FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6
                        Articolo 7
                        Articolo 8

  Onorevoli Colleghi! – Questo testo ripropone la proposta di legge atto Camera n. 3359, a prima firma dell'onorevole Luca Rodolfo Paolini, depositata nella scorsa legislatura. Come sappiamo suscita enorme scalpore e timore nell'opinione pubblica la vicenda di anziani che, allontanatisi da casa, al rientro la trovano occupata da persone estranee, le quali non solo hanno sostituito la serratura, impedendo loro l'accesso alla loro abitazione, ma li depredano anche di gran parte degli effetti personali: i beni, i vestiti, i risparmi e gli altri ricordi che essi conservavano presso di sé. In poche parole, le vittime vengono interamente spogliate della loro memoria personale.
  La privazione di quest'ultima costituisce una violenza forse ancora più grave e irreparabile della perdita del possesso dell'abitazione, perché questa può essere recuperata – come in effetti è avvenuto – l'altra no.
  Gli album di fotografie e i video delle fasi più importanti della propria vita e di quella dei propri avi, i libri, i dischi, il diploma di laurea, un orologio ricevuto in regalo dal padre in occasione della laurea, la fede nuziale, la medaglia di cavaliere di Vittorio Veneto ricevuta dal bisnonno, il computer sono beni dal valore venale talvolta nullo, ma dall'immenso e insostituibile valore affettivo.
  Essi costituiscono per ciascuno, a ben guardare, una parte importante della propria storia personale, del proprio passato e di ciò che si vorrebbe lasciare in ricordo ai propri figli o nipoti. I beni personali e l'abitazione rappresentano noi stessi. Chi attenta a questi beni cancella per sempre e in modo irrimediabile una parte della nostra identità personale.
  Una nota trasmissione televisiva ha per mesi trasmesso le immagini di occupanti arbitrari di un immobile, talora perfino persone pregiudicate o dedite ad attività illecite, che non solo hanno compiuto in successione reiterate occupazioni di numerose abitazioni private, ma si sono addirittura vantati dinanzi alle telecamere delle proprie azioni che dimostrerebbero la loro furbizia e la certezza dell'impunità, tanto da dichiarare, talvolta, di voler attendere le decisioni giudiziarie nella consapevolezza che l'attuale normativa è poco o per nulla efficace per la tutela dei proprietari dei beni e che di fatto essi non finiranno mai in carcere.
  A fronte di questi atti di violenza smisurata, ostentata e continuata, l'ordinamento giuridico è sostanzialmente inerte. La tutela è, di fatto, lenta, inefficace, incerta e costosa, nonostante che il domicilio goda di una tutela di rango costituzionale. L'articolo 14 della Costituzione dichiara infatti che «Il domicilio è inviolabile» e che ogni eccezione a tale precetto deve essere prevista e disciplinata dalla legge.
  Paradossalmente, il carattere di inviolabilità stabilito dalla Costituzione vincola le autorità di polizia e sanitarie al rispetto di rigorose procedure nel caso in cui si rendano necessarie delle deroghe, mentre in caso di occupazioni arbitrarie non garantisce, di fatto, alcuna reale e, soprattutto, tempestiva tutela.
  Le norme civilistiche in materia dovrebbero assicurare una tutela che in molti casi si rivela solo teorica e totalmente inadeguata, prevedendo procedure lente, incerte e anch'esse onerose, come più volte evidenziato dagli stessi operatori del diritto e dai proprietari o conduttori degli immobili occupati arbitrariamente.
  Tale situazione reca enormi danni nel caso di immobili a uso commerciale, agricolo o artigianale, ma appare ancora più grave e inaccettabile nel caso di immobili nei quali abbia il proprio domicilio colui che subisce lo spoglio.
