ATTI DEL GOVERNO
Martedì 19 novembre 2024. — Presidenza del presidente Alessandro GIGLIO VIGNA.
La seduta comincia alle 14.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36.
Atto n. 226.
(Esame, ai sensi dell'articolo 126, comma 2, del Regolamento, e rinvio).
La Commissione inizia l'esame dello schema di decreto all'ordine del giorno.
Stefano CANDIANI (LEGA), relatore, avverte che la Commissione è chiamata ad esprimere il proprio parere, ai sensi dell'art. 126, comma 2, del Regolamento, sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al Codice dei Contratti Pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36.
Rileva che il provvedimento risponde all'esigenza di superare alcune criticità emerse nella prima fase di applicazione del Codice, armonizzando la disciplina interna con il diritto europeo e integrando le indicazioni giurisprudenziali e operative provenienti dagli operatori di settore e dall'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC).
Lo schema di decreto legislativo è adottato in attuazione del comma 4 dell'articolo 1 della legge delega 21 giugno 2022, n. 78, che autorizza il Governo, entro due anni dall'entrata in vigore del decreto legislativo n. 36 del 2023, ad apportare modifiche e integrazioni al Codice dei contratti pubblici, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi stabiliti dalla delega. Le disposizioni correttive e integrative mirano a perfezionare l'impianto normativo senza alterarne l'impostazione, con l'obiettivo di migliorare l'omogeneità, la chiarezza e l'adeguatezza del Codice, promuovendo così uno sviluppo efficace e sostenibile del settore.Pag. 155
Evidenzia altresì che lo schema di decreto si configura come uno strumento di razionalizzazione e semplificazione della disciplina vigente, che tiene conto delle criticità emerse nella fase applicativa, delle esigenze rappresentate dagli stakeholder del settore e delle richieste formulate in sede europea, al fine di scongiurare l'avvio di nuove procedure di infrazione da parte della Commissione europea e di risolvere quelle già avviate. Le modifiche sono ispirate al principio del risultato e della fiducia, elemento innovativo del Codice, e tengono in considerazione le principali pronunce giurisprudenziali e gli orientamenti dell'ANAC.
Passa quindi ad esaminare i principali temi d'intervento disciplinati dallo schema di decreto, composto da 87 articoli, rilevando come l'intervento sia quello di migliorare la chiarezza normativi e l'efficacia applicativa delle disposizioni vigenti, attraverso un lavoro di razionalizzazione ed aggiornamento.
Rileva che le proposte di modifica al Codice seguono tre linee direttrici:
1. sono state apportate al Codice tutte quelle modifiche di coordinamento interno, comprese la correzione di errori materiali, refusi e disallineamenti testuali;
2. sono state introdotte precisazioni per accrescere la chiarezza del dettato normativo, integrando alcuni istituti o colmando dei vuoti normativi evidenziati dalle associazioni o dagli operatori di settore, nonché in sede di confronto con altri soggetti istituzionali;
3. infine, sono state apportate modifiche ad alcuni istituti rilevanti, conseguenti alle criticità evidenziate nella prima fase attuativa del Codice.
Un primo ambito di intervento riguarda l'equo compenso, tema oggetto di interpretazioni contrastanti in dottrina e giurisprudenza, sollevando interrogativi sulla compatibilità delle norme nazionali con il diritto europeo, in particolare per quanto concerne i criteri di aggiudicazione basati sull'offerta economicamente più vantaggiosa.
Le modifiche proposte chiariscono che il 65 per cento delle tariffe professionali deve essere considerato come base non ribassabile, garantendo il principio di equa remunerazione, mentre il restante 35 per cento può essere oggetto di competizione economica, ma con un limite massimo al punteggio attribuibile (non oltre il 30 per cento).
