ALLEGATO 1
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 92/43/CEE del Consiglio per quanto riguarda lo status di protezione del lupo (Canis lupus). (COM(2025) 106 final).
DOCUMENTO APPROVATO
La XIV Commissione,
esaminata, ai fini della verifica di conformità con il principio di sussidiarietà, la proposta di direttiva che modifica lo status di protezione del lupo (COM(2025)106);
preso atto della relazione trasmessa dal Governo, ai sensi dell'articolo 6, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, con la quale esso sostiene l'utilità della proposta;
tenuto conto degli elementi di conoscenza e di valutazione emersi nel corso delle audizioni svolte nell'ambito dell'esame della proposta;
tenuto conto, altresì, che il Consiglio dell'UE ha adottato, il 16 aprile 2025, il proprio mandato in vista dell'avvio dei negoziati interistituzionali, che non contiene modifiche rispetto alla proposta della Commissione;
considerato che il Parlamento europeo, il 18 marzo 2025, ha approvato il ricorso alla procedura d'urgenza ex articolo 170, comma 6, del suo Regolamento e adotterà la sua posizione in prima lettura indicativamente nella prima sessione plenaria di maggio 2025;
considerato pienamente condivisibile l'obiettivo generale della proposta di adeguare il diritto dell'UE alla Convenzione di Berna, tramite una modifica della direttiva Habitat che inserisce il canis lupus nell'allegato V della stessa e non più anche nell'allegato IV, declassando in questo modo lo status di protezione del lupo da «rigorosamente tutelato» a «tutelato»;
considerato inoltre che:
la proposta in esame è volta a contrastare il costante aumento della popolazione di lupi in tutta l'UE e in Italia, che è lo Stato membro con il maggior numero di esemplari: secondo dati riferiti dall'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), infatti, in Italia si stimava la presenza nel 2021 di 3.500 lupi, circa la metà del numero di esemplari stimati nell'intero territorio degli USA, esclusa l'Alaska, che hanno una superficie 26 volte più ampia di quella italiana e territori meno antropizzati;
l'aumento della popolazione di lupi ha un impatto negativo sul settore zootecnico a causa dell'intensificarsi degli attacchi agli allevamenti, con conseguenti difficoltà degli agricoltori che devono sostenere i costi diretti degli attacchi ma anche i costi indiretti, come aborti del bestiame, animali dispersi o feriti e un calo di produttività causato dallo stress subito dalle greggi o dalle mandrie; i costi indiretti non sono peraltro coperti da un sistema di indennizzi, che, anche quando applicabile, presenta criticità legate ai tempi di liquidazione eccessivamente lunghi;
le pressioni cui è sottoposto il settore zootecnico sono dovute anche agli alti costi sostenuti per implementare misure di prevenzione, peraltro spesso impraticabili nelle aree di alta quota e per gli allevamenti estensivi;
gli attacchi dei lupi determinano la chiusura delle attività zootecniche, che non riescono a sostenere i costi legati alla prevenzione e alle aggressioni al bestiame; in aggiunta, in alcune aree, specialmente quelle montane, la forte presenza di lupi scoraggia il turismo che, assieme all'allevamento, rappresenta una delle poche attività sostenibili per l'economia del territorio; diversi rappresentanti delle amministrazioni di tali Pag. 166zone e alcune associazioni hanno sottolineato come questi fattori determinino un progressivo abbandono dei territori rurali;
la crescita esponenziale della specie preoccupa anche i cittadini in quanto, come sottolineato nella relazione trasmessa dal Governo, sono sempre più frequenti attacchi ad animali d'affezione e i casi di lupi confidenti che si avvicinano ai centri abitati e rappresentano una minaccia per l'uomo: dal 2017 al 2024, infatti, 7 esemplari hanno prodotto 19 aggressioni, tra le quali un attacco ad un bambino di 4 anni in un parco del centro abitato di Roma; la preoccupazione per la sicurezza pubblica, tra l'altro, è stata condivisa nel corso delle audizioni dai rappresentanti delle zone montane del Trentino-Alto Adige;
la gestione della popolazione di lupi tramite l'applicazione della deroga prevista dall'articolo 16 della direttiva Habitat non è adatta ad affrontare le criticità descritte precedentemente, data la complessità e la durata degli iter burocratici che le autorità devono seguire per poter ricorrere ad essa;
