ALLEGATO 1
Schema di decreto legislativo recante modifiche allo statuto dei diritti del contribuente. Atto n. 97.
PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
La VI Commissione,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante modifiche allo Statuto dei diritti del contribuente (Atto n. 97);
premesso che lo schema di decreto dà attuazione all'articolo 4 della legge delega per la riforma fiscale (Legge n. 111 del 2023), avente specificamente ad oggetto la riforma dello statuto del contribuente, nonché all'articolo 17, comma 1, lettera b), che delega il Governo ad applicare in via generalizzata il principio del contraddittorio, a pena di nullità, fuori dei casi dei controlli automatizzati e delle ulteriori forme di accertamento di carattere sostanzialmente automatizzato, prevedendo inoltre una disposizione generale sul diritto del contribuente a partecipare al procedimento tributario;
considerato che lo schema di decreto prevede, all'articolo 1 le modifiche alla legge n. 212 del 2000, recante Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente, mentre, all'articolo 2, introduce le disposizioni finali e le abrogazioni e, all'articolo 3, disciplina l'entrata in vigore;
rilevata l'esigenza di segnalare al Governo l'opportunità di rivedere la disciplina di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1), attribuendo alle disposizioni di cui allo Statuto del contribuente la valenza di norme attuative dei principi costituzionali, nonché di quelli dell'ordinamento eurounitario e della Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
considerata, altresì, l'esigenza di effettuare ulteriori approfondimenti quanto al contenuto precettivo delle disposizioni di cui all'articolo 6-bis – introdotto nello Statuto del contribuente dall'articolo 1, lettera e), dello schema di decreto in esame – al fine di:
modulare l'ambito operativo del principio del contraddittorio preventivo in stretta connessione con il perimetro degli atti impugnabili, sostituendo, anche all'articolo 7 dello Statuto del contribuente, la locuzione di «atto» a quella di «provvedimento»;
prevedere una motivazione rafforzata dell'atto con riferimento alle deduzioni del contribuente non accolte;
precisare che gli schemi di provvedimento di cui al comma 1 del medesimo articolo 6-bis sono comunicati al contribuente con modalità, individuate con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, idonee a garantire la conoscibilità dell'atto;
considerata l'opportunità di contenere i tempi per lo svolgimento del contraddittorio preventivo, escludendo la possibilità di prorogare il termine ordinario di 60 giorni;
ritenuto che occorrano ulteriori approfondimenti quanto alla individuazione delle fattispecie di nullità dell'atto, di cui all'articolo 7-ter – introdotto dall'articolo 1, lettera g), dello schema di decreto in esame – rimettendo al Governo la valutazione dell'opportunità di estendere la suddetta forma patologica dell'atto anche ai casi di difetto assoluto di attribuzione e di violazione e/o elusione del giudicato e raccordandone il relativo regime con quello proprio del giudicato;
considerata l'opportunità di verificare la possibilità di limitare ai soli casi di inesistenza della notificazione la conseguenza della inefficacia dell'atto prevista Pag. 114dall'articolo 7-sexies, comma 2, anch'esso introdotto dall'articolo 1, lettera g), dello schema di decreto in esame;
ritenuto opportuno verificare la possibilità di ampliare la casistica delle ipotesi di autotutela obbligatoria di cui al comma 1 dell'articolo 10-quater – introdotto dall'articolo 1, lettera m), dello schema di decreto in esame – ad altre fattispecie, quali la mancata considerazione di pagamenti di imposta regolarmente eseguiti, la mancanza di documentazione successivamente sanata non oltre i termini di decadenza e l'errore sul presupposto dell'imposta, nonché di rivedere il limite temporale di appena tre mesi dalla definitività dell'atto per procedere all'autotutela obbligatoria;
considerata l'opportunità di integrare la disciplina di cui all'articolo 10-septies – introdotto dall'articolo 1, lettera m), dello schema di decreto in esame – riservando al Ministro dell'economia e delle finanze ovvero, quando nominato, al suo Vice Ministro delegato per l'amministrazione finanziaria, l'adozione, in aderenza al principio di cui all'articolo 4 comma 1, lettera a), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, delle circolari di cui al citato articolo 10-septies, comma 1, lettere a), b) e c), su proposta della medesima amministrazione finanziaria;
considerato opportuno che il Governo, nell'ambito della rivisitazione della disciplina degli interpelli:
moduli l'introduzione del versamento di un contributo, in modo da evitare che la previsione del suddetto onere costituisca un fattore ostativo alla stessa presentazione di richieste di delucidazioni all'amministrazione finanziaria;
