XIX LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 1168

DISEGNO DI LEGGE

presentato dal ministro per le riforme istituzionali
e la semplificazione normativa
(ALBERTI CASELLATI)

Abrogazione di norme prerepubblicane relative al periodo
1861-1870

Presentato il 19 maggio 2023

      Onorevoli Deputati! – Il presente disegno di legge reca l'abrogazione di norme prerepubblicane relative al periodo 1861-1870.

1. Gli obiettivi della semplificazione normativa.

      Uno degli obiettivi del Governo nella corrente legislatura è costituito dall'attuazione di un'ampia e sinergica strategia d'intervento volta alla semplificazione e al riassetto del quadro normativo italiano, capace di migliorare la qualità della regolazione e garantire la certezza del diritto.
      Il Governo è, pertanto, fortemente impegnato nel perseguire la semplificazione normativa, che trova la sua più profonda ragion d'essere nella necessità di aprire nuovi spazi di autonomia e di libertà per l'esercizio della capacità, propria dell'essere umano, di autodeterminarsi, assumendone le responsabilità, nei soli limiti posti dalle regole strettamente necessarie a garantire l'interesse pubblico generale.
      Tale obiettivo deve, però, confrontarsi con la sempre maggiore complessità della nostra società, caratterizzata dalla pluralità dei soggetti muniti di competenze normative e regolatorie, dalla moltiplicazione dei livelli di produzione normativa e dall'interconnessione di ordinamenti diversi, nazionali e sovranazionali, che ha progressivamente portato alla stratificazione delle disposizioni normative volte a ponderare, perseguire e coordinare i plurimi interessi pubblici e privati che permeano i diversi settori della società.
      La strategia di semplificazione deve prendere avvio dalla necessaria riduzione e razionalizzazione di un sistema nel quale la quantità, la complessità e la contraddittorietà delle fonti del diritto non è più compatibile con le esigenze di una moderna società.
      In questo contesto, la certezza del diritto va perseguita con ogni strumento possibile e quindi anche mediante il contenimento dell'ipertrofia normativa, ossia della fisiologica tendenza delle norme a proliferare e ad accumularsi all'interno degli ordinamenti giuridici, anche quando non sono più necessarie. Infatti, per i cittadini e le imprese, ma anche per le pubbliche amministrazioni, la certezza circa la regola da applicare a ciascun caso concreto costituisce un necessario presupposto ai fini dello sviluppo politico e sociale e della crescita economica del Paese.
      Tali considerazioni appaiono pienamente conformi alle raccomandazioni e agli orientamenti emersi a livello sovranazionale ed europeo.
      Già nel 2001 l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, nella relazione Regulatory Reform in Italy, evidenziava un problema di «inflazione regolatoria», segnalando come ciò determinasse oneri non necessari a carico dei cittadini e delle imprese. L'eccesso di «regolazione burocratica» è anche uno dei fattori che incidono negativamente ai fini dell'indice di corruzione percepita compilato dall'organizzazione Transparency International (Transparency International, Corruption Perceptions Index 2022: Full Source Description). Si segnala che, nella classifica 2022, l'Italia risulta ancora quarantunesima, su centottanta Paesi, per corruzione percepita.
      Infine, a livello europeo, si ricordano gli obiettivi dettati in materia dalla Better regulation agenda, che richiedono la valutazione dell'adeguatezza e dell'efficacia della legislazione vigente prima di proporre delle modifiche legislative e raccomandano che l'introduzione di nuovi oneri sia bilanciata dalla riduzione di quelli esistenti. Scopo ultimo del programma è quello di rendere la legislazione europea più semplice, di ridurre gli oneri e di facilitare al cittadino il rispetto delle prescrizioni europee. Da ultimo, si segnala come il Piano nazionale di ripresa e resilienza preveda tra le riforme abilitanti la semplificazione e razionalizzazione della legislazione.
      In questo senso, a livello nazionale, l'opera di semplificazione del quadro normativo cui mira il presente disegno di legge appare pienamente coerente con i predetti obiettivi europei, mirando a garantire la chiarezza del quadro regolatorio e a ridurre l'ammontare delle norme vigenti.

