SEDE CONSULTIVA
Mercoledì 29 maggio 2024. — Presidenza del presidente Giuseppe Tommaso Vincenzo MANGIALAVORI. – Interviene il sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze Federico Freni.
La seduta comincia alle 14.
Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione.
C. 1665 Governo, approvato dal Senato.
(Parere all'Assemblea).
(Seguito dell'esame e conclusione – Parere favorevole).
La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato, da ultimo, nella seduta del 28 maggio 2024.
Giuseppe Tommaso Vincenzo MANGIALAVORI, presidente, ricorda che nella seduta di ieri la relatrice, alla luce dei chiarimenti forniti dal Governo ai quesiti dalla stessa posti, nonché rispetto alle ulteriori richieste formulate dai deputati dei gruppi Partito Democratico – Italia Democratica e Progressista e Alleanza Verdi e Sinistra, ha formulato una proposta di parere favorevole sul provvedimento in esame (vedi allegato 1). Invita, pertanto, il sottosegretario Freni ad esprimere il proprio avviso sulla citata proposta.
Il sottosegretario Federico FRENI concorda con la proposta di parere favorevole formulata dalla relatrice nella seduta del 28 maggio 2024.
Giuseppe Tommaso Vincenzo MANGIALAVORI, presidente, avverte, altresì, che i deputati dei gruppi Partito Democratico – Italia Democratica e Progressista, MoVimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra hanno presentato una proposta alternativa di parere (vedi allegato 2).
Ubaldo PAGANO (PD-IDP), illustrando la proposta alternativa di parere presentata, ritiene che la discussione odierna non costituisca un passaggio meramente formale, bensì rappresenti l'occasione per entrare nel merito delle diverse, rilevanti questioni poste dal disegno di legge in esame, anche tenuto conto dell'interlocuzione intercorsaPag. 28 con il Governo, sulla base dei quesiti formulati dai vari gruppi parlamentari e degli elementi di risposta trasmessi dall'Esecutivo.
Tanto premesso, intende svolgere alcune preliminari considerazioni di natura generale, riservandosi di affrontare successivamente talune questioni di carattere più specifico.
Richiama, in primo luogo, l'attenzione sulle ragioni, a suo giudizio del tutto inconferenti, per le quali l'Esecutivo ha qualificato il presente provvedimento nei termini di un disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica. Al riguardo osserva, infatti, che il provvedimento stesso si limita, per espressa ammissione del Governo, a delineare la cornice ordinamentale e procedurale entro cui sarà possibile sottoscrivere le intese tra lo Stato e le regioni in attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, per l'attribuzione a queste ultime di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia.
Segnala, inoltre, come le disposizioni del testo in discussione non prevedano un adeguato coinvolgimento delle Camere nell'ambito dell'intero procedimento di devoluzione delle funzioni e delle relative risorse umane, finanziarie e strumentali alle regioni che sottoscrivano le intese, precludendo in sostanza l'esercizio delle necessarie verifiche in ordine alla quantificazione e alla copertura degli oneri derivanti dalle intese stesse da parte dei competenti organi parlamentari e, in particolare, da parte delle Commissioni Bilancio dei due rami del Parlamento.
Ritiene che, da questo punto di vista, la proposta di parere formulata nella precedente seduta dalla relatrice Comaroli, nella parte in cui fa riferimento alla mera disponibilità del Governo ad accogliere un ordine del giorno che lo impegni ad assicurare un coinvolgimento del Parlamento in alcuni passaggi attuativi del provvedimento in esame, non sia in grado di risolvere in maniera accettabile la questione dianzi richiamata, evidenziando peraltro come, in luogo di un mero atto di istruzione al Governo, qual è l'ordine del giorno, nulla avrebbe ostato ad una modifica puntuale del testo del disegno di legge che prevedesse, per l'appunto, una maggiore partecipazione delle Camere, dal momento che il provvedimento medesimo non è caratterizzato da elementi di urgenza, tali da non consentire interventi emendativi.
Rammenta quindi che, secondo quanto chiarito dal Governo nell'ambito dei chiarimenti forniti in relazione ai quesiti sottoposti da alcuni gruppi parlamentari di opposizione, dal combinato disposto dell'articolo 1, comma 2, e dell'articolo 4, comma 1, emergerebbe chiaramente, ferma restando la preventiva individuazione dell'ammontare di risorse disponibili, la propedeuticità della determinazione dei LEP rispetto sia all'attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia sia al successivo trasferimento delle funzioni e delle relative risorse ai sensi dell'articolo 4, comma 1.
Tanto considerato, domanda tuttavia al sottosegretario Freni per quale ragione, nel caso in cui le risorse previste si rivelassero insufficienti, il Governo abbia di fatto inteso, stante il dettato del provvedimento in esame, precludere al Parlamento una valutazione circa la compatibilità finanziaria delle predette previsioni, non consentendo un passaggio formale degli strumenti normativi recanti la determinazione dei LEP medesimi presso i competenti organi parlamentari qualora tale determinazione sia effettuata ai sensi di quanto previsto al riguardo dalla legge di bilancio per il 2023.
