
Il contrasto alle frodi nel settore dei carburanti rappresenta una delle priorità operative della Guardia di Finanza per tre fondamentali ragioni. In primo luogo, perché impatta su aspetti che concernono una rilevante evasione fiscale. Infatti, la componente fiscale sui prodotti petroliferi riguarda, in particolare, per la benzina il 57 per cento e per il gasolio il 52 per cento del prezzo alla pompa, quindi coinvolge in maniera significativa il comparto impositivo. Da questo punto di vista, l'ultima Relazione sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva riporta una stima del tax gap delle accise e della benzina, riferita anche al gasolio per autotrazione, in controtendenza rispetto ai principali tributi, in quanto è passata dai 924 milioni del 2012 ai 1,7 miliardi di euro del 2021, con una propensione al gap cresciuta dal 4,8 al 9,5 per cento. La parte da leone la riveste il gasolio per autotrazione, che rappresenta mediamente circa il 90 per cento dell'imposta evasa.
Avuto riguardo invece al tax gap IVA, lo rileviamo in costante diminuzione, essendosi ridotto dai 34 miliardi del 2016 ai 18 miliardi del 2021, ma su questo aspetto non abbiamo dati disponibili da un punto di vista disaggregato che possano definire la quota parte di flessione riferibile al settore dei prodotti petroliferi.
In secondo luogo, la rilevanza operativa per la Guardia di Finanza delle frodi carburanti è collegata alla loro natura potenzialmente circolare. Si tratta di frodi che generano ingenti profitti, che vengono tendenzialmente reinvestiti nella stessa filiera, dando vita a un circuito e a un circolo Pag. 4vizioso criminale, attraverso l'acquisizione di depositi di distributori; quindi la criminalità acquisisce importanti fette di mercato. Nondimeno, l'ampia raccolta di denaro contante nella fase di distribuzione del prodotto può prestarsi al reimpiego di profitti illeciti accumulati grazie ad altre attività criminali. Da ciò discende la significativa attrattiva per la criminalità degli investimenti in tale ambito, criminalità anche di tipo organizzato, e il conseguente danno agli imprenditori onesti che si trovano a fronteggiare una concorrenza sleale, difficilmente sostenibile.
Da ultimo, il mercato dell'energia rappresenta un fattore vitale dell'economia nazionale, nonché mondiale, e risente dell'evoluzione degli scenari geopolitici. Le frodi nel settore dei carburanti rappresentano quindi un fenomeno al centro dell'attenzione operativa del Corpo e sono contrastate con un approccio cosiddetto trasversale.
Tutto ciò premesso, nel prosieguo del mio intervento procederò a illustrare dapprima quelli che sono i fenomeni illeciti che caratterizzano questo comparto, ricostruendo sinteticamente una mappatura degli stessi. In tale ambito, farò cenno anche ad alcune operazioni di servizio che testimoniano l'impegno della Guardia di Finanza in questo ambito. Dopodiché tratteggerò quelli che sono i principali strumenti di contrasto ai fenomeni di frode, dopodiché elencherò alcuni risultati conseguiti dalla Guardia di Finanza in questo ambito, per poi elaborare e rassegnare alcune riflessioni conclusive.
Prendo le mosse, quindi, dalla descrizione dei fenomeni illeciti.
I principali settori impositivi che sono incisi dalle frodi carburanti sono costituiti dalle accise e dall'IVA. È proprio l'evasione di tali imposte, spesso ad opera di soggetti appartenenti ad organizzazioni criminali anche a carattere transnazionale, che consente di realizzare consistenti profitti illeciti, immettendo fraudolentemente il prodotto nella rete di distribuzione commerciale a prezzi estremamente concorrenziali, con gravi danni alle entrate dello Stato e sensibili effetti distorsivi alle regole della concorrenza. In tale ambito abbiamo due fattispecie. Innanzitutto parliamo di frodi alle accise, le quali si declinano in particolare in due fattispecie: le frodi che riguardano i cosiddetti designed fuels e la cosiddetta destinazione abusiva di prodotti in altri contesti.
Comincio a delineare il contenuto delle frodi nel settore dei designed fuels.
Negli ultimi anni abbiamo continuato a registrare un incremento dei flussi di prodotti petroliferi, spesso provenienti dall'est Europa, fittiziamente fatti figurare come oli lubrificanti e destinati, invece, a essere messi in consumo nel mercato nazionale come gasolio e benzina in evasione d'imposta. Si tratta, in particolare, di miscele idrocarburiche di gasolio e oli di diversa natura, oli vegetali, oli pesanti o additivi chimici, appositamente realizzate per essere classificate, sotto il profilo merceologico, come oli lubrificanti, preparazioni lubrificanti o solventi diluenti, in modo da poterle escludere dal regime armonizzato e dall'imponibilità ai fini delle accise e, conseguentemente, dagli stretti obblighi di tracciabilità e monitoraggio previsti dalla disciplina unionale in materia di circolazione dei prodotti energetici.
Tali prodotti sono denominati convenzionalmente designed fuels, ovvero carburanti progettati ad hoc per rientrare nella categoria degli oli lubrificanti mantenendo, però, caratteristiche – in termini di capacità di combustione – analoghe a quelle del gasolio. L'attribuzione a tali miscele dei codici di nomenclatura combinata propri degli oli lubrificanti è strumentale proprio alla realizzazione della frode, ed è volta esclusivamente a evitare il controllo cui sarebbero di norma sottoposte qualora fossero dichiarate gasoli o benzine.