  Il nostro ordinamento prevede due tipi di azioni a tutela del possesso, le cosiddette «azioni possessorie». L'azione di reintegrazione, di cui all'articolo 1168 del codice civile, è esperibile in caso di spoglio violento o clandestino, mentre l'azione di manutenzione, di cui all'articolo 1170 del codice civile, è finalizzata a ottenere la cessazione di molestie e turbative del libero godimento del bene (primo comma) o il recupero del possesso quando lo spoglio sia avvenuto in modo non violento né clandestino (il cosiddetto «spoglio semplice»: secondo comma). Sono previste, inoltre, ulteriori e diverse tutele nei casi in cui il bene, inizialmente concesso volontariamente a terzi, non sia stato restituito alla scadenza del termine concordato o al venir meno della controprestazione pattuita.
  Altre disposizioni in materia sono contenute nel decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 aprile 2017, n. 48, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città, che ha introdotto misure contro le occupazioni arbitrarie di immobili, tuttavia riguardanti ipotesi di natura diversa rispetto a quelle previste nella presente proposta di legge, le quali sono dirette, invece, a fornire una tutela rafforzata, tempestiva e specifica contro le occupazioni di immobili nei quali la parte offesa abbia il proprio domicilio.
  La tutela attualmente prevista nel codice penale opera nei casi di violazione di domicilio, di cui all'articolo 614, di invasione di terreni o edifici, di cui all'articolo 633, e di turbativa violenta del possesso di cose immobili, di cui all'articolo 634.
  Senza tenere conto delle innumerevoli fattispecie concrete e delle diverse e spesso contraddittorie interpretazioni giurisprudenziali, un dato emerge con chiarezza: la disciplina vigente presuppone tempi lunghi per garantire il ripristino del possesso e la tutela dell'inviolabilità del domicilio, durante i quali è difficile impedire la spoliazione totale, il furto, la dispersione dei beni presenti nell'immobile occupato arbitrariamente, nonché il danneggiamento o la totale distruzione dell'immobile stesso. Nella prassi, infatti, è frequente che gli occupanti, quando finalmente la tutela diventa operativa ed essi sono costretti a liberare l'immobile, provochino il maggior numero di danni possibile all'immobile occupato, per ritorsione contro le vittime della loro prevaricazione.
  Nel codice di procedura penale è rinvenibile un'evidente contraddizione. Se Tizio entra in casa di Caio, ruba una somma di denaro e viene colto sul fatto, egli può essere arrestato in flagranza in via facoltativa ai sensi dell'articolo 381, comma 2, lettera f-bis) (violazione di domicilio), o g) (furto), del citato codice, o in via obbligatoria ove ricorrano le ipotesi di cui all'articolo 380, comma 2, lettera e-bis), del medesimo codice.
  Se, invece, Tizio occupa un'abitazione, approfittando, ad esempio, dell'assenza del proprietario per ricovero ospedaliero, e ne cambia la serratura, impossessandosi non solo delle somme di denaro presenti, ma anche dei gioielli, dei titoli di credito, dei beni mobili, dei quadri, degli impianti, dei computer, degli elettrodomestici eccetera, egli non potrà essere immediatamente estromesso dall'abitazione, ma saranno necessari tempi molto lunghi – giorni, mesi, se non anni – prima che intervenga il ripristino del diritto del legittimo proprietario. Quest'ultimo, peraltro, oltre a subire la violazione del proprio domicilio che, come sopra ricordato, sarebbe inviolabile secondo il dettato della Costituzione, si vede spesso restituire l'immobile svuotato di ogni bene e solitamente semidistrutto.
  Ma c'è di più: per l'intera durata dell'occupazione arbitraria la vittima subisce ulteriori e significativi danni, dovendo sostenere oneri per le spese legali, gli arretrati delle utenze utilizzate dagli occupanti, le tasse, le spese condominiali, le manutenzioni e, non ultimo, il costo dell'abitazione provvisoria che la stessa vittima dovrà procurarsi nell'attesa di essere reintegrato nel possesso del proprio immobile.
  E non basta ancora: l'attuale normativa riserva alla vittima dell'occupazione arbitraria anche la beffa finale della condanna dell'occupante al risarcimento delle spese legali, delle anticipazioni e del danno: invano, poiché nella quasi totalità dei casi l'occupante risulta essere un soggetto incapiente e irreperibile che non subirà gli effetti delle ingiunzioni e degli atti di precetto.
