Informazioni sul provvedimento
| A.C. |
1038 e abb. |
| Titolo: |
Delega al Governo per la riforma fiscale |
| Iniziativa: |
governativa |
| Iter al Senato |
no |
| Relazione tecnica (RT): |
presente |
| Relatori per la Commissione di merito: |
Gusmeroli (LEGA) Sala (FI) |
| Commissione competente: |
VI (Finanze) |
PREMESSA
Il disegno di legge in esame conferisce al Governo la delega per la riforma fiscale.
È oggetto della presente Nota il testo risultante dalle proposte emendative approvate dalla Commissione di merito (VI - Finanze) e trasmesso alle Commissioni competenti in sede consultiva per l’acquisizione dei rispettivi pareri.
Il disegno di legge consta di 20 articoli, distribuiti in cinque titoli.
Il Titolo I contiene i principi generali e i tempi di esercizio della delega (artt. 1-3) nonché i principi e i criteri direttivi per la riforma dello statuto del contribuente, con particolare riguardo alla disciplina dell’interpello (art. 4). Il Titolo II, concernente i tributi, rappresenta la parte più ampia della delega ed è articolato in tre capi. Il Capo I concerne le imposte sui redditi, l’Iva e l’IRAP (artt. 5-8) ed un articolo nel quale confluiscono ulteriori disposizioni sulla materia (art. 9). Il Capo II (artt. 10-12) concerne tutte le altre imposte indirette. Il Capo III invece contiene un unico articolo concernente la disciplina dei giochi (art. 13).
Il Titolo III attiene alla disciplina delle procedure di definizione dell’imponibile, accertamento, riscossione e contenzioso (capo I, artt. 14-17) e le sanzioni (Capo II, art. 18). Il Titolo IV contiene i principi e i criteri direttivi relativi al riordino della normativa tributaria e alla codificazione (art. 19).
Il Titolo V contiene le disposizioni finanziarie (art. 20).
Il testo iniziale del disegno di legge è corredato di relazione tecnica, che risulta tuttora utilizzabile ai fini della verifica delle quantificazioni sebbene il provvedimento sia stato modificato nel corso dell’esame in sede referente. Parimenti corredati di relazione tecnica sono gli emendamenti governativi. Gli ulteriori emendamenti approvati dalla Commissione non sono invece corredati di relazione tecnica.
Si esaminano, di seguito, le norme considerate dalla relazione tecnica nonché le altre disposizioni che presentano profili di carattere finanziario.
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI
ARTICOLO 1, comma 1, e ARTICOLI 2 e 3
Delega al Governo per la revisione del sistema tributario
Le norme conferiscono al Governo una delega legislativa per la revisione del sistema tributario, da esercitare, attraverso l’emanazione dei singoli decreti attuativi da adottare nel rispetto dei principi costituzionali e del diritto dell’Unione europea, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge in esame (articolo 1, comma 1).
Il provvedimento in esame è collegato alla manovra di bilancio per il triennio 2023-2025, a norma dell’articolo 7, comma 2, lettera f), della legge n. 196/2009.
La riforma dovrà essere adottata nel rispetto di principi e criteri direttivi sia specifici (previsti dagli articoli 4-19 per ciascuna delle deleghe da essi conferite) sia generali (previsti dagli articoli 2 e 3 per il complesso delle deleghe conferite dalla legge delega in esame) (art. 1, comma 1).
In particolare, sono princìpi e criteri direttivi generali:
· fermi restando i principi della progressività e dell’equità del sistema tributario, stimolare la crescita economica e la natalità attraverso l’aumento dell’efficienza della struttura dei tributi e la riduzione del carico fiscale, soprattutto al fine di sostenere le famiglie, in particolare quelle in cui sia presente una persona con disabilità, i giovani che non hanno compiuto il trentesimo anno di età, i lavoratori e le imprese;
· contrastare e ridurre l’evasione e l’elusione fiscale;
· fermo restando il rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e di riduzione del debito, prevedere la possibilità di destinare alla compensazione della riduzione della pressione fiscale le risorse, accertate come permanenti, derivanti dal miglioramento dell’adempimento spontaneo degli obblighi tributari;
· razionalizzare e semplificare il sistema tributario;
· rivedere gli adempimenti dichiarativi e di versamento a carico dei contribuenti;
· assicurare un trattamento particolare per gli atti di trasferimento o di destinazione di beni e diritti in favore di persone con disabilità, fermo restando quanto previsto dagli articoli 5 e 6 della legge n. 112/2016 (la citata legge, nota come “dopo di noi”, disciplina - ai suddetti articoli - le finalità del Fondo per l'assistenza alle persone con disabilità grave prive del sostegno familiare e la detraibilità delle spese sostenute per le polizze assicurative finalizzate alla tutela delle persone con disabilità grave);
· applicare i principi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 2, comma 2, lettera t), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), e i princìpi di manovrabilità e flessibilità dei tributi di cui agli articoli 7 (Princìpi e criteri direttivi relativi ai tributi delle regioni e alle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali) e 12 (Princìpi e criteri direttivi concernenti il coordinamento e l'autonomia di entrata e di spesa degli enti locali) della medesima legge;
