Commissioni Riunite (I e II) - Comunicato delle Giunte e delle Commissioni

Pag. 3

SEDE REFERENTE

Martedì 6 maggio 2025. — Presidenza del presidente della I Commissione, Nazario PAGANO. – Intervengono il sottosegretario di Stato per l'interno, Nicola Molteni, e il sottosegretario di Stato per la giustizia, Andrea Ostellari.

La seduta comincia alle 12.35.

DL 48/2025: Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario.
C. 2355 Governo.
(Seguito dell'esame e rinvio).

La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 16 aprile 2025.

Nazario PAGANO, presidente, ricorda che i deputati possono partecipare alla seduta in videoconferenza secondo le modalità stabilite nella riunione della Giunta per il Regolamento.
Ricorda altresì che nella seduta del 16 aprile i relatori hanno svolto la relazione introduttiva, che successivamente si è svolto un ciclo di audizioni informali e che nella scorsa riunione congiunta degli uffici di presidenza, integrati dai rappresentanti dei gruppi, è stato convenuto di concludere l'esame preliminare del provvedimento nella giornata odierna.

Riccardo MAGI (MISTO-+EUROPA) fa presente di non aver individuato nella relazione dei relatori il minimo riferimento alle motivazioni di straordinaria necessità ed urgenza che avrebbero indotto il Governo a trasporre integralmente in un decreto-legge il contenuto del disegno di legge in materia di sicurezza già approvato dalla Camera dei deputati nel 2024 ed in corso di esame da parte del Senato, con la iscrizione nel calendario dell'Assemblea per il mese di aprile. Aggiunge che tali motivazioni non sono state fornite nemmeno dal Pag. 4Governo, limitatosi – come detto – a trasporre integralmente il testo con il medesimo titolo e con l'unica differenza che le disposizioni in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario sono definite «urgenti». Rileva come si tratti delle stesse disposizioni che non erano considerate urgenti al momento del licenziamento del testo del disegno di legge da parte del Consiglio dei ministri a fine 2023 né al momento della sua assegnazione alla Camera all'inizio del 2024 né nel corso del suo esame. Nel sottolineare come i tempi siano importanti, costituendo la chiara dimostrazione di ciò che il Governo sta imponendo al Parlamento, richiama le argomentazioni del Ministro Piantedosi, il quale durante la conferenza stampa di presentazione del provvedimento ha motivato la scelta del decreto-legge con la necessità di superare le lungaggini parlamentari. Rileva quindi come il vero obiettivo del Governo sia quello di scavalcare il Parlamento e il ruolo che gli è attribuito dalla Costituzione, senza alcun appiglio con la realtà e senza neanche prendersi la briga di motivare l'intervento con il riferimento a qualche evento recente. Nel riservarsi di chiedere conferma agli uffici della Camera, evidenzia come si tratti di un fatto totalmente nuovo, privo di precedenti con analoghe caratteristiche, e di un salto di qualità nella lesione delle prerogative parlamentari, su cui sollecita l'attenzione della presidenza delle Commissioni riunite e che intende sottoporre anche al Presidente della Camera, in occasione della prossima Conferenza dei presidenti di gruppo. Ritiene inaccettabile e insuperabile la procedura adottata dal Governo, anticipando che l'esame del decreto-legge in sede di conversione non potrà che essere limitato per motivi di tempo e di qualità dell'intervento emendativo. Preannuncia quindi di aver presentato ricorso presso la Corte costituzionale per conflitto di attribuzione, al fine di segnalare la consistenza del salto di qualità operato, ben consapevole della difficoltà del percorso intrapreso e tuttavia confidando nelle aperture dimostrate dalla Corte negli ultimi anni in ordine alla legittimazione del singolo parlamentare a sollevare tale conflitto. Richiama a tale proposito l'ordinanza del 10 gennaio 2019 in cui la Corte costituzionale ha affermato che «lo status costituzionale del parlamentare comprende, dunque, un complesso di attribuzioni inerenti al diritto di parola, di proposta e di voto, che gli spettano come singolo rappresentante della Nazione, individualmente considerato, da esercitare in modo autonomo e indipendente, non rimovibili né modificabili a iniziativa di altro organo parlamentare, sicché nell'esercizio di tali attribuzioni egli esprime una volontà in se stessa definitiva e conclusa». Tiene inoltre a far presente l'unicità del caso attuale, in cui la compressione dei diritti del parlamentare avviene in conseguenza di una scelta esterna, operata dal Governo, e non come in casi precedenti a seguito di dinamiche interne legate ai tempi e ai modi dell'esame parlamentare e di decisioni assunte dai presidenti di Commissione o dal Presidente di una delle Camere. Preannuncia pertanto una discussione durissima ed intransigente su un provvedimento che reca venti interventi in materia penale e che rappresenta una «matrioska di schifezze», a partire dalla prima rappresentata dal procedimento adottato dal Governo interrompendo l'iter dell'esame in Senato. Nel far presente che ci sarà modo di entrare nel merito di tali «schifezze», che non sono state migliorate neanche quando sono state oggetto di modifica rispetto al testo del disegno di legge, ribadisce l'intenzione di portare la questione del conflitto di attribuzione in sede di Conferenza dei presidenti di gruppo, sottolineando come l'iniziativa in tal senso dovrebbe essere assunta più propriamente dai Presidenti dei due rami del Parlamento, a dimostrazione del pessimo risultato di aver abbandonato la prassi secondo cui la Presidenza di Camera e Senato era attribuita a un esponente di opposizione.