Osserva, altresì, che il provvedimento in discussione consente, in relazione a talune specifiche materie o ambiti di materie non riferibili ai LEP, l'immediata devoluzione in favore delle regioni che ne abbiano fatto richiesta, previa approvazione dell'intesa, di funzioni e servizi attualmente erogati dallo Stato, senza che sia tuttavia possibile esperire una previa verifica in sede parlamentare circa l'impatto economico-finanziario della citata devoluzione. In tale contesto, considera peraltro assai ambiguo il discrimine tra le funzioni per le quali è necessaria la previa determinazione dei LEP e quelle che, viceversa, non richiedono tale adempimento.Pag. 29
Ritiene inoltre che, nonostante l'articolo 3 del disegno di legge, ai fini dell'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, deleghi il Governo alla individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, in ciò prevedendo in via ordinaria una disciplina differente rispetto a quella recata dall'articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge n. 197 del 2022, permanga un problematico cono d'ombra proprio in relazione alla definizione dei rapporti tra le due richiamate discipline, con particolare riferimento alla disciplina di carattere transitorio di cui al comma 10 dell'articolo 3.
Nel rilevare che, anche alla luce della proposta di parere formulata dalla relatrice nella seduta di ieri, il Governo è evidentemente consapevole del vulnus istituzionale consistente nel mancato, espresso coinvolgimento delle Camere, non comprende per quale ragione non si possa modificare il testo nel senso dianzi evidenziato, introducendo apposite disposizioni volte a prevedere un parere parlamentare nell'ambito della procedura di determinazione dei LEP ai sensi dell'articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge n. 197 del 2022.
Considera, parimenti, necessario esplicitare nel testo del provvedimento che i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 5, comma 1, che individuano i beni e le risorse necessarie per l'esercizio, da parte delle regioni, di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, siano previamente sottoposti al parere dei competenti organi parlamentari per la verifica dei profili di carattere finanziario, al fine di garantire l'effettivo rispetto dell'articolo 81 della Costituzione.
Esprime, in aggiunta, perplessità in ordine all'effettivo rispetto, da parte del provvedimento in esame, dei principi costituzionali del coordinamento della finanza pubblica e della coesione sociale e territoriale, nonché la compatibilità dello stesso con il nuovo quadro della governance economica europea recentemente entrato in vigore. A tale ultimo proposito, osserva infatti come, anche alla luce del nuovo parametro di riferimento della spesa primaria netta previsto per gli Stati membri, eventuali future manovre di correzione dei conti pubblici dovranno necessariamente richiedere il concorso agli obiettivi di finanza pubblica anche da parte delle regioni che avranno sottoscritto intese in attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Osserva, tuttavia, come tale circostanza non venga esplicitamente precisata al comma 4 dell'articolo 9, laddove il predetto concorso finanziario è declinato in termini di mera possibilità.
Osserva, inoltre, che dai chiarimenti forniti dal Governo e recepiti nella proposta di parere formulata dalla relatrice nella seduta di ieri, emerge il carattere esclusivo ed escludente delle intese rispetto ad una partecipazione delle Commissioni bilancio dei due rami del Parlamento in ordine a qualsivoglia verifica di ordine finanziario, giacché l'unico organismo chiamato ad effettuare il monitoraggio degli oneri connessi alle medesime intese saranno le Commissioni paritetiche Stato-Regioni-Autonomie locali, istituite ai sensi dell'articolo 5, comma 1.
Rileva, altresì, che il Governo ha chiarito che il percorso dell'autonomia differenziata non può prescindere dall'attuazione del federalismo fiscale nel suo complesso, rammentando che il PNRR considera, quali milestone da conseguire entro il 30 giugno 2026, l'attuazione del federalismo fiscale regionale e del federalismo fiscale provinciale, fermi restando i previsti strumenti di perequazione. Segnala, inoltre, che, sempre in base a quanto affermato dal Governo in risposta ai quesiti formulati dal gruppo del Partito Democratico, i due canali di finanziamento regionale, cioè quello previsto per tutte le regioni ad autonomia ordinaria e quello riservato al finanziamento delle funzioni aggiuntive attribuite alle regioni che abbiano avuto accesso all'autonomia differenziata, si collocherebbero all'interno di un sistema integrato, in aderenza a quanto previsto dalla Costituzione. In merito a tali questioni, chiede dunque al sottosegretario Freni, da un lato, come il Governo intenda reperire le risorse Pag. 30finanziarie necessarie ad assicurare a tutti i cittadini il godimento dei diritti civili e sociali nei diversi territori del nostro Paese e, dall'altro, se l'eventuale mancato raggiungimento delle predette milestone del PNRR non sia suscettibile di determinare effetti di minore gettito erariale che, come tali, dovrebbero essere sottoposti a un attento esame del Parlamento.
Non ritiene convincenti, infine, le risposte fornite dal Governo in merito alla necessità di assicurare effettive misure perequative in favore delle regioni che non intendano richiedere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Rileva, al riguardo, come il Governo si sia limitato a precisare, nelle risposte fornite ai quesiti posti, che le disposizioni di cui all'articolo 10 del disegno di legge in esame non prefigurano, di per sé, lo stanziamento di specifiche risorse finanziarie da destinare alle finalità perequative ivi indicate, ma si limita a richiamare, come norma di chiusura a carattere generale, quanto già l'articolo 119 della Costituzione prevede a tutela della coesione economica e sociale del Paese in un contesto di autonomia territoriale.
Per il complesso di tali ragioni, preannunzia pertanto il voto contrario del proprio gruppo sulla proposta di parere formulata dalla relatrice nella seduta di ieri e il voto favorevole sulla proposta alternativa di parere presentata congiuntamente dai gruppi dei gruppi Partito Democratico – Italia Democratica e Progressista, MoVimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra.
