SEDE REFERENTE

  Martedì 18 marzo 2025. — Presidenza del presidente della I Commissione, Nazario PAGANO. – Interviene il viceministro della giustizia Francesco Paolo Sisto.

  La seduta comincia alle 13.10.

Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, al codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale.
C. 1621 Foti e C. 340 Candiani.
(Seguito dell'esame e rinvio).

  La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 13 marzo 2025.

  Nazario PAGANO, presidente, ricorda che nella seduta del 12 marzo 2025 i relatori hanno presentato le riformulazioni delle proposte emendative 1.55, 1.56, 1.61, e 2.07 dei Relatori, in relazione alle quali sono stati presentati 13 subemendamenti (vedi allegato 1).
  Relativamente alle proposte subemendative presentate, avverte che la Presidenza ritiene irricevibili – in quanto privi del carattere accessorio tipico dei subemendamenti che possono proporre modifiche unicamente nell'ambito testuale dell'emendamento al quale si riferiscono – i subemendamenti Giuliano 0.1.61.12. e 0.1.61.11, Enrico Costa, 0.2.07.109. e Giuliano 0.2.07.102., 0.2.07.103., 0.2.07.104., 0.2.07.105, 0.2.07.106 e 0.2.07.107.
  Ricorda che nella seduta del 13 marzo scorso la Commissione ha interrotto i suoi lavori con la votazione dell'emendamento Alifano 1.7.
  Dà conto delle sostituzioni.
  Chiede quindi ai relatori di esprimere il parere sui subemendamenti Dori 0.1.55.4, Montaruli 0.2.07.110, Gianassi 0.2.07.101 e Alfonso Colucci 0.2.07.108.

  Pietro PITTALIS (FI-PPE), relatore per la II Commissione, anche a nome della collega Kelany, relatrice per la I Commissione, formula un invito al ritiro, esprimendoPag. 5 altrimenti parere contrario, sui subemendamenti Dori 0.1.55.4, Gianassi 0.2.07.101 e Alfonso Colucci 0.2.07.108; esprime invece parere favorevole sul subemendamento Montaruli 0.2.07.110.

  Il Vice Ministro Francesco Paolo SISTO esprime parere conforme a quello dei relatori.

  Carla GIULIANO (M5S) chiede che sia disposta l'attivazione della trasmissione a circuito chiuso.

  Nazario PAGANO, presidente, accogliendo la richiesta, in assenza di obiezioni, dispone l'attivazione della trasmissione a circuito chiuso.

  Carla GIULIANO (M5S), intervenendo sull'emendamento Alfonso Colucci 1.8, fa presente che esso riguarda l'abrogazione del cosiddetto «scudo erariale», introdotto per mezzo del decreto-legge n. 76 del 2020 durante l'eccezionalità del periodo pandemico. Rileva che il provvedimento in esame renderebbe lo «scudo erariale» un elemento strutturale, in contrasto con i moniti giurisprudenziali che hanno subordinato la legittimità della disposizione alla sua eccezionalità.
  Rileva che la proposta di legge determina un esonero dalla responsabilità erariale e una diminuzione della legalità della spesa, in quanto il controllo concomitante, escluso dall'attuale maggioranza, sorvegliando gli esborsi delle pubbliche amministrazioni e la gestione delle risorse del PNRR, aveva la funzione di assicurare la regolarità e la correttezza delle spese pubbliche.
  Fa presente che, in questo modo, le amministrazioni pubbliche rischieranno di utilizzare le risorse per spese non necessarie, con un decremento dei servizi utili resi ai cittadini. A questi ultimi verranno quindi richiesti ulteriori sforzi economici per ottenere l'erogazione dei servizi trascurati.
  Avvertendo che il suo gruppo avversa con decisione il provvedimento in esame, ricorda che anche la stessa magistratura contabile, durante l'esame preliminare, manifestò perplessità e cercò a più riprese di intraprendere un dialogo con il Governo per arginare le suddette criticità. Segnala che la maggioranza ha tuttavia ignorato i suggerimenti degli operatori del settore.