2. La necessità di semplificare un quadro nazionale che comprende oltre 100.000 atti normativi in vigore.

      Nell'ordinamento italiano dal 1861 al 21 settembre 2021 (data dell'ultima rilevazione da parte dell'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato) sono stati adottati 203.893 atti aventi valore normativo. Di questi ultimi solo 93.979 sono stati espressamente abrogati. Naturalmente tali dati prescindono dall'ulteriore congerie di norme regionali e comunali nonché dalle norme adottate da enti e autorità di settore.
      Per procedere all'indispensabile opera di semplificazione del quadro normativo si pone dunque la necessità di individuare gli atti che hanno esaurito la loro funzione o che sono rimasti privi di effettivo contenuto precettivo o che risultano obsoleti oppure che, per la loro frammentarietà, possono essere abrogati solo con una contestuale opera di consolidamento in altra e più organica fonte normativa.
      Tali atti sono destinati a trovare applicazione ogni volta che si riproducono le condizioni in essi previste e quindi potrebbero tornare ad essere applicabili al ripresentarsi di casi analoghi, anche se ora regolati da diverse e più recenti norme non incompatibili. Ciò determina una possibile incertezza giuridica, in quanto in questi casi risulta difficile ottenere un risultato univoco dall'attività dell'interprete, a fronte del sovrapporsi di norme spesso non coordinate tra loro.
      Tutto ciò crea un inestricabile groviglio normativo destinato a minare la necessaria certezza del diritto. Sarebbe pertanto illusorio pensare che una vera e profonda semplificazione del quadro normativo non passi, prima e necessariamente, attraverso una drastica riduzione della cornice regolatoria esistente, in quanto la riduzione della congerie normativa è una precondizione per un'efficace ed efficiente semplificazione.

3. I pregressi interventi di semplificazione normativa.

      Movendo da analoghe premesse, il legislatore è già più volte intervenuto ai fini dell'abrogazione delle disposizioni normative risalenti più addietro nel tempo. In particolare, l'articolo 14, comma 14, della legge 28 novembre 2005, n. 246, recante semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005 (cosiddetto «taglia-leggi»), introdusse il meccanismo della cosiddetta «ghigliottina», volto alla riduzione del numero delle leggi esistenti nel nostro ordinamento, prevedendo che tutte le norme antecedenti al 1° gennaio 1970 dovessero ritenersi automaticamente abrogate, ad eccezione di quelle espressamente fatte salve dalla medesima legge sulla base della ricognizione operata dalle amministrazioni.
      Due successivi decreti-legge (decreto-legge 27 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, e decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, recante misure urgenti in materia di semplificazione normativa) tornarono sul tema, abrogando espressamente circa trentamila testi normativi, anche antecedenti al 1970. Preso atto delle incertezze che un'abrogazione automatica aveva determinato, il legislatore ha invertito la prospettiva, formulando una chiara opzione per l'abrogazione espressa mediante specifica menzione degli atti.
      Nello stesso senso intervenne poi la legge 18 giugno 2009, n. 69, di modifica del cosiddetto «taglia-leggi», che introdusse anche una nuova delega legislativa, sulla cui base fu emanato il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante le disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246.
      Sempre in attuazione della predetta delega, nel 2010 furono abrogati numerosi ulteriori atti aventi contenuto legislativo (con il decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 212, recante abrogazione di disposizioni legislative statali, a norma dell'articolo 14, comma 14-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246) o regolamentare (con il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 dicembre 2010, n. 248, recante abrogazione espressa delle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete, a norma dell'articolo 17, comma 4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400), compresi numerosi regi decreti e altri atti anteriori al 1970.
      Il quadro descritto evidenzia il progressivo passaggio, sulla base dell'esperienza acquisita dal legislatore nei diversi percorsi abrogativi, da sistemi di abrogazione di interi compendi normativi riferiti a determinati periodi storici (come nel caso del riferimento a tutte le norme antecedenti al 1° gennaio 1970) a sistemi di abrogazione espressa di testi normativi puntualmente individuati, in quanto, come testualmente si legge nella relazione illustrativa del citato decreto legislativo n. 179 del 2009, il primo intervento del 2005 aveva operato un'«abrogazione presuntiva». Ciò ha indotto il legislatore delegato del 2009 a «percorrere la strada dell'abrogazione espressa per dare maggiore certezza al quadro delle norme vigenti».
      In conclusione, i descritti interventi legislativi hanno in taluni casi espressamente abrogato e in taluni casi espressamente fatti salvi numerosi atti normativi, tra i quali figurano anche molti regi decreti, senza tuttavia riuscire a ridurre sensibilmente la copiosa normativa e le conseguenti incertezze giuridiche.
      Il presente intervento si inscrive, dunque, nel solco del percorso di semplificazione normativa già avviato ed esclude dal proprio ambito di intervento i regi decreti già espressamente abrogati attraverso una puntuale e analitica ricognizione di tutti i provvedimenti vigenti risultanti dalle banche di dati ufficiali. Si esclude in tal modo il rischio di intervenire su atti già precedentemente abrogati.
      È utile anche rilevare che le banche di dati, che raccolgono gli atti normativi dell'ordinamento italiano, danno evidenza delle abrogazioni espresse, non anche di quelle implicite o tacite e neppure dell'esaurimento degli effetti normativi degli atti, che restano per questo come rami secchi a ingombrare inutilmente la già fitta selva di norme dell'ordinamento giuridico. Infatti, una quantità considerevole degli atti vigenti è stata adottata, nel tempo, per esigenze e finalità che si sono via via esaurite e che li hanno resi privi di applicazione concreta.
      L'intento è quindi ora quello di integrare e completare l'opera di semplificazione normativa, intervenendo con ulteriori abrogazioni espresse, a partire dalle norme prerepubblicane dall'unità d'Italia in poi.
      L'abrogazione segue una complessa attività istruttoria, che ha coinvolto tutte le amministrazioni centrali, articolata secondo un criterio cronologico e capace di produrre una significativa riduzione del numero delle disposizioni vigenti.

