SEDE REFERENTE
Mercoledì 29 marzo 2023. — Presidenza del presidente Ciro MASCHIO. – Interviene il viceministro della Giustizia Francesco Paolo SISTO.
La seduta comincia alle 14.35.
Sull'ordine dei lavori.
Ciro MASCHIO presidente, su richiesta dell'onorevole Pittalis, relatore delle proposte di legge C. 399 Rossello, C. 645 Pittalis, C. 654 Enrico Costa e C. 716 Pella recanti disposizioni in materia di abuso d'ufficio e traffico di influenze illecite, propone un'inversione dei punti all'ordine del giorno della Commissione, nel senso di anticipare l'esame di tale provvedimento.
La Commissione concorda.
Disposizioni in materia di abuso d'ufficio e traffico di influenze illecite.
C. 399 Rossello, C. 645 Pittalis, C. 654 Enrico Costa e C. 716 Pella.
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l'esame del provvedimento.
Pietro PITTALIS (FI-PPE), relatore, intervenendo da remoto, fa presente che la Commissione avvia oggi l'esame delle abbinate proposte (C. 399 Rossello, C. 645 Pittalis, C. 654 Enrico Costa, C. 716 Pella) che intervengono sui reati di abuso d'ufficio e di traffico di influenze illecite, previsti rispettivamente dagli articoli 323 e 346-bis del codice penale.
In estrema sintesi, le proposte di legge a prima firma dei colleghi Rossello e Pittalis dispongono l'abrogazione del reato di abuso d'ufficio, mentre la proposta dell'onorevole Enrico Costa AC 654 ne prevede la depenalizzazione e la trasformazione in illecito amministrativo. Infine, la proposta di legge sottoscritta dal deputato Pella modifica il reato di abuso d'ufficio, limitando l'ambito di applicazione della fattispecie. Interviene altresì sul reato di traffico di influenze illecite la sola citata iniziativa legislativa Pittalis C. 645.
L'articolo 323, che configura il reato di abuso d'ufficio punisce – salvo che il fatto non costituisca un più grave reato – con la reclusione da 1 a 4 anni – il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del Pag. 34servizio, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto. Integrano la fattispecie di reato le due condotte alternative: violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità; violazione dell'obbligo di astensione in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti.
La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno abbiano un carattere di rilevante gravità (secondo comma dell'articolo 323 del codice penale).
Tale condotta – di cui, come detto, due proposte di legge all'esame prevedono l'abrogazione – viene invece depenalizzata nella proposta di legge del collega Costa, mediante la sua trasformazione in illecito amministrativo, punito con sanzione amministrativa pecuniaria.
Più nel dettaglio, si introduce un nuovo articolo (articolo 54- bis) nel testo unico del pubblico impiego (decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165), nel quale viene pressoché integralmente trasposto il dettato dell'articolo 323 del codice penale ma la pena della reclusione viene sostituita da una sanzione pecuniaria da 1.000 a 15.000 euro, per la quale si prevede altresì un aumento nei casi in cui il vantaggio o il danno scaturiti dall'illecito siano particolarmente rilevanti (così come nei medesimi casi è attualmente previsto un aumento della pena detentiva).
Il nuovo articolo prevede inoltre che spetti all'Autorità anticorruzione (ANAC) l'applicazione della suddetta sanzione pecuniaria, al termine di un procedimento in cui vi sia la garanzia del contraddittorio tra le parti.
Il medesimo reato di abuso d'ufficio viene invece riformulato dalla proposta dell'onorevole Pella C. 716 Pella, al fine di restringerne l'ambito applicativo.