Federico FORNARO (PD-IDP), nel riprendere le argomentazioni del collega Magi, fa presente che il catalogo della creatività in tema di ricorso al decreto-legge contiene oggi una nuova pessima pagina, in cui si Pag. 5ricorre al provvedimento d'urgenza nella fase finale dell'iter di un disegno di legge per evitare l'esame da parte dell'Assemblea del Senato, le modifiche del testo, richieste anche dai rilievi di natura costituzionale mossi ad alcuni articoli, e la terza lettura della Camera. Considera dunque la decisione assunta scellerata sia dal punto di vista istituzionale sia per quanto riguarda i rapporti tra Governo e Parlamento e tra maggioranza e opposizione. Si rivolge al sottosegretario Molteni e alla relatrice Montaruli, unici esponenti presenti della maggioranza, sottolineando come l'assenza degli altri colleghi dimostri la loro mancanza di attenzione nei confronti del contributo delle opposizioni. Aggiunge che la maggioranza ha finito per scaricare sulle istituzioni le problematiche interne connesse alle differenti posizioni delle forze che la compongono e la propria incapacità di giungere ad una sintesi, generando un «mostro» che rappresenta la sommatoria dei desiderata dei diversi partiti. Condividendo l'appello al presidente Pagano e chiedendo una verifica sull'esistenza di precedenti analoghi a quello in atto – cosa che a lui non risulta –, nel richiamare le considerazioni del collega Magi, si rammarica che basti introdurre un aggettivo nel titolo per giustificare la straordinaria necessità ed urgenza del provvedimento. Pur consapevole dell'abuso della decretazione d'urgenza del passato, sottolinea la gravità della forzatura attuale, che interviene in una fase molto avanzata dell'iter parlamentare e che introduce norme in materia penale che in linea di principio dovrebbero essere escluse, richiedendo per la loro natura una discussione ampia e una riflessione approfondita. Nel domandarsi ancora una volta perché, invece di affidare le necessarie modifiche del testo alla terza lettura da parte della Camera, si sia scelta la via pericolosa del ricorso al decreto-legge, infierendo sulla Costituzione e sull'equilibrio tra Governo e Parlamento, preannuncia che l'esame del provvedimento, condizionato dal rispetto dei tempi della conversione, si tradurrà non in un confronto tra posizioni diverse ma in una imposizione della maggioranza. Nel ritenere sussistenti tutti gli argomenti in favore di un ricorso alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzione, si rammarica del fatto che ai massimi livelli non si sia in grado di porre un freno all'interpretazione dello strumento del decreto-legge da parte del Governo e che si stia trasformando il Parlamento in un luogo di ratifica invece che di confronto e di sintesi, come voluto dalla Costituzione. Il suo intervento è colmo di amarezza costituzionale ed istituzionale per l'ennesimo gradino sceso verso il basso nella scala della mortificazione e dell'umiliazione del Parlamento. Dichiara che sarebbe nell'interesse di tutti porre un freno a tali comportamenti, evitando di ridurre il lavoro parlamentare ad un teatro, in cui ciascuno recita una parte già scritta e conosce a priori l'esito finale, e manifesta dispiacere per il fatto che in casi rarissimi, come dimostrato anche nella presente legislatura, si giunga alla terza lettura di un provvedimento. In conclusione, a suo avviso sarebbe necessaria una presa di posizione dell'onorevole Nazario Pagano, nella sua veste di presidente della Commissione Affari costituzionali.

Alessandro URZÌ (FDI), intervenendo, in videoconferenza, sull'ordine dei lavori, fa presente che sta regolarmente seguendo da remoto i lavori delle Commissioni secondo le modalità stabilite dalla Giunta per il Regolamento.

Marco GRIMALDI (AVS) osserva che il decreto-legge in esame rappresenta un evidente vulnus politico e costituisce una completa sopraffazione del Parlamento, che viene qui espropriato della propria funzione costituzionale. Sostiene, invero, come l'adozione stessa di tale decreto rappresenti, in un certo senso, la forma istituzionale più alta e paradigmatica del significato sotteso a tutto il provvedimento.
A suo avviso, il provvedimento in esame pone seri problemi di merito, oltre che di metodo, entrando in contrasto con il diritto penale, il diritto dell'immigrazione e il diritto penitenziario. In particolare, la previsione di quattordici nuove fattispecie di reato, l'inasprimento di nove fattispecie già Pag. 6esistenti e l'introduzione di alcune circostanze aggravanti prive di fondamento giuridico, danno vita a un nuovo apparato normativo totalmente in contrasto con vari principi fondamentali dell'ordinamento penale, quali i principi di offensività, di tassatività, di ragionevolezza, di proporzionalità e di determinatezza. Segnala quindi come tali fattispecie incriminatrici abbiano a oggetto condotte che il più delle volte non sono il risultato di scelte o azioni deliberate, ma di situazioni di marginalità sociale. A tal proposito, richiama il caso dell'occupazione arbitraria di immobili destinati a domicilio altrui, che da questo decreto è sanzionata con più severità rispetto al reato di omicidio colposo.
Sulla scorta di quanto acquisito nel ciclo di audizioni informali – rispetto al quale critica peraltro la scarsissima partecipazione da parte degli esponenti della maggioranza – evidenzia come la criminalizzazione della resistenza non violenta non faccia altro che produrre ulteriori effetti criminogeni, comportando la paradossale conseguenza per cui lo stato di detenzione diventa il presupposto per la pronuncia di nuove condanne. Eppure, in questo contesto, gli operatori impegnati nel settore, associazioni come Antigone e persino lo stesso Papa Francesco hanno spesso rivolto appelli affinché si adottassero misure volte a contenere il sovraffollamento delle carceri italiane e a migliorarne le condizioni ormai drammatiche. Sostiene, dunque, che, in spregio a tali appelli, il provvedimento in esame conferma la logica governativa marcatamente «carcerocentrica» che per nulla si preoccupa della funzione rieducativa della pena, come peraltro recentemente testimoniato dall'orrenda sperimentazione avviata sulla casa circondariale Dozza di Bologna, nella quale si è prevista una promiscuità tra detenuti maggiorenni e detenuti minori di età. Constatando dunque con amarezza che non è stata adottata alcuna misura volta a fronteggiare l'emergenza carceraria e la piaga dei suicidi – che non riguarda solo la popolazione detenuta ma anche gli agenti della polizia penitenziaria – ritiene che sarebbero state opportune azioni di segno totalmente opposto, come la previsione di nuovi strumenti a disposizione della magistratura di sorveglianza o il potenziamento delle strutture ove scontare le misure alternative.
Infatti, il decreto-legge, a suo dire, è affetto da uno sfrenato e incontenibile panpenalismo, che lascia emergere chiaramente una logica repressiva, una strumentalizzazione della paura e una violazione dei doveri di solidarietà politica, economica e sociale richiesti dall'articolo 2 della Costituzione.
Nel rilevare che la parola «sicurezza» ricorre decine di volte nel testo, fa presente che non vi è alcun fondamento scientifico nella correlazione tra aumento delle fattispecie di reato e sicurezza sociale. Vi sono, anzi, sempre maggiori conferme che le norme penali incriminatrici non hanno alcuna valida funzione deterrente e che, per tale ragione, dovrebbero costituire solamente un'extrema ratio dell'ordinamento. In proposito, sottolinea che le disposizioni contenute nel provvedimento, dietro la maschera della sicurezza pubblica, sembrano in realtà voler perseguire intenti discriminatori. Definisce, infatti, alcuni passaggi del decreto esempi di «diritto penale su base etnica», come a suo avviso dimostrato dalle esternazioni di alcuni colleghi della maggioranza, che in alcune occasioni hanno definito la norma sulle detenute madri a tutela delle stesse donne a cui si rivolge e, in altre occasioni, hanno sostenuto l'intenzione di applicarla solo a determinate frange della popolazione.
Sostiene, infine, che l'aspetto più grave del provvedimento sia, in generale, l'intento del Governo di precostituire una sorta di «daspo costituzionale» per tutti coloro che esprimono dissenso e per chi si adopera per la lotta sociale. In questa logica, il Governo ha preso l'approccio da sempre adottato nei confronti del movimento No-Tav della Val di Susa e l'ha reso un metodo generalizzato e valido per ogni posizione dissidente, persino nei confronti di quei movimenti che esprimono tale dissenso in modo assolutamente pacifico, come gli scout, il movimento dei Fridays For Future o dell'Extinction Rebellion. Ritiene dunque che non riconoscere alcun valore alla lotta Pag. 7sociale equivale a minare in radice il senso stesso della nostra convivenza civile.