l'inserimento del canis lupus nell'allegato V della direttiva Habitat e non più nell'allegato IV consentirebbe di autorizzare a livello nazionale, in coerenza con l'articolo 14 della medesima direttiva, attività di caccia, fermo restando il continuo monitoraggio della popolazione e la garanzia dello stato di conservazione soddisfacente della specie: andrà pertanto valutata, in sede di recepimento della direttiva nell'ordinamento italiano, l'introduzione di forme di caccia selettive; a questo scopo andrà modificata la normativa nazionale vigente, con particolare riferimento alla legge n. 157 del 1992, prevedendo una gestione attiva delle popolazioni anche tramite prelievi letali, come già previsto in alcuni Stati membri dell'UE;
rilevato, con riferimento al rispetto del principio di attribuzione, che la base giuridica su cui si fonda la proposta è correttamente individuata dalla Commissione europea nell'articolo 192, paragrafo 1, del TFUE, che stabilisce le modalità di attuazione degli obiettivi della politica ambientale dell'Unione previsti dall'articolo 191 del TFUE;
considerata la proposta conforme al principio di sussidiarietà, in quanto è volta a recepire nel diritto dell'Unione gli emendamenti alla Convenzione di Berna, tramite la modifica della direttiva Habitat, la quale rappresenta uno dei principali strumenti con cui l'UE attua i propri obblighi internazionali ai sensi della medesima Convenzione;
ritenuta la proposta pienamente coerente con il principio di proporzionalità in quanto essa:
si limita ad apportare alla direttiva Habitat esclusivamente le modifiche necessarie per attuare la decisione con la quale il comitato permanente della Convenzione di Berna ha ridefinito lo status di protezione del lupo; la proposta dà attuazione a tale decisione e riguarda solo gli allegati IV e V e, in particolare, solo il lupo, lasciando immutato l'obbligo per gli Stati membri di garantire il mantenimento della specie in uno stato di conservazione favorevole;
demanda agli Stati membri maggiore flessibilità nella gestione della popolazione di lupi, necessaria in quanto i danni causati, seppure in termini assoluti poco impattanti sul comparto zootecnico, tendono a concentrarsi localmente; in questo modo si delineano hotspot di conflitto, dove la convivenza tra uomo e lupo è particolarmente critica e non può essere gestita unicamente con misure di protezione e prevenzione; in tal senso, infatti, il declassamento consentirebbe una gestione selettiva della specie che potrebbe includere anche prelievi e interventi di contenimento controllato;
è necessaria a perseguire lo scopo della direttiva Habitat, volta a promuovere il mantenimento della biodiversità tenendo conto al tempo stesso delle esigenze economiche, sociali, culturali e regionali; tale direttiva prevede inoltre tutele diverse a seconda dello stato di conservazione di una specie che, come sottolineato nel corso delle audizioni da alcune associazioni di settore, è un fattore in continua evoluzione che Pag. 167rende necessario un costante adeguamento dello status di protezione: è pertanto opportuno modificare la tutela riconosciuta al lupo nel 1992, quando la specie era quasi estinta in molti Stati membri, con una tutela meno rigorosa che consente di adottare politiche per minimizzare i conflitti e che è più al passo con la situazione odierna relativa all'aumento esponenziale degli esemplari nell'UE;
tenuto conto che la Commissione europea non ha effettuato una valutazione d'impatto per la proposta in esame, in quanto la decisione di modificare la Convenzione di Berna si è basata sui risultati dell'analisi dello status del lupo nell'UE del 2023;
rilevata l'esigenza che il presente documento sia trasmesso al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea nell'ambito del dialogo politico,
VALUTA CONFORME
la proposta al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 5 del Trattato sull'Unione europea.
ALLEGATO 2
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 92/43/CEE del Consiglio per quanto riguarda lo status di protezione del lupo (Canis lupus). (COM(2025) 106 final).