· garantire l’adeguamento del diritto tributario nazionale ai princìpi dell’ordinamento tributario e ai livelli di protezione dei diritti stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea, tenendo anche conto dell’evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in materia tributaria;
· assicurare la coerenza dell’ordinamento interno con le raccomandazioni dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) nell’ambito del progetto BEPS (Base erosion and profit shifting) nel rispetto dei principi giuridici dell’ordinamento nazionale e di quello dell’Unione europea;
· provvedere alla revisione della disciplina della residenza fiscale delle persone fisiche, delle società e degli enti diversi dalle società come criterio di collegamento personale all’imposizione, al fine di renderla coerente con la migliore prassi internazionale e con le convenzioni sottoscritte dall’Italia per evitare le doppie imposizioni, nonché coordinarla con la disciplina della stabile organizzazione e dei regimi speciali vigenti per i soggetti che trasferiscono la residenza in Italia;
· introdurre misure volte a conformare il sistema di imposizione sul reddito a una maggiore competitività sul piano internazionale, nel rispetto dei criteri previsti dalla normativa dell’Unione europea e dalle raccomandazioni predisposte dall’OCSE. Nel rispetto della disciplina europea sugli aiuti di Stato e dei principi sulla concorrenza fiscale non dannosa, tali misure possono comprendere la concessione di incentivi all’investimento o al trasferimento di capitali in Italia per la promozione di attività economiche nel territorio nazionale. In relazione ai suddetti incentivi sono previste misure idonee a prevenire ogni forma di abuso;
· recepire la direttiva (UE) 2022/ 2523 del Consiglio, del 14 dicembre 2022, seguendo altresì l’approccio comune condiviso a livello internazionale in base alla guida tecnica dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico sull’imposizione minima globale (articolo 3, comma 1, lett. d-bis);
· semplificare e razionalizzare il regime delle società estere controllate (controlled foreign companies), rivedendo i criteri di determinazione dell’imponibile assoggettato a tassazione in Italia e coordinando la conseguente disciplina con quella attuativa della lettera d-bis) (articolo 3, comma 1, lett. d-ter);
Si dispone, inoltre, che, per la predisposizione dei decreti legislativi, il Governo possa costituire appositi tavoli tecnici tra l’Amministrazione finanziaria e le organizzazioni sindacali, le associazioni di categoria e familiari e dei professionisti maggiormente rappresentative sul piano nazionale. Ai componenti dei predetti tavoli, in ogni caso, non possono essere corrisposti compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese né altri emolumenti, comunque denominati, a carico della finanza pubblica (articolo 2, comma 2). Per la predisposizione dei decreti legislativi l’Amministrazione finanziaria si coordina con la segreteria tecnica della Cabina di regia Cabina di regia per la determinazione dei LEP (di cui all’articolo 1, comma 799, della legge n. 197/2022), a tal fine coadiuvata dal Nucleo PNRR Stato-regioni, per la cura dell’attività istruttoria con le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, nel contesto della riforma del quadro fiscale subnazionale di cui alla missione 1, componente 1, riforma 1.14 del Piano nazionale di ripresa e resilienza (articolo 2, comma 3).
La relazione tecnica, con riferimento all’articolo 2, nel ricordare i contenuti dei principi e criteri direttivi ivi previsti, osserva che la neutralità finanziaria delle previsioni di delega recate dal medesimo articolo, stante il carattere generico dei succitati criteri, dovrà essere valutata con apposita relazione tecnica redatta ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009, trovando l’occorrente copertura, in particolare con riguardo al criterio di cui al comma 1, lett. c), n. 2, con le modalità descritte all’articolo 20 del provvedimento.
Inoltre, con riferimento all’articolo 2, nel ricordare i contenuti dei principi e criteri direttivi ivi previsti, osserva che la neutralità finanziaria delle previsioni di delega recate dall’articolo,
dovrà essere valutata con apposita relazione tecnica redatta ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009, mentre la copertura che si renda eventualmente necessaria, in attuazione del criterio di cui al comma 1, lett. d), sarà reperita ai sensi dell’articolo 20 del provvedimento.
La relazione tecnica riferita alle modifiche introdotte dalla Commissione di merito, con riferimento all’introduzione delle lettere d-bis e d-ter al comma 1 dell’articolo 3, afferma che, sotto il profilo finanziario, in relazione alla lettera d-bis) la misura, introducendo un’aliquota minima effettiva di tassazione, è foriera di determinare effetti positivi al momento non quantificabili in ragione del carattere ancora generale della disposizione. Una valutazione finanziaria puntuale sarà possibile, in sede di decretazione legislativa, nell'ambito della complessiva revisione della tassazione del reddito d'impresa. In merito alla lettera d-ter), una stima della disposizione sarà possibile soltanto in sede di attuazione della delega quando verranno definiti i dettagli dell'intervento prospettato dal principio in esame.