Alfonso COLUCCI (M5S) osserva che nel campo del diritto la forma è sostanza e sostiene che con il provvedimento in esame sono state violate sia l'una che l'altra. Condivide, infatti, il pensiero di alcuni esperti ascoltati durante il ciclo di audizioni che hanno definito il caso di specie come uno «scippo» delle prerogative parlamentari. Il riferimento è al disegno di legge n. 1660, il cui iter ordinario si è interrotto all'atto dell'adozione del presente decreto-legge, che ne riproduce sostanzialmente gli stessi identici contenuti, con la sola esclusione di quelli censurati da parte del Presidente della Repubblica.
Illustrando quindi la differenza tra una democrazia, nella quale vi è un esercizio sostanziale delle prerogative costituzionali, e una democratura, nella quale, invece, vi è una loro prospettazione solo formale, rileva con preoccupazione che la nostra forma di Governo è ormai più vicina alla seconda che alla prima. In proposito, ritiene già grave il fatto che sia stato adottato un decreto-legge in assenza di alcun caso straordinario di necessità e d'urgenza richiesto dall'articolo 77 della Costituzione, se non la volontà di utilizzare un procedimento legislativo accelerato. Inoltre, reputa parimenti grave proprio il fatto di aver ivi riprodotto esattamente il testo di un disegno di legge ordinario ancora pendente e già ampiamente esaminato da entrambe le Camere. Infine, considera ancor più irrispettoso averlo presentato alla Camera e non già al Senato, presso il quale era in discussione il citato disegno di legge ordinario. Quest'ultimo aspetto è sufficiente, a suo dire, per rendere tale decreto un unicum negativo, senza precedenti nella storia della Repubblica.
Nel ricordare di aver sempre assunto toni moderati e coerenti con una normale dialettica parlamentare, evidenzia che stavolta l'opposizione sarà davvero ostinata perché con tale provvedimento il Governo ha superato ogni limite. Il decreto, infatti, oltre alla già citata violazione delle forme costituzionali, reca una serie di norme contrastanti con altri articoli del dettato costituzionale.
Innanzitutto, esso si pone in contrasto con l'articolo 25, secondo comma, ossia con il principio di irretroattività della norma penale. Infatti, il così ampio numero di norme penali recate – tale da stimare un aumento della pena detentiva pari a 484 anni complessivi – incide negativamente sulla loro necessaria conoscibilità, specie se si considera che, essendo un decreto-legge, non vi è stato alcun periodo di vacatio legis, previsto per le leggi ordinarie proprio ai fini della conoscenza delle norme. Inoltre, la mancata conversione di tali norme penali avrebbe conseguenze devastanti a causa degli effetti medio tempore prodotti dal decreto, che, potendo incidere sulla libertà personale degli individui, comporterebbero danni di difficile o gravosissima ristorazione.
In secondo luogo, il provvedimento si pone a suo avviso in contrasto con gli articoli 17 e 21 della Costituzione, ossia con i diritti di riunione, associazione e libera manifestazione del pensiero, che vengono limitati dietro lo scudo della sicurezza. In proposito, osserva che la sicurezza sociale, che, di per sé, è un diritto costituzionale, non può assurgere a presupposto per la compromissione o la limitazione di altri diritti di pari valore. Rinviando al seguito della discussione per rilievi più puntuali, osserva che già l'articolo di apertura del decreto, l'articolo 1, è illegittimo per violazione del principio di tassatività e di determinatezza della fattispecie penale.
In conclusione, a fronte di tali rilievi di ordine costituzionale e richiamando l'ispirazione garantista e liberale di alcune forze di questa maggioranza, rivolge un appello a entrambi i presidenti di Commissione affinché pongano un argine alla deriva del Governo, che contraddice il concetto stesso di democrazia liberale.