La non sottoposizione ad accisa armonizzata degli oli lubrificanti, infatti, esclude tali prodotti dagli obblighi di monitoraggio previsti dal sistema EMCS, Excise Movement and Control System, che è un sistema informatizzato unionale per il controllo dei movimenti tra gli Stati membri dei prodotti soggetti ad accisa, quindi non solo i prodotti energetici, ma anche alcol e bevande alcoliche, vino e tabacchi.Pag. 5
In tale contesto, per contrastare le frodi, il decreto-legge n. 124 del 2019, cosiddetto decreto fiscale, ha previsto un obbligo di tracciabilità degli oli di preparazione lubrificanti, allorquando introdotti nel territorio nazionale da Paesi dell'Unione europea per essere destinati ad operatori nazionali, ovvero, in caso di transito degli stessi verso altri Paesi unionali. Tali prodotti, per fare ingresso nel territorio nazionale, devono essere accompagnati da un documento di trasporto in cui risulta annotato il codice amministrativo di riscontro, cosiddetto CAR, preventivamente rilasciato da un applicativo denominato LUB – che sta per lubrificanti – che è un'applicazione telematica dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli dedicata all'emissione e alla gestione operativa del documento CAR. Tutto questo in modo da garantire una preventiva identificazione dei soggetti che intendono movimentare i suddetti beni. Il legislatore ha stabilito che tali informazioni, contenute nel menzionato sistema informatizzato dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, sono rese accessibili anche alla Guardia di Finanza per i controlli di competenza. Infatti, da questo patrimonio informativo è possibile attingere dati relativamente al mittente, al destinatario, alla quantità e alla qualità dei prodotti trasportati, al luogo d'ingresso nel territorio nazionale, alle targhe dei veicoli utilizzati, all'itinerario nonché, in caso di mero transito, al luogo in cui i medesimi prodotti lasceranno il territorio nazionale.
Per quanto attiene al profilo sanzionatorio, lo stesso decreto-legge n. 124 del 2019 è intervenuto sulle fattispecie di cui all'articolo 40 del Testo unico delle accise, che disciplina nuove ipotesi riconducibili al tentativo, salvo prova contraria, di sottrazione del prodotto all'accertamento, allorquando la circolazione di tali prodotti avvenga senza la preventiva emissione del documento CAR, ovvero allorquando i dati riportati nella richiesta effettuata per il rilascio del CAR risultino non veritieri, oppure allorquando il CAR non sia stato validato da parte dell'ufficio doganale di uscita. Avuto riguardo a questo fenomeno, tra le più recenti indagini svolte dalla Guardia di Finanza, è opportuno citare quella del febbraio 2023, condotta dal Nucleo di Polizia economico-finanziaria di Trento, con il supporto del Servizio centrale investigazione e criminalità organizzata della Guardia di Finanza, di Eurojust e di Europol.
L'operazione ha permesso di ricostruire un ingente traffico internazionale di gasolio, con il coinvolgimento di soggetti collocati in Lettonia, Lituania, Germania e in Italia, finalizzato, secondo l'ipotesi investigativa, a introdurre e commercializzare nel territorio italiano, in evasione d'imposta, prodotto energetico fraudolentemente dichiarato quale olio lubrificante. In particolare, sono stati ricostruiti 204 episodi di illecita importazione nel periodo 2021-2022, per un totale di 5 milioni di litri di prodotto petrolifero. I clienti finali erano costituiti prevalentemente da distributori stradali, imprese edili, aziende di trasporto e depositi commerciali, che sono le categorie maggiormente interessate dall'utilizzo di questo prodotto. Da ultimo, ricordo che questo fenomeno – che va sotto il nome appunto di designed fuels – produce rischi per l'ambiente e per la sicurezza della circolazione stradale. Non va sottaciuto, infatti, come l'utilizzo di prodotti petroliferi chimicamente alterati, in luogo della benzina o del gasolio, possa comportare la presenza di componenti inquinanti, ovvero il pericolo di infiammabilità dei carichi clandestini a bordo di veicoli privi dei requisiti di sicurezza.
Tra le metodologie riscontrate dai reparti del Corpo, segnalo l'impiego di serbatoi flessibili che si adattano alle dimensioni dei container e che permettono di non rendere immediatamente visibile a un controllo esterno il trasporto di liquidi infiammabili.
La seconda fattispecie che riguarda i designed fuels, cui ho fatto cenno poc'anzi, è la destinazione abusiva, ovverosia la deviazione dall'utilizzo legittimo del prodotto. Le esperienze operative dei reparti del Corpo confermano una marcata tendenza al ricorso a metodologie di evasione perpetrate attraverso l'impiego di prodotti energetici esenti o ad aliquota agevolata per usi soggetti ad un maggiore carico impositivo.Pag. 6
Per quanto riguarda, in particolare, le agevolazioni previste per l'uso agricolo, sono stati individuati tre sistemi evasivi particolarmente insidiosi.
Il primo riguarda l'installazione, a bordo delle autocisterne utilizzate per il trasporto di gasolio agricolo, di sistemi elettromeccanici più opportunamente azionati in caso di controllo, che consentono di denaturare il prodotto in modo da renderlo conforme a quello indicato nel documento di trasporto.
Una seconda fattispecie concerne la costituzione di imprese agricole fittizie, al mero fine di conseguire un indebito vantaggio fiscale, e la clonazione – ai danni di imprese agricole ignare – dei libretti di controllo rilasciati dagli uffici incaricati dalla regione o dalle province autonome di Trento e Bolzano, i cosiddetti libretti U.M.A., previsti dall'articolo 6 del decreto ministeriale n. 454 del 2001.
Da ultimo abbiamo riscontrato un utilizzo fraudolento di documenti di accompagnamento semplificati, i cosiddetti DAS, in formato cartaceo, riportanti dati riferiti a soggetti estranei alle operazioni commerciali sottostanti, ovvero compilati con informazioni relative a operatori inesistenti o non autorizzati. Per arginare questa tipologia di frodi, a partire dal 1° marzo 2022 è stata prevista l'estensione dell'obbligo di utilizzo in forma telematica del documento di accompagnamento semplificato anche alla benzina e al gasolio impiegati in uso agricolo.