La RT ricorda comunque che la copertura di eventuali effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate derivanti dall'attuazione delle previsioni normative in esame, una volta quantificati in base alla relazione tecnica, ai sensi dell'art. 1, comma 2 del provvedimento, dovrà essere assicurata ai sensi dell'articolo 20 del disegno di legge delega di riforma fiscale.
In merito ai profili di quantificazione, si evidenzia che le norme conferiscono al Governo la delega legislativa per la revisione del sistema tributario, da esercitare attraverso l’emanazione dei singoli decreti attuativi entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge in esame, indicando, agli articoli 2 e 3, i principi e criteri direttivi generali cui il Governo dovrà attenersi nell’esercizio delle deleghe unitamente a quelli speciali contenuti agli articoli da 4 a 19. In proposito, nel rinviare per quanto riguarda i singoli principi e criteri direttivi alle osservazioni che saranno formulate in sede di esame delle disposizioni procedurali e finanziarie di cui agli articoli 1, commi da 2 a 6, e 20, da un punto di vista formale si segnala che andrebbe valutata l’opportunità, in relazione all’articolo 1, comma 1, di limitare il richiamo agli articoli contenenti i principi e criteri direttivi speciali, da applicare unitamente a quelli generali, ai soli articoli da 4 a 18, escludendo quindi l’articolo 19, che reca un oggetto di delega autonomo (codificazione) di portata non innovativa a cui non sembrano attagliarsi i predetti principi e criteri direttivi generali, per lo più di portata innovativa, ferma restando l’applicazione della procedura prevista dall’articolo 1 per l’adozione dei decreti legislativi, che viene puntualmente richiamata dal medesimo articolo 19.
Per altro, ciò emerge anche dal tenore letterale degli articoli di cui trattasi. Infatti, mentre gli articoli da 4 a 18, prima di enunciare i principi e criteri direttivi speciali in essi contenuti, prevedono che nell’esercizio della delega il Governo osserva “altresì” i principi e criteri direttivi speciali ivi indicati, l’articolo 19 invece, dopo aver indicato l’oggetto delle deleghe contenute ai commi 1 e 2, si limita semplicemente ad enunciare i principi e criteri direttivi cui il Governo dovrà attenersi nell’adozione dei relativi decreti legislativi, senza ulteriori precisazioni.
ARTICOLI 4-19
Principi e criteri direttivi specifici
Le norme individuano principi e criteri direttivi, ulteriori rispetto a quelli elencati negli articoli 2 e 3, nonché le disposizioni specifiche relative alla riforma dello Statuto del contribuente, alle imposte sui redditi, all’IVA e all’IRAP, alle altre imposte indirette, alla disciplina dei giochi, alla disciplina delle procedure di definizione dell’imponibile, accertamento, riscossione e contenzioso, alle sanzioni nonché al riordino della normativa tributaria e alla codificazione.
In particolare, in sintesi:
· si prevede che il Governo, nell’esercizio della delega per la revisione del sistema fiscale, osservi una serie di principi e criteri direttivi per la revisione dello Statuto dei diritti del contribuente tra i quali: il rafforzamento dell’obbligo di motivazione degli atti impositivi, la valorizzazione dei principi di legittimo affidamento e di certezza del diritto e principi in materia di interpelli (articolo 4);
· sono dettati i principi e i criteri direttivi in materia di IRPEF. In termini generali si dispone la revisione e la graduale riduzione dell’Irpef, nel rispetto del principio di progressività e nella prospettiva della transizione del sistema verso l’aliquota impositiva unica. Nel riordino delle agevolazioni si deve tenere conto delle relative finalità, con particolare riguardo ad alcuni elementi (tra cui la composizione del nucleo familiare, la tutela del bene casa e della salute, dell'istruzione). Si prevede inoltre il graduale perseguimento dell’equità orizzontale attraverso, tra l’altro: l’applicazione della stessa area di esenzione fiscale e dello stesso carico impositivo Irpef indipendentemente dalla natura del reddito prodotto; la possibilità del contribuente di dedurre i contributi previdenziali obbligatori; l’applicazione, in luogo delle aliquote per scaglioni di reddito, di un’imposta sostitutiva dell’IRPEF e delle relative addizionali, in misura agevolata, sulle retribuzioni corrisposte a titolo di straordinario che eccedono una determinata soglia e sui redditi indicati all’articolo 49 del testo unico delle imposte sui redditi, riferibili alla percezione della tredicesima mensilità, ferma restando la complessiva valutazione, anche a fini prospettici, del regime sperimentale di tassazione degli incrementi di reddito introdotto, per l’anno 2023, per le persone fisiche esercenti attività d’impresa, arti o professioni. Si dispone inoltre l'inclusione nel reddito complessivo rilevante ai fini delle agevolazioni anche dei redditi assoggettati ad imposte sostitutive e a ritenute alla fonte. Specifici principi sono previsti per i redditi agrari con l’obiettivo di favorire ed agevolare l’aggiornamento delle classi e qualità di coltura prevedendo, tra l’altro, un regime di favore per i redditi ottenuti da soggetti titolari di pensione o di redditi modesti che svolgano attività agricole. Per quanto concerne i redditi dei fabbricati, il disegno di legge indica la possibilità di estendere il regime della cedolare secca agli immobili adibiti ad uso diverso da quello abitativo. Diversi principi e criteri direttivi concernono i redditi di natura finanziaria rispetto ai quali si prevede la creazione di un'unica categoria reddituale (superando quindi la distinzione tra rediti da capitale e redditi diversi), determinando il