Michela DI BIASE (PD-IDP) si associa alle considerazioni del collega Fornaro e rammenta quanto affermato dall'onorevole Serracchiani in occasione dell'esame delle questioni pregiudiziali presentate al provvedimento in esame con riferimento agli evidenti profili di illegittimità costituzionalePag. 8 contenuti nel testo del decreto-legge in discussione. Evidenzia, infatti, come il contenuto del decreto in esame sia sostanzialmente coincidente con quello del disegno di legge S. 1236, già approvato dalla Camera ed in corso di esame presso il Senato, sottolineando come tale modus operandi mortifichi il ruolo del Parlamento, che ha dedicato un centinaio di sedute all'esame di quel testo.
Rileva, inoltre, come il contenuto del decreto-legge in esame, così come quello del precedente disegno di legge, sia stato fortemente criticato da più parti, sia dall'opposizione in Parlamento che da diversi esponenti della società civile, soprattutto con riferimento alle norme che introducono diverse nuove fattispecie di reato e molteplici inasprimenti di pena.
Richiamando quanto affermato poc'anzi dal collega Urzì, constata l'assenza della quasi totalità dei membri dei gruppi di maggioranza, ritenendo che essa sia dovuta all'imbarazzo provato per la dubbia procedura adottata dall'Esecutivo nell'emanazione del decreto-legge in esame. Afferma, infatti, che il Governo ha violato anche le prerogative dei parlamentari della maggioranza, esautorandone le funzioni e vanificando il lungo e faticoso lavoro svolto sul testo del disegno di legge in materia di sicurezza.
Passando all'esame nel merito del provvedimento, ne rileva i molteplici profili critici e aberranti, anche considerando le minime differenze con il testo del precedente disegno di legge. Evidenzia, in primo luogo, come l'articolo 15 del provvedimento in esame preveda che le detenute madri siano recluse negli ICAM, mentre a suo avviso andrebbero detenute all'interno delle case famiglia, in ottemperanza al supremo interesse del minore. Fa presente, tuttavia, come il Ministero della giustizia abbia recentemente chiuso l'ICAM di Lauro, con ciò palesandosi la totale incoerenza nell'azione del Governo con riferimento alla complessa questione dell'esecuzione penale nei confronti delle detenute madri.
Reputa, in secondo luogo, che l'Esecutivo abbia un'ossessione per il dissenso manifestatasi nell'introduzione di nuovi delitti, tra cui vi sono il reato di blocco stradale o ferroviario e il reato di rivolta all'interno di un istituto penitenziario. Tali nuove fattispecie incriminatrici comporteranno l'aggravamento della situazione nelle carceri, rammentando, altresì, come la Corte dei conti abbia sottolineato i ritardi e le criticità dello stato di attuazione del «Piano Carceri».

Rachele SCARPA (PD-IDP) osserva come il Governo stia tentando di ridurre gli spazi disponibili per i parlamentari per esaminare i provvedimenti in materia di sicurezza e, pertanto, intende sfruttare ogni occasione utile per esprimere il proprio dissenso con riferimento al decreto-legge in esame.
Rammenta, innanzitutto, come alcuni dei soggetti auditi abbiano fatto riferimento a un'incontinenza securitaria del Governo che ha dato origine a un provvedimento estremamente eterogeneo nei suoi contenuti, accorpati sotto l'ampio cappello della sicurezza. Evidenzia, inoltre, come manchino del tutto i requisiti della straordinaria necessità ed urgenza, dato che l'esame di un disegno di legge dal medesimo contenuto era pendente presso il Parlamento da circa un anno e mezzo. Ricorda come inizialmente il disegno di legge in materia di sicurezza avrebbe dovuto assumere la forma di un decreto-legge ma come il Governo avesse reputato che sarebbe stato poco opportuno prevedere tante nuove fattispecie incriminatrici tramite lo strumento della decretazione d'urgenza. Pertanto, il Consiglio dei ministri aveva presentato alle Camere un disegno di legge ordinario, salvo poi trasformarlo in un decreto-legge a causa delle difficoltà emerse nel corso dell'esame da parte del Parlamento, anche a causa della malcelata perplessità nutrita da una parte della maggioranza con riguardo ad alcune norme contenuto nel testo.
Ritiene, ancora, che la repressione non può e non deve essere l'unica soluzione possibile per garantire la sicurezza pubblica. Ciò si evince guardando per esempio agli U.S.A., dove, a fronte della previsione di pene severissime e dell'aumento della popolazione carceraria, il tasso di criminalitàPag. 9 si mantiene comunque su livelli molto elevati. L'unica conseguenza certa di una politica criminale esclusivamente repressiva sarebbe, a suo avviso, quella dell'aggravarsi della situazione nelle carceri italiane, sottoponendo i detenuti a sofferenze ancora maggiori rispetto a quelle attuali.