Maria Cecilia GUERRA (PD-IDP), richiamandosi alle considerazioni già svolte dal collega Ubaldo Pagano, illustra ulteriormente i contenuti della proposta alternativa di parere presentata dai citati gruppi di opposizione, auspicando che talune delle questioni in essa sollevate, che a suo avviso presentano grande rilevanza e sono caratterizzate da uno specifico profilo tecnico, possano trovare recepimento, anche solo parziale, nella proposta di parere della relatrice.
Preliminarmente, osserva come il provvedimento in esame si presenti palesemente deficitario, anche in un'ottica prospettica, rispetto alla definizione dell'intero processo di trasferimento di funzioni e delle relative risorse umane, strumentali e finanziarie dallo Stato alle regioni che ne facciano richiesta in attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Osserva, in particolare, come non appaiano adeguatamente approfondite le implicazioni relative ai rapporti intercorrenti tra il sistema di autonomia differenziata delineato dal presente disegno di legge e il completamento della realizzazione del federalismo fiscale, da un lato, e il nuovo quadro della governance economica europea, dall'altro.
Esprime, pertanto, profonde perplessità circa la capacità del testo in esame di assicurare un effettivo rispetto dei principi costituzionali del coordinamento della finanza pubblica e della coesione sociale e territoriale del nostro Paese, osservando come il disegno di legge approvato dal Senato sia, viceversa, suscettibile di introdurre ingiustificati elementi di eccessiva rigidità e, conseguentemente, di ostacolare la ricerca di soluzioni alle numerose problematiche di carattere finanziario che intende brevemente richiamare nel proprio intervento.
Ricorda, in primo luogo, che il Governo ha sottolineato la necessaria propedeuticità della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni rispetto sia all'attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia sia al successivo trasferimento delle funzioni e delle relative risorse ai sensi dell'articolo 4, comma 1. A tale proposito, ritiene tuttavia che la formulazione delle disposizioni del disegno di legge non sia invece assolutamente chiara, dal momento che, come rilevato sia nel dossier curato dal Servizio Bilancio dello Stato della Camera, sia dall'ANCI nella memoria depositata nel corso della sua audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera durante l'esame in sede referente, il testo del provvedimento non esclude affatto che l'individuazione dei LEP e il reperimento delle risorse occorrenti per il loro finanziamento possano aver luogo nel periodo compreso Pag. 31fra l'approvazione con legge dell'intesa e l'adozione dei decreti del Presidente dei Consiglio dei ministri che dispongono il trasferimento delle funzioni e delle risorse. Al riguardo, ritiene pertanto che tale precisazione dovrebbe essere compiutamente esplicitata all'interno dello stesso disegno di legge.
Evidenzia, quindi, che il Governo, nelle risposte fornite ai quesiti formulati dal suo gruppo, ha riconosciuto la sussistenza di problemi di valutazione dei profili finanziari e di coordinamento della finanza pubblica di cui non si prevede il preventivo esame in sede parlamentare.
In particolare, segnala che, per quanto riguarda le funzioni concernenti materie o ambiti di materie riferibili ai LEP, nelle more della procedura di determinazione degli stessi sulla base della delega conferita ai sensi dell'articolo 3 del provvedimento in esame, i cui decreti attuativi saranno sottoposti al parere delle Commissioni competenti per materia e per i profili finanziari, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri previsti dalla procedura di cui all'articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, non prevedono, invece, l'espressione di alcun parere parlamentare, in assoluto spregio del ruolo esercitato dalle Commissioni Bilancio di Camera e Senato, cui resterebbe di fatto preclusa ogni valutazione in ordine alla quantificazione degli oneri connessi alle funzioni trasferite, da cui discendono evidenti ricadute perlomeno in termini di minor gettito erariale. A tale riguardo, fa presente come sia assolutamente insufficiente la circostanza che il Governo si sia limitato a dichiarare, nella seduta di ieri, la propria disponibilità ad impegnarsi, attraverso un apposito ordine del giorno, a coinvolgere il Parlamento rispetto ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri transitoriamente adottati, sulla base della procedura prevista dalla legge n. 197 del 2022, in attesa dell'esercizio della delega medesima.
Con riferimento, invece, alle funzioni concernenti materie o ambiti di materie non riferibili ai livelli essenziali delle prestazioni, osserva che, in base al testo del disegno di legge, l'intesa tra lo Stato e la regione interessata stabilisce solo i criteri per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessari per il trasferimento delle funzioni oggetto di conferimento, mentre la loro concreta individuazione sarà effettuata con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, anch'essi da approvare senza alcun coinvolgimento diretto delle Camere.
Sebbene il Governo abbia manifestato, negli elementi di riposta ai quesiti formulati dal gruppo del Partito Democratico, la propria disponibilità ad un'interlocuzione con il Parlamento, da definire all'interno dell'intesa medesima, sia nell'ambito della procedura per il trasferimento di funzioni non LEP di cui all'articolo 4, comma 2, sia in relazione ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, di cui all'articolo 5, considera necessario che la predetta disponibilità si traduca in un espresso vincolo normativo da inserirsi all'interno del disegno di legge in esame, al fine di rendere l'impegno realmente cogente e non affidato alla benevola disponibilità del Governo di turno o alle singole intese.