Con riferimento a questo comparto, è esemplificativa l'operazione del Nucleo di Polizia economico-finanziaria di Taranto posta in essere nel gennaio 2023, che ha ricostruito la destinazione abusiva di oltre 60 milioni di litri di carburante agricolo, oggetto di rivendita a soggetti non legittimati, che lo avrebbero utilizzato – secondo l'ipotesi accusatoria – per usi diversi da quello agevolato, omettendo altresì di presentare le dichiarazioni fiscali ai fini IVA e imposte dirette. Il reparto del Corpo ha eseguito altresì un decreto di sequestro di beni mobili, immobili, quote sociali e disponibilità finanziarie del valore di circa 57 milioni di euro.
Altrettanto significativa è l'operazione posta in essere, sempre nel 2023, dal Nucleo di Polizia Economico-Finanziaria di Bologna, operazione cosiddetta Fisherman Fuel. Secondo la ricostruzione investigativa, 15 milioni di litri di gasolio, da destinare cartolarmente a uso motopesca – comparto per il quale vige un regime fiscale agevolativo – sarebbero stati indebitamente distratti verso utilizzi sottoposti a un maggior carico impositivo. Nell'ambito dell'indagine sono state segnalate all'Autorità giudiziaria 112 persone ed è stata data esecuzione a un decreto di sequestro preventivo per circa 8 milioni di euro.
Vengo, a questo, punto alle frodi riguardanti l'IVA e prendo le mosse dalle frodi che sono state poste in essere prima della introduzione della disciplina di cui alla legge n. 205 del 2017.
Nel corso degli ultimi anni abbiamo assistito ad un'evoluzione dei sistemi di frode nel settore dei carburanti, anche per effetto degli importanti interventi normativi che si sono succeduti per contrastare tali fenomenologie di illecito. Fino al 2018, in particolare, la benzina e il gasolio ad uso autotrazione erano oggetto dei classici sistemi di frode IVA, basati sull'interposizione, tra il fornitore comunitario e l'acquirente reale dei prodotti, di uno o più soggetti economici privi di consistenza patrimoniale, le cosiddette cartiere, e operativi per un limitato periodo di tempo, i quali omettevano di versare l'IVA a debito risultante dalle operazioni attive e passive effettuate. In estrema sintesi, questi operatori realizzavano acquisti intraunionali, in quanto tali senza applicazione dell'IVA, e cessioni ad altri operatori nazionali con esposizione dell'IVA – trattandosi di operazioni effettuate nel territorio dello Stato – trovandosi pertanto in una posizione debitoria nei confronti dell'Erario, cui però non faceva seguito alcun versamento d'imposta.
In alternativa, lo schema di frode prevedeva l'uso strumentale della cosiddetta dichiarazione d'intento da parte di falsi esportatori abituali, al fine di beneficiare della possibilità di acquistare prodotti petroliferi in regime di non imponibilità IVA, Pag. 7per la successiva rivendita con IVA nel territorio nazionale. In pratica, la dichiarazione d'intento è il documento che i cosiddetti esportatori abituali devono trasmettere telematicamente all'Agenzia delle entrate al fine di poter effettuare acquisti o importazioni senza applicazione dell'IVA. Il meccanismo ha la finalità, quindi, di sostenere finanziariamente tali operatori evitando che gli stessi debbano sistematicamente chiedere il rimborso dell'IVA a credito.
In entrambi i casi, a fronte dell'acquisto senza applicazione dell'IVA, l'imposta veniva formalmente addebitata a valle, omettendone però il successivo versamento, con ciò consentendo al beneficiario finale della frode di acquistare e rivendere il prodotto a un prezzo fortemente competitivo.
Il settore in esame, peraltro, è altamente remunerativo per le frodi carosello, perché il prezzo finale del carburante è in larga parte composto, come ho fatto cenno all'inizio del mio intervento, da IVA e da accise. In tale contesto, ogni indebita riduzione dell'imposizione fiscale è fatalmente premiante sul mercato per le consorterie criminali, in quanto consente una concorrenza insostenibile e, in molti casi, letale per gli operatori onesti.
A questo punto ci sono state una serie di innovazioni di carattere legislativo, che hanno previsto una serie di argini alle frodi, che venivano di volta in volta individuate dagli operatori del settore; faccio riferimento alle novità che sono state introdotte con la legge n. 205 del 2017 e il decreto-legge n. 124 del 2019.
Un primo significativo intervento in chiave antifrode si è avuto appunto con la legge n. 205 del 2017, legge di bilancio per il 2018, la quale ha introdotto due previsioni fondamentali. La prima consiste nell'obbligo di identificazione per i trader, vale a dire tutti quei soggetti che operano nella filiera dei carburanti in assenza di strutture fisiche dove stoccare il prodotto e che, quindi, sono costretti ad avvalersi dei depositi di stoccaggio di terzi.
Fino a quel momento, l'Amministrazione finanziaria aveva una visione parziale degli attori della filiera dei carburanti, limitata ai soggetti che dovevano necessariamente interfacciarsi con essa per ottenere autorizzazioni o licenze al fine di poter operare nel settore, come i depositi fiscali, i destinatari registrati o i distributori stradali di carburante. I trader, invece, non erano preventivamente autorizzati ad operare e dunque, come documentato da una serie di indagini svolte dal Corpo, potevano agevolmente trasformarsi in cartieri, in cosiddetti missing trader, quindi inadempienti in termini di versamento IVA. Per effetto della nuova previsione normativa, dal 2018 anche questa categoria soggettiva è stata sottoposta a regime autorizzatorio.
La seconda previsione fondamentale introdotta dalla legge di bilancio per il 2018 è consistita, invece, nell'obbligo di versamento anticipato dell'IVA all'atto dell'immissione in consumo di benzina o gasolio ad uso autotrazione dal deposito fiscale o dell'estrazione dei medesimi prodotti dal deposito di un destinatario registrato.