  Il tutto richiama alla mente la locuzione latina «summum ius, summa iniuria».
  I proponenti non sanno se in altri Paesi civili esistano situazioni del genere. Sanno invece che cosa accade, in Italia, nelle aree che soggiacciono a un penetrante controllo da parte della criminalità organizzata, ove non di rado le vittime sono indotte dalla disperazione a rivolgersi agli esponenti criminali locali per ottenere in concreto la tutela dovuta. Questi ultimi, talora perfino senza chiedere corrispettivi o, meglio, solo per riaffermare la propria autorità nel territorio, riescono a persuadere l'occupante a recedere, utilizzando evidentemente argomenti convincenti, e a restituire la casa al legittimo proprietario.
  Anche queste circostanze rischiano di far morire la fiducia e il senso dello Stato nei cittadini.
  Appare evidente, pertanto, ad avviso dei proponenti, anche alla luce delle circostanze sopra richiamate, che ciascuna argomentazione, eccezione, interpretazione giurisprudenziale, obiezione, riserva o posizione dottrinale in materia civile deve cedere il passo dinanzi alla necessità di porre fine subito a questa palese ingiustizia sostanziale e alla manifesta violazione di un diritto individuale costituzionalmente garantito.
  Si ritiene che il solo modo per ottenere una tutela certa, tempestiva e gratuita sia quello di introdurre un nuovo e specifico reato in base al quale sia attribuito alla polizia giudiziaria il potere di ripristinare immediatamente la situazione «qua ante» sulla base di allegazioni, accertamenti mirati, risultanze documentali e informazioni sommarie di immediata e agevole reperibilità.
  Rientrano tra queste, ad esempio, le intestazioni delle utenze domestiche e le relative ricevute di pagamento, il certificato di residenza del soggetto estromesso dall'immobile, le ricevute di pagamento delle quote condominiali, le testimonianze rese dai vicini, dal postino, dai corrieri e da altri soggetti, oltre che, ovviamente, le dichiarazioni rese dalla vittima.
  Chiunque può occupare facilmente la casa altrui, ma è pressoché impossibile alterare le intestazioni delle utenze elettriche, telefoniche, del gas e dell'acqua, i verbali del condominio, le ricevute dei pagamenti relativi all'immobile effettuati nel tempo, le risultanze anagrafiche e altra simile documentazione.
  La tutela introdotta dalla presente proposta di legge non può che essere demandata alla polizia giudiziaria, che è l'unica forza dello Stato dotata di organizzazione, forma mentis, qualificazione giuridica e presenza capillare nel territorio adeguate per intervenire con la dovuta professionalità, fermezza e autorevolezza, nei limiti e nel rispetto dei doveri connessi alla qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria e sempre sotto il controllo ex ante o ex post, a seconda dei casi, dell'autorità giudiziaria.
  La presente proposta di legge, pur riconoscendo che il problema della tutela della proprietà e del possesso è molto più ampio, introduce in via immediata una disciplina speciale che consente una tutela reale, tempestiva, efficace e gratuita del diritto costituzionale e personale all'inviolabilità del domicilio, al fine di garantire di ottenere ad horas il ripristino della situazione di legittimità antecedente indipendentemente dalle modalità con cui ciò avvenga.
  La presente proposta di legge introduce nel codice penale una fattispecie specifica di reato per la tutela del domicilio, l'articolo 624-ter, che, con la previsione di una pena edittale elevata, che può essere notevolmente ridotta in caso di atteggiamento collaborativo degli occupanti, nonché della possibilità di arresto in flagranza degli stessi anche nel caso di permanenza nell'immobile dopo l'emanazione dell'ordine di sgombero, dovrebbe produrre un effetto dissuasivo preventivo e incentivare, comunque, ex post il commodus discessus degli occupanti.
  La ratio della disposizione è analoga a quella dei reati di rapina, furto, aggressione e sequestro di persona, in quanto si riconosce alle autorità di polizia un potere autonomo di intervento, anche di propria iniziativa, per porre fine alla condotta illecita e per tutelare le persone e i beni.
  In proposito si ricorda che il fondamento giuridico di tale prerogativa si trova, tra gli altri, nell'articolo 1 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1932, n. 773, che tra i compiti generali dell'autorità di pubblica sicurezza comprende la tutela della proprietà e, per mezzo dei suoi ufficiali e su richiesta delle parti, la bonaria composizione dei dissidi privati.
  Non si comprende per quale motivo, nel caso di furto, ad esempio, di un orologio, le autorità di polizia possono fermare, perquisire, arrestare e condurre dinanzi al giudice l'autore del furto, anche il giorno successivo, e l'orologio rubato viene immediatamente restituito al proprietario, mentre, nel caso di occupazione dell'intera abitazione e di furto dei beni in essa contenuti, la medesima autorità non abbia strumenti per ripristinare tempestivamente i diritti violati costringendo la vittima a subire un calvario infinito e incerto e a perdere non soltanto un orologio, ma tutti i beni più cari.
  Un'ulteriore contraddizione si rinviene nella normativa penale vigente, in relazione all'articolo 624-bis, primo comma, del codice penale, in cui si prevede la pena della reclusione da quattro a sette anni per chi commette un furto «mediante introduzione in un edificio o in altro luogo destinato in tutto o in parte a privata dimora». Nelle medesime circostanze, ove l'autore del furto, constatata l'assenza del proprietario, decida di stabilirsi nell'altrui abitazione a tempo indeterminato e di impossessarsi di tutti i beni in essa contenuti, anziché soltanto di alcuni di essi, si configura, invece, il reato di violazione di domicilio di cui all'articolo 614 del codice penale, per il quale è prevista una pena addirittura inferiore, da uno a quattro anni di reclusione, o, eventualmente, nessuna sanzione laddove non si riesca a dimostrare, come solitamente accade, che il furto o la dispersione dei beni contenuti nell'immobile sia imputabile all'occupante e non ad altri soggetti rimasti ignoti o solo occasionalmente presenti nell'abitazione.
  Tale contraddizione non sembra rispondere ad alcuna logica di giustizia sostanziale e di buon senso.
  La presente proposta di legge prevede che, all'atto della scoperta dell'occupazione arbitraria, il proprietario o detentore legittimo estromesso dal proprio «domicilio inviolabile», al fine di ottenere il ripristino del diritto costituzionale violato e dello «status quo ante», debba soltanto segnalare la violenza subita alle forze di polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di finanza, polizia locale), fornire adeguati elementi per dimostrare di essere il vero e legittimo proprietario o detentore dell'immobile occupato e richiedere direttamente un intervento nel luogo in cui si è verificato l'evento, previa sommaria verifica della veridicità delle attestazioni rilasciate ed eventualmente in contraddittorio con l'occupante di fatto.
  Il riscontro della veridicità delle attestazioni è di facile e immediata esecuzione; nel caso di intervento tempestivo appare, infatti, impossibile che colui che occupa arbitrariamente l'immobile possa fornire la prova oggettiva del proprio diritto sull'abitazione.
  Se non esiste alcun contratto di proprietà o che attribuisca altri diritti sull'immobile, se le utenze domestiche sono intestate alla vittima, se il portiere, i vicini o l'amministratore dell'immobile dichiarano di non conoscere l'occupante e se è stata cambiata la serratura nei giorni precedenti l'occupazione; in questi casi appare estremamente difficile poter fornire la prova della legittimità del possesso da parte dell'occupante.
  Sul piano pratico, la proposta prevede che, al termine degli accertamenti preliminari eseguiti all'atto della segnalazione iniziale, l'autorità di polizia, ove ritenga sufficienti gli elementi forniti dal soggetto estromesso o acquisiti direttamente, si rechi con il denunziante o il suo legale rappresentante o il suo difensore presso l'abitazione che si assume occupata arbitrariamente, chiedendo a chiunque la occupi di poter accedere all'immobile.