Rammenta, inoltre, che nei medesimi elementi di risposta il Governo ha confermato che il percorso di attuazione dell'autonomia differenziata non può prescindere dal completamento dell'attuazione del federalismo fiscale nel suo complesso e ha ricordato, a tal proposito, che il PNRR contiene, quali milestone da conseguire a partire dal 2026, l'attuazione del federalismo fiscale regionale e del federalismo fiscale provinciale e che pertanto, i due filoni del finanziamento regionale, cioè quello di tutte le regioni ordinarie e quello delle funzioni aggiuntive delle regioni ad autonomia differenziata, si collocherebbero all'interno di un sistema integrato, in aderenza a quanto previsto dalla Costituzione. A tale proposito, osserva, tuttavia, come il disegno di legge in esame non chiarisca in maniera univoca che alla definizione delle proposte di intesa si possa procedere solo dopo il completamento del nuovo meccanismo di finanziamento delle regioni a statutoPag. 32 ordinario, che entrerà in vigore nel 2027.
Al riguardo segnala, peraltro, come nel corso di un'audizione svoltasi nella giornata di oggi presso la Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, l'Ufficio parlamentare di bilancio abbia richiamato, in linea generale, la necessità di provvedere prioritariamente al completamento della realizzazione del federalismo fiscale nel suo complesso.
Con riferimento, invece, alla previsione di cui all'articolo 9, comma 4, secondo cui anche le regioni che hanno sottoscritto le intese potranno essere chiamate a concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, ritiene necessario modificare il testo nel senso di declinare tale «possibilità» nei termini più stringenti di una «necessità», evidenziando come tale modifica sia essenziale in considerazione del nuovo quadro della governance economica europea di recente entrato in vigore.
Con riferimento alle funzioni devolute, finanziate attraverso la compartecipazione al gettito di tributi erariali, rileva come nel corso degli anni le aliquote di compartecipazione inizialmente fissate potrebbero risultare insufficienti o, comunque, non equilibrate ai fini del finanziamento delle funzioni stesse. A tale riguardo, evidenzia come nel corso dell'esame in prima lettura al Senato tale problematica sia stata affrontata introducendo, all'articolo 8 del disegno di legge, un meccanismo di aggiornamento della compartecipazione, ma solo con riferimento alle funzioni LEP. Osserva, invece, come non appaia chiaro sulla base di quale criterio si stabilisca l'evoluzione nel tempo delle aliquote di compartecipazione al gettito di tributi erariali per il finanziamento di funzioni devolute per le quali non si debba procedere alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni. In proposito, osserva che l'Ufficio parlamentare di bilancio ha sottolineato che una gestione delle compartecipazioni affidata esclusivamente a trattative bilaterali all'interno delle Commissioni paritetiche potrebbe non garantire l'uniformità delle valutazioni e mettere a rischio il rispetto degli obiettivi di crescita della spesa primaria netta previsto dalle nuove regole europee.
Per quanto attiene alla copertura degli oneri relativi alle spese di funzionamento della Cabina di regia per i LEP, rileva la necessità che gli stanziamenti a tal fine effettuati per l'anno 2026 siano autorizzati attraverso una disposizione legislativa, denunciando come la mancanza di tale autorizzazione costituisca, a suo avviso, un grave vulnus delle competenze di questa Commissione, dal momento che il Governo nelle sue risposte ha evidenziato come la copertura sia assicurata «sul piano sostanziale». In tal senso, evidenzia, altresì, l'anomalia dovuta al fatto che il bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, in assenza di tale autorizzazione legislativa, preveda attualmente un finanziamento per la Cabina di regia per l'anno 2026, mentre l'autorizzazione legislativa di spesa in tal senso sarebbe operativa solo fino al 2025.
Osserva, altresì, come il Governo sembri ritenere possibile separare, all'interno delle diverse materie, le singole quote di personale, strutture e risorse finanziarie da attribuire a ciascuna funzione. Rileva, in proposito, come ciò appaia di estrema difficoltà per alcune materie, come ad esempio per l'istruzione, in cui l'80 per cento della spesa è rappresentata da spese per personale, e le diverse funzioni afferenti a tale materia sono svolte da questo personale spesso in modo congiunto. In tal senso, sottolinea come il tentativo di disarticolazione delle singole funzioni in cui ciascuna materia o ambito di materia si suddivide risulti di difficile attuazione e, soprattutto, sia suscettibile di determinare diseconomie di scala e di scopo, con una conseguente lievitazione dei costi necessari al finanziamento delle medesime funzioni.
Auspica, quindi, che la relatrice e il rappresentante del Governo vogliano dare adeguata risposta ai numerosi interrogativi posti.
Marco GRIMALDI (AVS) sottolinea in primo luogo che il Governo ritenga sufficiente, al fine di assicurare la copertura degli oneri relativi alle spese di funzionamento della Cabina di regia per i LEP per Pag. 33l'anno 2026, pari a 500.000 euro, il fatto che il bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio, pur in assenza di una espressa autorizzazione legislativa di spesa riferita a tale anno, rechi uno stanziamento anche per tale annualità e non solo per gli anni 2024 e 2025. In tal senso, denuncia l'anomalia di uno stanziamento che non appare supportato da alcuna autorizzazione legislativa di spesa, nonché del fatto che il bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio preveda un finanziamento per il 2026 per la Cabina di regia, che è invece operativa, a legislazione vigente, fino al 2025.