Pertanto, prima dell'estrazione delle citate categorie di carburanti dai depositi, oltre al versamento delle accise, deve essere assicurato anche il pagamento dell'IVA.
A corollario di questa disposizione e per garantirne l'efficacia antifrode, è stato previsto inoltre il divieto di compensazione ai fini del versamento anticipato dell'IVA, che deve essere effettuato tramite un particolare modello di versamento F24, cosiddetto Elide, il quale consente l'indicazione del codice accisa del gestore del deposito, in modo tale che lo stesso modello possa confluire anche nel cassetto fiscale di quest'ultimo, oltre che in quello del proprietario della merce.
È stata, altresì, prevista un'innovazione, la responsabilità solidale, in caso di mancato versamento dell'IVA, tra colui che estrae il prodotto e il gestore del deposito. Prima dell'estrazione della merce, quindi, il gestore del deposito, se non vuole rispondere solidalmente dell'omesso versamento, deve verificare nel proprio cassetto fiscale la presenza del modello F24 attestante il versamento dell'IVA. È stata prevista altresì la non applicazione dell'IVA alle cessioni di benzina e gasolio ad uso autotrazione che Pag. 8intervengono durante la giacenza dei prodotti nei depositi.
Si tratta di una deroga al meccanismo ordinario di applicazione dell'IVA, funzionale a tutelare la ratio antifrode che pervade tale disciplina, imperniata, come detto, sul versamento dell'imposta all'atto dell'estrazione dei prodotti dei depositi.
La stessa legge di bilancio per il 2018 ha poi previsto specifiche ipotesi di deroga all'obbligo di versamento anticipato dell'IVA. Tali ipotesi, in un'ottica di progressivo affinamento della normativa in chiave antifrode, hanno subito ulteriori limitazioni con il decreto-legge n. 124 del 2019 al fine di scongiurarne l'utilizzo strumentale.
Volendo schematizzare e semplificare i requisiti che regolano il regime derogatorio risultante dal combinato disposto della legge n. 205 del 2017 e del decreto-legge n. 124 del 2019, occorre tener presente che essi variano a seconda del soggetto proprietario della merce: ovvero, se la proprietà del prodotto è del gestore del deposito la deroga è subordinata al possesso di un requisito dimensionale, in termini di capacità di stoccaggio, non inferiore a 3.000 metri, considerata di per sé una garanzia della regolarità delle operazioni. Se, invece, il proprietario del prodotto è il trader, occorre verificare sia il requisito dell'affidabilità, subordinata al possesso di determinati requisiti, sia la presenza di un'idonea garanzia fideiussoria.
Oltre a intervenire sul regime derogatorio, il decreto-legge n. 124 del 2019 ha introdotto il divieto di utilizzare la dichiarazione d'intento per le cessioni e le importazioni definitive di benzina o di gasolio destinati a essere utilizzati come carburanti per motori. Tale restrizione non si applica alle cessioni di gasolio commerciale impiegato dai soggetti esercenti talune attività di trasporto merci e passeggeri, purché l'acquisto venga effettuato presso un deposito commerciale da soggetti che non rivestono la qualifica di depositario autorizzato, di destinatario registrato o che non operano come trader.
Nell'ultimo periodo abbiamo registrato nuovi meccanismi di frode, che sono legati all'abuso delle deroghe a cui ho fatto cenno poc'anzi. In particolare, l'attenzione operativa è rivolta ai soggetti che immettono in consumo carburanti estraendoli dal deposito senza il versamento anticipato dell'IVA, godendo appunto di una deroga. È proprio l'aggiramento di questo obbligo, infatti, il primo indice di una possibile frode, attuata con metodi diversi. In alcuni casi, infatti, i responsabili degli illeciti, in modo spregiudicato, hanno violato direttamente le misure antifrode introdotte dal legislatore. Ci si riferisce, ad esempio, all'ipotesi in cui la merce di proprietà del gestore del deposito è stata estratta senza il versamento anticipato dell'IVA, pur in assenza dei requisiti dimensionali previsti. Appare evidente, in tal caso, il diretto coinvolgimento del gestore del deposito, che assume su di sé i profili di responsabilità derivanti dall'omesso versamento anticipato dell'IVA, che può essere agevolmente riscontrato solo in caso di effettuazione di controlli. In altri casi, invece, le condotte illecite presentano un grado di decettività più elevato, in quanto perpetrate attraverso l'utilizzo di documentazione fittizia.
È il caso delle estrazioni eseguite senza il versamento anticipato dell'IVA dal trader, che presentano false garanzie per beneficiare delle deroghe poc'anzi citate. In questi casi il gestore del deposito, ricevuta la documentazione, è costretto a svincolare la merce, essendo integrata, sul piano formale, la sussistenza dei presupposti che legittimano l'accesso al regime derogatorio.
In tale ipotesi, solo l'effettuazione di mirate indagini di polizia giudiziaria consente di appurare eventuali corresponsabilità anche da parte del gestore del deposito stesso.
È quanto è emerso, ad esempio, in una indagine del Nucleo di Polizia economico-finanziaria di Parma, che nel marzo 2023 ha dato esecuzione a un decreto di sequestro preventivo per oltre 150 milioni di euro, che ha riguardato un deposito commerciale di stoccaggio e 17 impianti di distribuzione stradale di carburanti. Il meccanismo fraudolento ricostruito dagli investigatori si fondava sull'utilizzo di polizze fideiussorie false, finalizzate all'estrazione Pag. 9dei prodotti petroliferi senza il versamento anticipato dell'IVA.
Un ulteriore sistema di frode utilizzato per aggirare l'obbligo di versamento anticipato dell'IVA, ma che impatta anche sul piano delle accise, consiste nella falsificazione della documentazione attestante la tipologia di carburante oggetto delle operazioni di estrazione.