valore di tali redditi sulla base del principio di cassa e assicurando una più ampia possibilità di compensazione tra componenti positivi e negativi. Viene inoltre prevista l’ipotesi di tassazione sostitutiva di imposte sui redditi e relative addizionali applicabile ai redditi finanziari, e iniziative agevolative e di semplificazione con riferimento ai rendimenti finanziari delle forme previdenziali complementari e per gli enti previdenziali privati. Con riferimento ai redditi da lavoro dipendente e assimilati, i principi e criteri direttivi prevedono la revisione e la semplificazione delle disposizioni riguardanti le somme e i valori esclusi dall’imponibile salvaguardando specifiche finalità. Per quanto riguarda il lavoro autonomo, nell’ottica di semplificazione e razionalizzazione, si prevede in particolare: il concorso alla formazione del reddito di tutte le somme e i valori in genere, a qualunque titolo conseguiti; l’allineamento del trattamento fiscale degli immobili strumentali, nonché di quelli a uso promiscuo; la riduzione delle ritenute operate sui compensi, nel caso in cui ci si avvalga di dipendenti e collaboratori; la neutralità fiscale delle operazioni di aggregazione e riorganizzazione degli studi professionali. Per quanto riguarda i redditi d’impresa, il disegno di legge prevede un regime opzionale di tassazione per le imprese in contabilità ordinaria, per favorire la neutralità tra i diversi sistemi di tassazione, mediante l'assimilazione al regime dell'imposta sul reddito delle società e l'assoggettamento ad aliquota proporzionale allineata a quella ordinaria dell'Ires. Sono infine contemplati specifici interventi sui cd. redditi diversi (articolo 5);
· sono dettati i principi e i criteri direttivi per la revisione del sistema di imposizione sui redditi delle società e degli enti. In sintesi, si prevede, oltre alla semplificazione dell’allineamento tra valori civilistici e fiscali, un doppio binario Ires: accanto all’aliquota ordinaria (attualmente pari al 24%) si dispone la riduzione della stessa aliquota per le imprese che, entro i due periodi d’imposta successivi a quello nel quale è stato prodotto il reddito, impieghino risorse in investimenti o in nuove assunzioni, a patto che gli utili non siano distribuiti o destinati a finalità estranee all’esercizio dell’attività d’impresa. Per le imprese che non beneficiano della suddetta riduzione, prevedere la possibilità di fruire di eventuali incentivi fiscali riguardanti gli investimenti qualificati, anche attraverso il potenziamento dell’ammortamento, nonché di misure finalizzate all’effettuazione di nuove assunzioni, anche attraverso la possibile maggiorazione della deducibilità dei costi relativi alle medesime. Sono inoltre introdotti specifici principi e criteri direttivi relativi a determinati aspetti contabili (dalla valutazione degli interessi passivi, della disciplina dei conferimenti di azienda, dal regime di compensazione delle perdite fiscali, all’introduzione di un regime speciale, in caso di passaggio dei beni dall’attività commerciale a quella non commerciale e viceversa) (articolo 6);
· sono dettati principi e criteri direttivi specifici per la revisione dell’Iva prevedendo una ridefinizione dei presupposti dell’imposta in modo da renderli più aderenti alla normativa dell’Unione europea, la revisione della disciplina delle operazioni esenti la razionalizzazione del numero e della misura delle aliquote Iva, la revisione della disciplina della detrazione ed alcuni interventi più settoriali (con riferimento al gruppo Iva, terzo settore, importazione di opere d’arte) (articolo 7);
· sono stabiliti principi e criteri direttivi specifici diretti a realizzare una revisione organica dell’IRAP volta all’abrogazione del medesimo tributo e alla contestuale istituzione di una sovraimposta determinata secondo le medesime regole dell’IRES tale da assicurare un equivalente gettito fiscale atto a garantire il finanziamento del fabbisogno sanitario, nonché il finanziamento delle Regioni che presentano squilibri di bilancio sanitario ovvero che sono sottoposte a piani di rientro (articolo 8);
· sono disciplinati diversi ambiti specifici attinenti all’imposizione sui redditi, tra i quali si colloca innanzi tutto la razionalizzazione e la semplificazione dei criteri di determinazione del reddito d’impresa prevedendo inoltre la razionalizzazione degli incentivi alle imprese e della fiscalità di vantaggio; sono stabiliti principi e criteri direttivi con riferimento ai redditi delle imprese che accedono agli istituti disciplinati dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, alle società “di comodo”. Si prevede il rafforzamento del processo di avvicinamento dei valori fiscali a quelli civilistici, semplificando e razionalizzando la disciplina del Codice civile in materia di bilancio, con particolare riguardo alle imprese di minori dimensioni. Sono inoltre stabiliti criteri e principi direttivi con riferimento ai regimi agevolativi per gli enti del Terzo settore e alle misure fiscali per gli enti sportivi (articolo 9);
· sono indicati i principi e i criteri direttivi specifici relativi ai tributi indiretti diversi dall’Iva, con particolare riferimento all’imposta di registro, imposta sulle successioni e donazioni e imposta di bollo. In particolare, tra gli altri, interventi si prevede di razionalizzare la disciplina dei singoli tributi, anche mediante l’accorpamento o la soppressione di fattispecie imponibili, ovvero mediante la revisione della
base imponibile o della misura dell’imposta applicabile nonché di prevedere il sistema di autoliquidazione per l’imposta sulle successioni e per l’imposta di registro (articolo 10);