Osserva, inoltre, come la separazione delle singole funzioni all'interno di una stessa materia o ambito di materia possa risultare estremamente difficile e suscettibile di dar luogo a diseconomie di scala e di scopo e a una lievitazione dei costi. Richiama, al riguardo, l'esempio dell'istruzione, rispetto alla quale l'80 per cento della spesa è rappresentata da spese per personale. Sottolinea, in tal senso, come la definizione di un modello di devoluzione delle funzioni necessiti di una preventiva definizione di un quadro regolatorio più chiaro e coerente di quello contemplato dal disegno di legge in esame.
Evidenzia, altresì, come con l'autonomia differenziata alcuni territori, potendo contare su una maggiore dinamica della propria base imponibile rispetto alla spesa da finanziare, potrebbero trattenere sul proprio territorio maggiori risorse, segnalando, che questa eventualità potrebbe tradursi in rischi per la tenuta dei conti pubblici e, soprattutto, in assenza di un apposito fondo perequativo, per la garanzia della perequazione nei confronti dei territori con minore capacità fiscale per abitante. Osserva, pertanto, che la definizione del modello di finanziamento delle nuove funzioni devolute alle regioni che intendano accedere all'autonomia differenziata dovrebbe essere accompagnata da adeguati presidi volti a garantire il coordinamento della finanza pubblica.
A tal proposito, evidenzia come il Governo ritenga che la disciplina contenuta nel disegno di legge in esame non interferisca con l'attuazione del federalismo fiscale regionale «simmetrico», né con la piena attuazione degli strumenti di perequazione individuati, in particolare, dall'articolo 15 del decreto legislativo n. 68 del 2011 e che, sulla base dei dati del gettito effettivo dei tributi compartecipati rilevati a consuntivo, si potrà procedere, di anno in anno, alle conseguenti regolazioni finanziarie relative alle annualità decorse, sempre e comunque nei limiti delle risorse disponibili e delle coperture necessarie. Con riferimento, inoltre, a forme di presidio e di coordinamento della finanza pubblica tra i diversi livelli di Governo, evidenzia come il Governo ritenga che le stesse siano garantite dalle previsioni di cui all'articolo 8 del provvedimento e dalla previsione dello strumento della rideterminazione delle aliquote di compartecipazione, ai sensi del comma 2 del medesimo articolo, ancorché il quadro normativo delineato non assicuri i necessari presidi, specialmente con riferimento al finanziamento delle funzioni non connesse a livelli essenziali delle prestazioni.
In merito al quesito concernente la capacità del sistema di compartecipazione al gettito riferito ai propri territori dei tributi erariali da parte delle regioni, previsto dall'articolo 5 del provvedimento, di affrontare in modo adeguato ed efficace i fenomeni di elusione ed evasione fiscale che attanagliano il Paese, ricorda come il Governo ritenga che lo stesso non possa incidere in senso negativo sulla programmazione e sullo svolgimento dell'attività di contrasto ai fenomeni di evasione ed elusione effettuata dall'Agenzia delle entrate e che, anzi, nell'ambito dello sviluppo dell'interoperabilità delle banche dati della fiscalità, previsto anche dalla delega per la riforma fiscale di cui alla legge n. 111 del 2023, l'attribuzione di compartecipazioni al gettito riferito ai propri territori potrebbe favorire la collaborazione tra Regioni e Stato per l'attività di contrasto ai fenomeni di evasione ed elusione fiscale. Al riguardo, sottolinea, tuttavia, come questa sinergia sia da ritenersi fallimentare, stante il tasso di partecipazione degli enti territoriali estremamente modesto registrato a partire dal 2009, anno di avvio della relativa collaborazionePag. 34 interistituzionale. In proposito, evidenzia come su questi temi e, in particolare, sul tema della compartecipazione all'IRAP, il ministro Giorgetti e il sottosegretario Freni siano stati totalmente evasivi rispetto alle questioni poste.
Osserva, inoltre, come la pandemia abbia evidenziato tutte le fragilità del sistema di competenze delineato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, approvata nel 2001. In proposito, rileva come, pur considerando che quella scelta fu non soltanto approvata dal Parlamento, ma anche suffragata da un referendum costituzionale, la crisi scaturita dalla pandemia da COVID-19 abbia reso evidente come il processo di regionalizzazione dei sistemi sanitari si sia spesso trasformato, di fatto, nella loro privatizzazione, a detrimento del complessivo buon funzionamento del Servizio sanitario nazionale, che – come è noto – assicura prestazioni molto disomogenei a livello territoriale, come testimoniano i diversi tempi di attesa previsti nelle regioni italiane. Evidenzia, quindi, come il disegno di legge in esame, prefigurando una ulteriore devoluzione di competenze in materia, rischi di porsi in contraddizione con numerose disposizioni costituzionali, sottolineando come sia stata sbagliata la scelta di non aver confermato il livello della spesa sanitaria in misura pari ad almeno il 7 per cento del prodotto interno lordo, al fine di allinearsi con gli altri Paesi europei.
Osserva, quindi, che, prima di questa riforma, si sarebbero dovuti affrontare i limiti del Titolo V della Costituzione, emersi nell'ambito della sua applicazione, ritenendo che con il disegno di legge in esame si prefiguri un intervento che non potrà che aggravare i problemi di indebitamento del Paese e delle regioni e recherà nocumento all'unità nazionale.
Richiama quindi l'attenzione dei colleghi sul fatto che si sia ancora in tempo per evitare che questo provvedimento, che rischia di frammentare il Paese, sia approvato senza modifiche dalla Camera e invita, quindi, a riconsiderare la questione dopo lo svolgimento delle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo.