Come detto, le novità introdotte dalla legge di bilancio per il 2018 in materia di versamento anticipato dell'IVA riguardano esclusivamente la benzina e il gasolio destinati ad uso ad autotrazione e non, anche, le ulteriori tipologie di carburante. Per aggirare questa previsione, in alcuni casi, le organizzazioni criminali, con la compiacenza dei depositi presso i quali era custodita la merce, hanno attestato l'estrazione di un prodotto diverso dalla benzina o dal gasolio ad uso autotrazione come, ad esempio, il gasolio agricolo. In caso di controlli su strada, poi, come già accennato, a bordo delle autocisterne erano installati sistemi elettromeccanici che, opportunamente azionati, consentivano di denaturare il prodotto in modo da renderlo conforme a quello indicato nel documento di trasporto. Diversamente, il prodotto raggiungeva direttamente i distributori stradali di carburante. Sul piano documentale, invece, il carburante era oggetto di compravendita tra numerosi soggetti, tra cui «cartiere» che, a fronte della ricezione di fatture attestanti l'acquisto di gasolio ad uso agricolo, provvedevano a documentare, invece, la cessione di gasolio per autotrazione, in modo da escludere le responsabilità dei destinatari finali del prodotto.
Queste condotte rilevano anche sotto un ulteriore profilo: il riciclaggio dei profitti illeciti. Il mercato dei carburanti, infatti, coinvolge diversi settori produttivi della ricchezza, quali l'importazione, l'estrazione, la distribuzione, il commercio, il trasporto e la vendita al dettaglio. Risulta evidente l'attrattiva di guadagno per la criminalità, che vede nella diversificazione del settore anche un potenziale strumento di riciclaggio. Conseguentemente, sia nella fase di selezione, sia nel corso delle attività ispettive, i nostri reparti riservano una particolare attenzione anche alle variazioni degli asset societari, in quanto sintomatiche di potenziali infiltrazioni delle organizzazioni criminali. Queste ultime, infatti, potrebbero avvantaggiarsi delle difficoltà economiche e della ridotta liquidità delle imprese per l'acquisizione di asset, – quali impianti di deposito e stoccaggio, ovvero impianti di distribuzione di carburante – da utilizzare anche per il reimpiego di capitali di origine illecita.
In tale ambito, la Guardia di Finanza ha condotto diverse indagini in cui sono emersi ipotesi di riciclaggio e di coinvolgimento della criminalità organizzata. Ad esempio, nel 2021 i Nuclei di Polizia economico-finanziaria di Roma, Napoli, Reggio Calabria e Catanzaro, coordinati dalle locali Autorità giudiziarie, hanno provveduto ad eseguire più di 70 misure cautelari personali e sequestrare beni per oltre un miliardo di euro. La commercializzazione di ingenti forniture di carburanti da parte di depositi fiscali compiacenti era al centro di un'articolata frode fiscale, basata su fatture per operazioni inesistenti, false dichiarazioni d'intento ed altri artifici contabili. I carburanti giungevano fino ai distributori stradali che, in questo modo, praticavano prezzi assolutamente concorrenziali e insostenibili per gli altri distributori. Nel gennaio 2023, il Nucleo di Polizia economico-finanziaria di Salerno e le Compagnie di Scafati e Nocera Inferiore hanno eseguito nove misure cautelari nei confronti di soggetti ritenuti responsabili di una frode IVA nel settore del commercio di prodotti petroliferi, procedendo al sequestro preventivo di beni mobili e immobili – anche per equivalente – per 136 milioni di euro. Sono stati contestati in tale ambito, a vario titolo, reati di associazione per delinquere, emissione di fatture per operazioni inesistenti, ricettazione, omesso versamento di imposte e riciclaggio.
Nel novembre 2023, nell'ambito di un'indagine delegata dalla Procura della Repubblica di Napoli, i Nuclei di Polizia economico-finanziaria di Napoli, Trieste e Frosinone hanno eseguito due decreti di sequestro preventivo aventi ad oggetto beni mobili e immobili, per un ammontare complessivoPag. 10 di oltre 150 milioni di euro, nei confronti di 11 soggetti indagati a vario titolo, anche in forma associativa, per plurimi reati tributari, false comunicazioni sociali, trasferimento fraudolento di valori e autoriciclaggio. Nel corso delle indagini sono stati ricostruiti articolati meccanismi di frode, realizzati tra il 2015 e il 2021, mediante la costituzione in Italia e all'estero di società cartiere, funzionali a permettere a terzi l'evasione dell'IVA e delle accise e l'applicazione ai consumatori finali di prezzi illecitamente competitivi. Tra i principali beneficiari della frode vi è anche una società di Napoli che, fino alla dichiarazione di fallimento, era cogestita, di fatto, da elementi apicali di clan locali. Nel corso delle indagini, abbiamo riscontrato anche altri fenomeni illeciti, essendo il settore dei carburanti esposto anche ad altri fenomeni di carattere illecito.
In particolare, faccio riferimento a truffe nell'erogazione del prodotto. Presso i distributori stradali, infatti, possono essere erogati carburanti in quantità inferiori rispetto a quanto dichiarato, ovvero con caratteristiche qualitative difformi rispetto a quelle previste. Tali casistiche spesso costituiscono elementi sintomatici di più gravi condotte fraudolente, rappresentando per i reparti del Corpo veri e propri input operativi per avviare indagini più strutturali.