  Ascoltate sommariamente le eventuali ragioni dell'occupante, ove ne sia riscontrata l'infondatezza sarà ordinato all'occupante medesimo di liberare l'immobile, che sarà restituito a colui che, allo stato degli atti, risulta esserne il proprietario o il detentore legittimo.
  In caso di resistenza, anche passiva, ovvero di assenza vera, simulata o strumentale dell'occupante, la procedura sopra descritta sarà comunque eseguita. In tali casi è consentito l'uso della forza ed è altresì prevista la possibilità di procedere all'arresto, che deve essere convalidato ai sensi dell'articolo 386 e seguenti del codice di procedura penale.
  La presente proposta di legge disciplina due ipotesi finalizzate a ridurre al minimo la resistenza e a favorire, come ricordato sopra, il commodus discessus dell'occupante.
  Nel caso in cui l'occupante collabori con l'autorità procedente, consentendo l'accesso all'immobile o partecipando volontariamente al contraddittorio sommario o ammettendo l'illegittimità del suo possesso, e provveda conseguentemente al rilascio dell'immobile occupato senza opporre resistenza, la pena può essere ridotta dal giudice dalla metà a un terzo. La riduzione premiale della pena, unitamente alla possibilità di accedere a un rito alternativo, e, di conseguenza, ad alcuni benefìci in sede di esecuzione della pena, dovrebbe costituire un'utile via d'uscita per il reo, secondo la nota massima «a nemico che fugge, ponti d'oro».
  Si tratta di una disposizione che mira a favorire al massimo la resipiscenza dell'occupante mediante l'esclusione dell'obbligatorietà dell'arresto salva, naturalmente, l'ipotesi in cui questo sia doveroso per altri motivi (ad esempio, possesso di armi o di sostanze stupefacenti) e la previsione di uno sconto di pena significativo allo scopo di conseguire il risultato primario di restituire, in poche ore, l'abitazione a colui che ne è stato estromesso.
  Si ritiene, inoltre, che la legittimazione all'accesso, anche forzoso, all'immobile occupato possa, in ogni caso, trovare fondamento giuridico nel consenso del «vero» avente diritto, ossia del proprietario o detentore legittimo dell'immobile che è stato estromesso con la violenza, l'inganno o clandestinamente.
  Se colui che autorizza l'accesso, anche forzoso, dell'autorità procedente è il proprietario, o il detentore legittimo, i quali restano tali anche in caso di occupazione arbitraria che non elide il diritto di proprietà dell'estromesso, la legittimità dell'accesso è in re ipsa, analogamente a quanto avviene nei casi in cui una persona dimentica le chiavi di casa all'interno della propria abitazione e chiede l'intervento del Corpo nazionale dei vigili del fuoco o di un fabbro, i quali, con il suo consenso, forzano la porta di ingresso o una finestra per permettergli di rientrare nell'immobile.
  Dopo la liberazione dell'immobile, l'autorità procedente restituisce provvisoriamente l'immobile al proprietario o detentore legittimo e trasmette gli atti, senza indugio e comunque entro quarantotto ore, al pubblico ministero competente per la convalida dell'accesso entro le successive quarantotto ore.
  Contestualmente alla convalida, il pubblico ministero, esaminati ed eventualmente integrati gli atti, dichiara con proprio decreto la restituzione definitiva dell'immobile al proprietario o detentore legittimo ovvero ordina la restituzione dell'immobile stesso al precedente occupante, ove emergano fatti o documenti che non ne avrebbero giustificato l'estromissione.
  Al fine di scoraggiare un utilizzo strumentale o arbitrario della disciplina introdotta dalla presente proposta di legge, si prevede, infine, che le false dichiarazioni o attestazioni ovvero l'esibizione, la produzione o l'utilizzo di documenti falsi o non più veritieri siano puniti, salvo che il fatto costituisca più grave reato, ai sensi dell'articolo 495 del codice penale.