Simona BONAFÈ (PD-IDP) esprime, oltre a quello del suo gruppo, il proprio personale dissenso relativamente al decreto-legge in discussione.
Riservandosi di approfondire le ragioni di tale dissenso nel corso dell'esame delle proposte emendative e preannunciando che il suo gruppo non acconsentirà a che in tale sede venga limitata ai gruppi di opposizione la possibilità di discussione, con il presente intervento intende iniziare a definire tali ragioni.
In primo luogo, sottolinea come sia inaccettabile il metodo utilizzato dal Governo che, dopo oltre un anno e mezzo di dibattito parlamentare su un disegno di legge in materia di sicurezza – già approvato dalla Camera e in sede referente anche dal Senato – ha ravvisato improvvisamente la necessità e l'urgenza di trasfondere il contenuto di tale disegno di legge in un decreto-legge. Rileva come le condizioni di necessità ed urgenza necessarie per la decretazione d'urgenza non siano invece assolutamente evidenti.
Sottolinea, inoltre, come il testo in discussione aumenti sensibilmente un gran numero di pene e introduca nuovi reati. In proposito, rammenta che la Costituzione prevede una riserva di legge per la materia penale.
In secondo luogo, osserva come il decreto-legge in discussione risponda a una logica «panpenalistica emozionale», nonostante il Ministro Nordio, almeno durante i primi mesi del suo incarico, avesse invece dichiarato di voler combattere il populismo penale. Si riferisce, a titolo esemplificativo, alla disposizione che prevede la nuova circostanza aggravante comune dell'aver commesso il fatto all'interno o nelle immediate adiacenze delle stazioni ferroviarie o delle metropolitane. Rammenta, in proposito, come il suo gruppo avesse già evidenziato, nel corso dell'esame del disegno di legge, la propria contrarietà nei confronti di una disposizione che punisce una condotta in maniera differente a seconda del luogo in cui sia posta in essere, e ricorda che tale disposizione fu inserita dalla maggioranza nel provvedimento esclusivamente per rispondere ad alcuni fatti di cronaca avvenuti proprio mentre il Parlamento esaminava il disegno di legge.
Con riferimento al tema della sicurezza, che il suo gruppo non ritiene certamente secondario, rileva come, nonostante la proclamata finalità del provvedimento, il decreto-legge ne faccia soltanto un elemento di propaganda, non garantendola in maniera efficace.
Osserva, infatti, che la sicurezza non si garantisce con l'aumento delle fattispecie di reato e delle sanzioni previste per chi manifesta o protesta o con la riduzione degli spazi del dissenso, ma attraverso interventi che richiedono investimenti che invece non sono previsti dal decreto-legge che contiene una clausola di invarianza finanziaria.
Sottopone pertanto all'attenzione dei commissari il ragionevole dubbio che con il decreto-legge la maggioranza ed il Governo vogliano alimentare e non governare la paura.
Rilevando come la società civile si stia già mobilitando, evidenzia come l'unico effetto positivo che il provvedimento ha raggiunto è stato quello di mettere d'accordo tutti i soggetti intervenuti nel corso dell'attività conoscitiva – della quale disapprova le modalità di svolgimento eccessivamente compresse – circa la pericolosità del suo contenuto.
Fa infine presente che il suo gruppo sta predisponendo numerosi emendamenti di merito e manifesta l'intenzione di intervenire dettagliatamente su ciascuno di essi per poter dimostrare come il decreto-legge in discussione oltre che sbagliato, sia assolutamente dannoso.

Maria Elena BOSCHI (IV-C-RE) saluta la Presidenza e i rappresentanti del Governo presenti, sottosegretari Molteni e Ostellari, dichiarandosi dispiaciuta per l'assenza di rappresentati del Ministero dei trasporti, considerato che molte disposizioniPag. 10 del decreto-legge in esame sono state volute dal Ministro Salvini.
Evidenzia poi come si sia di fronte a uno degli atti più gravi compiuti dall'Esecutivo, nella legislatura in corso, nei confronti delle Camere, umiliate in tutti i modi, anche per via della costante assenza del Presidente del Consiglio Meloni in Parlamento – ad eccezione dei soli interventi imposti dalla legge –, persino quando si sono discusse questioni fondamentali, quali il «caso Almasri» e il «caso Paragon».
Ad ogni modo, ritiene che, in questo caso, il Governo si sia superato, trasformando in decreto-legge un disegno di legge caratterizzato da un esame molto complesso e articolato. Sottolinea, in particolare, che i prolungati tempi di esame del precedente disegno di legge devono imputarsi, oltre che all'ampiezza e all'eterogeneità delle materie trattate, nonché al legittimo lavoro, attento e puntuale, svolto dalle opposizioni, soprattutto alla responsabilità politica di maggioranza e Governo. In questo senso, ricorda che l'esame del disegno di legge cosiddetto «Sicurezza», approvato in Consiglio dei ministri nel novembre 2023 e trasmesso alla Camera dei deputati nel gennaio 2024, è entrato nel vivo solamente dopo le elezioni europee del giugno 2024, dal momento che sono emersi alcuni nodi politici interni alla coalizione di Governo, specialmente a causa di diversi emendamenti presentati dalla Lega, che hanno prima rallentato il lavoro delle Commissioni riunite e poi comportato una repentina accelerazione, che ha costretto le stesse Commissioni a sedute fiume e sedute notturne per concludere, con tempi contingentati, l'esame in sede referente del provvedimento nel rispetto delle scadenze politiche – non certo normative – imposte dallo stesso Esecutivo. Aggiunge che, dopo un lavoro parimenti complesso e articolato presso il Senato, il Governo umilia il Parlamento con uno «scippo» vergognoso, motivato dall'urgenza, esclusivamente politica e ideologica, di sollevare il tema della sicurezza, caro specialmente alla Lega, in vista delle prossime elezioni amministrative.
Per quanto concerne gli effetti della politica panpenalista del Governo, che caratterizza anche il decreto-legge in esame, fa presente che il cosiddetto decreto «Caivano» non ha portato alcun benefico risultato concreto, dal momento che, anziché diminuire, sono persino aumentati, secondo i dati del Viminale, i reati di strada, anche violenti, compiuti dai minori.
Con riferimento ai contributi, molto belli e interessanti, forniti dai soggetti auditi dalle Commissioni riunite, pone in risalto come costituzionalisti, magistrati e avvocati abbiano univocamente denunciato la palese illegittimità costituzionale del decreto-legge in esame, nonché la sua inidoneità a produrre gli effetti auspicati.
Alla luce delle precedenti osservazioni, ritiene avvilente l'insistenza di maggioranza e Governo, che dimostrano di non tenere in alcuna considerazione le argomentazioni e le soluzioni alternative prospettate dalle opposizioni e dai soggetti auditi.
Con riguardo ai singoli aspetti problematici del decreto-legge, evidenzia la problematicità dell'articolo 18, concernente la coltivazione della canapa. In particolare, fa presente, da un lato, che anche alcuni esponenti leghisti della Giunta della Regione Veneto hanno definito tale previsione «un errore» che metterà in ginocchio l'intero settore produttivo e, dall'altro, che le disposizioni del citato articolo verranno ad ogni modo disapplicate, in quanto contrastanti con il diritto dell'Unione europea in materia.

Nazario PAGANO, presidente, avverte che sono iniziati i lavori in Assemblea e che pertanto deve concludersi la seduta odierna.