4. Ragioni alla base dell'intervento abrogativo con una fonte di rango primario.

      Le finalità di deflazione e riordino normativo che il presente disegno di legge intende perseguire non potrebbero essere utilmente attuate frammentando l'intervento riformatore in più strumenti abrogativi, correlati alla natura giuridica dei regi decreti in funzione del contenuto dispositivo dei medesimi.
      L'intervento estende, infatti, il proprio raggio di azione a tutti i regi decreti, recanti disposizioni normative o regolamentari, indipendentemente dalla loro forza normativa, per l'assenza di univoci segni distintivi sul piano della procedura di approvazione e di adozione.
      Già la Corte costituzionale (sentenza n. 54 del 21 giugno 1979, considerato in diritto, § 2), nel dichiarare il proprio potere di sindacato sul regio decreto 30 giugno 1870, n. 5726, reputò non ostativo il rilievo per cui il regio decreto costituisse fonte, nella vigenza dello Statuto albertino, per l'esercizio di potestà regolamentari e non già di potestà legislative.
      Nei pareri resi dal Consiglio di Stato (concernenti, rispettivamente, il decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 212, e il decreto del Presidente della Repubblica 13 dicembre 2010, n. 248, già richiamati al paragrafo 3) si è dato atto «dell'estrema difficoltà di una verifica contenutistica che, indubbiamente, presenta margini di errore per atti così risalenti nel tempo ed espressione di un sistema delle fonti profondamente diverso», concludendo che «in caso di incertezza [...] deve ritenersi preferibile correre il rischio di una abrogazione con una fonte di rango superiore piuttosto che quello inverso di abrogazione di una norma primaria con una fonte secondaria».
      Nel precedente intervento normativo, peraltro, la soluzione di procedere ad abrogazione seguendo il «doppio binario» del decreto legislativo e del regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400, è stata imposta dai limiti della delega delineata dalla legge 23 novembre 2005, n. 246, riferita esclusivamente all'abrogazione di «disposizioni legislative statali». Il Consiglio di Stato, in quell'occasione, ha ritenuto che si dovesse seguire tale doppio binario poiché, in caso contrario, vi sarebbe stato un vero e proprio eccesso di delega.
      In assenza di una legge di delega, come nel caso che qui ci occupa, si ritiene preferibile presentare un disegno di legge ordinaria con il quale si persegue un duplice obiettivo. Da una parte si evita la frammentazione dell'intervento riformatore e, dall'altra, si scongiura il rischio di qualificare ex post il valore normativo o regolamentare di atti di natura incerta.
      Nella prassi delle abrogazioni si è spesso, peraltro, derogato al principio dell'equiordinazione gerarchica delle norme che si succedono nel tempo. Ad esempio, a livello subcostituzionale si è ammessa l'abrogazione di norme regolamentari per mezzo di fonti legislative o aventi forza di legge successive (ad esempio, l'articolo 20, comma 10-bis, del decreto-legge n. 185 del 2008, che sostituisce il comma 3 dell'articolo 4 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994). Seguendo questa strada, con un unico disegno di legge si raggiunge il risultato di abrogare atti aventi natura eterogenea rafforzando la certezza del diritto, senza alimentare ulteriormente la proliferazione di fonti normative.
      Ne consegue che, in presenza di un'obiettiva incertezza riguardo alla natura giuridica da assegnare ai regi decreti in disamina, resta confermata l'esigenza di intervenire con un'unica fonte abrogatrice di rango superiore.

5. I contenuti del presente intervento e i criteri seguiti.

      In questo quadro, un primo e più immediato intervento, fatto oggetto del presente disegno di legge, riguarda l'abrogazione di 2.534 regi decreti adottati nel primo decennio dell'unità d'Italia, dal 1861 al 1870. I regi decreti, di cui circa trentatremila risultano vigenti, sono atti, come si è detto, di incerta qualificazione giuridica, adottati dal Consiglio dei ministri e promulgati dal Re durante il Regno d'Italia. Una gran mole di questi atti vive ancora oggi nel nostro ordinamento, ma molti di essi hanno esaurito i loro effetti giuridici in virtù del mutato quadro istituzionale. La loro persistenza nell'ordinamento, tuttavia, crea una dannosa incertezza giuridica.
      A tal fine, l'articolo 1 del presente disegno di legge, al comma 1, prevede, quale prima fase del percorso sopra indicato, un'opera di abrogazione dei regi decreti adottati tra il 1861 e il 1870, i cui effetti giuridici si sono esauriti alla stregua dei criteri riportati di seguito. In particolare, vengono di norma abrogati:

          regi decreti che istituiscono o che approvano l'atto istitutivo o gli statuti di società o enti non più esistenti;

          regi decreti di mera approvazione di regolamenti comunali;

          regi decreti che istituiscono o approvano l'istituzione di enti creditizi non più operanti nel nostro ordinamento quali ad esempio banche, casse di risparmio, monti frumentari;

          regi decreti che dispongono tasse e imposte comunali;

          regi decreti relativi all'attività delle camere di commercio;

          regi decreti che autorizzano la ratifica di trattati internazionali i cui effetti si sono ormai esauriti;

          regi decreti che intervengono sulla composizione dei collegi elettorali;

          regi decreti che modificano la denominazione di comuni oggi non più esistenti o che hanno successivamente cambiato nuovamente denominazione;

          regi decreti che disciplinano lasciti e donazioni i cui effetti sono ormai esauriti;

          altri regi decreti che hanno comunque esaurito i loro effetti o che intervengono su materie oggi disciplinate da altre fonti normative.

      Il comma 2 dell'articolo 1, inoltre, fa salvi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo degli atti indicati nell'allegato A al presente disegno di legge.
      L'articolo 2 contiene, infine, la clausola di invarianza finanziaria.

6. Le basi del presente intervento e gli sviluppi futuri.

      Il testo proposto dal Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa è l'esito di uno scrutinio sistematico e puntuale, volto a identificare i provvedimenti oggetto di abrogazione, promosso anche avvalendosi del prezioso apporto di tutte le amministrazioni dello Stato.
      Segnatamente, tutti i regi decreti adottati dal 1861 al 1870 sono stati censiti, esaminati nel loro contenuto e valutati quanto alle loro ricadute applicative, considerando anche i successivi sviluppi normativi riguardanti i medesimi oggetti. Sulla base della predetta ricognizione, gli stessi provvedimenti sono stati classificati in tre diverse categorie: provvedimenti abrogabili per esaurimento degli effetti, provvedimenti abrogabili per consolidamento, provvedimenti di difficile abrogazione. Con il presente disegno di legge si intende intervenire solo sulla prima e già descritta categoria qui elencata, abrogando pertanto i regi decreti che hanno esaurito i loro effetti o la cui abrogazione, comunque, non comporta la creazione di vuoti normativi.
      Con riferimento ai regi decreti abrogabili per consolidamento, si fa presente che si tratta, invece, di provvedimenti che presentano una parte normativa ancora attuale che necessita di recepimento in un testo organico per materia, oppure che presentano valore storico. Rientrano in questa categoria, ad esempio, i regi decreti che uniscono o separano comuni i cui confini sono rimasti immutati e i regi decreti che stabiliscono le denominazioni di comuni ancora attuali.
      Si ritiene che tali provvedimenti potranno essere oggetto di un'analisi di secondo livello, successiva alla verifica, che si svolgerà progressivamente, di tutti i regi decreti prerepubblicani abrogabili per esaurimento degli effetti, al fine di proporre ulteriori disegni di legge diretti a consolidare per materia queste categorie di provvedimenti.
      Da ultimo, con riferimento ai regi decreti di difficile abrogazione, si rappresenta che si tratta di provvedimenti aventi una residua efficacia. È il caso, ad esempio, di atti riguardanti trattati internazionali rispetto ai quali non sono state rinvenute sopravvenienze, o di atti istitutivi di servitù militari che non sono state oggetto di provvedimenti successivi.
      I risultati di tale complessa istruttoria sono stati successivamente e integralmente posti all'attenzione di tutte le amministrazioni dello Stato, competenti per materia, che hanno a loro volta verificato i risultati dell'analisi.
      Specialmente in ragione del carattere territorialmente limitato di molti dei regi decreti analizzati e per una più completa disamina di tutti i regi decreti di cui all'allegato A al presente disegno di legge, è sorta la necessità di un pieno coinvolgimento della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
      L'elenco dei regi decreti proposti nell'allegato A, ai fini della loro espressa abrogazione, rappresenta il primo risultato di un'opera di semplificazione normativa che, evidentemente, non può arrestarsi al decennio considerato e che pertanto il Governo, per il tramite del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, è intenzionato ad estendere nei prossimi mesi a tutte le norme prerepubblicane ancora vigenti attivando, anche in base agli esiti del percorso di approvazione di questo primo disegno di legge «apri pista», tutti i nuovi e ulteriori strumenti d'intervento normativo utili nel quadro della complessiva strategia volta alla semplificazione e al riordino della normativa, al fine di perseguire la certezza del diritto indispensabile al pieno sviluppo democratico, civile ed economico del nostro Paese.

7. L'esito dei lavori della Conferenza unificata.

      Nella seduta del 19 aprile 2023 la Conferenza unificata ha espresso, ai sensi dell'articolo 9, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, parere favorevole sul testo del presente disegno di legge, come approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri il precedente 16 marzo.
      Per completezza, si segnala che, con nota del 14 aprile 2023, il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie aveva trasmesso una richiesta di riformulazione avanzata da parte della Conferenza delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano, volta a modificare il comma 2 dell'articolo 1 del suddetto disegno di legge in tal senso: «Sono comunque fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base delle disposizioni abrogate».
      È stato valutato che la riformulazione nulla avrebbe aggiunto rispetto alla clausola di salvaguardia già contenuta nel testo oggetto di parere, dal momento che gli effetti normativi prodotti e i rapporti giuridici sorti restano in ogni caso salvi alla luce del principio generale secondo cui l'abrogazione ha sempre efficacia ex nunc e, pertanto, non travolge le situazioni giuridiche già consolidate. Non si è, dunque, ritenuto necessario modificare il disegno di legge sul quale, come anticipato, la Conferenza unificata ha espresso poi parere favorevole.

RELAZIONE TECNICA
(Articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196).

ANALISI TECNICO-NORMATIVA

ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE

DISEGNO DI LEGGE

Art. 1.
(Abrogazione di norme prerepubblicane)

      1. Sono abrogati i regi decreti indicati nell'allegato A annesso alla presente legge.
      2. Restano comunque fermi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo degli atti di cui al comma 1.

Art. 2.
(Clausola di invarianza finanziaria)

      1. Dall'attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Allegato A
(Articolo 1, comma 1)

NORME PREREPUBBLICANE ABROGATE