· sono indicati i principi e i criteri direttivi specifici a cui il Governo è tenuto ad attenersi per la revisione della disciplina doganale, attraverso il riassetto del quadro normativo in materia doganale, il completamento della telematizzazione delle procedure e degli istituti doganali, il potenziamento dello Sportello unico doganale e dei controlli ed il riordino delle procedure di liquidazione, accertamento, revisione dell'accertamento e riscossione. Si prevede infine la revisione dell’istituto della controversia doganale (articolo 11);
· sono indicati i principi e i criteri direttivi per l’attuazione della delega riferita alle accise e alle altre imposte indirette sulla produzione e sui consumi. Si prevedono vari principi e criteri direttivi tra i quali la rimodulazione delle aliquote di accisa sui prodotti energetici e sull’energia elettrica in modo da tener conto dell’impatto ambientale di ciascun prodotto, la promozione della produzione di energia elettrica, di gas metano o di gas naturale ottenuti da biomasse o altre risorse rinnovabili e la rimodulazione della tassazione sui prodotti energetici impiegati per la produzione di energia elettrica per incentivare l’uso di quelli più compatibili con l’ambiente intervenendo inoltre sulle agevolazioni in materia di accisa sui prodotti energetici, con particolare riferimento ai sussidi ambientalmente dannosi. Specifici principi concernono gli adempimenti relativi ai prodotti alcolici e la revisione della disciplina di applicazione dell’imposta di consumo sugli oli lubrificanti (articolo 12);
· sono indicati i principi e criteri direttivi per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, con specifico riguardo, tra l’altro, alla tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili e alla prevenzione dei fenomeni di disturbi da gioco d’azzardo, alla dislocazione territoriale degli esercizi, ai requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti concessionari, alla crisi del rapporto concessorio, alla riserva statale nell’organizzazione e nell’esercizio dei giochi, al prelievo erariale, alla partecipazione degli enti locali al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, alle regole di rilascio delle licenze, alla disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi, alla qualificazione e alla responsabilità degli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento (articolo 13);
· sono indicati principi e criteri direttivi concernenti relativi alla revisione generale degli adempimenti tributari aventi ad oggetto l’introduzione di misure per la semplificazione degli obblighi dichiarativi e di versamento (articolo 14);
· sono indicati principi e criteri direttivi specifici per la revisione dell'attività di accertamento. Le norme di delega prevedono misure di semplificazione del procedimento accertativo e un’applicazione generalizzata del principio del contraddittorio. In particolare, la disposizione delega al Governo il compito di disciplinare il diritto al contraddittorio in modo omogeneo concedendo anche al contribuente un termine congruo per le eventuali osservazioni, su cui l’ente impositore è tenuto a motivare espressamente in caso di mancato accoglimento delle stesse. Viene previsto, inoltre, il riordino delle norme in materia di analisi delle posizioni di rischio fiscale e l'utilizzo sempre maggiore, anche a tali fini, delle tecnologie digitali (anche supportate dall'intelligenza artificiale), un potenziamento e una semplificazione del regime dell’adempimento collaborativo (anche attraverso maggiori meccanismi premiali e la riduzione della soglia di ingresso al regime), nonché l’introduzione per i soggetti di minori dimensioni la possibilità di accedere a un concordato preventivo biennale. Altre norme sono rivolte ad assicurare una maggiore certezza del diritto tributario anche attraverso la diminuzione degli aggravi degli oneri amministrativi previsti per il contribuente (articolo 15);
· sono indicati i principi e i criteri direttivi specifici per una revisione del sistema nazionale della riscossione che assicuri una maggiore efficacia, imparzialità ed efficienza. Oltre a diversi aspetti procedurali si prevede il discarico automatico, al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello dell’affidamento, delle quote non riscosse, con individuazione delle quote automaticamente discaricate in ciascun anno da sottoporre al controllo; la revisione della responsabilità dell’agente della riscossione, oltre alla salvaguardia del credito, all’aggiornamento tecnologico, il progressivo superamento dello strumento del ruolo e della cartella di pagamento nonché dell’attuale separazione tra Agenzia delle entrate ed Agenzia delle entrate-Riscossione (articolo 16);
· sono indicati i principi e i criteri direttivi a cui il Governo è chiamato ad attenersi nell’esercitare la delega conferita per la revisione della disciplina e dell’organizzazione dei processi tributari con particolare riguardo al rafforzamento agli istituti deflattivi del contenzioso, all’ampliamento e al potenziamento del processo di informatizzazione della giustizia tributaria nonché intervenendo su alcuni aspetti procedurali e organizzativi (articolo 17);
· sono infine dettati principi e criteri direttivi specifici per la revisione del sistema sanzionatorio tributario, amministrativo e penale, in materia di imposte sui redditi, di imposta sul valore aggiunto, di altri tributi erariali indiretti e di tributi degli enti territoriali, nonché i principi e i criteri direttivi che il Governo è chiamato a seguire per un riordino organico delle disposizioni che regolano il sistema fiscale mediante la redazione di testi unici e di un vero e proprio codice tributario (articoli 18 e 19).