Simona BONAFÈ (PD-IDP), intervenendo sull'ordine dei lavori, fa presente che l'onorevole Cuperlo e altri colleghi hanno chiesto di intervenire in discussione generale.

Maria Elena BOSCHI (IV-C-RE), nel precisare che anche altri colleghi del suo gruppo intendono prendere la parola in questa Pag. 11fase, chiede la convocazione di una riunione congiunta degli uffici di presidenza.

Simona BONAFÈ (PD-IDP) si associa alla richiesta dell'onorevole Boschi.

Nazario PAGANO, presidente, accedendo alla richiesta di convocare una riunione degli uffici di presidenza, integrati dai rappresentanti dei gruppi, delle due Commissioni, preannuncia che sarà comunque convocata una nuova seduta per proseguire la discussione, ricordando in ogni caso che gli interventi possono aver luogo anche in sede di discussione sul complesso delle proposte emendative. Avverte che, ad ogni modo, rimane fermo il termine per la presentazione delle proposte emendative, già fissato alle ore 20 della giornata odierna. Rinvia dunque il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 14.05.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO
DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

Martedì 6 maggio 2025.

Gli uffici di presidenza si sono riuniti dalle 19.40 alle 19.45.

SEDE REFERENTE

Martedì 6 maggio 2025. — Presidenza del presidente della I Commissione, Nazario PAGANO. – Interviene il sottosegretario di Stato per l'interno Nicola MOLTENI.

La seduta comincia alle 19.45.

La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta antimeridiana della giornata odierna.

Gianni CUPERLO (PD-IDP), ritenendo che il ruolo del Parlamento sia quello di essere la sede di un confronto costruttivo tra le diverse forze politiche, osserva, invece, che la maggioranza e il Governo nell'esame dei progetti di legge, e in particolare di quelli di conversione dei decreti legge, mantenga una certa sterile ritualità intesa a non prendere minimamente in considerazione le ragioni manifestate delle opposizioni. Tale atteggiamento, pur non incidendo formalmente sulle prerogative parlamentari delle opposizioni, ha di certo l'effetto rilevante di ridurre al minimo il ruolo delle Camere, effetto di cui dovrebbe essere preoccupata anche la stessa maggioranza, soprattutto la sua parte liberale. Al riguardo, sottolinea che la rinuncia a cercare una sintesi tra le diverse posizioni politiche manifesta platealmente le fragilità interne presenti nella coalizione di maggioranza. Difatti, sembrerebbe quasi che tale provvedimento sia di esclusivo appannaggio della Lega, e che alle altre forze di maggioranza sia radicalmente preclusa la possibilità di manifestare le proprie diverse sensibilità.
Ricordando che Montesquieu riteneva il potere giudiziario, in ragione dell'applicazione da parte di quest'ultimo delle norme penali che hanno impatto sulla libertà e sulla vita dei cittadini, un potere terribile, pone quindi l'attenzione sul fatto che il Legislatore dovrebbe intervenire nella materia penale con estrema delicatezza e attenzione, in quanto il venir meno di adeguate garanzie e tutele metterebbe a rischio l'essenza stessa dello Stato di diritto.
Ricorda che già sul disegno di legge sicurezza, da cui è derivato il decreto-legge in esame, iniziato ad esaminare nel gennaio del 2024, erano state sollevate, anche nel corso dell'attività istruttoria, plurime criticità. Inoltre, ritiene che la decisione di adottare un decreto-legge contenente le medesime disposizioni del disegno di legge ancora in fase di esame da parte del Senato pone rilevanti dubbi sui presupposti costituzionalmente previsti di necessità e urgenza, come evidenziato nell'appello promosso da oltre 150 costituzionalisti, che hanno stigmatizzato non solo tale modus Pag. 12operandi, ma anche il contenuto illiberale del decreto stesso.
Evidenzia, inoltre, che anche diversi rappresentanti Nazioni Unite, esperti di diritti umani, hanno espresso profonda preoccupazione per i contenuti del decreto-legge Sicurezza, sottolineando la sua incompatibilità con gli obblighi internazionali in materia di tutela dei diritti umani, tra cui la libertà di movimento e di riunione pacifica, il diritto alla privacy, la libertà personale, il giusto processo e il diritto alla protezione contro la detenzione arbitraria.
Fa presente che in 30 mesi di governo, la maggioranza ha introdotto 48 nuovi reati, per un totale di 417 anni di carcere. Anche il decreto in esame, con l'introduzione di 14 nuove fattispecie di reato, ha una marcata impronta panpenalistica, in virtù della quale si utilizza la paura della pena per sedare il dissenso. Al contrario, invece di incrementare gli ingressi in carcere, sarebbe più opportuno investire sulle misure alternative alla detenzione, ancora troppo poco incentivate, anche in ragione delle condizioni soggettive dei detenuti che non possono scontare la pena in luoghi diversi dal carcere.

Filiberto ZARATTI (AVS) ritiene vi sia qualcosa di stupefacente nell'iter del provvedimento in materia di sicurezza, considerato che esso è stato trasferito al Senato dopo essere stato oggetto presso la Camera di una discussione ampia e contrastata durata tredici mesi e che ad un certo punto, come un coniglio dal cilindro, le divisioni interne alla maggioranza hanno determinato la scelta di trasporne il contenuto in un decreto-legge. Come già evidenziato dai colleghi, tale procedura ha lasciato perplessi i costituzionalisti del Paese ed anche molti dei parlamentari, dal momento che aggirare i tredici mesi di discussione e l'approvazione di un ramo del Parlamento è a dir poco discutibile.
Rilevato come ciò infici ab origine il provvedimento, che oltretutto per i suoi contenuti aggrava i motivi di perplessità, considera indispensabile un chiarimento da parte di maggioranza e Governo, domandando loro se davvero siano convinti che quattordici nuovi reati ed aggravanti possano garantire una maggiore sicurezza nel Paese. Auspicando una chiara definizione del concetto di sicurezza, si dichiara convinto che con tale espressione la maggioranza ed il Governo non intendano la sicurezza del posto di lavoro per chi non ne ha uno né la sicurezza di un salario dignitoso per che chi ne è privo e nemmeno la sicurezza di un futuro per i giovani che lottano per contrastare i cambiamenti climatici. A suo avviso Governo e maggioranza puntano invece ad assicurarsi la sicurezza di non dover affrontare i problemi e le sfide del Paese e contemporaneamente quella di non dover fronteggiare le persone che manifestano.
Si domanda se davvero l'aspettativa dei colleghi sia quella di impedire proteste di fronte alla spesa di 15 miliardi di euro per la realizzazione del ponte sullo stretto di Messina, quando chiaramente le emergenze sono altre, a cominciare dalla siccità in Sicilia. Ritiene che l'onorevole Cuperlo abbia ragione a rivolgersi ai colleghi che si definiscono liberali, ai quali ricorda tuttavia che tale espressione dovrebbe identificare chi rivendica una visione liberale delle norme alla base della nostra convivenza civile e dell'espressione delle libertà fondamentali.
Evidenzia che a sua memoria nessun Paese che ha messo in campo iniziative di repressione delle libertà e dei diritti dei propri cittadini è poi realmente diventato più sicuro. Considera orribile che persone e forze che si dichiarano legate ai valori liberali e democratici possano poi alzare la mano per approvare norme che minano i fondamenti della nostra società, impedendo alle persone di manifestare. Richiama a tale proposito le proteste messe in atto dai giovani in favore del contrasto ai cambiamenti climatici, i cui effetti sono ormai evidenti a tutti anche nel nostro Paese, sottolineando il rischio del carcere per chi con il proprio corpo dovesse ostacolare il traffico. Fatto presente che si rischia la sola sanzione amministrativa nel caso in cui si metta in atto una protesta a mezzo di un trattore, magari da parte di una lobby vicina ad una forza di maggioranza, giudica una inciviltà gravissima quella Pag. 13di punire la resistenza passiva e la possibilità di manifestare la propria contrarietà in maniera pacifica.
A suo avviso il decreto in esame è in grado di trasformare l'Italia da Stato democratico a Stato autoritario, con la complicità dei colleghi di maggioranza, i quali non saranno salvati dalla loro eventuale storia liberale dal momento che conta ciò che si fa oggi e che rischia di cambiare la natura del Paese. Sollecita pertanto una riflessione sull'argomento, considerando deplorevole che una discussione così importante per la nostra Repubblica non veda la partecipazione dei colleghi di maggioranza e auspica un ripensamento da parte loro nel corso del seguito dell'esame del provvedimento.

Nazario PAGANO, presidente, nel ribadire che, come già anticipato nel corso della riunione degli uffici di presidenza delle Commissioni riunite appena svoltasi, sarà dato ampio spazio alla discussione nel corso dell'esame delle proposte emendative, fa presente che molti colleghi della maggioranza partecipano alla seduta in video conferenza.

Federico CAFIERO DE RAHO (M5S) associandosi alle considerazioni già svolte dal collega Alfonso Colucci, osserva come il decreto-legge contenga molteplici norme meritevoli di censura sul piano costituzionale. Ricorda, quindi, l'audizione informale del presidente dell'Unione delle camere penali, Francesco Petrelli, che, di fronte alle Commissioni, ha espresso un giudizio critico e severo nei confronti del decreto in esame, così come aveva già fatto a suo tempo in relazione al disegno di legge ordinario. Non a caso, l'Unione delle camere penali, in aperta opposizione al provvedimento in esame e, precedentemente, al disegno di legge ordinario, aveva già proclamato due astensioni dalle udienze.
Condivide, infatti, le critiche mosse dagli avvocati penalisti e, citando testualmente quanto affermato dal presidente Petrelli nel corso della sua audizione, conviene sul fatto che molte norme sembrano ispirate al «diritto penale del nemico», volto segnatamente a criminalizzare determinate categorie di consociati, come il manifestante, l'imbrattatore, l'occupante abusivo o l'immigrato irregolare. In altre parole, sostiene che l'intento del Governo sia quello di sanzionare penalmente fenomeni come l'emarginazione e il disagio sociale, anziché trovare soluzioni per rimuoverne le cause o per tentare di prevenirne la diffusione. Nel provvedimento, infatti, non vi è traccia di nuove risorse né di misure sociali, quali ad esempio di politiche per superare il disagio abitativo, o di rigenerazione urbana. Ritiene che l'unica cosa immediatamente percepibile sia la repressione penale del dissenso.
Osserva come una tale politica costituisca un vulnus per l'intera società e soprattutto per le fasce più svantaggiate della popolazione, proprio le stesse per le quali Papa Francesco si è sempre speso nel corso della sua vita. Osserva, più in generale, che non vi sia rispetto per le libertà individuali, sulle quali si fonda la democrazia. Ricorda poi l'audizione svolta dal professor Manes, che, pur non lesinando critiche ai governi delle precedenti legislature, ha contestato in modo particolare le norme qui contenute.
Si meraviglia che alcune forze della maggioranza seguitino a definirsi liberali e poi siano complici di norme che, a detta di tutti i soggetti auditi, sono palesemente confliggenti con il diritto penale liberale, cosa che non rappresenta certo una novità in questa legislatura. Sostiene pertanto che non si possa più sostenere che il percorso tracciato da questa maggioranza sia quello del garantismo, essendo vero, semmai, il contrario. Inoltre, segnala come gli aumenti di pena non abbiano alcun effetto deterrente sulla commissione dei reati e che, dunque, i numerosi rimedi penali contemplati dal provvedimento siano inutili, oltre che sproporzionati.
Passando in rassegna alcune fattispecie previste dal provvedimento, evidenzia ad esempio – come da più parti sostenuto nel corso delle audizioni informali – l'assurda previsione di un'aggravante in caso di reati commessi in prossimità delle stazioni ferroviarie e non di altri luoghi. Ciò, a suo Pag. 14avviso, rende palese un contrasto con i principi di ragionevolezza, determinatezza, offensività, proporzionalità ed eguaglianza.
Rileva dunque profili problematici sull'articolo 10 del decreto-legge, che, tra le altre cose, punisce chiunque si intromette o coopera nell'occupazione dell'immobile, anche «fuori nei casi di concorso nel reato». Ebbene, al riguardo non si avvede di come possa esserci rilevanza penale in un contributo che, però, ai sensi del codice penale, non integra gli estremi di un concorso di reato. Ritiene evidente che, in tale circostanza, il bersaglio apparente della norma siano coloro che occupano le case e le associazioni che difendono i loro diritti, consapevoli della drammatica situazione abitativa alla quale questo Governo sembra non intenda porre rimedio.
In linea generale, ritiene che la portata del provvedimento sia totalmente inutile, trattandosi in realtà di una «truffa delle etichette». Soffermandosi, infine, su due fattispecie che ritiene più preoccupanti, invita il rappresentante del Governo a ripensare la norma che criminalizza finanche la resistenza passiva di coloro che sono detenuti in un carcere o ristretti in un centro per il rimpatrio e la norma che autorizza il personale dei servizi segreti sotto copertura non solo a partecipare – come prevedeva la normativa previgente – ma addirittura a dirigere e promuovere organizzazioni di stampo mafioso o eversivo. In particolare, ritiene quest'ultima norma particolarmente allarmante, anche in considerazione della storia del nostro Paese al riguardo.

