XIX LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 1572

DISEGNO DI LEGGE

presentato dal ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa
(ALBERTI CASELLATI)

Abrogazione di atti prerepubblicani diversi dai regi decreti

Presentato il 27 novembre 2023

      Onorevoli Deputati! – La strategia d'intervento del Governo volta alla semplificazione e al riassetto del quadro normativo italiano ha raggiunto le sue prime tappe con l'approvazione definitiva, da parte del Consiglio dei ministri, di quattro disegni di legge volti all'abrogazione di regi decreti (risalenti rispettivamente ai periodi dal 1861 al 1870, dal 1871 al 1890, dal 1891 al 1920 e dal 1921 al 1946). Questi disegni di legge sono stati presentati dal Governo alla Camera dei deputati. Il primo di essi (atto Camera n. 1168) è stato assegnato il 15 giugno 2023 alla Commissione I (Affari costituzionali) in sede referente. Il secondo (atto Camera n. 1318) e il terzo (atto Camera n. 1371) sono stati assegnati alla medesima Commissione il 5 ottobre 2023. Infine, il quarto disegno di legge (atto Camera n. 1452) è stato egualmente assegnato alla Commissione affari costituzionali il 26 ottobre 2023.
      I predetti interventi si sono resi necessari poiché nell'ordinamento italiano, dal 1861 al 12 aprile 2023 (data dell'ultima rilevazione da parte dell'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato), sono stati adottati 204.272 atti aventi valore normativo, soltanto 94.062 dei quali sono stati espressamente abrogati.
      Per procedere all'indispensabile opera di semplificazione del quadro normativo si è posta, dunque, la necessità di individuare tutte le disposizioni che hanno esaurito la loro funzione o che sono rimaste prive di effettivo contenuto precettivo o che risultano obsolete oppure che, per la loro frammentarietà, possono essere abrogate solo con una contestuale opera di consolidamento in altra e più organica fonte normativa. Tali disposizioni, infatti, sono destinate a trovare applicazione ogni volta in cui si riproducano le condizioni in esse previste, e quindi potrebbero tornare a essere applicabili al ripresentarsi di casi analoghi, anche se ora regolati da diverse e più recenti norme non incompatibili. Ciò determina una possibile incertezza giuridica, in quanto può risultare difficile ottenere un risultato univoco dall'attività dell'interprete, a fronte del sovrapporsi di norme spesso non coordinate tra loro.
      Diversamente dai quattro disegni di legge approvati in via definitiva dal Consiglio dei ministri rispettivamente il 4 maggio, il 27 giugno, il 3 agosto e il 18 settembre 2023, con i quali si è proposta l'abrogazione soltanto di una specifica tipologia di atti (i regi decreti), con il presente disegno di legge si intende proporre l'abrogazione di una serie di altri atti prerepubblicani, diversi dai regi decreti, adottati nel periodo dal 1861 al 1946. Si tratta, in particolare, di atti presenti nel sistema delle fonti del Regno d'Italia, tra cui vanno annoverati, oltre alle leggi formali, taluni provvedimenti che costituivano espressione del potere normativo del Governo: regi decreti-legge, regi decreti-legislativi, decreti luogotenenziali, decreti-legge luogotenenziali, decreti-legislativi luogotenenziali, decreti del Capo del Governo e decreti del Duce del Fascismo, Capo del Governo.
      Si è scelto di operare in tal modo, proponendo dapprima l'abrogazione dei regi decreti, divisi per periodi e, soltanto successivamente, degli atti di diverso tipo nell'ambito del sistema delle fonti del diritto di epoca regia, per un doppio ordine di ragioni.
      La prima ragione discende da una valutazione di tipo quantitativo: mentre risultano ancora vigenti 33.000 regi decreti, la somma degli atti di diversa tipologia ancora vigenti non arriva a superare il numero di 10.000. Si è ritenuto pertanto opportuno, anche considerando la mole dei regi decreti ancora vigenti nell'ordinamento, procedere dapprima alla loro abrogazione, per poi prendere in esame i rimanenti atti prerepubblicani di altre categorie.
      In secondo luogo, si è preferito applicare un criterio residuale per preservare l'omogeneità dei primi quattro disegni di legge aventi ad oggetto esclusivamente regi decreti. In tal modo, vi sono oggi quattro disegni di legge che intendono abrogare esclusivamente un elevato numero di regi decreti e un ultimo disegno di legge, il presente, che ha invece l'obiettivo di abrogare complessivamente gli atti di altro tipo nell'ambito del sistema delle fonti del diritto dell'epoca regia.
      Quanto agli atti di cui si propone l'abrogazione, si può evidenziare che la legge 31 gennaio 1926, n. 100, abrogata dal decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 212, forniva una definizione dei tipi di atti sopra citati, fissando l'ambito entro il quale questi potevano essere adottati.
      In particolare, l'articolo 3 recava la disciplina dei regi decreti legislativi e dei regi decreti-legge, sancendo per entrambi la natura di atti aventi forza di legge.
      La norma stabiliva che i primi potessero essere adottati, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, «quando il Governo (fosse) a ciò delegato da una legge ed entro i limiti della delegazione», mentre i secondi potevano essere emanati «nei casi straordinari, nei quali ragioni di urgente ed assoluta necessità lo (richiedessero). Il giudizio sulla necessità e sull'urgenza non (era) soggetto ad altro controllo che a quello politico del Parlamento». Prima dell'intervento legislativo del 1926, i regi decreti legislativi potevano essere adottati non soltanto sulla base di una delega da parte del potere legislativo, ma anche sulla base di una diversa fonte sulla produzione normativa: vi erano dunque decreti legislativi delegati e non delegati. Quanto ai decreti legislativi delegati, giova precisare che essi venivano adottati per lo più in base a deleghe piuttosto generiche sia in relazione all'oggetto sia in relazione alla determinazione del periodo di vigenza.