Gianmauro DELL'OLIO (M5S) evidenzia preliminarmente che il disegno di legge in esame, collegato alla manovra di finanza pubblica, pur essendo corredato di una generale clausola di neutralità finanziaria, è con ogni evidenza un provvedimento oneroso. Osserva, quindi, come i membri della Commissione bilancio siano ormai abituati a registrare ripetute violazioni dell'articolo 17 della legge n. 196 del 2009. Rammenta come tale violazione si sia recentemente consumata, a suo avviso, nel corso dell'esame in sede consultiva presso la Commissione Bilancio della proposta di legge sul salario minimo legale, quando si è considerata onerosa una disposizione che evidentemente aveva carattere di indirizzo, e nel corso dell'esame in sede referente del decreto-legge n. 124 del 2023, recante disposizioni urgenti in materia di politiche di coesione, per il rilancio dell'economia nelle aree del Mezzogiorno del Paese, nonché in materia di immigrazione, con riferimento al credito d'imposta per investimenti nella ZES unica, per il quale non era previsto alcuno stanziamento di risorse. Con riferimento al disegno di legge in esame, evidenzia come la clausola di invarianza finanziaria prevista dall'articolo 9 del provvedimento costituisca, in realtà, un artificio tecnico, dal momento che tanto dal contenuto del provvedimento stesso quanto dalla proposta di parere della relatrice emerge che la sua attuazione determinerà dei costi. Evidenzia, al riguardo, come, pur essendo stato il disegno di legge in esame presentato al Senato nel marzo 2023, il Governo non abbia fornito, ad oggi, alcuna previsione di spesa connessa alla sua attuazione.
Rileva, inoltre, come, sulla base della formulazione del provvedimento in esame, le regioni potranno rifiutarsi di concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, qualora lo Stato dovesse rappresentare tale necessità. Osserva, infatti, che il comma 4 dell'articolo 9 prevede che, al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, resta ferma la possibilità di prevedere anche per le regioni che hanno sottoscritto le intese il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, sottolineando, tuttavia, come la disposizione da ultimo richiamataPag. 35 abbia previsto una mera possibilità e non, invece, una necessità di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.
Contesta, inoltre, quanto affermato nella proposta di parere della relatrice circa il fatto che la determinazione dei fabbisogni standard favorirà la prevenzione o il superamento di eventuali diseconomie di scala che dovessero prodursi a seguito dell'attribuzione a livello territoriale di funzioni attualmente svolte a livello statale, sottolineando come, a suo avviso, i fabbisogni standard non possano consentire, di per sé, il superamento di diseconomie di scala. A tal proposito, chiede quale sia il fondamento economico della affermazione testé contestata, dal momento che il passaggio da un sistema centralizzato a un sistema decentralizzato produrrà necessariamente, a suo avviso, una lievitazione dei costi. Evidenzia, inoltre, come tale passaggio richiederà anche un coordinamento a livello nazionale, attività, questa, foriera di ulteriori maggiori costi.
Sottolinea, altresì, come il fatto che il Governo abbia dato la disponibilità ad approvare un ordine del giorno su un provvedimento sprovvisto di caratteri d'urgenza, anziché impegnarsi a modificare le disposizioni in esso contenute al fine di garantire l'adeguato coinvolgimento delle Camere, dimostri l'eccessiva fretta con cui questo testo normativo è stato elaborato dal Governo e, successivamente, modificato dal Senato.
Denuncia, quindi, la totale mancanza di una valutazione del futuro impatto economico del disegno di legge in esame, ribadendo la natura artificiosa della previsione di una clausola di invarianza finanziaria, inserita, a suo avviso, al solo fine di ottenere la bollinatura del provvedimento da parte della Ragioneria generale dello Stato, e ritenendo che il provvedimento, in realtà, si ponga in contrasto con l'articolo 81 della Costituzione.
Conclude, pertanto, annunciando il voto contrario del gruppo MoVimento 5 Stelle sulla proposta di parere della relatrice e il voto favorevole sulla proposta alternativa di parere presentata dai gruppi Partito Democratico – Italia Democratica e Progressista, MoVimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra.
Marco SARRACINO (PD-IDP) osserva come dal dibattito svoltosi nella seduta odierna, nonché dalla proposta di parere formulata dalla relatrice Comaroli emergano, a suo avviso, elementi di verità rispetto alle reali finalità e all'impostazione di fondo del provvedimento in esame.
Ciò premesso, rileva come, a fronte dell'esigenza di assicurare i livelli essenziali delle prestazioni, la cui determinazione dovrebbe essere funzionale a una progressiva riduzione dei divari e delle diseguaglianze tuttora esistenti tra le diverse aree del Paese, il Governo non abbia sino a questo momento provveduto allo stanziamento di risorse adeguate allo scopo, mentre, come è stato di recente segnalato anche dal presidente della regione Calabria, esponente dello schieramento di maggioranza, è di fondamentale importanza non tanto e non solo comprendere come i LEP debbano essere determinati, quanto piuttosto come essi saranno concretamente finanziati.
Ritiene, inoltre, che il disegno di legge in esame sia antistorico, oltre che contraddittorio rispetto agli obiettivi perseguiti dal PNRR, dal momento che alcuni temi di stringente attualità, anche alla luce del sempre più allarmante scenario internazionale, come ad esempio quello dell'approvvigionamento energetico, non possono essere efficacemente affrontati se non al livello dell'Unione europea, e non già attraverso la devoluzione delle materie ad essi afferenti alle competenze di ciascuna regione.