riqualifichi come annullabili gli atti dell'Amministrazione finanziaria adottati in difformità dal contenuto della risposta precedentemente resa a un'istanza di interpello,
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti osservazioni:
valuti il Governo l'opportunità di:
a) valorizzare – all'articolo 1, comma 1, dello Statuto del contribuente, come modificato dall'articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1), dello schema di decreto in esame – la vocazione delle disposizioni di cui allo Statuto del contribuente di norme di diretta attuazione dei principi costituzionali, nonché di quelli dell'ordinamento eurounitario e della Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
b) calibrare l'ambito operativo del principio del contraddittorio, per come definito all'articolo 6-bis – introdotto nello Statuto del contribuente dall'articolo 1, lettera e) dello schema di decreto in esame – in stretto collegamento con il perimetro degli atti impugnabili, sostituendo, anche all'articolo 7, la locuzione di atto a quella di provvedimento;
c) prevedere, al menzionato articolo 6-bis, l'obbligo di una motivazione rafforzata dell'atto con riferimento alle deduzioni del contribuente non accolte;
d) prevedere che gli schemi di provvedimento, di cui al comma 1 del medesimo articolo 6-bis, vengano comunicati al contribuente con modalità, individuate con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, idonee a garantire la conoscibilità dell'atto;
e) rivedere il regime temporale del contraddittorio preventivo, escludendo la possibilità di prorogare il termine ordinario di 60 giorni per lo sviluppo della dialettica endoprocedimentale;
f) rivedere, all'articolo 7-ter – introdotto nello Statuto del contribuente dall'articolo 1, lettera g) dello schema di decreto in esame – la disciplina in tema di nullità, estendendo la suddetta forma patologica dell'atto anche ai casi di difetto assoluto di attribuzione e di violazione e/o elusione del giudicato nonché raccordandone il relativo regime con quello proprio del giudicato;
Pag. 115g) riferire ai soli casi di inesistenza della notificazione la conseguenza della inefficacia dell'atto prevista dall'articolo 7-sexies, comma 2, introdotto nello Statuto del contribuente dall'articolo 1, lettera g), dello schema di decreto in esame;
h) ampliare la casistica delle ipotesi di autotutela obbligatoria, di cui al comma 1 dell'articolo 10-quater – introdotto nello Statuto del contribuente dall'articolo 1, lettera m) dello schema di decreto in esame – ad altre fattispecie, quali la mancata considerazione di pagamenti di imposta regolarmente eseguiti, la mancanza di documentazione successivamente sanata non oltre i termini di decadenza e l'errore sul presupposto dell'imposta;
i) rivedere il limite temporale di tre mesi dalla definitività dell'atto per procedere all'autotutela obbligatoria, previsto dal comma 2 dell'articolo 10-quater già menzionato, al fine di evitare che il solo decorrere di un così breve lasso di tempo comporti che errori manifesti, che implicherebbero il ricorso all'autotutela obbligatoria, divengano soggetti al regime della mera autotutela facoltativa;
l) integrare la disciplina di cui all'articolo 10-septies – anch'esso introdotto nello Statuto del contribuente dall'articolo 1, lettera m) dello schema di decreto in esame – riservando al Ministro dell'economia e delle finanze ovvero, quando nominato, al suo Vice Ministro delegato per l'amministrazione finanziaria, l'adozione delle circolari di cui all'articolo 10-septies, comma 1, lettere a), b) e c), su proposta della medesima amministrazione finanziaria;
m) rivedere la prevista obbligatorietà o, in via subordinata, stabilire un importo, preferibilmente fisso e comunque congruo per le imprese e i contribuenti in generale, con riferimento alla disciplina attuativa degli interpelli, modulando l'introduzione del versamento di un contributo in modo da evitare che la previsione del suddetto onere costituisca un fattore ostativo alla stessa presentazione di richieste di delucidazioni all'amministrazione finanziaria;
n) riqualificare come annullabili gli atti dell'Amministrazione finanziaria adottati in difformità dal contenuto della risposta precedentemente resa a un'istanza di interpello;
o) all'articolo 1, nell'ipotesi di autotutela su istanza di parte, introdotta dall'articolo 1, comma 1, lettera m) dello schema in esame, prevedere la sospensione dei termini relativi a qualsiasi atto di difesa del contribuente – ricorso alla giustizia tributaria, accertamento con adesione o altro – a qualunque ulteriore atto impositivo da parte dell'Amministrazione finanziaria, sino alla risposta dell'Ente adito.