La relazione tecnica afferma con riferimento a tutti gli articoli in esame, ad esclusione degli articoli 4, 8 e 19, che stante l’impossibilità, allo stato, di quantificare l’impatto in ragione del carattere generale della delega prevista, la copertura di eventuali effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini delle eventuali minori entrate che dovessero emergere dalle relazioni tecniche afferenti ai decreti attuativi, da redigersi ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009, dovrà essere assicurata nell’ambito del medesimo provvedimento, in relazione a quanto disposto dal richiamato articolo 20.
In particolare, la RT afferma fra l’altro:
- con riferimento all’articolo 5 in materia di revisione dell’IRPEF, che sotto il profilo strettamente finanziario, i criteri relativi all’imposta personale sui redditi appaiono ancora indefiniti e non consentono di effettuare una puntuale valutazione in termini di gettito. Al riguardo, si osserva che i criteri direttivi si limitano a indicare un graduale percorso finalizzato a ridurre gradualmente il numero e il livello delle aliquote e degli scaglioni. In una prima fase il legislatore potrebbe ridurre le aliquote a tre e successivamente a due, anche se - in assenza di un’indicazione del livello e della misura delle aliquote – non appare, conseguentemente, possibile ipotizzare un nuovo profilo delle detrazioni funzionale a regolare un andamento delle aliquote marginali effettive che risulti non distorsivo rispetto all’offerta di lavoro. Nell’eventuale passaggio a un’aliquota unica, la progressività del sistema potrà essere assicurata mediante un sistema di detrazioni, che potrà essere anch’esso “flat”, ovvero di importo fisso per tutti, oppure differenziato a seconda della tipologia e del livello di reddito complessivo. In entrambi i casi l’aliquota media risulterà comunque crescente e quindi il sistema continuerà ad essere improntato a un certo grado di progressività. Il riordino delle tax expenditures, da effettuarsi tenendo conto dei benefici attribuiti con la riduzione delle aliquote, consentirà di recuperare una parte del gettito, consentendo al contempo di razionalizzare e semplificare ulteriormente il sistema tributario. Con particolare riferimento ai criteri in materia di tassazione dei redditi di natura finanziaria, si evidenzia che a legislazione vigente queste categorie reddituali sono già tassate, in via generale, secondo il principio di cassa. L’unificazione delle ipotesi reddituali attualmente inquadrabili nelle categorie dei redditi di capitale e dei redditi diversi di natura finanziaria e la conseguente estensione delle possibilità di compensazione potrebbe in linea teorica generare - a parità di condizioni quali la misura dell’aliquota, l’integrale compensazione e riporto in avanti per 5 anni delle minusvalenze - effetti finanziari negativi; solo in sede di attuazione potranno tuttavia essere esplicitate le scelte che consentiranno una valutazione puntuale delle disposizioni, anche con riferimento alle aliquote, alle basi imponibili e alla tempistica di fruizione. La previsione di una tassazione sostitutiva sui redditi di natura finanziaria, attualmente già soggetti a un prelievo a monte a titolo definitivo (nella forma della ritenuta a titolo d’imposta o dell’imposta sostitutiva), non appare avere una portata innovativa. Infine, il riferimento al “livello di tassazione attualmente previsto per i redditi derivanti da titoli di Stato ed equiparati”, di cui al numero 4) della lettera d) dell’art. 5 del disegno di legge delega, è volto ad assicurare il mantenimento dell’aliquota agevolata pari al 12,50 per cento per i soli redditi derivanti dai titoli pubblici ed equiparati. Il principio contenuto al numero 3) della lettera h) dell’art. 5, in materia di redditi diversi, prevede l’introduzione di una specifica disciplina delle plusvalenze derivanti dalla vendita, da parte di collezionisti, al di fuori dell’esercizio di attività d’impresa, di oggetti da collezione, d’arte e di antiquariato, nonché di opere dell’ingegno di carattere creativo appartenenti alle arti figurative. Attualmente, dette plusvalenze non sono destinatarie di una disciplina fiscale specifica nel TUIR, ma sono ricondotte ai “redditi derivanti da attività commerciali non esercitate abitualmente” di cui all’art. 67, comma 1, lettera i), del TUIR. L’introduzione di detto criterio direttivo intende solo perseguire un maggior grado di certezza del diritto e non appare suscettibile di determinare effetti finanziari negativi;