Segnala che, anche per quanto concerne il funzionamento del sistema sanitario nazionale, il processo di autonomia differenziata delineato dal disegno di legge in discussione comporterà inevitabilmente, quale effetto collaterale, un allungamento delle liste di attesa nelle regioni del Nord, a causa dei ben noti fenomeni di mobilità sanitaria, che finirà per danneggiare le stesse regioni che pensano di trarre vantaggi dalla devoluzione in loro favore di nuove competenze.
Rammenta, altresì, che diversi presidenti di regione, anche appartenenti allo Pag. 36schieramento di centrodestra, hanno messo in rilievo le evidenti disparità che l'autonomia differenziata potrà determinare sul personale docente nelle scuole italiane, dal momento che essa comporterà, con ogni probabilità, un trattamento economico inferiore per gli insegnanti attivi nelle regioni del Sud.
Nel rimarcare come, secondo i dati diffusi dallo stesso Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei ministri, facente capo al Ministro Fitto, la spesa pubblica pro capite sia pari, al Nord, a circa 19.000 euro, rispetto ai circa 13.500 euro registrati nelle regioni meridionali, evidenzia la necessità di procedere a una distribuzione più equa delle risorse tra le diverse aree territoriali, evitando la creazione di cittadini di serie A e di serie B e assicurando ad ognuno di essi pari opportunità, in modo da preservare al contempo il diritto di ciascuno a restare nella propria regione di appartenenza.
Chiede, infine, maggiore rispetto nei confronti di quanti da più parti hanno mosso critiche argomentate al testo in esame, ricordando le valutazioni espresse da amministratori locali, esponenti della società civile e dalla stessa Conferenza episcopale italiana, che sono stati ingiustamente accusati di non aver bene compreso, o addirittura neppure letto, i contenuti del provvedimento stesso.
Tutto ciò considerato, auspica che nelle prossime settimane abbia luogo un ampio dibattito sui contenuti del provvedimento, in vista anche di possibili, utili modifiche da apportare al testo.
Silvana Andreina COMAROLI, relatrice, ritiene che nel corso della discussione presso questa Commissione si sia svolto un ampio e approfondito esame del provvedimento, affrontando non solo gli aspetti di natura finanziaria di competenza della medesima Commissione, ma anche numerose questioni attinenti al merito della riforma. A tale riguardo, ritiene che si debba in primo luogo tenere conto del fatto che l'autonomia differenziata prevista dall'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, fosse prefigurata già dalla riforma del Titolo V della Carta approvata nel 2001 e che il disegno di legge ora all'esame della Camera si limita a definire la cornice di carattere ordinamentale e finanziario per la sua attuazione.
In tale quadro, pur rispettando le posizioni a vario titolo espresse dai deputati dei gruppi di opposizione, ritiene che il provvedimento individui in modo chiaro e preciso il percorso, articolato in una serie di passaggi successivi, volto a consentire il trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni a statuto ordinario interessate, assicurando adeguati presidi anche di carattere finanziario.
Considera, inoltre, assolutamente puntuali ed esaustivi gli elementi di risposta forniti dal Governo, non solo con riferimento alle richieste di chiarimento da lei stessa formulate, ma anche rispetto agli ulteriori quesiti sottoposti da alcuni gruppi di opposizione.
Venendo alle principali osservazioni formulate nel corso della seduta odierna, rileva in primo luogo che la qualifica di disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica del provvedimento in esame risulta coerente con la disciplina di tale strumento recata dalla normativa vigente in materia di contabilità e finanza pubblica, tenuto conto del fatto che i disegni di legge collegati ben possono recare interventi anche solo di carattere ordinamentale od organizzatorio, privi cioè di effetti finanziari diretti.
Allo stesso modo, non condivide le perplessità manifestate dai colleghi di opposizione intervenuti in ordine a una presunta inconciliabilità tra le previsioni del disegno di legge in esame e il quadro normativo risultante dalla nuova governance economica europea, con particolare riferimento al tema del concorso agli obiettivi di finanza pubblica anche da parte delle regioni che abbiano sottoscritto le intese, ritenendo viceversa meritevole di apprezzamento la circostanza per cui tale concorso risulta ora formalmente ed espressamente inserito all'interno del provvedimento in esame. In questo senso, ritiene che la facoltà di richiedere un concorso al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica ai sensi dell'articolo 9, comma 4, Pag. 37si debba intendere che tale concorso sarà richiesto ogniqualvolta ciò sia necessario.
Quanto alla richiesta di preventivo esame in sede parlamentare degli schemi di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a vario titolo previsti dalle disposizioni del presente disegno di legge, nonché dalla procedura delineata in materia di determinazione dei LEP dalla legge di bilancio per il 2023, reputa assai apprezzabile la disponibilità manifestata nella seduta di ieri dal Governo e recepita nella proposta di parere formulata nella medesima seduta, ad accogliere un ordine del giorno che lo impegni ad assicurare che i citati schemi di decreto siano in ogni caso trasmessi, prima della loro adozione, alle Camere per l'espressione del parere da parte delle Commissioni competenti anche per i profili finanziari e siano, altresì, corredati di apposita relazione tecnica, al fine di consentire in tale sede una verifica circa le loro implicazioni finanziarie. A margine, osserva peraltro come il disegno di legge già preveda ampie forme di coinvolgimento del Parlamento per quanto attiene alla valutazione degli effetti finanziari, già solo considerando che le stesse intese dovranno essere corredate da relazione tecnica e che, anche in relazione al trasferimento di funzioni in materie o ambiti di materie non riferibili ai LEP, le Camere potranno esercitare le proprie prerogative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione, posto che detto trasferimento potrà avere luogo esclusivamente nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente e, comunque, secondo le modalità, le procedure e i tempi indicati nelle intese medesime.