ALLEGATO 2
Schema di decreto legislativo recante modifiche allo statuto dei diritti del contribuente. Atto n. 97.
PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA
DAL GRUPPO M5S
La VI Commissione,
esaminato lo schema di decreto legislativo – Atto del Governo n. 97 – recante modifiche allo Statuto dei diritti del contribuente;
tenuto conto dei princìpi e criteri direttivi contenuti nella delega di cui alla legge n. 111 del 2023;
premesso che:
con le modifiche all'articolo 1 dello Statuto dei diritti del contribuente, si espungono i riferimenti all'attuazione degli articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione con l'obiettivo di richiamare integralmente i principi costituzionali e di attribuire ai principi statutari valenza per l'intero ordinamento giuridico;
nonostante le buone intenzioni dichiarate dal Governo nella relazione illustrativa, le modificazioni che si intende introdurre esprimono il chiaro passo indietro del Governo all'impegno assunto in merito al processo di costituzionalizzazione dello Statuto dei diritti del contribuente, anche tenuto conto delle motivazioni, rese dagli esponenti del Governo e della maggioranza durante i lavori parlamentari sulla legge di delega, di non voler vincolare «eccessivamente» il legislatore nelle future scelte politiche in materia tributaria;
la modifica all'articolo 3 introduce l'espresso divieto dell'utilizzo retroattivo delle presunzioni legali. L'intervento del Governo recepisce dunque le istanze di una parte della dottrina e della giurisprudenza in merito alla natura sostanziale della presunzione legale, vietando l'utilizzo retroattivo della presunzione. Non va sottaciuto però come, al di là del non univoco orientamento sul punto, l'utilizzo delle presunzioni legali retroattive ha riguardato soprattutto i casi di contrasto ai paradisi fiscali, caratterizzati dalla possibilità per l'amministrazione finanziaria di ricorrere alla presunzione legale relativa attraverso la quale le attività finanziarie rinvenute in paesi a fiscalità privilegiata si considerano costituite con proventi sottratti a tassazione e prevedendo il raddoppio dei termini per la notifica dell'avviso di accertamento delle imposte sui redditi e dell'IVA e per la notifica degli atti di contestazione delle sanzioni;
l'introduzione generalizzata del divieto, in assenza di una concreta ed efficace revisione della normativa antievasione e della specificazione della natura della presunzione (provvedimentale o sostanziale), avrà come unico effetto quello di indebolire se non eliminare del tutto gli strumenti di contrasto all'evasione fiscale da parte dell'amministrazione finanziaria;
le modifiche di cui alle d) e g) disciplinano i casi di annullabilità e nullità degli atti e provvedimenti dell'amministrazione finanziaria. In sostanza, l'obiettivo sembrerebbe quello di ricondurre tutti le ipotesi di invalidità dell'atto tributario alla fattispecie dell'illegittimità-annullabilità, riservando la nullità ai casi espressamente previsti dalla legge (che tuttavia non vengono elencati sulla base del principio di tassatività invocato). Inoltre, non coordinandosi in maniera espressa con le ipotesi di nullità già previste a legislazione vigente, si intende superarle con il principio di cui all'articolo 7-ter ovvero trasformando i casi vigenti di nullità in ipotesi di annullabilità;
le modificazioni in materia nullità-annullabilità producono sostanziali effetti Pag. 117in termini di tutele del contribuente affievolendone la portata dal momento che si riducono le ipotesi in cui, in assenza di eccezione di parte, è possibile per il giudice rilevare d'ufficio l'invalidità del provvedimento o dell'atto impugnato, per cui la nullità dovrebbe essere fatta valere sempre mediante ricorso al giudice tributario, nel termine di decadenza stabilito per l'impugnazione di tali atti;
il principio del contraddittorio introdotto dalla lettera e) sembra anch'esso limitare le tutele acquisite dal contribuente sulla base della normativa vigente e dell'interpretazione consolidata della giurisprudenza di merito e di legittimità. In particolare, con l'espressa previsione di escludere il contraddittorio in presenza di determinati atti, come gli avvisi di irregolarità da controllo automatico o formale, si va in direzione opposta al richiesto rafforzamento del principio di collaborazione tra amministrazione e contribuente, da garantire sempre in tutti i casi in cui c'è il rischio per il contribuente di vedersi addebitata una condotta irregolare e il pagamento di somme;