  Le Commissioni, con distinte votazioni, respingono gli emendamenti Alfonso Colucci 1.8 e 1.9.

  Carla GIULIANO (M5S), intervenendo sul subemendamento Alfonso Colucci 0.1.55.1, fa presente che esso è uno dei subemendamenti che insistono sul concetto di colpa grave.
  Esprime stupore per il parere contrario del Governo e dei relatori in quanto non solo la nozione di colpa grave che si propone, riprende quella già contenuta nel codice dei contratti pubblici e quella suggerita dai giudici di legittimità, ma gli stessi auditi hanno più volte caldeggiato l'opportunità di perimetrare e definire meglio il concetto di colpa grave.
  Sottolinea che la nozione scelta dai relatori e dal Governo contribuirà alla confusione normativa che è una delle principali cause alla base del fenomeno noto come «paura della firma».
  Giudica poi bizzarro che i relatori, nel riformulare il loro emendamento 1.55, abbiano in parte utilizzato quello stesso concetto di colpa grave che adesso stanno rifiutando di approvare.
  Descrive il predetto modo di legiferare come approssimativo, scorretto e, salvo spiegazioni, motivato esclusivamente da una scelta politica della maggioranza di rifiutare aprioristicamente le proposte dell'opposizione.

  Le Commissioni respingono il subemendamento Alfonso Colucci 0.1.55.1.

  Federico GIANASSI (PD-IDP) illustra il subemendamento Bonafè 0.1.55.2, volto a sostituire la definizione della colpa grave nell'ambito della responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica Pag. 6contenuta nell'emendamento 1.55 dei Relatori.
  Rammenta infatti come numerosi soggetti auditi abbiano evidenziato l'opportunità di rendere tale definizione coerente con quella contenuta nel nuovo codice degli appalti, sottolineando come la definizione della colpa grave proposta dall'emendamento 1.55 dei Relatori generi una discrasia nell'ordinamento.

  Le Commissioni respingono il subemendamento Bonafè 0.1.55.2.

  Federico GIANASSI (PD-IDP) illustra il subemendamento Bonafè 0.1.55.3, avente anch'esso la finalità di modificare la definizione di colpa grave proposta dall'emendamento 1.55 dei Relatori. Evidenzia, tuttavia, come il subemendamento in esame intervenga sul concetto della violazione manifesta di norme, proponendo una definizione maggiormente armonica con il sistema normativo vigente.

  Le Commissioni, con distinte votazioni, respingono i subemendamenti Bonafè 0.1.55.3 e Dori 0.1.55.4 e approvano l'emendamento 1.55 dei Relatori (nuova formulazione) (vedi allegato 2).

  Nazario PAGANO, presidente, avverte che dall'approvazione dell'emendamento 1.55 dei Relatori, come riformulato, deriva la preclusione dell'emendamento Alfonso Colucci 1.4, precedentemente accantonato, nonché degli emendamenti Gianassi 1.11 e 1.12.

  Carla GIULIANO (M5S) illustra l'emendamento Alfonso Colucci 1.10, evidenziando come sia del tutto illogico escludere la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dall'emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità ovvero da uno degli atti o documenti a tal fine sottoposti a controllo.
  Sottolinea, a tal proposito, come numerosi auditi abbiano rilevato che un atto, pur formalmente legittimo, potrebbe comunque dar luogo ad un atto o un comportamento illegittimo da parte di un amministratore. Ricorda, infatti, che attualmente l'esonero da responsabilità amministrativa è limitato ai profili presi in considerazione nell'esercizio del controllo da parte della Corte dei conti, mentre il provvedimento in esame mira ad escludere la responsabilità dell'amministratore con riferimento all'atto nel suo complesso, senza tenere in considerazione quali parti dell'atto siano state effettivamente sottoposte a controllo.
  Ritiene quindi che tale impostazione sia del tutto illogica, generando una esimente generalizzata per gli amministratori pubblici, soprattutto per quei procedimenti amministrativi particolarmente complessi che constano di una moltitudine di atti e provvedimenti.
  A tal proposito, esprime apprezzamento per il contenuto dell'emendamento 1.62 dei Relatori che, analogamente all'emendamento 1.47 a sua prima firma, elide dal testo del provvedimento in esame il dimezzamento dei termini di trenta giorni decorsi i quali i provvedimenti sottoposti al controllo preventivo acquistano efficacia se il competente ufficio di controllo non ne rimetta l'esame alla sezione del controllo. Evidenzia, infatti, che tale previsione avrebbe agevolato quegli amministratori scorretti che avrebbero potuto sottoporre al controllo della Corte dei conti una ingente quantità di atti, anche non connessi tra loro, al solo scopo di ottenere in tempi brevi l'esonero dalla responsabilità amministrativa.
  Sottolinea, infine, come, a suo avviso, il provvedimento non farà venire meno la paura della firma, ma permetterà agli amministratori infedeli di avere la strada spianata verso l'impunità, evidenziando, invece, come i comuni avrebbero bisogno di ben altri interventi, come quelli volti a stanziare maggiori risorse economiche ovvero a offrire percorsi di formazione specifica per i propri dipendenti.

  Le Commissioni respingono l'emendamento Alfonso Colucci 1.10.

  Nazario PAGANO, presidente, avverte che, a seguito della riformulazione dell'emendamento 1.56 dei Relatori, i subemendamentiPag. 7 Giuliano 0.1.56.1, Gianassi 0.1.56.2 e 0.1.56.3 non sono più ad esso riferibili e, pertanto, non verranno posti in votazione.

  Le Commissioni approvano l'emendamento 1.56 dei Relatori, (nuova formulazione) (vedi allegato 2).

  Nazario PAGANO, presidente, avverte che dall'approvazione dell'emendamento 1.56 dei Relatori, come riformulato, deriva la preclusione dell'emendamento Gianassi 1.13 con riguardo alle parole da «limitatamente a» fino alla fine dell'emendamento, nonché dell'emendamento Zaratti 1.14.

  Le Commissioni respingono l'emendamento Gianassi 1.13, nella restante parte non preclusa.

  Carla GIULIANO (M5S) illustra l'emendamento Alfonso Colucci 1.15, identico all'emendamento Gianassi 1.16, volto a evitare che la responsabilità amministrativa sia limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo in alcuni casi determinati.
  Evidenzia come non sia possibile limitare a tal punto la responsabilità amministrativa anche con riferimento alla conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte delle amministrazioni pubbliche, nonché con riferimento alla conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali.
  Reputa, a tal proposito, che dovrebbe sussistere la responsabilità per colpa grave anche nei suddetti casi in quanto, come affermato da recenti arresti giurisprudenziali, la Corte dei conti deve poter valutare la ragionevolezza e la congruità di tali atti al fine di tutelare efficacemente le finanze pubbliche.

  Debora SERRACCHIANI (PD-IDP), nell'associarsi alle considerazioni della collega Giuliano, segnala che il Partito democratico ha presentato l'identico emendamento 1.16, ritenendo che – a differenza di quanto previsto dalla disposizione introdotta con il provvedimento in esame – anche nelle ipotesi di accordi conciliativi le scelte del legislatore debbano essere puntuali e rigorose, prestando la massima attenzione ai casi di dolo e colpa grave. È infatti dell'opinione che tali ipotesi debbano essere oggetto di accertamento, verifica e controllo e che ciò, lungi dal rallentare l'azione della pubblica amministrazione, costituisca invece un elemento di supporto, a maggior ragione quando è in ballo l'utilizzo delle rilevanti risorse previste dal Piano nazionale di ripresa e resilienza per la realizzazione di grandi infrastrutture o di progetti destinati a cambiare il volto del Paese.
  Nel richiamare, in particolare a tale proposito, le riforme in materia di giustizia finalizzate a ridurre i tempi dei processi e a smaltire l'arretrato, rispetto alle quali erano state fatte a suo tempo scelte diverse rispetto a quelle dell'attuale maggioranza, dichiara la propria contrarietà alla diminuzione delle forme di controllo, ribadendo la rilevanza dei casi di dolo e colpa grave. Nel rilevare in conclusione la necessità di sopprimere il numero 2) della lettera a) del comma 1, fa presente che si tratta di un intervento che il Paese non può permettersi, soprattutto se, come già evidenziato, sono in gioco importanti investimenti.

  Le Commissioni respingono gli identici emendamenti Alfonso Colucci 1.15 e Gianassi 1.16.

  Carla GIULIANO (M5S) fa presente che il suo gruppo tiene in maniera particolare all'emendamento a sua prima firma 1.17, in quanto esso è volto a specificare quali precisazioni avrebbero dovuto essere introdotte nel provvedimento al fine di delimitare la responsabilità del funzionario senza tuttavia estendere eccessivamente le maglie dell'esimente. Aggiunge che l'emendamento in questione fa tesoro di uno dei principali approdi della giurisprudenza in materia, dal momento che il favor da essa manifestato nei confronti del ricorso a strumenti di risoluzione alternativa delle controversie trova comunque limiti ben definiti, volti a conciliare la fluidità dell'azione amministrativa con il mantenimento di regole sulla responsabilità del funzionario pubblico.Pag. 8
  A tale proposito evidenzia che con l'emendamento 1.17 tale responsabilità residua anche in caso di conclusione di accordi di conciliazione nelle ipotesi di negligenza inescusabile derivante dalla grave violazione della legge o dal travisamento dei fatti. Nel rilevare che viene in tal modo recepito uno dei principi intrinseci della nozione di colpa grave prevista dal codice dei contratti pubblici, evidenzia come l'intervento recato dal provvedimento determini disallineamento normativo e confusione, che non giovano alla fluidità dell'agire amministrativo che la maggioranza a parole vorrebbe invece incentivare.

  Valentina D'ORSO (M5S) chiede di accantonare l'emendamento 1.17 della collega Giuliano, ai fini di un supplemento di istruttoria, dal momento che esso affronta in maniera seria la nota e riconosciuta questione della ritrosia dei funzionari pubblici ad apporre la propria firma nei procedimenti di conciliazione. Precisa che l'emendamento individua una soluzione che tiene conto delle diverse esigenze, circoscrivendo soltanto a determinate ipotesi di negligenza inescusabile il rilievo della colpa grave in caso di conclusione di accordi di conciliazione. Rileva come la soluzione adottata con l'emendamento nulla tolga alla condivisa finalità di incentivare la conclusione di accordi prima di approdare al termine del contenzioso giudiziario, sottolineando d'altro canto quanto la risposta del Governo e della maggioranza sia invece superficiale e dannosa per la tenuta del sistema. Ribadisce in conclusione la richiesta di accantonare l'emendamento Giuliano 1.17.

  Pietro PITTALIS (FI-PPE), relatore per la II Commissione, anche a nome della collega Kelany, relatrice per la I Commissione, si dichiara contrario all'accantonamento dell'emendamento Giuliano 1.17.

  Debora SERRACCHIANI (PD-IDP) fa presente che, come il Vice Ministro Sisto sicuramente ricorda, si è già intervenuto sulla responsabilità in materia di contabilità pubblica con la cosiddetta riforma Cartabia per l'efficienza del processo civile. Rileva quindi come, in maniera analoga, l'emendamento 1.17, nel condividere la finalità di rendere più snella e più efficace l'azione amministrativa, mantiene comunque l'attenzione sul profilo del dolo e della colpa grave. Nel richiamare le considerazioni già svolte in occasione dell'abolizione dell'abuso d'ufficio, rileva come a distanza di poco più di due anni si ritorni sull'argomento, con una tipizzazione diversa in materia di esimente da dolo e colpa grave rispetto a quella adottata in occasione del decreto legislativo del 2022 di attuazione della riforma Cartabia ed approvata da tutti i gruppi, con l'eccezione di Fratelli d'Italia. Aggiunge che tale cambiamento è del tutto immotivato e privo di senso, ribadendo come l'ampliamento delle maglie della responsabilità metta a rischio gli stessi amministratori pubblici.

  Le Commissioni respingono l'emendamento Giuliano 1.17.

  Nazario PAGANO, presidente, in considerazione dell'orario, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 14.