In particolare, si specifica che debba essere consapevole la condotta di violazione dell'obbligo di astensione nei casi in cui esso è richiesto. Inoltre la proposta incide sugli elementi costitutivi essenziali della fattispecie: sopprimendo il riferimento all'ingiusto vantaggio patrimoniale per l'autore o per altri, procurato dal pubblico ufficiale o dall'incaricato di pubblico servizio; specificando che il danno ingiusto deve essere una conseguenza diretta della condotta tenuta dall'agente; sopprimendo il riferimento all'intenzionalità della condotta. Sul punto, merita ricordare che, secondo la giurisprudenza di legittimità, è da escludersi la configurabilità del reato, per difetto dell'elemento soggettivo, non solo se si è in presenza di dolo eventuale (accettazione del rischio del verificarsi dell'evento), ma anche in presenza del dolo diretto (rappresentazione dell'evento come verificabile con elevato grado di probabilità o addirittura con certezza, ma non come obiettivo perseguito), essendo, invece, richiesto il dolo intenzionale, inteso come rappresentazione e volizione dell'evento di danno (altrui) o di vantaggio patrimoniale (proprio o altrui), quale conseguenza diretta ed immediata della condotta dell'agente ed obiettivo primario da costui perseguito (Cassazione penale Sezione VI 05-05-2004, n. 21091).
Conclusivamente, secondo la proposta in esame, la violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge dalle quali non residuino margini di discrezionalità e della violazione (consapevole) dell'obbligo di astensione saranno penalmente perseguibili, solo in quanto arrechino ad altri un danno ingiusto, con l'ulteriore specificazione che tale danno debba essere una conseguenza diretta della condotta tenuta dall'agente.
In conseguenza di tali nuove previsioni, l'aumento di pena previsto dal secondo comma dell'articolo 323 del codice penale nei casi di rilevante gravità viene mantenuto soltanto con riferimento al danno ingiusto direttamente arrecato ad altri.
Tra i progetti di legge abbinati, la sola proposta C. 645 Pittalis modifica la disciplina del reato di Traffico di influenze illecite di cui all'articolo 346-bis del codice penale, che attualmente punisce con la reclusione da un anno a quattro anni e sei mesi chiunque, fuori dei casi di concorso in delitti di corruzione, sfruttando o vantando Pag. 35relazioni esistenti o asserite con un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio, indebitamente fa dare o promettere, a sè o ad altri, denaro o altra utilità: quale prezzo della mediazione illecita verso il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio; in tale ipotesi, l'erogazione indebita costituisce il corrispettivo della mediazione illecita presso il pubblico agente; o per remunerare il pubblico ufficiale o incaricato di servizio pubblico in relazione all'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri; in questa ipotesi la corresponsione illecita è effettuata all'intermediario affinchè questi, a sua volta, remuneri il soggetto pubblico in relazione all'esercizio delle sue funzioni o poteri (cosiddetta mediazione gratuita).
La condotta descritta dalla norma in commento, inserita nel codice dalla cosiddetta Legge Severino (legge n. 190 del 2012), è stata rimodellata con la legge n. 3 del 2019 (cosiddetta legge spazzacorrotti), estensivamente in una triplice direzione.
In primo luogo è stato eliminato il requisito della finalizzazione dell'attività di mediazione illecita dell'intermediario al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all'omissione o al ritardo di un atto d'ufficio, da parte del funzionario pubblico. Per l'integrazione del reato non è dunque necessario che la mediazione sia indirizzata all'atto contrario ai doveri: la presenza di tale finalità rileva invece oggi come circostanza aggravante (articolo 346 bis, comma 4, del codice penale);
In secondo luogo è venuta meno la natura necessariamente «patrimoniale» del vantaggio dato o promesso al mediatore, per cui ora la disposizione individua il corrispettivo ricevuto dal venditore di influenza con il generico termine «utilità».
Ancora, il raggio operativo dell'incriminazione è stato ampliato agli accordi finalizzati ad influenzare un pubblico ufficiale straniero o altro soggetto menzionato nell'articolo 322-bis del codice penale, (traffico di influenze cosiddetto internazionale).
La citata proposta di legge Pittalis C. 645 invece intende restringerne l'ambito applicativo.
Infatti, da un lato si reintroduce la natura necessariamente patrimoniale del vantaggio dato o promesso al mediatore.