Fa presente che queste modifiche sono state introdotte tenendo conto delle divergenze di posizione e orientamenti giurisprudenziali contrastanti, poiché da una parte si sostiene l'applicabilità della legge sull'equo compenso al settore dei contratti pubblici, mentre dall'altra si afferma l'incompatibilità tra i due sistemi normativi, con esclusione dell'applicazione delle regole dell'equo compenso alle procedure di gara regolate dal codice dei contratti pubblici.
Sottolinea che l'intervento legislativo appare compatibile con i princìpi di concorrenza e di parità di trattamento previsti dal diritto dell'UE, in quanto intende bilanciare le regole sull'applicabilità del principio dell'equo compenso, inteso, appunto, come compenso «equo» e non «minimo», inevitabilmente correlato, tuttavia, all'operatività di specifici vincoli connessi al settore dei contratti pubblici, che impongono valutazioni comparative ai fini dell'affidamento di tutti i servizi e che richiedono una adeguata ponderazione degli effetti finanziari delle scelte regolatorie.
In altri termini, segnala che l'introduzione di un limite massimo per il punteggio economico e la separazione tra compenso fisso e ribasso economico cerca di rispettare il principio dell'equo compenso, pur consentendo una valutazione competitiva delle offerte, in linea con le normative europee sugli appalti.
In tema di tutele lavoristiche, osserva che lo schema di decreto introduce un nuovo Allegato I.01, che stabilisce criteri uniformi per l'individuazione del contratto collettivo nazionale applicabile e per la verifica dell'equipollenza tra contratti collettivi diversi. L'intervento mira a tutelare i Pag. 156lavoratori e a garantire una parità di trattamento in ossequio ai principi di non discriminazione e di proporzionalità. Viene inoltre precisato che contratti di servizi aventi natura intellettuale o forniture senza posa in opera sono esclusi dall'obbligo di indicazione del CCNL, in linea con le indicazioni dell'ANAC.
Fa presente che un significativo capitolo d'intervento riguarda la digitalizzazione, settore cruciale per l'armonizzazione con il diritto europeo e per la realizzazione degli obiettivi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). Il decreto rafforza l'obbligo di utilizzare piattaforme digitali certificate per tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici, garantendo l'interoperabilità con la Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNC). Si interviene inoltre sul Building Information Modeling (BIM), strumento digitale per la gestione delle costruzioni, innalzando a 2 milioni di euro la soglia di applicazione obbligatoria per il 2025, per favorire una transizione digitale graduale e sostenibile.
Ricorda che un aspetto prioritario del testo normativo riguarda la qualificazione delle stazioni appaltanti, elemento centrale anche per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). Sebbene siano emersi segnali positivi sull'attuazione di tale disciplina, è stato evidenziato che la qualificazione dovrebbe essere un sistema «aperto», che consenta anche alle stazioni appaltanti non qualificate inizialmente di intraprendere un percorso di professionalizzazione.
Fa presente che questa modifica risponde agli impegni assunti dallo Stato italiano con l'Unione europea. In particolare, infatti, da un lato, la milestone «M1C1-73 bis – Riforma 1.10 – Riforma del quadro legislativo in materia di appalti pubblici e concessioni» prescrive l'adozione di orientamenti sull'attuazione del sistema di qualificazione per il codice dei contratti pubblici delle stazioni appaltanti, e, dall'altro lato, la milestone «M1C1-73 ter – Riforma 1.10 – Riforma del quadro legislativo in materia di appalti pubblici e concessioni» prevede l'introduzione di incentivi alla qualificazione e professionalizzazione delle stazioni appaltanti.
Le modifiche proposte introducono incentivi per le stazioni che non hanno ancora ottenuto la qualificazione, e requisiti flessibili per la fase di esecuzione dei contratti, bilanciando la necessità di formazione adeguata con l'esigenza di prevenire interruzioni nelle operazioni. Inoltre, il testo prevede di ampliare l'offerta formativa, consentendo anche a soggetti privati di erogare corsi finalizzati alla professionalizzazione.