Altra fattispecie illecita che può essere riscontrata riguarda le violazioni relative ai prezzi e le conseguenti condotte anticoncorrenziali; faccio riferimento alla mancata esposizione dei prezzi e alla discordanza tra i prezzi esposti e quelli effettivamente praticati, nonché all'omessa comunicazione al Ministero delle imprese e del made in Italy dei prezzi praticati per ogni tipologia di carburante commercializzata. In tale ambito, la Guardia di Finanza svolge altresì un'attività di collaborazione con l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, volta all'individuazione di eventuali condotte anticoncorrenziali. In tale contesto, nel corso del 2023, sono stati eseguiti 13.912 interventi, finalizzati alla verifica della corretta esposizione dei prezzi dei prodotti commercializzati e alla relativa corrispondenza con quelli effettivamente praticati presso gli impianti di distribuzione stradale, nonché alla regolare comunicazione dei prezzi praticati all'Osservatorio Prezzi Carburante, gestito dal Ministero delle imprese e del made in Italy. All'esito di tali attività sono state contestate 5.875 violazioni, di cui 1.927 per mancata esposizione o difformità dei prezzi praticati rispetto a quelli indicati, e 3.948 per omessa comunicazione al Ministero delle imprese e del made in Italy.
Altra fattispecie collegata a questa tipologia di illeciti è quella connessa al sommerso da lavoro. Il mercato dei carburanti, infatti, è esposto anche al fenomeno del cosiddetto sommerso da lavoro, ovvero sia alle irregolarità riconoscibili a un rapporto di lavoro non dichiarato, cosiddetto lavoro nero, sia alle situazioni di regolarità soltanto formale, a fronte di un salario e di posizioni lavorative diverse da quelle contrattualizzate, cosiddetto lavoro irregolare. Entrambe le fattispecie riducono illegalmente i costi di struttura, per massimizzare il profitto d'impresa per ottenere indebiti vantaggi competitivi, in danno dell'Erario e dei lavoratori.
Al riguardo ritengo opportuno menzionare un caso operativo paradigmatico, rappresentato dalla recente indagine della Guardia di Finanza di Pesaro svolta, appunto, nel febbraio 2024. L'attività investigativa denominata «Manda Foto» scaturisce dalle risultanze di una verifica fiscale in materia di accise, eseguita presso un distributore rientrante nella categoria delle cosiddette «pompe bianche», anche dette «no logo». Nel corso dell'attività di verifica sono state accertate criticità in ordine a rispetto della normativa giuslavoristica. Gli approfondimenti svolti, effettuati anche in collaborazione con i Carabinieri del Nucleo di contrasto alle irregolarità nel settore del lavoro, hanno permesso di risalire ai responsabili di vari reati, tra cui quello di caporalato, di cui all'articolo 603-bis del codice penale. Particolarmente indicativi sono alcuni dettagli: secondo la ricostruzione investigativa – ancora al vaglio dell'Autorità giudiziaria – è emerso che alcuni dipendenti stranieri delle società petrolifere erano indotti, anche sotto minaccia, a Pag. 11svolgere massacranti turni di lavoro, sottopagati rispetto al contratto nazionale di categoria, senza fruire di riposi, di pause, di giorni festivi, di permessi e di ferie.
Grazie all'attività tecnica di intercettazione telefonica e all'utilizzo di telecamere nascoste, gli investigatori sono riusciti a documentare che i dipendenti erano obbligati ad attestare la loro presenza sul posto di lavoro attraverso foto e video, che dovevano inoltrare quotidianamente o su richiesta. In altre parole, il datore di lavoro, tramite messaggio WhatsApp dal testo «manda foto» – e da qui il nome dell'operazione – richiedeva al dipendente di turno l'invio di una foto o di un breve video, a testimonianza della sua presenza sul posto di lavoro. L'inosservanza di tale adempimento si traduceva, per il lavoratore, nella minaccia di sospensione dello stipendio, ovvero di licenziamento immediato. Inoltre, in più occasioni sono state intercettate conversazioni in cui gli indagati fornivano indicazioni al personale addetto alla manutenzione dei distributori stradali sulle procedure da seguire per manomettere la corretta funzionalità degli impianti di erogazione, o su come procedere alla mescola dei vari prodotti petroliferi. Le attività hanno consentito di procedere all'arresto di tre persone, titolari e gestori di una rete nazionale di distributori stradali di carburante, e al sequestro di quattro impianti stradali, per un valore stimato di oltre 2 milioni di euro.
Vengo, a questo punto, agli strumenti di contrasto alle frodi che ha approntato la Guardia di Finanza. In particolare, le tradizionali attività della Guardia di Finanza nel contrasto agli illeciti di settore si fondano su due pilastri fondamentali: la valorizzazione del patrimonio informativo e la cooperazione internazionale e domestica.
Per quanto concerne la valorizzazione del patrimonio informativo, va da sé che la disponibilità di informazioni è il presupposto fondamentale per la proficuità di qualsiasi azione investigativa. Gli input informativi sono raccolti dal Corpo attraverso due modalità. Da un lato attraverso un approccio cosiddetto bottom-up, cioè dal basso verso l'alto: faccio riferimento alla permanente attività di raccolta di informazioni posta in essere da ogni reparto della Guardia di Finanza, che si estrinseca nel controllo economico del territorio. La capillarità dei nostri reparti, unitamente alla trasversalità della nostra missione istituzionale, consente infatti di agglomerare molteplici input derivanti dalle eterogenee attività di servizio. Dall'altro lato, l'acquisizione informativa può avvenire attraverso un approccio cosiddetto top-down, attraverso l'analisi di rischio elaborata a livello centrale dai nostri reparti speciali, che procedono alla raccolta dei dati acquisibili dai sistemi informativi, alla loro aggregazione e alla relativa analisi, per isolare i soggetti a rischio, da demoltiplicare alle unità operative sul territorio. L'attività di analisi risulta efficace se la base dati è accurata, costantemente aggiornata e oggetto di strutturati meccanismi di alimentazione.
Di questo la Guardia di Finanza si avvale proprio perché il legislatore, negli ultimi anni, ha introdotto diverse norme volte a digitalizzare i flussi di informazione in tale ambito, finalizzate, prioritariamente, a garantire il tracciamento fisico ed economico dei prodotti energetici lungo tutta la filiera. Faccio riferimento, in particolare, all'introduzione della fatturazione elettronica, quale strumento in grado di rafforzare l'attività di contrasto nei confronti delle frodi IVA e dei fenomeni di cosiddetta evasione da riscossione, in quanto permette agli organi di controllo dell'Amministrazione finanziaria di intervenire in maniera più tempestiva, nel caso di ipotesi fraudolente ancora in atto o, comunque, senza dover attendere necessariamente la presentazione della relativa dichiarazione, rendendo così l'azione repressiva concretamente più incisiva.
In sintesi, la Guardia di Finanza può quindi incrociare i dati riguardanti la circolazione fisica dei prodotti con quelli riportati nella fatturazione elettronica, così ricostruendo in vitro sia lo spostamento fisico della merce, sia la relativa movimentazione economica, facendo emergere eventuali anomalie o elementi sintomatici di frode.Pag. 12
L'acquisizione informativa può avere luogo, per la Guardia di Finanza, anche attraverso gli strumenti della cooperazione, che può essere internazionale ovvero domestica. Per quanto concerne la cooperazione internazionale, la Guardia di Finanza ha sviluppato un continuo scambio di informazioni e una collaborazione operativa e di intelligence con organi collaterali esteri, anch'essi impegnati a contrastare i medesimi fenomeni illeciti, anche attraverso lo svolgimento di operazioni internazionali congiunte.
Nondimeno, la peculiare connotazione di polizia economico-finanziaria consente al Corpo una spiccata proiezione internazionale, grazie anche all'utilizzo dei canali di cooperazione di polizia previsti su base legale o convenzionale. Nello specifico settore, la cooperazione internazionale avviene con Interpol, Europol e il cosiddetto canale SIRENE, Supplementary Information Request at National Entry, e si sviluppa attraverso il Ministero dell'interno, la Direzione centrale della Polizia criminale, il Servizio per la cooperazione internazionale di polizia.
La presenza attiva della Guardia di Finanza in tale consesso è altresì testimoniata dalla partecipazione del Corpo alla piattaforma cosiddetta EMPACT, acronimo che sta per European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats, promossa dal Consiglio dell'Unione europea e coordinata da Europol, con lo scopo di intensificare l'azione di contrasto al crimine organizzato transnazionale. Anche per il periodo 2022-2025, il Corpo è referente nazionale nei comparti operativi per le frodi IVA intraunionali, settore nel quale ha assunto anche il ruolo di driver come capofila, e per le frodi in materia di accise, in cui partecipa a mirate azioni di contrasto ai traffici illeciti di oli lubrificanti utilizzati quali carburanti e definibili, come detto in precedenza, designed fuels.
Questo circuito, il cosiddetto EMPACT, consente immediate interlocuzioni con i collaterali esteri, favorendo il conseguimento di concreti risultati operativi. Tra le operazioni degli ultimi anni di maggiore rilevanza che hanno fruito del supporto a EMPACT, ritengo opportuno citare quella del Nucleo di Polizia economico-finanziaria di Taranto, conclusa nel maggio 2022. Presso il porto di Taranto è stato intercettato un carico di 20 container contenenti circa mezzo milione di litri di prodotto petrolifero dichiarato olio lubrificante. È stato ricostruito, nel corso dell'indagine, l'intero percorso del prodotto petrolifero sequestrato, partito dalla Lettonia con destinazione Spagna e poi dirottato, per il tramite di una motonave proveniente da Malta, verso il porto di Taranto.
Con il supporto dei laboratori chimici dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli è stato accertato che il prodotto petrolifero sequestrato era costituito da miscele di idrocarburi appositamente fabbricate per essere impiegate come sostitutivi del gasolio per autotrazione.
Oltre alla cooperazione internazionale, il Corpo si avvale anche della cooperazione a livello interno e in ciò ha creato un solido network istituzionale, basato sulla cooperazione e sullo scambio di informazioni tra i vari attori istituzionali. A mero titolo esemplificativo, segnalo che la Guardia di Finanza collabora, nel quadro di un protocollo d'intesa stipulato con il Ministero delle imprese e del made in Italy, con il Garante per la sorveglianza dei prezzi, anche a seguito del recente rafforzamento dei poteri di quest'ultimo, attuato con il decreto-legge n. 5 del 2023, e dell'istituzione di una Commissione di allerta rapida di sorveglianza dei prezzi, alla quale partecipa, come rappresentante designato per il Corpo, il Comandante del Nucleo speciale antitrust.
Nel più ampio perimetro del dispositivo dispiegato, la componente speciale del Corpo, su richiesta del Garante per la sorveglianza dei prezzi, ha anche avviato – con riferimento al periodo dal 1° dicembre 2021 al 31 maggio 2023 – un'indagine conoscitiva, mediante l'invio di questionari a dieci dei principali operatori del settore, finalizzata a delineare i meccanismi di funzionamento del mercato sulla base dei quali si muovono le logiche di formazione dei prezzi praticati nell'ambito dell'intera filiera di distribuzione commerciale dei carburanti.Pag. 13
Altra collaborazione la Guardia di Finanza la pone in essere con l'Autorità Garante della concorrenza e del mercato, segnalando alla citata Autorità, per i provvedimenti di competenza, gli elementi rilevati nel corso delle attività di monitoraggio dei prezzi, che possono risultare sintomatici di condotte lesive della concorrenza o di pratiche commerciali scorrette.
Altra modalità di collaborazione viene avviata, poi, con gli ulteriori attori istituzionali coinvolti, ad esempio le Agenzie fiscali e le forze di Polizia. Sul punto, ritengo opportuno e doveroso segnalare la collaborazione in essere tra la Guardia di Finanza e l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con la quale nell'aprile 2023 è stato siglato un Protocollo d'intesa, volto a rafforzare ulteriormente le sinergie tra le due istituzioni, anche con riferimento al settore delle frodi alle accise.