inoltre, tenuto conto delle scarne informazioni contenute nella relazione illustrativa al provvedimento, non sono chiari e non risultano adeguatamente considerati gli effetti conseguenti alla soppressione della possibilità per il contribuente di fornire osservazioni avverso il processo verbale di constatazione, atto di natura istruttoria non provvedimentale (per il quale sarebbe dunque espressamente escluso il contraddittorio). Se l'obiettivo è quello di rinviare il contraddittorio direttamente sullo schema di avviso di accertamento, dunque poco prima della sua adozione, è concreto il rischio per il contribuente di fornire utili informazioni all'Agenzia delle entrate quando oramai il processo decisionale è giunto quasi al termine;
con riferimento all'accesso alle banche dati, all'utilizzo dei dati del contribuente e al divieto di divulgazione, non si definiscono i principi e criteri adeguati a tutela dei diritti e delle libertà degli interessati, con particolare riferimento al trattamento e l'accesso ai dati personali utilizzati dall'amministrazione finanziaria. Sul punto, l'intervento di modifica dello Statuto rappresentava l'occasione di attuare quanto richiesto dal Garante nazionale per la protezione dei dati personali, che in più occasioni ha ribadito la necessità di contemperare adeguatamente l'interesse alla riservatezza del contribuente, quale diritto strettamente connesso alle libertà fondamentali, in considerazione dei princìpi di necessità e proporzionalità delle limitazioni. In particolare, il Garante per la protezione dei dati personali è intervenuto in materia di utilizzo delle informazioni risultanti dall'anagrafe tributaria e dall'archivio dei rapporti finanziari, orientando l'attività dell'amministrazione finanziaria al fine di garantire la massima tutela del contribuente in relazione alla protezione della riservatezza nonché, nel merito dei dati, richiedendo adeguate misure di verifica della qualità dei dati utilizzati con il fine di evitare un indiscriminato e massivo utilizzo delle informazioni ai danni dei contribuenti;
in merito alla disciplina dell'autotutela, si evidenzia il contrasto con i principi di cui alla legge delega ove espressamente si prevede che l'esercizio del potere di autotutela, nei casi di gravi o manifeste irregolarità, possa essere esercitato anche in relazione ad atti divenuti definitivi, senza alcuna limitazione. Per tale motivo, appare in contrasto con la legge delega la previsione che introduce una limitazione temporale all'esercizio d'ufficio del potere di autotutela a seguito di definitività dell'atto;
riguardo alle modifiche all'istituto dell'interpello, si ribadisce l'assoluta contrarietà all'introduzione dell'obbligo di versamento di un contributo, quale condizione di accesso all'interpello, trattandosi di uno strumento imprescindibile per la costruzione di un costante e fattivo rapporto di collaborazione e confronto tra amministrazione finanziaria e contribuente e non potendo peraltro fare affidamento (come pure invocato dal Governo durante i lavori parlamentari sulla legge delega) sull'istituto della consulenza giuridica, di fatto limitato alla sola pubblica amministrazione e agli Pag. 118organismi ed enti rappresentativi in merito a casi di rilevanza generale. Il libero e gratuito accesso all'interpello rappresentano condizioni irrinunciabili, quantomeno nei confronti dei contribuenti di minori dimensioni e nei casi di permanenza di condizioni di obiettiva incertezza in merito alla fattispecie personale rappresentata dal contribuente;
riguardo, infine, alle modifiche relative alla figura del Granate del contribuente, l'eliminazione della prossimità territoriale costituisce un'ulteriore attenuazione delle tutele per il contribuente, allontanando il Garante dagli interlocutori e dalle specificità territoriali che caratterizzano il rapporto tributario,
esprime
PARERE CONTRARIO.
Fenu, Alifano, Lovecchio, Raffa.