Sul tema della revisione dei prezzi, rileva che il decreto introduce un nuovo Allegato II.2-bis, che specifica criteri di applicazione uniformi per le clausole di revisione, sviluppati con il supporto dell'ISTAT. L'obiettivo è garantire trasparenza e prevedibilità nell'adeguamento dei contratti alle variazioni di costo, superando le criticità segnalate dagli operatori economici e dalle amministrazioni.
La disciplina dei consorzi viene aggiornata per risolvere disallineamenti interpretativi e applicativi, in particolare in merito al «cumulo alla rinfusa» dei requisiti. Si chiarisce che i consorzi possono avvalersi dei requisiti delle consorziate, ma solo con modalità concretamente comprovate. È inoltre ribadito il divieto per un'impresa di partecipare a più di un consorzio stabile, prevenendo pratiche distorsive del mercato.
Evidenzia come un tema centrale del Codice riguardi l'accesso delle PMI ai contratti pubblici. L'articolo 108, comma 7, consente ai bandi di gara di prevedere criteri premiali a favore delle PMI, valorizzando la «territorialità» per i contratti che richiedono la prossimità. Le PMI, tuttavia, incontrano difficoltà nel competere con i grandi consorzi, a causa di requisiti più elevati, vincoli lavoristici e difficoltà nell'accesso al credito. Le modifiche introdotte mirano a favorire le PMI, come il rafforzamento della suddivisione in lotti e la riserva del 20 per cento delle prestazioni nel subappalto. Inoltre, i contratti «riservati» permettono alle stazioni appaltanti di riservare determinati appalti alle PMI sotto le soglie europee, in linea con il diritto Pag. 157dell'Ue, che consente di adottare misure specifiche volte a sostenere le PMI, purché proporzionate e non discriminatorie.
Osserva inoltre che un tema prioritario del presente testo normativo riguarda l'esecuzione dei contratti di appalto, con l'obiettivo di chiarire problematiche legate a riserve e varianti durante l'esecuzione. Le modifiche non introducono innovazioni sostanziali, ma chiariscono aspetti come le premialità per operatori che hanno eseguito contratti simili e le penali per ritardi superiori al 2 per cento del valore contrattuale. Viene inoltre definito più chiaramente quando si rendano necessarie le varianti.
Rileva che è stato introdotto anche l'accordo di collaborazione, strumento che regola le relazioni tra appaltatori, subappaltatori e altri soggetti coinvolti, con l'obiettivo di garantire il rispetto dei tempi e dei costi, oltre a favorire l'inclusione delle PMI. Lo strumento dell'accordo di collaborazione si allinea ai principi europei di trasparenza e concorrenza, favorendo un processo di appalto equo e competitivo, promuovendo il dialogo continuo tra appaltatori e subappaltatori, riducendo i conflitti e il contenzioso, migliorando così la gestione degli appalti. Inoltre, supporta la partecipazione delle PMI e garantisce una gestione più efficace e sostenibile degli appalti pubblici, in linea con gli obiettivi europei.
Segnala altresì che un altro tema prioritario d'intervento riguarda la disciplina del partenariato pubblico-privato, in particolare il project financing, che ha assunto un ruolo crescente nel sistema italiano, offrendo una via intermedia tra il finanziamento pubblico e quello esclusivamente privato.
Fa notare che questo modello, attraverso il cofinanziamento pubblico-privato, consente alle amministrazioni di realizzare opere pubbliche con il supporto di expertise privata, favorendo l'efficienza e la qualità dei servizi.
Il project financing si pone in linea con gli obiettivi del PNRR, che promuove la concorrenza e la riforma degli appalti pubblici. In particolare, la milestone M1C1-73-quinquies prevede la rimodulazione di questo istituto per aumentare l'efficienza degli affidamenti e la contestabilità delle concessioni, evitando pratiche anti-concorrenziali come l'abuso della «clausola di prelazione». Le nuove disposizioni mirano anche a garantire trasparenza e pubblicità nelle proposte di project financing, favorendo una partecipazione più ampia degli operatori economici alle gare e consentendo agli enti concedenti di valutare con maggiore certezza la fattibilità delle proposte.
