FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4

  Onorevoli Colleghi! – È ormai da tempo che la cosiddetta «paura della firma» affligge il funzionamento della pubblica amministrazione italiana.
  Si tratta di un problema complesso, che è stato affrontato sotto il profilo penale e che, con effetti che potranno rivelarsi ancor più positivamente dirompenti, necessita di trovare una soluzione anche sul piano della gestione delle risorse pubbliche.
  Come è stato, di recente, ricordato anche nell'editoriale al fascicolo n. 3 del 2023 della Rivista della Corte dei conti, «Garantire la piena attuazione dell'articolo 97 della Costituzione significa, oggi più che mai, superare in via definitiva il problema – vero o falso che sia, enfatizzato o meno – della “firmite” (o “fuga dalla firma”). Non si può obliterare la circostanza, a più riprese e in plurimi contesti evocata, che anche i mercati e gli investitori internazionali guardano sempre con maggiore preoccupazione alla macchina pubblica italiana come ad un ostacolo che rischia di rallentare, se non bloccare, l'intero sistema-Paese».
  Occorre quindi intervenire in tempi rapidi per attribuire alla Corte dei conti un nuovo ruolo di supporto agli amministratori pubblici, affinché questi possano trovare in via preventiva una concreta assistenza nell'articolata gestione delle risorse pubbliche e non debbano più rischiare di incorrere in processi per danno erariale che troppo spesso, almeno nel 60 per cento dei casi, si concludono con l'assoluzione determinata dall'infondatezza delle accuse; tali processi, inoltre, hanno ripercussioni negative sulle carriere e alimentano, a livello generale, il circuito della «paura». Ancora, nel citato editoriale si evidenzia che: «amministrare risorse pubbliche in Italia, soprattutto dopo la torsione pan-penalistica avviata nel 1992, è diventato sempre più rischioso per gli amministratori onesti, poiché la normativa di settore è oggettivamente troppo complessa per chiunque, ivi inclusi gli addetti ai lavori!».
  È altrettanto indispensabile tutelare la finanza pubblica dagli amministratori infedeli o incapaci e proprio mediante il riconoscimento di un nuovo ruolo della Corte dei conti sarà possibile distinguerli da quelli attenti e prudenti; inoltre, mettendo al riparo questi ultimi dalla responsabilità amministrativa, potrebbe essere più facile individuare le violazioni commesse dai primi, arrivando anche all'allontanamento dalla pubblica amministrazione per evitare ulteriori danni. È, dunque, necessario tutelare gli amministratori onesti, che non devono più temere di svolgere i propri compiti, e a tale fine si propone una sostanziale riforma della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e del codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, nonché l'introduzione di altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale.
  La presente proposta di legge è composta da quattro articoli. Di seguito si illustrano, nel dettaglio, i punti cardine della riforma.
  Articolo 1 – Qualora l'atto abbia superato il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, e quindi sia stato vistato e registrato, non sarà più possibile sottoporre a giudizio per responsabilità erariale gli amministratori che lo abbiano adottato. La modifica della disciplina vigente di cui alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, consiste nell'eliminazione dell'inciso «limitatamente ai profili presi in considerazione nell'esercizio del controllo», che sono sempre difficilmente individuabili, tenuto conto che la registrazione non si estrinseca in un documento contenente le relative motivazioni. Mediante tale eliminazione, il superamento del controllo preventivo avrà effetto «tombale» sulle eventuali criticità dell'atto, mentre ad oggi è possibile sottoporre a giudizio anche gli amministratori che abbiano adottato atti vistati e registrati dalla stessa Corte dei conti.
  In caso di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, o di conclusione di accertamenti con adesione, accordi di mediazione, conciliazioni giudiziali e transazioni fiscali in materia tributaria, viene esclusa la responsabilità per colpa grave e resta ferma la sola responsabilità per dolo. Tale scelta è fatta per incentivare tali accordi, che hanno effetti particolarmente positivi per quanto concerne l'eliminazione dei contenziosi giuslavoristici e tributari che affliggono oggi molte amministrazioni pubbliche. I dirigenti pubblici titolari del potere di sottoscrivere tali accordi sono spesso preoccupati che, nei cinque anni successivi alla formalizzazione dell'accordo medesimo, possa essere avviata un'azione di responsabilità amministrativa nella quale l'accordo raggiunto sia contestato sotto il profilo del merito, dell'opportunità e della convenienza per la pubblica amministrazione, ascrivendo così la conclusione dell'accordo stesso – pur in assenza di dolo – a un'astratta «grave sciatteria amministrativa». A seguito della riforma proposta, l'azione di responsabilità potrà essere avviata nelle sole ipotesi di danno arrecato con dolo mediante tali accordi.
  Attualmente, la responsabilità per colpa grave è esclusa fino al 30 giugno 2024 per tutti gli atti relativi al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR); nel reintrodurla, sembra opportuno almeno prevedere un limite quantitativo. A tale fine, in via generale, nelle ipotesi in cui vi sia colpa grave ed escludendo le ipotesi di illecito arricchimento, si impone al giudice di esercitare il potere di riduzione e si limita nella misura massima di due annualità del trattamento economico dell'autore dell'illecito la sanzione che può essere posta a carico del medesimo. Si tratta di una disposizione che introduce un limite alla responsabilità degli amministratori che commettono illeciti con colpa grave, in quanto impone al giudice di esercitare il potere di riduzione entro una soglia massima ragionevole. Inoltre, le due annualità del trattamento economico diventerebbero il parametro per determinare il massimale della copertura assicurativa, garantendo di regola premi contenuti.