Dall'altro lato si specifica che nell'ipotesi della mediazione gratuita (corresponsione illecita effettuata all'intermediario affinché questi, a sua volta, remuneri il soggetto pubblico in relazione all'esercizio delle sue funzioni o poteri) l'attività di mediazione deve essere finalizzata all'esercizio illecito da parte del pubblico ufficiale delle sue funzioni e dei suoi poteri.
Da ultimo si segnala che l'articolo 346-bis, quarto comma, prevede una specifica ipotesi aggravata del reato, se il fatto è commesso in relazione all'esercizio di funzioni giudiziarie o al compimento di «atti contrari ai doveri d'ufficio o all'omissione o al ritardo di un atto d'ufficio». Tale aggravante appare adesso in parte sovrapporsi al contenuto tipico della condotta e dovrebbe essere valutato un eventuale coordinamento.
Il viceministro Francesco Paolo SISTO si riserva di intervenire nel prosieguo dell'esame.
Federico GIANASSI (PD-IDP) sottolinea la difficoltà di avviare una discussione su una tematica così delicata senza una posizione iniziale chiara né della maggioranza, né del Governo e nemmeno dello stesso gruppo che propone la questione.
Giudica infatti singolare che si avvii l'esame di una pluralità di proposte abbinate di divergenti finalità benché tre di esse siano state presentate dal medesimo gruppo. Rammenta che lo stesso Ministro Nordio, nel corso dell'audizione sulle linee programmatiche, aveva manifestato la volontà di abrogare quello che riteneva essere una fattispecie di reato evanescente, affermazione che adesso non si comprende se sia da imputare alla sua posizione personale o a quella collegiale del Governo.
Evidenziando come tale tema stia a cuore al proprio gruppo – che intende quindi affrontarlo con spirito laico e privo di posizioni precostituite – ritiene che sarebbe stato più opportuno procedere con un approccio sistematico, volto a ridimensionare Pag. 36l'esposizione del rischio a cui sono sottoposti amministratori pubblici e amministratori locali. In particolare, rileva che, come testimoniato da molti amministratori locali, il reato d'abuso d'ufficio non è l'unico problema su cui sarebbe necessario intervenire. Come evidenziato dal proprio gruppo di recente nel corso del dibattito sulla mozione riguardante il processo penale, ritiene che vi siano tre punti essenziali su cui intervenire, che anche il Governo, in base alle posizioni assunte su quello strumento di indirizzo, sembrerebbe aver condiviso.
In primo luogo, ritiene che l'intervento dovrebbe avere ad oggetto principalmente alcuni profili di responsabilità che gravano sugli amministratori locali ai sensi dell'articolo 50 del Testo Unico degli enti locali, non essendosi nella prassi realizzato l'obiettivo del legislatore di differenziare nettamente la responsabilità del vertice politico rispetto all'apparato amministrativo.
In secondo luogo, ritiene che occorre ragionare sulla responsabilità erariale, e al riguardo ricorda che il 30 giugno prossimo scade il termine che la norma fissa come limite per la la proposizione dell'azione risarcitoria di responsabilità erariale unicamente per gli illeciti commissivi connotati da dolo.
Conclusivamente, ritiene che, per un corretto e completo esame della materia riguardante il reato di abuso d'ufficio, anche in ragione delle modifiche che ha subito tale norma con il decreto-legge n. 76 del 2020, sarebbe opportuno avviare un'indagine conoscitiva al fine di acquisire elementi utili rispetto agli effetti prodotti da tali recenti modifiche, anche attraverso l'acquisizione di dati certi del Ministero della giustizia sulla sua applicazione concreta.
Valentina D'ORSO (M5S) sottolinea preliminarmente come tre delle quattro proposte all'esame della Commissione siano di iniziativa del gruppo Forza Italia che pertanto ha offerto soluzioni differenti sul tema.