Per adempiere agli obblighi di trasparenza, segnala che sono stati introdotti strumenti che assicurano l'adeguato riscontro delle manifestazioni di interesse e l'accesso a informazioni necessarie per la preparazione delle proposte.
Inoltre, ricorda che sono state introdotte modifiche in risposta alle osservazioni della Commissione europea (procedura d'infrazione n. 2018/2273), che ha sollevato la non conformità del diritto italiano alle direttive 2014/23/EU, 2014/24/EU e 2014/25/EU, ed agli articoli 49 e 56 del TFUE. Tali modifiche mirano ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza e concorrenza, favorendo una maggiore partecipazione degli operatori economici alle gare e riducendo il contenzioso attraverso la trasparenza nella selezione delle proposte. Il nuovo quadro normativo differenzia inoltre la procedura di finanziamento a iniziativa pubblica da quella a iniziativa privata, garantendo il rispetto dei principi europei di concorrenza e trasparenza, anche attraverso la valorizzazione delle manifestazioni di interesse e la rigorosa selezione delle proposte.
Infine, evidenzia come il decreto intervenga anche sui Collegi consultivi tecnici (CCT), istituto di grande importanza per la prevenzione e la riduzione del contenzioso nei contratti pubblici. Le modifiche principali riguardano l'obbligatorietà dei CCT per i contratti di lavori (compresi quelli da concessioni e partenariati pubblico-privati) superiori alla soglia di rilevanza comunitaria. Per i contratti di forniture e servizi, invece, l'attivazione del CCT resta facoltativa e dipende dalla volontà delle parti. Sono state inoltre chiarite le fasi procedimentaliPag. 158 in cui il collegio deve concludersi e definita la natura delle sue pronunce, con l'obiettivo di aumentare la certezza giuridica e di colmare lacune, in particolare riguardo al regime transitorio applicabile e alle disposizioni contenute nell'Allegato V.2.
In conclusione, alla luce della disamina svolta, poiché non si ravvisano disposizioni contrarie all'ordinamento dell'Unione europea, ma esse al contrario appaiono finalizzate ad una piena attuazione della legislazione unionale, preannuncia la formulazione di un parere favorevole.
Alessandro GIGLIO VIGNA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
Schema di decreto legislativo recante adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2023/1113, riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e determinate cripto-attività e che modifica la direttiva (UE) 2015/849, e per l'attuazione della direttiva (UE) 2015/849, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, come modificata dall'articolo 38 del medesimo regolamento (UE) 2023/1113.
Atto n. 227.
(Esame, ai sensi dell'articolo 126, comma 2, del Regolamento, e rinvio).
La Commissione inizia l'esame dello schema di decreto all'ordine del giorno.
Grazia DI MAGGIO (FDI), relatrice, segnala che l'Atto del Governo all'esame della Commissione, s'inserisce in un contesto normativo di fondamentale rilevanza per l'armonizzazione del sistema legislativo italiano con gli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea, con particolare riferimento alla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo.
Rileva come tale provvedimento abbia come obiettivo la regolamentazione dei trasferimenti di fondi e delle cripto-attività, cercando di rafforzare la prevenzione dell'uso del sistema finanziario per scopi illeciti.
In particolare, ricorda che il regolamento (UE) 2023/1113 si concentra sulla tracciabilità delle transazioni finanziarie, stabilendo l'obbligo di fornire specifici dati informativi relativi all'ordinante e al beneficiario per garantire la trasparenza e la sicurezza del sistema dei pagamenti.
Sottolinea inoltre che la direttiva (UE) 2015/849, come modificata dall'articolo 38 dello stesso regolamento, viene estesa per includere anche i prestatori di servizi per le cripto-attività, imponendo loro gli stessi obblighi di trasparenza e controllo previsti per gli intermediari bancari e finanziari, al fine di prevenire il riciclaggio di denaro e il finanziamento di attività terroristiche.