- con riferimento all’articolo 14, comma 1 in materia di adempimenti tributari, che le misure ivi previste appaiono incrementare il livello di adempimento spontaneo degli obblighi tributari (compliance), con conseguenti effetti positivi sul gettito. Tuttavia, non è possibile effettuare, allo stato, una puntuale valutazione degli effetti finanziari. A tal fine, sarà necessario valutare le scelte che verranno concretamente operate in sede di attuazione della legge delega. Con specifico riferimento alla progressiva armonizzazione dei tassi di interesse applicabili alle somme dovute dall’Amministrazione finanziaria e dai contribuenti (comma 1, lettera m), premesso che, tenuto conto della genericità della disposizione, allo stato gli effetti finanziari non appaiono suscettibili di stima, la RT rileva che, se anche in sede di attuazione dovessero determinarsi effetti negativi per la finanza pubblica, la relativa copertura finanziaria sarebbe assicurata nell’ambito dei provvedimenti attuativi, in relazione a quanto disposto dall’articolo 2;
- con riferimento all’articolo 16 in materia di riscossione, che dal comma 1, lett a), non derivano oneri per la finanza pubblica e, viceversa, le disposizioni consentiranno di concentrare l’attività di riscossione coattiva su crediti per i quali le aspettative di riscossione sono superiori in quanto non vetusti, ossia sui carichi consegnati dagli enti creditori nel corso di un periodo non superiore a 5 anni. Né gli automatismi introdotti con riguardo al discarico delle quote inesigibili a 5 anni dall’affidamento del carico ad AdeR valgono ad inficiare tale neutralità, per le seguenti ragioni: 1) attualmente l’articolo 19 del d.lgs. n. 112/1999 prevede che la procedura di discarico debba essere avviata decorsi tre anni dalla data di affidamento del carico all’agente della riscossione, avendo, a suo tempo, il legislatore valutato che l’arco temporale anzidetto sia quello di naturale esazione del credito. Tenendo conto di ciò, il discarico automatico previsto dalla lettera a) in commento avrebbe luogo non dopo 3, bensì, prudenzialmente, dopo 5 anni dalla consegna del carico stesso; 2) il discarico automatico non includerebbe i debiti interessati da procedure di recupero in corso; 3) l’ente creditore resterebbe libero di riaffidare il carico in riscossione ad AdeR in presenza di elementi funzionali ad orientare l’azione di recupero in modo fruttuoso; 4) l’automatismo previsto faciliterebbe di gran lunga lo smaltimento del magazzino dei crediti incagliati, consentendo all’agente della riscossione di operare efficacemente sulle quote per le quali vi sono effettivi margini di riscuotibilità, a beneficio delle aspettative di incasso. Con riferimento al comma 1, lett. c), la RT afferma che dall’attuazione di tale previsione non derivino effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate, tenuto conto che la modifica delle condizioni di accesso a piani di dilazione fino a 120 rate consentirà l’effettivo pagamento dei debiti da parte dei soggetti impossibilitati ad adempiere all’obbligazione in tempistiche più ridotte. La corretta modulazione, in sede di esercizio della delega, delle condizioni di accesso inibirà, per converso, che possano determinarsi impatti negativi di gettito;
- con riferimento all’articolo 17 in materia di contenzioso tributario, che, in linea generale, le misure di deflazione del contenzioso previste dal presente articolo sono suscettibili di determinare effetti finanziari insuscettibili, allo stato, di stima, in quanto, a fronte di minori entrate (derivanti dall’abbattimento delle somme dovute), andrebbero considerate le maggiori entrate conseguenti alla maggiore propensione all’adempimento e alla diminuzione delle liti, oltre alla possibile realizzazione e/o accelerazione di incassi di difficile recupero in esito al contenzioso. In ogni caso, allo stato, tenuto conto della genericità delle disposizioni, non è possibile una puntuale valutazione degli effetti di gettito. Le scelte che verranno operate in sede di attuazione della legge delega saranno, pertanto, determinanti per stimarne l’impatto finanziario;
- con riferimento agli articoli 4, 8 e 19, che dagli stessi non derivano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. In particolare, con riferimento all’articolo 4, la RT afferma che dalla disposizione non derivano effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate, tenuto conto che vengono enunciati principi generali che non sono suscettibili di modificare la struttura dei singoli tributi. Con riferimento all’articolo 8, la RT afferma che la neutralità dell’intervento in esame è espressamente prevista dal dettato normativo. Infine con riferimento all’articolo 19, la RT afferma che dall’attuazione dei criteri di delega non deriveranno oneri a carico della finanza pubblica, in quanto le attività necessarie saranno svolte dalle Amministrazioni competenti con le risorse umane, strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente.