      Per quanto attiene ai regi decreti-legge, è opportuno rilevare che, prima della legge n. 100 del 1926, il fenomeno della decretazione d'urgenza si caratterizzava per l'assenza di una formale definizione di tali atti normativi nello Statuto albertino. In seguito, la nozione di regio decreto-legge passò a qualificare la forma di un atto del potere esecutivo avente, tuttavia, il contenuto e l'efficacia di un precetto legislativo. La dottrina del tempo aveva delineato tre ambiti in cui interveniva la decretazione d'urgenza: il primo ambito riguardava la «legislazione generale», nella quale poteva operare impedendo la decorrenza di termini o disponendone la proroga, ovvero riformando istituti e leggi, allo scopo di evitare le discussioni parlamentari e presentare al Parlamento una riforma già attuata, ovvero ancora adottando «decreti giustificati da una vera urgenza». Il secondo ambito concerneva la materia tributaria e, in particolare, doganale: il riferimento è ai cosiddetti «decreti catenaccio» (utilizzati per la prima volta nel 1885 dal Ministro delle finanze Agostino Magliani), finalizzati a neutralizzare il rischio di speculazione, considerato che, in caso di innalzamento di un dazio, la durata del procedimento per l'approvazione di una legge avrebbe consentito una speculazione a vantaggio di pochi e a danno dei contribuenti e dell'erario. Il terzo ambito, infine, riguardava lo stato di assedio e la sua controversa proclamabilità. Nel delineare una disciplina generale del regio decreto-legge, la legge n. 100 del 1926 ne sancì il fondamento normativo nell'ambito della flessibilità dello Statuto albertino. L'attribuzione di tale potere di decretazione al Governo era molto ampia e il Parlamento aveva a disposizione due anni per la conversione in legge. In particolare, l'articolo 3 della predetta legge stabiliva che il regio decreto-legge dovesse essere munito della clausola della presentazione al Parlamento per la conversione in legge ed essere, a pena di decadenza, presentato, agli effetti della conversione stessa, ad una delle due Camere, non oltre la terza seduta successiva alla sua pubblicazione. In caso di mancata conversione in legge, il decreto cessava di avere vigore dal giorno della pubblicazione della notizia. Come si è detto, il termine per la conversione in legge era fissato in due anni dalla pubblicazione.
      Per quanto attiene ai decreti luogotenenziali, giova ricordare che, come già i predecessori nelle guerre del Risorgimento, il Re Vittorio Emanuele III di Savoia, in tutto il periodo della sua presenza al fronte durante la prima Guerra mondiale, delegò le funzioni reali al principe Tommaso di Savoia-Genova, che assunse il titolo di Luogotenente del Re e firmò decreti reali che furono perciò definiti decreti reali luogotenenziali. La medesima situazione si ripresentò durante la seconda Guerra mondiale, in occasione della quale lo stesso Vittorio Emanuele III delegò il figlio Umberto II in qualità di Luogotenente del Re. I decreti reali luogotenenziali, i decreti-legge luogotenenziali e i decreti-legislativi luogotenenziali costituiscono atti normativi adottati dal Consiglio dei ministri e promulgati dal Luogotenente del Re, del tutto equivalenti ai corrispondenti regi decreti, regi decreti-legge e regi decreti-legislativi.
      Ancora, gli atti denominati decreti del Capo del Governo emanati durante il Regno d'Italia consistono in atti che dispongono la pubblicazione di norme per il regolamento di accordi economici collettivi nella Gazzetta Ufficiale. Si trattava di atti emanati dal Capo del Governo e vistati dal Guardasigilli in carica, a seguito di deliberazione del Comitato corporativo centrale che, ai sensi del regio decreto-legge 18 aprile 1935, n. 441, convertito dalla legge 12 settembre 1935, n. 1745, esercitava, previa autorizzazione del Capo del Governo, tutte le funzioni assegnate agli altri organi del Consiglio nazionale delle corporazioni. Attualmente ne risultano vigenti soltanto sette.
      Infine, per quanto attiene agli atti denominati decreti del Duce del Fascismo, Capo del Governo, la disciplina dei poteri normativi del Primo Ministro fu posta dapprima con la legge 24 dicembre 1925, n. 2263, e poi con la legge 19 gennaio 1939, n. 129, istitutiva della Camera dei Fasci e delle Corporazioni. Ai sensi dell'articolo 19, terzo comma, di quest'ultima legge, infatti, era attribuita al Duce del Fascismo, Capo del Governo, la competenza a promulgare, con proprio decreto da inserire nella raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti del Regno, il testo definitivo delle norme corporative e degli accordi economici collettivi, che stabilissero contribuzioni, approvato dalla competente Commissione legislativa della Camera dei Fasci e delle Corporazioni, ovvero dall'Assemblea plenaria nel caso in cui la Commissione o le Commissioni riunite avessero proposto emendamenti al testo elaborato dalle Corporazioni. Nell'ambito dell'eccezionalità della normazione del periodo fascista, i decreti del Duce del Fascismo Capo del Governo rappresentano, pertanto, l'esercizio di un potere sovrano, attribuito non al Re ma al Duce del Fascismo, e costituiscono una forma alternativa di promulgazione, applicabile per le norme corporative e gli accordi economici che imponevano contributi, che si aggiungeva alla sanzione e promulgazione del Re per le leggi votate dalle Assemblee e dalle Commissioni legislative.
      Si tratta, nel complesso, di una serie di fonti che hanno per lo più natura primaria, con qualche limitata eccezione (ad esempio, sembrano avere natura principalmente regolamentare i decreti del Capo del Governo e i decreti del Duce del Fascismo, Capo del Governo).

      Il presente disegno di legge di abrogazione ha richiesto, anche in questo caso, una complessa attività istruttoria, che ha coinvolto tutte le amministrazioni centrali dello Stato.
      Segnatamente, tutti gli atti di cui si propone l'abrogazione sono stati censiti, esaminati nel loro contenuto e valutati quanto alle loro ricadute applicative, considerando anche i successivi sviluppi normativi riguardanti le medesime materie. Sulla base di tale ricognizione, gli stessi provvedimenti sono stati classificati in tre diverse categorie: provvedimenti abrogabili per esaurimento degli effetti, provvedimenti abrogabili per consolidamento, provvedimenti di difficile abrogazione. Con questo disegno di legge, al pari dei primi quattro, si intende intervenire solo sulla prima e già descritta categoria qui elencata, abrogando pertanto gli atti che hanno esaurito i loro effetti o la cui abrogazione, comunque, non comporta la creazione di lacune normative.
      Con riferimento agli atti abrogabili per consolidamento, si fa presente che si tratta, invece, di provvedimenti che presentano una parte normativa ancora attuale che necessita di recepimento in un testo organico per materia, oppure che presentano valore storico. Si ritiene che tali provvedimenti potranno essere oggetto di un'analisi di secondo livello al fine di proporre ulteriori disegni di legge diretti a consolidare per materia queste categorie di provvedimenti.
      Da ultimo, con riferimento agli atti di difficile abrogazione, si rappresenta che si tratta di provvedimenti aventi una residua efficacia.
      In questo quadro, l'articolo 1, comma 1, del presente disegno di legge abroga 7.669 atti normativi prerepubblicani. Il comma 2 dell'articolo 1 fa salvi gli effetti prodotti. In particolare, si propone l'abrogazione di 750 leggi formali, 391 regi decreti-legge, 68 regi decreti-legislativi, 6.229 decreti luogotenenziali, 18 decreti-legge luogotenenziali, 191 decreti legislativi luogotenenziali, un decreto del Capo del Governo e 21 decreti del Duce del Fascismo, Capo del Governo.
      L'articolo 2 contiene la clausola di invarianza finanziaria.
      Per una più completa disamina di tutti gli atti di cui agli allegati A, B, C, D, E, F, G e H si è ritenuto necessario un pieno coinvolgimento della Conferenza Unificata, la quale, nella seduta del 9 novembre 2023, ha espresso, ai sensi dell'articolo 9, comma 3, del decreto legislativo del 28 agosto 1997, n. 281, l'allegato parere favorevole sul testo del disegno di legge come approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri il precedente 16 ottobre.
      Si evidenzia, infine, che la presente iniziativa legislativa prosegue il lavoro avviato con i precedenti disegni di legge n. 1168, n. 1318, n. 1371 e n. 1452 e rappresenta l'ulteriore risultato di un'opera di semplificazione normativa che il Governo, per il tramite del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, è intenzionato ad estendere nei prossimi mesi, al fine di perseguire la certezza del diritto indispensabile al pieno sviluppo democratico, civile ed economico del nostro Paese.

Allegato alla Relazione illustrativa

RELAZIONE TECNICA
(Articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196).

ANALISI TECNICO-NORMATIVA

ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE

DISEGNO DI LEGGE

Art. 1.
(Abrogazione di norme prerepubblicane)

      1. Sono abrogati gli atti normativi prerepubblicani di cui agli allegati A, B, C, D, E, F, G e H.
      2. Restano comunque fermi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo degli atti di cui al comma 1.

Art. 2.
(Clausola di invarianza finanziaria)

      1. Dall'attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

ALLEGATO A
(Articolo 1, comma 1)

LEGGI PREREPUBBLICANE (ANNI 1861-1946)

ALLEGATO B
(Articolo 1, comma 1)

REGI DECRETI-LEGGE

ALLEGATO C
(Articolo 1, comma 1)

REGI DECRETI LEGISLATIVI

ALLEGATO D
(Articolo 1, comma 1)

DECRETI LUOGOTENENZIALI (ANNI 1915-1918)

ALLEGATO E
(Articolo 1, comma 1)

DECRETI LUOGOTENENZIALI (ANNI 1919-1946)

ALLEGATO F
(Articolo 1, comma 1)

DECRETI LEGISLATIVI LUOGOTENENZIALI E DECRETI-LEGGE LUOGOTENENZIALI

ALLEGATO G
(Articolo 1, comma 1)

DECRETO DEL CAPO DEL GOVERNO

ALLEGATO H
(Articolo 1, comma 1)

DECRETI DEL DUCE DEL FASCISMO, CAPO DEL GOVERNO