Evidenzia altresì che il provvedimento in esame dà attuazione all'articolo 18 della legge di delegazione europea 2022-2023 (legge 21 febbraio 2024, n. 15), che stabilisce i princìpi e i criteri direttivi per il Governo nell'attuazione delle direttive e regolamenti europei, tra cui quelli relativi alla prevenzione del riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo. Il termine per l'esercizio della delega è fissato al 10 marzo 2025, ossia un anno dopo l'entrata in vigore della predetta legge, avvenuta il 10 marzo 2024.
Venendo al contenuto del provvedimento, evidenzia che lo stesso si compone di 5 articoli.
L'articolo 1 apporta modifiche a determinate disposizioni della normativa nazionale in materia di prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario per scopi di riciclaggio di proventi derivanti da attività criminose e di finanziamento del terrorismo. In particolare, vengono introdotte nuove regole relative all'identificazione e alla valutazione dei rischi legati ai trasferimenti di criptoattività, sia diretti a (o provenienti da) indirizzi auto-ospitati, sia relativamente agli obblighi di adeguata verifica rafforzata della clientela per i rapporti di corrispondenza transfrontalieri che comportano l'esecuzione di servizi relativi alle cripto-attività.
Si prevede inoltre che la Banca d'Italia provveda all'irrogazione delle sanzioni previste dal medesimo articolo 62 in caso di inosservanza del regolamento (UE) 2023/Pag. 1591113 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 maggio 2023 (piuttosto che del regolamento (UE) n. 2015/847).
L'articolo 2 stabilisce disposizioni volte ad includere i prestatori di servizi per le cripto-attività tra gli operatori finanziari obbligati a comunicare i dati relativi ai trasferimenti, da o verso l'estero, di mezzi di pagamento, inclusi quelli effettuati in cripto-attività, per importi pari o superiori a 5.000 euro. Tale obbligo riguarda operazioni effettuate per conto o a favore di persone fisiche, enti non commerciali, società semplici e associazioni equiparate, nonché la necessità di fornire evidenza delle operazioni con l'estero, anche in riferimento a masse di contribuenti e con un preciso riferimento temporale.
L'articolo 3 contiene la clausola di invarianza finanziaria.
L'articolo 4 prevede, fino alla scadenza del periodo transitorio (30 dicembre 2025), l'applicazione di alcune disposizioni riguardanti la prestazione di servizi relativi alla valuta virtuale e ai portafogli digitali, nonché i nuovi regolamenti sui servizi delle cripto-attività. Tali disposizioni si applicano ai soggetti regolarmente iscritti, alla data del 27 dicembre 2024, nella sezione speciale del registro OAM, che presentino istanza di autorizzazione come CASP (Crypto-Asset Service Providers) entro il 30 giugno 2025.
L'articolo 5 prevede l'entrata in vigore del decreto in esame.
In conclusione, sottolinea che lo schema di decreto legislativo non solo introduce nuove misure per la gestione dei dati sui trasferimenti di fondi e cripto-attività, ma estende anche gli obblighi di vigilanza e controllo agli operatori del settore delle cripto-attività, rafforzando il sistema normativo nazionale. In particolare, con il coinvolgimento diretto della Banca d'Italia nell'applicazione delle sanzioni e l'inclusione dei prestatori di servizi per le cripto-attività nel sistema di regolazione antiriciclaggio, lo schema di decreto cerca di garantire che l'Italia rispetti gli obblighi europei e contribuisca alla costruzione di un sistema finanziario più sicuro e trasparente, capace di prevenire l'utilizzo illecito di strumenti finanziari innovativi come le cripto-attività.
Non ravvisando pertanto profili di incompatibilità con l'ordinamento dell'Unione europea, si riserva di presentare una proposta di parere favorevole.
Alessandro GIGLIO VIGNA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 14.05.