Federico GIANASSI (PD-IDP), associandosi ai colleghi già intervenuti, rileva che l'attuale contingenza mette in evidenza due situazioni eccezionali: la prima è costituita dalla scelta del Governo di emanare il decreto-legge in esame, poiché ha posto in essere un vero e proprio «scippo» al Parlamento, presso il quale era già pendente da oltre un anno e mezzo un disegno di legge in materia di sicurezza avente analogo contenuto. Al riguardo evidenzia che non sono certamente sopravvenuti motivi di urgenza a sostegno della necessità di adottare un decreto-legge. La seconda situazione eccezionale è costituita dall'emanazione di un atto normativo che interviene in modo estremamente ampio in materia penale.
Sottolinea, ancora, che proprio sul tema della sicurezza è possibile mettere in luce il più grande fallimento dell'attuale Governo, che in campagna elettorale aveva avanzato importanti promesse che, alla prova dei fatti, evidentemente non sono state mantenute. A suo avviso, infatti, l'Esecutivo si limita ad agitare bandiere ideologiche che, lungi dal garantire effettivamente la sicurezza pubblica, si sono dimostrate del tutto inefficaci. Di ciò ne subirà le conseguenze alle prossime elezioni politiche, non potendo a quel punto addossare eventuali responsabilità sui governi precedenti.
Reputa, inoltre, che il decreto-legge in esame segua la medesima filosofia fallimentare adottata anche in altri provvedimenti, ossia quella dell'introduzione di nuovi reati e dell'inasprimento delle pene. Rammenta, tra l'altro, che il Ministro Nordio in passato aveva affermato pubblicamente che è erroneo pensare di garantire la sicurezza attraverso l'inasprimento delle pene e la creazione di nuovi reati. Ancora più palese la contraddizione in cui è in corso il Ministro Tajani che nella sua veste di membro del Governo aveva licenziato il disegno di legge governativo per poi, in qualità di leader di Forza Italia, criticarne aspramente la disposizione in materia di detenute madri, che tuttavia il suo gruppo ha votato sia in Commissione che in Assemblea. Come se non bastasse lo stesso Tajani, questa volta di nuovo nelle vesti di ministero, ha approvato la medesima disposizione del decreto-legge.
L'inefficacia del provvedimento, che tra l'altro si è già palesata nel primo mese di vigenza delle disposizioni, trae origine dalle incapacità dell'Esecutivo di comprendere che per affrontare temi complessi quali ad esempio l'occupazione abusiva occorre intervenire a diversi livelli, sia sul piano istituzionale che su quello sociale, oltre che evidentemente sul piano degli investimenti nelle forze di polizia e nelle politiche sociali.
Da ultimo, evidenzia come forze della maggioranza si siano contraddistinte negli Pag. 15anni passati, quando pure hanno condiviso esperienze di governo, nell'assumere atteggiamenti contraddittori, ad esempio con riguardo alla normativa su un tema delicato come quelle delle detenute madri. Sottolinea infine come, sotto altri profili, il provvedimento incida negativamente su valori costituzionalmente tutelati.

Enrica ALIFANO (M5S) ricorda come i colleghi negli interventi precedenti abbiano già ampiamente denunciato la gravità dell'introduzione di nuove fattispecie penali, della criminalizzazione del dissenso – temi affrontati anche nel proprio intervento svolto nel corso della discussione in Assemblea sulla questione pregiudiziale di costituzionalità riferita al provvedimento in esame –, nonché il difetto dei presupposti di necessità e urgenza richiesti dall'articolo 77 della Costituzione per l'emanazione di decreti-legge, reso ancor più lampante dal fatto che si stava svolgendo presso il Senato l'esame di un disegno di legge di contenuto pressoché identico.
Da parte sua intende in questa fase sottolineare l'emergenza data da una visione del diritto penale e della società imposta dal Governo, le cui allarmanti riforme stanno facendo scivolare – come più volte sottolineato – il diritto penale verso il diritto penale d'autore. Auspicando che il sottosegretario Molteni ascolti con attenzione le sue parole e che la società civile si renda conto della deriva in atto, osserva infatti come, attraverso le disposizioni del provvedimento in esame, ci si focalizzi non sulla condotta oggettiva ritenuta meritevole di sanzione penale, quanto piuttosto sul tipo di autore – ad esempio l'homeless, il migrante o il detenuto – in evidente contrasto, come denunciato dalla dottrina, con il principio di uguaglianza sancito dall'articolo 3 della Costituzione, principio cardine del diritto penale liberale e della nostra cultura giuridica.

Nazario PAGANO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, dichiara concluso l'esame preliminare e rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 20.30.