Evidenzia, quindi, che il monitoraggio degli oneri finanziari derivanti dalle intese previsto dall'articolo 8 riguarderà, come chiarito dal Governo, tanto il trasferimento di funzioni per le quali è necessaria la previa determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, quanto di quelle che non richiedono tale determinazione, fermo restando che un ruolo essenziale nel suddetto monitoraggio sarà svolto dalla Commissione paritetica di cui all'articolo 5, comma 1, nella quale saranno comunque rappresentati i diversi livelli di Governo.
Per quanto concerne il completamento della realizzazione del federalismo fiscale, osserva che tale percorso dovrà essere attuato entro il 2026, in linea con i traguardi previsti dal PNRR, e che questa scadenza risulta compatibile, sul piano temporale, con i termini recati all'articolo 3 del disegno di legge in esame per l'esercizio della delega al Governo per la determinazione dei LEP ai fini dell'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione.
Ricorda, inoltre, che, ad ulteriore salvaguardia del rispetto degli equilibri di bilancio, ai sensi dell'articolo 4, comma 1, qualora dalla determinazione dei LEP dovessero derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, al trasferimento delle funzioni potrà procedersi solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.
In conclusione, raccomanda l'approvazione della propria proposta di parere favorevole sul provvedimento in esame, formulata nella seduta del 28 maggio scorso.
Maria Cecilia GUERRA (PD-IDP) intervenendo in dichiarazione di voto, ringrazia, preliminarmente, la relatrice per la disponibilità al confronto, evidenziando come si tratti di una delle componenti della Commissione maggiormente attente e disponibili al dialogo con i gruppi di opposizione. Dichiara, tuttavia, di non poter condividere i contenuti delle risposte fornite dalla relatrice, evidenziando in primo luogo, con riferimento all'articolo 9, comma 4, del disegno di legge, come la mera «possibilità» di prevedere anche per le regioni che avranno sottoscritto le intese il concorso agli obiettivi di finanza pubblica non possa essere considerata analoga alla previsione di tale concorso in termini di «necessità» e invita quindi la relatrice ad inserire nella proposta di parere quantomeno un richiamo a interpretare la disposizione in termini vincolanti.
Con riferimento al coinvolgimento del Parlamento, lamenta come questo non sia rinvenibile nel testo del provvedimento. In proposito, evidenzia come, sebbene sia previstoPag. 38 che lo schema di intesa e il disegno di legge che ne prevede l'approvazione dovranno essere accompagnati da una relazione tecnica, tuttavia l'intesa stessa non dovrà specificare il quantum di risorse da trasferire, ma solo indicare i criteri per la loro determinazione.
Per quanto riguarda le funzioni non riconducibili ai LEP, osserva come l'articolo 4, comma 2 non preveda una verifica parlamentare sulla quantificazione effettiva della spesa storica o sull'articolazione della spesa, né al momento del trasferimento delle funzioni, né al momento dell'eventuale riallineamento della compartecipazione.
Sottolinea, inoltre, come l'articolo 8, comma 2 non riguardi le funzioni non riconducibili ai LEP, in quanto concerne esclusivamente lo scostamento fra l'andamento del gettito dei tributi compartecipati e il fabbisogno di spesa, che a suo avviso coincide con il fabbisogno standard. Osserva, in proposito, come manchi, nel testo del provvedimento, un procedimento per l'aggiornamento della compartecipazione con riferimento alle funzioni non LEP, mentre tale procedimento è stato correttamente introdotto, nel corso dell'esame presso il Senato della Repubblica, per le materie riferite ai LEP.
Con riferimento al tema del rapporto temporale tra attuazione dell'autonomia differenziata e completamento del federalismo fiscale «simmetrico», osserva come il testo del provvedimento in esame preveda che, nelle more dell'entrata in vigore dei decreti legislativi volti alla determinazione dei LEP, si possa procedere alla stipula delle intese di cui all'articolo 2 sulla base della procedura prevista dalla legge di bilancio per il 2023, ben prima quindi del completamento del complesso percorso di attuazione del federalismo fiscale. Invita, pertanto, la relatrice ad inserire, nella proposta di parere, un riferimento all'esigenza di subordinare l'attuazione dell'autonomia differenziata al completamento del federalismo fiscale.
Conferma, quindi, il voto contrario del gruppo PD-IDP sulla proposta di parere della relatrice.
Giuseppe Tommaso Vincenzo MANGIALAVORI, presidente, pone in votazione la proposta di parere formulata dalla relatrice, avvertendo che, in caso di sua approvazione, la proposta alternativa di parere presentata dai deputati dei gruppi Partito Democratico – Italia Democratica e Progressista, MoVimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra dovrà intendersi preclusa.
La Commissione approva la proposta di parere della relatrice, intendendosi conseguentemente preclusa la proposta alternativa di parere presentata dai deputati dei gruppi Partito Democratico – Italia Democratica e Progressista, MoVimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra.
La seduta termina alle 15.35.