Tra le varie iniziative è prevista la possibilità di sviluppare analisi di rischio congiunte, nonché la messa a disposizione del Corpo delle banche dati di competenza della citata Agenzia, attraverso strumenti di cooperazione applicativa. Inoltre l'Agenzia delle dogane dei monopoli fornisce l'ausilio dei propri laboratori chimici per lo svolgimento dei controlli del Corpo anche in materia di accise.
Vengo, ora, ai risultati che il Corpo ha conseguito nel settore del contrasto alle frodi nel comparto dei prodotti petroliferi, che vorrei condividere con questa Commissione.
Nell'ultimo quinquennio, dal 2019 al 2023, sono stati effettuati oltre 13.000 interventi, nell'ambito dei quali sono state sequestrate oltre 26.000 tonnellate di prodotti energetici e accertate oltre 900.000 tonnellate di prodotti energetici consumati in frode. Si tratta di violazioni che concernono specificatamente il Testo unico accise.
Le frodi nel settore dei carburanti si estrinsecano anche in meccanismi fraudolenti riguardanti l'IVA, il cui peso sul prezzo finale assume particolare rilievo. Nel 2023, l'importo complessivo delle fatture false scoperte dalla Guardia di Finanza, aventi ad oggetto prodotti petroliferi, è stata pari a circa il 20 per cento del totale delle fatture per operazioni inesistenti individuate, nel medesimo anno, dai reparti del Corpo. Sul punto, è bene precisare che si tratta di fatture false che sono state scoperte nel 2023, ma che sono state emesse nei periodi di imposta oggetto d'indagine e, dunque, anche in quelli antecedenti al 2023.
Il dato risulta comprensivo dei casi di indebito utilizzo di dichiarazione d'intento che, come ho avuto modo di illustrare, è stato opportunamente arginato dal legislatore con il divieto di utilizzare la dichiarazione d'intento per le cessioni o le importazioni definitive di benzina o di gasolio, destinate ad essere utilizzate come carburanti per motori, introdotto dal decreto-legge n. 124 del 2019.
Sarà dunque di sicuro interesse, in un'ottica futura, verificare l'andamento dei citati risultati per monitorare l'evoluzione del fenomeno e valutare ogni altro ulteriore eventuale perfezionamento della normativa.
In conclusione, vorrei esprimere alcune considerazioni in merito alla legge delega per la riforma fiscale, la n. 111 del 9 agosto 2023, quale recente tappa di un percorso di affinamento delle disposizioni antifrode nel settore dei carburanti, tracciato da normative quale il decreto fiscale e le leggi di bilancio dell'ultimo quinquennio.
Come ho avuto modo di rappresentare nel corso dell'odierna audizione, i fenomeni criminali di cui si sta discutendo si caratterizzano per la loro natura plurioffensiva e la loro estrema rilevanza, richiedendo conseguentemente un approccio organico e trasversale, sia da parte delle attività di contrasto svolte dal Corpo, sia da parte del legislatore.
Tra le novità previste dalla riforma fiscale, poiché la criminalità dedita ai traffici illeciti in precedenza descritti si combatte anche e soprattutto aggredendo le ricchezze illecitamente accumulate, vi è quella del comma 2, lettera d), articolo 20 della citata legge delega n. 111 del 2023. Essa impone al legislatore delegato di prevedere l'applicazione della confisca cosiddetta «per sproporzione», di cui all'articolo 240-bis del codice penale, anche per i reati più gravi previsti dal Testo unico in materia di Pag. 14accise, ossia per i reati con pena detentiva non inferiore, nel massimo, a 5 anni, analogamente a quanto stabilito per altri settori impositivi, quali la normativa doganale in materia di contrabbando, nonché il decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, riguardante i reati in materia di imposte sui redditi e IVA. Parimenti positivo risulta essere l'inserimento dei reati previsti dal Testo unico accise nel catalogo dei reati-presupposto della responsabilità amministrativa degli enti, di cui al decreto legislativo n. 231 del 2001, in linea di continuità con quanto già stabilito per altri comparti tributari.
A tale riguardo, evidenzio che la legge delega riconosce, dunque, al legislatore delegato la possibilità di poter prevedere l'applicazione delle sanzioni accessorie del decreto legislativo n. 231 del 2001. Faccio riferimento, in particolare, all'interdizione dall'esercizio dell'attività o la sospensione e revoca delle autorizzazioni, delle licenze o delle concessioni.
Tali sanzioni accessorie, ai sensi dell'articolo 13 del citato decreto, sono applicabili ove vengano soddisfatti determinati presupposti, tra cui la circostanza che l'ente abbia tratto dal reato un profitto di rilevante entità, ipotesi facilmente integrabile nel caso di frodi ai carburanti. Ne consegue che, de jure condendo, si potrà così promuovere l'estromissione dal mercato di soggetti che potremmo definire tossici, quali ad esempio depositi di stoccaggio coinvolti nei più insidiosi e rilevanti meccanismi di frode, a beneficio degli operatori onesti, che svolgono la propria attività in un settore strategico per la sicurezza economica e assolutamente rilevante per l'intera comunità.
Ringrazio lei, Presidente, e tutti i componenti della Commissione, per l'attenzione.
PRESIDENTE. Grazie, Generale, per la sua puntuale e ampia relazione, che ha toccato tutte le questioni oggetto dell'indagine, anche con riferimento all'attività encomiabile della Guardia di Finanza. Non mi pare che i nostri commissari abbiano domande. La ringrazio anche per aver fornito una relazione scritta, sulla quale si potranno fare approfondimenti, di cui autorizzo la pubblicazione in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna (vedi allegato). Quindi la saluto, la ringrazio e La prego di porgere i saluti anche al Comandante Generale De Gennaro. Dichiaro, infine, conclusa l'audizione.
La seduta termina alle 15.30.
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