Rammenta quindi che il suo gruppo ha chiaramente espresso la propria posizione sulla materia affermando che all'esito dell'intervento normativo occorso nel 2020 l'ambito di applicazione dell'articolo 323 del codice penale è netto e non più suscettibile di quella indeterminatezza che invece alcune forze politiche tuttora rilevano in senso critico.
Si associa alla richiesta del collega Gianassi in merito allo svolgimento di un'indagine conoscitiva sull'applicazione della riforma della condotta del delitto di abuso d'ufficio intervenuta nel 2020 ritenendo che tale attività possa essere un utile punto di partenza per intervenire sulla materia in maniera consapevole.
Anche se non si volesse attivare lo strumento dell'indagine conoscitiva, propone in ogni caso che la Commissione richieda al Ministero della giustizia di fornire dati e altri elementi conoscitivi in merito all'apertura dei procedimenti penali sulla base della citata riforma.
Ribadisce infine la contrarietà del suo gruppo ad intervenire sulla materia e, nel sottolineare come a suo avviso la proposta di legge Pittalis C. 635, intervenendo anche sul traffico di influenze illecite, potrebbe determinare effetti devastanti, chiede che comunque la Commissione svolga sulle proposte di legge in esame un ciclo di audizioni al fine di acquisire il parere di esperti giuristi.
Francesco GALLO (Misto), ritiene che la questione oggetto del dibattito richieda una scelta più di carattere politico che di carattere meramente tecnico e, in tal senso dichiara di condividere la strada dell'abrogazione del reato.
Prende quindi atto con piacere come il Partito democratico abbia assunto sul tema un «atteggiamento laico», rammentando come invece dieci anni fa proprio a causa di una sentenza di condanna in primo grado per abuso d'ufficio, poi ribaltata, un segretario provinciale del partito democratico fu costretto a dimettersi, circostanza a lui ben nota, in quanto lo ha riguardato in prima persona.
Debora SERRACCHIANI (PD-IDP) invita a considerare con molta attenzione la proposta di avviare sul tema un'indagine conoscitiva avanzata dal collega Gianassi. Pag. 37Rammenta il lavoro, anch'esso improntato ad uno spirito pragmatico e non ideologico, svolto nella scorsa legislatura che ha portato ad una modifica sostanziale di tale fattispecie di reato.
Pertanto, essendo di tutta evidenza la necessità, prima di procedere ad una sua riforma, di valutare quali siano stati gli effetti prodotti dalla recente novella, ritiene indispensabile avviare la citata indagine conoscitiva e compiere un'approfondita attività istruttoria, funzionale a dare risposte chiare ed efficaci agli amministratori locali e a tutti i cittadini.
Ciro MASCHIO, presidente, ricorda che il provvedimento in esame, che riguarda un tema da tutti ritenuto meritevole di essere affrontato, è di iniziativa parlamentare e se il Governo lo riterrà, potrà ovviamente intervenire. Con riguardo al prosieguo dei lavori, rinvia all'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, la definizione delle modalità con le quali effettuare l'attività conoscitiva ed istruttoria ed i tempi necessari per lo svolgimento della stessa.
Debora SERRACCHIANI (PD-IDP), in ragione dell'approssimarsi dell'inizio dei lavori dell'Assemblea e della complessità del tema trattato nonché dei successivi punti all'ordine del giorno della Commissione, ne chiede un rinvio ad altra seduta.
Ciro MASCHIO, presidente, preso quindi atto della richiesta della collega Serracchiani, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 15.
AVVERTENZA
I seguenti punti all'ordine del giorno non sono stati trattati:
Modifica all'articolo 12 della legge 19 febbraio 2004, n. 40, in materia di perseguibilità del reato di surrogazione di maternità commesso all'estero da cittadino italiano. C. 342 Candiani e C. 887 Varchi.
Disposizioni in materia di tutela dell'inviolabilità del domicilio da occupazione arbitraria. C. 332 Bof e C. 566 Bisa.
Ufficio di presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi.