Azioni rappresentative a tutela degli interessi collettivi dei consumatori 19 dicembre 2022 |
Indice |
| La disposizione di delega|Il contenuto dello schema|Relazioni e pareri|Compatibilità con la normativa dell'Unione europea| |
Lo schema di decreto legislativo A.G. 14 è volto a dare attuazione alla direttiva 2020/1828/UE disciplinando l'istituto dell'azione rappresentativa - esperibile dagli enti legittimati - al fine di ottenere provvedimenti inbitori o compensativi a tutela degli interessi collettivi dei consumatori nel caso di violazione delle disposizioni in specifiche materie del diritto dell'Unione europea o delle norme di diritto interno di recepimento.
La disposizione di delegaLa delegaLo schema di decreto legislativo è adottato in attuazione della disposizione di delega recata dall'articolo 1 della legge n. 127 del 2022 (Legge di delegazione europea 2021), per il recepimento delle direttive elencate nell'allegato A, tra cui è ricompresa la direttiva 2020/1828/UE. Per quanto riguarda i termini, le procedure, i princìpi e i criteri direttivi della delega, l'art. 1 della legge n. 127/2022 al comma 1 rinvia alle disposizioni previste dagli artt. 31 e 32 della legge 234/2012 e al comma 2 prevede espressamente il parere parlamentare. Si ricorda che l'art. 31 della legge 234/2012 dispone che il termine per l'esercizio delle deleghe conferite al Governo con la legge di delegazione europea sia di 4 mesi antecedenti il termine di recepimento indicato in ciascuna delle direttive. Per le direttive il cui termine così determinato sia già scaduto alla data di entrata in vigore della legge di delegazione europea, o scada nei tre mesi successivi, la delega deve invece essere esercitata entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di delegazione. L'art. 31, comma 3, prevede, per gli schemi di decreto legislativo per i quali la legge di delegazione europea preveda il parere parlamentare, che decorsi 40 giorni dalla data di trasmissione i decreti siano emanati anche in mancanza del parere; dispone altresì che qualora il termine fissato per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono il termine per l'esercizio della delega o successivamente, il termine per la delega è prorogato di tre mesi (cd. "scorrimento"). Si intende in tal modo permettere al Governo di usufruire in ogni caso di un adeguato periodo di tempo per l'eventuale recepimento, nei decreti legislativi, delle indicazioni emerse in sede parlamentare. TerminiNel caso della direttiva in esame, il termine di recepimento è fissato al 25 dicembre 2022, ma poiché alla data di entrata in vigore della legge di delegazione europea 2021 (vale a dire il 10 settembre 2022) il termine ordinario di quattro mesi antecedenti la data ultima per il recepimento era già scaduto, si applica il termine di tre mesi dall'entrata in vigore della legge di delegazione, vale a dire il 10 gennaio 2023. Tuttavia, dal momento che il termine per l'espressione del parere parlamentare scade il 19 gennaio 2023, si applica lo "scorrimento" e il termine per l'esercizio della delega si intende prorogato al 10 aprile 2023. |
La Direttiva 2020/1828La direttiva (UE) 2020/1828 relativa alle azioni rappresentative a tutela degli interessi collettivi dei consumatori - che abroga e sostituisce la direttiva 2009/22/CE a partire dal 25 giugno 2023 - mira a contribuire al funzionamento del mercato interno e al conseguimento di un livello elevato di protezione dei consumatori consentendo a enti legittimati, che rappresentano gli interessi collettivi dei consumatori, di proporre azioni rappresentative per provvedimenti inibitori e provvedimenti risarcitori nei confronti di professionisti che violano le disposizioni del diritto dell'Unione (in settori quali i servizi finanziari, i viaggi e il turismo, l'energia, la salute, le telecomunicazioni e la protezione dei dati). Viene precisato che la direttiva 2009/22/CE ha consentito agli enti legittimati di intentare azioni rappresentative principalmente volte alla cessazione o al divieto di violazioni del diritto dell'Unione dannose per gli interessi collettivi dei consumatori. Tuttavia, tale direttiva non ha affrontato adeguatamente le problematiche relative all'applicazione della normativa in materia di protezione dei consumatori. Poiché sia i procedimenti giudiziari sia i procedimenti amministrativi potrebbero tutelare in modo efficace ed efficiente gli interessi collettivi dei consumatori, è lasciato alla discrezione degli Stati membri decidere se un'azione rappresentativa possa esse esperita tramite procedimento giudiziario o amministrativo, o tramite entrambi, a seconda del pertinente ambito giuridico o del settore economico in questione. Gli Stati membri designano gli enti che saranno autorizzati a proporre azioni rappresentative per conto dei consumatori (enti legittimati). La Commissione europea pubblica l'elenco degli enti legittimati a intentare azioni rappresentative transfrontaliere su un portale online. Gli Stati membri garantiscono che gli enti legittimati abbiano il diritto di chiedere almeno i seguenti provvedimenti: a) provvedimenti inibitori; b) provvedimenti risarcitori. I provvedimenti inibitori sono provvedimenti provvisori o definitivi tesi a far cessare o a vietare una pratica che leda o possa ledere gli interessi collettivi dei consumatori. L'ente legittimato non è tenuto a provare le perdite o i danni effettivi subiti dai singoli consumatori lesi dalla violazione, o la condotta intenzionale o negligente del professionista. I provvedimenti risarcitori impongono al professionista di offrire rimedi quali un indennizzo, la riparazione, la sostituzione, una riduzione del prezzo, la risoluzione del contratto o il rimborso del prezzo. Il termine per il recepimento della direttiva è posto al 25 dicembre 2022. |
Il contenuto dello schemaAzione rappresentativaLo schema di decreto in esame introduce nel Codice del consumo l'istituto dell'azione rappresentativa a tutela degli interessi collettivi dei consumatori nel caso di violazione delle disposizioni in materie, specificamete indicate in un apposito allegato, del diritto dell'Unione europea o delle norme di diritto interno di recepimento. L'azione rappresentativa è esperibile dagli enti legittimati, vale a dire associazioni di consumatori e utenti iscritte in un apposito elenco pubblico nonché enti pubblici cui la legittimazione sia espressamente conferita dagli Stati membri L'istituto si differenzia dall'azione di classe - prevista dal codice di procedura civile - in quanto:
Si ricorda che l'istituto dell'azione di classe è stato riformato dalla L. 31/2019, che ne ha ricondotto la disciplina (precedentemente prevista dal codice del consumo) al codice di procedura civile, nel quale è stato inserito un nuovo titolo VIII-bis, composto degli articoli da 840-bis a 840-sexiesdecies, relativo ai procedimenti collettivi (azione di classe e azione inibitoria collettiva).
Per effetto di tale riforma:
Il procedimento si articola in tre fasi: la prima e la seconda relative, rispettivamente, all'ammissibilità dell'azione e alla decisione sul merito, di competenza del tribunale delle imprese, e l'ultima, affidata ad un decreto del giudice delegato, relativa alla liquidazione delle somme agli aderenti alla classe. In caso di mancato adempimento delle obbligazioni di pagamento, anche la procedura di esecuzione forzata può essere esercitata in forma collettiva.
Quanto all'adesione all'azione - che in precedenza il codice del consumo consentiva solo dopo l'ordinanza che ammette l'azione, ma non a seguito della sentenza di merito - la riforma prevede:
Lo schema di decreto dà attuazione, attraverso l'introduzione di norme legislative di diritto interno (in gran parte recanti modifiche al codice del consumo, nel quale è previsto l'inserimento di uno specifico titolo composto di 12 articoli), alle disposizioni della direttiva, salvo quelle, specificamente indicate nella tabella di concordanza, delle quali non è stata ritenuta necessaria l'attuazione in quanto riconducibili a disposizioni già vigenti nell'ordinamento interno. Venendo all'esame delle singole disposizioni dello schema di decreto sottoposto al parere parlamentare, esso consta di 5 articoli e un allegato. L'articolo 1 reca modifiche al Codice del consumo di cui al D. Lgs. 206/2005. In particolare, il comma 1 inserisce nel predetto Codice dopo il titolo II della parte V il titolo II.1 (Azioni rappresentative a tutela degli intetressi collettivi dei consumatori), recante gli artt. da 140-ter a 140-quaterdecies, del cui contenuto si dà di seguito sinteticamente conto. L'art. 140-ter al comma 1 reca le definizioni, prevalentemente mutuate dall'art. 3 della direttiva 2020/1828/UE. Ambito di applicazioneIl comma 2 definisce l'ambito di applicazione del titolo II.1, individuato nelle azioni rappresentative, vale a dire - secondo la definizione di cui al comma 1, lettera e - le azioni per la tutela degli interessi collettivi dei consumatori promosse nei confronti dei professionisti per violazione delle disposizioni di cui all'allegato II-septies (inserito nel Codice dallo schema di decreto in commento, vedi infra), fermi restando i rimedi contrattuali ed extracontrattuali già previsti. Ai sensi della definizione di cui al comma 1, lettera b, per professionista si intende qualsiasi persona fisica o giuridica, pubblica o privata, che agisce, anche tramite un altro soggetto, per fini relativi alla propria attività commerciale, imprenditoriale, artigianale o professionale. Quanto alla definizione di consumatore, il comma 1, lettera a rinvia alla definizione di cui all'art. 3, comma 1, lett. a del Codice (vale a dire la persona fisica che agisce per scopi estranei all'attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta). I commi 3 e 4 prevedono, rispettivamente, che l'azione rappresentativa possa essere promossa anche se le violazioni sono cessate e che la cessazione delle violazioni non determini la cessazione della materia del contendere. Legittimazione ad agireL'art. 140-quater prevede la legittimazione ad agire in capo alle associazioni di consumatori e utenti inserite nell'elenco di cui all'art. 137 del medesimo Codice del consumo e agli organismi pubblici nazionali di cui all'art. 3, n. 6 del regolamento (UE) 2017/2394, nonché agli enti legittimati in un altro Stato membro iscritti nell'apposito elenco degli enti legittimati a proporre azioni rappresentative transfrontaliere pubblicato dalla Commissione europea (vedi infra).
L'art. 137 del Codice del consumo istituisce, presso il Ministero dello sviluppo economico (ora Ministero delle imprese e del made in Italy), l'elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale. L'iscrizione nell'elenco è subordinata al possesso di una serie di requisiti: costituzione, per atto pubblico o scrittura privata autenticata, da almeno tre anni e uno statuto che sancisca un ordinamento interno a base democratica e preveda quale scopo esclusivo dell'associazione la tutela dei consumatori e degli utenti, senza fini di lucro; tenuta di un elenco degli iscritti; numero di iscritti non inferiore allo 0,5 per mille della popolazione nazionale e presenza in almeno cinque regioni o provnce autonome; elaborazione di un bilancio annuale; svolgimento di attività continuativa nei tre anni precedenti. E' previsto, inoltre, che i rappresenanti legali non debbano aver riportato condanne passate in giudicato in relazione all'attività dell'associazione e non possano rivestire la qualifica di imprenditori o di amministratori di imprese nei settori in cui opera l'associazione. L'elenco e i suoi aggiornamenti sono comunicati alla Commissione europea.
L'art. 3, n. 6, del regolamento (UE) 2017/2394 fa riferimento a qualsiasi autorità pubblica, a livello nazionale, regionale e locale, designata da uno Stato membro come responsabile delle norme dell'Unione europea sulla tutela dei consumatori. Tale riferimento si ricollega all'art. 4, paragrafo 7, della direttiva, che prevede la facoltà per gli Stati membri di designare enti pubblici quali enti legittimati a intentare le azioni rappresentative.
Enti legittimatiL'art. 140-quinquies concerne gli enti legittimati a proporre azioni rappresentative transfrontaliere. In particolare, esso istituisce una sezione speciale dell'elenco di cui all'art. 137, nella quale sono iscritti, ai sensi del comma 1, gli enti e le associuazioni che ne facciano richiesta. Il comma 2 disciplina i requisiti richiesti per l'iscrizione nella sezione speciale. Le modalità con le quali è assicurata la pubblicità della sezione speciale nonché le procedure per l'iscrizione sono definite con decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy. La ratio dell'istituzione di tale sezione speciale, secondo quanto precisato nella relazione illustrativa, risiede nella coincidenza solo parziale dei requisiti previsti dall'art. 137 del Codice del consumo e di quelli previsti dall'art. 3, paragrafo 4, della direttiva.
L'art. 140-quinquies in commento, in attuazione dell'art. 3, paragrafo 4, della direttiva, prevede i seguenti requisiti per l'iscrizione nella sezione speciale: costituzione per atto pubblico o scrittura privata autenticata e dimostrazione dello svolgimento di un'effettiva attività a tutela dei consumatori nei dodici mesi precedenti; possesso di uno statuto che preveda quale scopo la tutela dei consumatori nelle materie indicate dalla direttiva e l'assenza di fine di lucro; previsione nello statuto di regole atte a garantire l'indipendenza dell'associazione e a prevenire e risolvere conflitti di interesse, ivi compresa l'istituzione di uno specifico organo di controllo; pubblicazione, sul sito internet e con altri mezzi appropriati, dello statuto e di una sintetica descrizione dell'attività svolta.
Ai sensi dell'art. 4, comma 4, dello schema di decreto in commento ogni rinvio all'elenco di cui all'art. 137, effettuato da norme di rango primario o secondario, si intende esteso alla sezione speciale solo se espressamente previsto.
L'art. 140-sexies disciplina la comunicazione alla Commissione europea, da parte del Ministero delle imprese e del made in Italy, dell'elenco degli enti legittimati, la pubblicazione dell'elenco sul sito istituzionale del Ministero e l'attività di verifica (anche su richiesta di uno Stato membro o della Commissiine europea) e monitoraggio della sussistenza e della permanenza dei requisiti da parte del Ministero medesimo (individuato a tal fine quale punto di contatto con la Commissionme europea).
ProcedimentoL'art. 140-septies disciplina le azioni rappresentative. Tali azioni possono essere promosse, ai sensi del comma 1, dagli enti legittimitati, senza bisogno di mandato da parte dei consumatori interessati, al fine di ottenere provvedimenti inbitori o compensativi (sui quali vedi infra). Restano ferme le norme in materia di diritto internazionale privato (comma 2). L'azione può essere promossa congiuntamente da enti legittimati di diversi Stati membri (comma 3). L'azione è promossa inderogabilmente dinanzi alla sezione specializzata in materia di impresa competente per il luogo in cui ha sede la parte resistente (cd. "tribunale delle imprese") (comma 4). I commi da 5 a 11 disciplinano le modalità di presentazione e i requisiti di ammissimibilità del ricorso e il relativo procedimento (in particolare, il comma 7 prevede che il procedimento sia regolato dal rito semplificato di cognizione di cui al libro secondo, capo III-quater, c.p.c. - introdotto dal D- Lgs. 149/022, cd. "riforma Cartabia", che ha contestualmente abrogato il rito sommario di cognizione - in quanto compatibile).
Il rito semplificato di cognizione è applicabile, ai sensi dell'art. 291-decies c.p.c., quando i fatti di causa non sono controversi oppure quando la domanda è fondata su prova documentale o è di pronta soluzione o richiede un'istruzione non complessa. La domanda può essere sempre proposta nella forma semplificata nelle cause di competenza del tribunale in composizione monocratica. Il procedimento si caratterizza per i
tempi ridotti, comunque nel rispetto del contraddittorio tra le parti.
Provvedimenti inibitoriL'art. 140-octies concerne i provvedimenti inibitori, stabilendo che l'ente legittimato possa richiedere (comma 1):
Si prevede l'obbligo di notifica del ricorso al pubblico ministero (comma 2) e l'applicazione dei commi dal quarto al quattordecisimo dell'art. 840-quinquies c.p.c. che discilpina il procedimento dell'azione di classe (comma 3). L'ente legittimato non ha l'onere di provare la colpa o il dolo del professionista né le perdite o i danni effettivi subiti dai singoli consumatori (comma 4). Gli enti legittimati possono richiedere l'adozione di provvedimenti provvisori - con l'applicazione delle norme del c.p.c. in materia di procedimenti cautelari - i quali perdono efficacia nel caso di inammissibilità o rigetto, anche non definitivi, della domanda principale (commi 5 e 6). Il comma 7 dispone l'applicazione alle azioni rappresentative del settimo e dell'ottavo comma dell'art. 840-sexiesdecies c.p.c. (azione inibitoria collettiva). Il comma 8 prevede, infne, che l'azione rappresentativa possa essere proposta solo decorsi quindici giorni dalla richiesta di cessazione del comportamento lesivo, rivolta dagli enti legittimati al professionista. ll giudice, ai sensi dell'art. 140-terdecies, sia nel caso di provvedimenti inibitori sia nel caso di provvedimenti provvisori,adotta misure di coercizione indiretta consistenti nella fissazione di un termine per l'adempimento degli obblighi stabiliti con la previsione del pagamento di una somma di denaro nel caso di inadempimento (da 1.000 a 5.000 per ogni inadempimento ovvero giorno di ritardo).
Provvedimenti compensativiL'art. 140-novies prevede la possibilità per gli enti legittimati di proporre azioni rappresentative, oltre che per ottenere provvedimenti inibitori, anche per ottenere provvedimenti compensativi a tutela degli interessi dei consumatori danneggiati. I provvedimenti compensativi, secondo la definizione di cui all'art. 140-ter, comma 1, lettera h, sono misure volte a rimediare al pregiudizio subito anche attraverso il pagamento di una somma di denaro, la riparazione, la sostituzione, la risoluzione del contratto, la riduzione o il rimborso del prezzo. Il comma 2 dell'art. 140-novies in commento rinvia alle disposizioni del c.p.c. in materia di procedimenti collettivi. Il comma 3 prevede che in caso di soccombenza il singolo consumatore sia condannato al rimborso delle spese a favore del resistente solo in caso di dolo o colpa grave.
Acordi transattivi e conciliativiL'art. 140-decies regola gli accordi di natura transattiva e conciliativa, prevedendo la possibilità che le parti possano depositare una proposta transattiva o conciliativa (comma 1) e che il tribunale possa invitare le parti a raggiungere una transazione (comma 2). Il tribunale verifica che la proposta non contrasti con norme imperative e non contenga clausole od obbligazioni non eseguibili (comma 3).
PubblicitàL'art. 140-undecies prevede che le informazioni sulle azioni rappresentative intentate siano rese disponibili sui siti degli enti legittimati e sul sito istituzionale del Ministero delle imprese e del made in Italy.
Ulteriori disposizioni processualiL'art. 140-duodecies prevede l'interruzione della prescrizione dei diritti dei consumatori tutelabili con l'azione rappresentativa a decorrere dalla notificazione dell'atto introduttivo del relativo procedimento.
L'art. 140-quaterdecies detta disposizioni in materia di contributo unificato (in particolare, è esclusa l'applicazione del comma 1-ter dell'art. 13 del DPR 115/2002, che prevede il raddoppio del contributo per i procedimenti di competenza delle sezioni specializzate).
L'articolo 2 dello schema di decreto in commento modifica il D. Lgs. 28/2010, al fine di prevedere che l'azione volta ad ottenere i provvedimenti inibitori di cui all'art. 140-octies non sia assoggetatta al previo esperimento del procedimento di mediazione.
L'articolo 3 reca modifiche di coordinamento al D. Lgs. 168/2003 in materia di competenza delle sezioni specializzate in materia di impresa.
L'articolo 4 reca disposizioni transitorie e finali, in virtù delle quali le disposizioni del decreto si applicano a decorrere dal 25 giugno 2023 (termine previsto dall'art. 24, paragrafo 1, della direttiva).
Invarianza finanziariaL'articolo 5 reca la clausola di invarianza finanziaria.
Norme UE la cui violazione comporta l'esperibilità dell'azioneL'allegato A introduce l'allegato II-septies nel Codice del consumo, ai sensi dell'art. 1, comma 2, dello schema di decreto, che contiene l'elenco delle disposizioni dell'Unione europea (di cui all'allegato I della direttiva 1828/2020) la cui violazione comporta l'esperibilità delle azioni rappresentative. A titolo esemplificativo, si tratta di disposizioni concernenti: danno da prodotti difettosi; clausole abusive; pratiche commerciali sleali; garanzia dei beni di consumo; indicazione del prezzo; pubblicità ingannevole; trasporti; energia elettrica e gas; telefonia mobile; turismo; commercio elettronico e servizi digitali; protezione dei dati personali; sicurezza dei prodotti; sicurezza alimentare; assicurazioni;commercializzazione a distanza di servizi finanziari; prodotti d'investimento al dettaglio; fondi di investimento; credito ai consumatori; blocchi geografici ingiustificati e discriminazione basata sulla nazionalità. Ai sensi del comma 3 dell'art. 4 dello schema di decreto in commento, all'adeguamento dell'allegato alle modifiche dell'allegato I della direttiva si procede con provvedimento del Ministro delle imprese e del made in Italy, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale. Si segnala come l'intestazione dell'allegato A faccia erroneamente riferimento all'articolo 1, comma 3, dello schema di decreto (anziché all'articolo 1, comma 2). |
Relazioni e pareriLo schema di decreto trasmesso alle Camere è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla tabella di concordanza tra le disposizioni in esso previste e quelle da recepire (secondo quanto previsto dall'art. 31, comma 2, secondo periodo L. 234/2012) e dalla relazione tecnica. La norma di delega non prevede altri pareri oltre a quello parlamentare. |
Compatibilità con la normativa dell'Unione europea |
Documenti all'esame delle istituzioni dell'Unione europeaLe disposizioni della direttiva (UE) 2020/1828 relativa alle azioni rappresentative a tutela degli interessi collettivi dei consumatori, sono oggetto di modifica limitatamente all'allegato I di tale direttiva, relativo al suo ambito di applicazione, da parte: a) della proposta di regolamento, presentata dalla Commissione europea il 23 febbraio 2022, riguardante norme armonizzate sull'accesso equo ai dati e sul loro utilizzo (normativa sui dati) (COM(2022) 68); b) dalla proposta di direttiva, presentata dalla Commissione europea il 28 settembre 2022, relativa all'adeguamento delle norme in materia di civile extracontrattuale all'intelligenza artificiale (direttiva sulla responsabilità da intelligenza artificiale - IA), (COM(2022) 496). Entrambe le proposte sono in corso di esame in prima lettura nell'ambito della procedura legislativa ordinaria presso il Consiglio e il Parlamento europeo. In particolare:
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