  È introdotto l'obbligo di copertura assicurativa per coloro che abbiano responsabilità nella gestione di risorse pubbliche, prevedendo la facoltà per l'amministrazione di appartenenza di destinare una parte del trattamento economico accessorio spettante al dirigente o funzionario alla stipulazione di una polizza assicurativa, idonea a garantire che l'amministrazione stessa possa sempre e comunque ottenere il pieno risarcimento del danno patrimoniale ascrivibile a colpa grave del dirigente medesimo. Si garantisce in tal modo il risarcimento completo della lesione patrimoniale subita dalla pubblica amministrazione, a prescindere dalle condizioni economiche del soggetto responsabile, generalmente inadeguate a fronte di danni di rilevante entità. La necessità di prevedere una copertura assicurativa obbligatoria si fonda sul preoccupante dato statistico secondo il quale viene recuperato solo il 10 per cento del credito complessivo maturato dalla pubblica amministrazione sulla base di sentenze definitive. Come detto, questo dipende sia dagli importi spesso esorbitanti previsti nelle sentenze di condanna, che le rendono di fatto inesigibili, sia dall'incapienza dei soggetti condannati. Le nuove disposizioni proposte sono pertanto volte alla soluzione anche di questi problemi.
  Si introduce un sistema sanzionatorio in forza del quale la Corte dei conti, in relazione alla gravità della colpa, nella sentenza definitiva di condanna può comminare al dirigente o al funzionario un periodo di sospensione dalla gestione di risorse pubbliche compreso fra sei mesi e tre anni, con destinazione a incarichi di studio o di ricerca. Nei casi più gravi, caratterizzati da comportamento doloso, la Corte dei conti può disporre anche la destituzione del dirigente o del funzionario. Si tratta di una previsione coerente con la ratio della riforma, che intende, da un lato, mettere gli amministratori in condizione di agire legittimamente e senza condizionamenti derivanti dal timore di subire processi infondati e, dall'altro lato, garantire che i soggetti condannati che abbiano dimostrato scarse capacità o disonestà siano allontanati temporaneamente o definitivamente dalla gestione delle risorse pubbliche.
  Si prevede il dimezzamento dei termini per effettuare il controllo relativamente agli appalti connessi all'attuazione del PNRR e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC) e l'anticipazione del controllo stesso al momento dell'aggiudicazione, invece che alla stipulazione del contratto, per non creare situazioni di forte affidamento da parte dei contraenti. In secondo luogo, si dispone la perentorietà del termine, stabilendo che se la Corte non risponde tempestivamente o non effettua il controllo preventivo nei termini opera, comunque, l'esclusione della responsabilità per colpa grave; infine, si prevede che l'eventuale diniego di registrazione debba essere motivato.
  Articolo 2 – Si introduce, per tutti gli atti di spesa non soggetti al controllo preventivo di legittimità, un'attività consultiva della Corte dei conti nelle materie della contabilità pubblica che attribuisce la facoltà di richiedere un parere preventivo alla Corte dei conti, in tutte le ipotesi in cui l'amministrazione si trovi di fronte a problematiche complesse e che possano avere conseguenze sul piano della responsabilità per colpa grave. Il rispetto del parere costituirebbe un'esimente rispetto a eventuali profili di responsabilità. La disposizione opera per tutte le amministrazioni (anche regionali e locali) ma solo per i provvedimenti connessi all'attuazione del PNRR e del PNC e per i soli appalti di valore superiore alla soglia di 1 milione di euro. Si prevede, inoltre, che il parere preventivo possa avere ad oggetto «fattispecie concrete» e non solo princìpi di diritto, spesso troppo astratti e non idonei a risolvere il problema dell'amministratore. Quindi, per tutti gli atti di spesa più rilevanti e non soggetti al controllo preventivo di legittimità, l'attività consultiva produce un effetto «tranquillizzante», assicurando al dirigente o funzionario pubblico l'esclusione totale da responsabilità amministrativa qualora si conformi pienamente al parere reso. Il combinato disposto del controllo preventivo di legittimità di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1), e della funzione consultiva prevista dall'articolo 2 rappresenta una salvaguardia per i dirigenti e funzionari pubblici corretti e competenti.
  Articolo 3 – Si dispone una misura sanzionatoria pecuniaria finalizzata a sollecitare la conclusione dei procedimenti connessi all'attuazione del PNRR e del PNC. Al pubblico ufficiale responsabile di tali procedimenti, in relazione ai quali si verifichi, per fatto a esso imputabile, un ritardo superiore al 10 per cento rispetto al tempo stabilito per la conclusione del procedimento, si applica, sulla base del grado di colpevolezza, una sanzione pecuniaria compresa tra un minimo di 150 euro e un massimo fino a due annualità del trattamento economico complessivo annuo lordo.
  Articolo 4 – Si modifica, infine, la disciplina recata dal codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, allo scopo di eliminare le conseguenze pregiudizievoli di natura economica nei confronti di coloro che sono stati sottoposti a giudizio in conseguenza di atti e fatti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali, concluso con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità. Si dispone a tal fine che le spese legali effettivamente sostenute relative ai giudizi per responsabilità amministrativa sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza sulla base dei parametri medi per la liquidazione dei compensi per la professione forense determinati con il regolamento di cui al decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55, fatta salva la maggiore misura liquidata nella sentenza.