PROPOSTA ALTERNATIVA DI DOCUMENTO PRESENTATA DAL GRUPPO M5S
La XIV Commissione,
esaminata, ai fini della verifica di conformità con il principio di sussidiarietà, la proposta di direttiva COM(2025)106 che modifica la direttiva 92/43/CEE in relazione allo status di protezione del lupo;
tenuto conto degli elementi di conoscenza e di valutazione emersi nel corso delle audizioni svolte nell'ambito dell'esame della proposta;
considerata la relazione trasmessa dal Governo sulla proposta ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 234 del 2012, con la quale si sostiene l'utilità della proposta di direttiva;
tenuto conto, altresì, che, in vista dell'avvio dei negoziati interistituzionali sulla proposta, il Consiglio dell'UE ha adottato in data 16 aprile 2025 il proprio mandato che accoglie senza emendamenti la medesima proposta;
premesso che la proposta di direttiva è volta ad emendare la direttiva Habitat per classificare il lupo (canis lupus) come specie tutelata e non più come strettamente tutelata, adeguandola alla modifica della Convenzione di Berna proposta dell'UE ed entrata in vigore il 7 marzo 2025;
rilevato che la proposta è correttamente fondata sull'articolo 192, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che stabilisce le modalità di attuazione degli obiettivi della politica ambientale dell'Unione previsti dall'articolo 191 del TFUE;
considerato invece che la proposta non risulta conforme al principio di sussidiarietà, in quanto la Commissione europea non ha dimostrato in alcun modo la necessità e il valore aggiunto dell'intervento legislativo a livello di Unione europea. In particolare, si osserva al riguardo che:
la proposta non è corredata da un'autonoma valutazione d'impatto, che ne giustifichi l'intervento legislativo in base ad indicatori qualitativi e quantitativi, come richiesto dall'articolo 5 del Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona;
le motivazioni addotte dalla Commissione europea nella relazione che accompagna la proposta con riferimento al principio di sussidiarietà sono generiche e tautologiche;
la proposta non si fonda su solide basi scientifiche, ma è contrassegnata da una carenza di istruttoria e informazione. Non presentando una specifica valutazione d'impatto, la Commissione europea, infatti, non ha individuato e ponderato le diverse opzioni regolative atte a conseguire l'obiettivo dell'intervento in questione. Un'accurata valutazione sarebbe stata invece necessaria soprattutto alla luce del fatto che, mentre alcune popolazioni di lupo mostrano tendenze positive da decenni e occupano areali stabili o in crescita, altre popolazioni non hanno raggiunto uno stato di conservazione favorevole, e il declassamento potrebbe vanificare i risultati raggiunti fino ad oggi;
se si considerano, infatti, le popolazioni di lupi già rientranti nel regime di protezione non rigoroso e incluse nell'Allegato V della direttiva Habitat, le misure previste dall'articolo 14 della medesima direttiva volte a garantire che il prelievo di Pag. 169tali specie, nonché il loro sfruttamento, avvenga compatibilmente con il loro mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente non hanno assicurato nel tempo un'efficace tutela delle stesse, come nel caso dei lupi dell'area settentrionale della Finlandia;
anche The Large Carnivore Initative for Europe (LCIE) ha ritenuto la proposta di declassamento prematura, infondata e non giustificata alla luce delle evidenze scientifiche. Per tale ragione non raccomanda un declassamento generico del lupo su tutto il continente, ribadendo che sei popolazioni su nove di lupi a livello continentale sono ancora considerate vulnerabili o quasi minacciate nelle liste rosse dell'Unione mondiale per la conservazione della natura (IUCN);
ricerche scientifiche attendibili inoltre attestano che nella maggioranza dei casi liberalizzare il prelievo dei lupi non ha comportato una riduzione delle predazioni sugli animali allevati, ma anzi ha talvolta comportato addirittura un aumento di tale fenomeno. Allo stesso modo non esistono studi scientifici che provino un miglioramento nell'accettazione della presenza dei lupi a seguito della liberalizzazione delle uccisioni;
attraverso gli abbattimenti, che per questa specie non possono essere selettivi, si andrebbe infine a destabilizzare la rigida struttura sociale del lupo, che prevede una sola coppia dominante e riproduttiva per branco. Rimuovendo una femmina alfa, ad esempio, il branco si potrebbe disperdere, con un aumento delle coppie riproduttive e dunque del rischio di predazione e dispersione;
non è stata effettuata una verifica puntuale neanche con riferimento alle conseguenze che tale misura potrebbe avere sull'ecosistema e con riferimento alla diffusione di altre specie. Secondo diversi studi scientifici, infatti, il declassamento del lupo potrebbe comportare effetti a cascata negativi su interi ecosistemi, essendo il lupo al vertice di una complessa catena trofica la cui integrità è indispensabile per il mantenimento dell'equilibrio ambientale. La riduzione o l'assenza di questa specie in un ambiente è spesso associata a dinamiche negative, tra cui l'incremento esponenziale di specie preda, come gli ungulati, e specie alloctone invasive, ad esempio la nutria, con conseguenti impatti negativi anche su alcune attività economiche. Il ristabilimento o il mantenimento degli equilibri ambientali è prezioso, infatti, non solo per tutta la biodiversità, ma anche per l'economia stessa;
allo stesso modo la Commissione europea non ha considerato, o messo in relazione con le proprie proposte, il fenomeno del bracconaggio, che contribuirebbe a peggiorare il quadro di protezione predisposto nei confronti del lupo sommandosi ai prelievi autorizzati;
il regime di protezione attuale previsto dalla Convenzione di Berna e dall'Allegato IV della Direttiva Habitat inoltre consente già, attraverso l'articolo 16, deroghe per procedere con il prelievo di lupi quando ciò risulta necessario, tra l'altro, per prevenire gravi danni al bestiame ovvero rischi per la sicurezza pubblica. Già la direttiva vigente prevede la possibilità di intervenire in situazioni problematiche e pertanto il declassamento rappresenta una soluzione sproporzionata ed inutile;
rilevato che la proposta risulta in contrasto anche con il principio di proporzionalità, proprio per la mancata considerazione di altre soluzioni valide, tra cui l'applicazione e il rafforzamento di misure di prevenzione, rispetto alle quali potrebbero essere garantite informazione, formazione e assistenza tecnica agli imprenditori zootecnici, nonché il riconoscimento di un indennizzo pieno alle attività colpite. La proposta appare in questo senso sproporzionata e esorbitante in quanto numerose ricerche scientifiche hanno riscontrato infatti un'efficacia delle misure incruente, come i dissuasori visivi, le recinzioni elettrificate, i cani da guardiania e peculiari tecniche di conduzione degli animali allevati. Alla luce di tali studi, all'abbandono di un approccio di coesistenza e all'abbassamento della protezione del lupo sarebbe Pag. 170preferibile rafforzare le misure di prevenzione esistenti. L'assenza di una valutazione d'impatto e di adeguate giustificazioni a fondamento della proposta impediscono tuttavia di apprezzare gli impatti di tale opzione regolativa alternativa rispetto all'unica prospettata e poi adottata dalla Commissione europea;
rilevata l'inopportunità di procedere con un intervento normativo così radicale in pendenza di un ricorso dinanzi al Tribunale dell'UE sulla decisione del Consiglio dell'UE con cui è stata proposta la modifica della convenzione di Berna e su ogni atto successivo e connesso, con il quale alcune associazioni hanno contestato, tra le altre cose, proprio una non corretta valutazione dei dati scientifici e tecnici;
osservato altresì che per le ragioni sopra riportate la proposta si pone anche in contrasto con l'articolo 191, paragrafo 2, del TFUE, che sancisce i principi fondamentali su cui si fonda la politica dell'Unione in materia ambientale, tra cui il principio della precauzione, il quale impone di astenersi dall'adottare provvedimenti che possano causare un danno ambientale qualora vi sia incertezza scientifica circa la portata dei loro effetti, nonché con l'articolo 191, paragrafo 3, del TFUE, che stabilisce che nel predisporre la sua politica in materia ambientale l'Unione tiene conto dei dati scientifici e tecnici disponibili;
sottolineata in ogni caso l'esigenza di operare, nel corso del prosieguo dell'esame della proposta a livello di Unione europea, un'analisi approfondita dei numerosi profili di criticità richiamati in precedenza, nonché la necessità che la Commissione europea presenti una dettagliata valutazione di impatto a sostegno della propria proposta,
esprime un
PARERE MOTIVATO
ai sensi dell'articolo 6 del Protocollo n. 2 allegato al Trattato sull'Unione europea ed al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Scerra, Bruno, Cantone.