La relazione tecnica riferita alle modifiche introdotte dalla Commissione di merito, con riferimento ai criteri in materia di IRPEF di cui all’articolo 5 e in particolare all'applicazione, in luogo delle aliquote per scaglioni di reddito di un’imposta sostitutiva dell'IRPEF sugli incrementi reddituali, evidenzia che la disposizione così come formulata, al momento risulta indeterminata e pertanto non può essere quantificata. Si evidenzia tuttavia che trattandosi di misura agevolativa determina una perdita di gettito, la cui valutazione in termini complessivi potrà essere effettuata soltanto in sede di attuazione di tutti gli interventi previsti dal disegno di legge delega.
Inoltre, con riferimento alla disposizione volta a garantire il rafforzamento del processo di avvicinamento dei valori fiscali a quelli civilistici, di cui all’articolo 9, la RT, fermo rilevando che, da un punto di vista fiscale, la scelta di adottare un set di regole contabili in luogo di altre incide sulla determinazione del reddito d'impresa in quanto, essendo la stessa fondata sul principio di derivazione rafforzata - che si estrinseca nella rilevanza dei criteri di qualificazione, imputazione temporale e classificazione in bilancio - è strettamente correlata alla rilevazione dei fatti contabili, sottolinea che i relativi effetti sarebbero non quantificabili data la genericità della misura, ma in ogni caso gli impatti sulla determinazione del reddito d'impresa potrebbero essere sia di segno positivo sia di segno negativo. Pertanto, sotto l'aspetto finanziario, si evidenzia che la valutazione finanziaria potrà essere effettuata soltanto in sede di attuazione nell'ambito della complessiva revisione del reddito d'impresa.
In merito ai profili di quantificazione, premesso che gli articoli da 4 a 19 recano principi e criteri direttivi riferiti ai singoli oggetti di delega in essi contenuti, si rileva che, come risulta dalla relazione tecnica, non è possibile, allo stato, effettuare una puntuale valutazione degli effetti finanziari che deriveranno dalla loro attuazione, posto che sarà necessario valutare le scelte che saranno concretamente operate in sede di attuazione della legge delega, ad eccezione di quanto previsto dall’articolo 8, la cui neutralità finanziaria è espressamente prevista dal dettato normativo che prevede il superamento dell’IRAP attraverso la nuova sovraimposta all’IRES.
In particolare, la relazione tecnica afferma, tra l’altro, che:
- con riferimento all’articolo 5, in materia di revisione dell’IRPEF, sotto il profilo strettamente finanziario, i criteri relativi all’imposta personale sui redditi appaiono ancora indefiniti e non consentono di effettuare una puntuale valutazione in termini di gettito;
- all’articolo 14, comma 1, in materia di adempimenti tributari, le misure ivi previste appaiono incrementare il livello di adempimento spontaneo degli obblighi tributari (compliance), con conseguenti effetti positivi sul gettito, tuttavia, non è possibile effettuare, allo stato, una puntuale valutazione degli effetti finanziari, giacché sarà necessario valutare le scelte che verranno concretamente operate in sede di attuazione della legge delega;
- con riferimento all’articolo 17, in materia di contenzioso tributario, tenuto conto della genericità delle disposizioni, allo stato, non è possibile una puntuale valutazione degli effetti di gettito, posto che le scelte che verranno operate in sede di attuazione della legge delega saranno determinanti per stimarne l’impatto finanziario.
Ciò posto, nel prendere atto di quanto affermato dalla relazione tecnica circa la necessità di rinviare la valutazione degli effetti finanziari del provvedimento al momento della puntuale definizione delle misure da introdurre con l’adozione dei decreti legislativi, si rinvia per quanto riguarda i singoli principi e criteri direttivi alle osservazioni che saranno formulate in sede di esame delle disposizioni procedurali e finanziarie di cui agli articoli 1, commi da 2 a 6, e 20, fermo restando quanto già osservato, in relazione all’articolo 1, comma 1, riguardo all’articolo 19.
ARTICOLO 1, commi 2-6, e ARTICOLO 20
Diposizioni procedurali e finanziarie per l’esercizio della delega
Le norme prevedono che:
- gli schemi di decreto legislativo adottati in sede di esercizio della delega dovranno essere corredati di una relazione tecnica, che indichi, per ciascuna misura, l'impatto sul gettito, e, ove pertinente, l'impatto in termini di tributi locali e sono trasmessi alle Camere che entro trenta giorni esprimono i rispettivi pareri.
Le Commissioni competenti per materia e per i profili finanziari possono chiedere una proroga di venti giorni, qualora ciò si renda necessario per la complessità della materia o per il numero dei decreti legislativi. Decorso tale termine, i decreti legislativi possono essere comunque adottati (art. 1, comma 2).
Qualora il Governo non intenda conformarsi ai pareri espressi dalle Commissioni parlamentari, i testi sono nuovamente trasmessi alle Camere con le osservazioni del Governo ed eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. I pareri definitivi delle Commissioni competenti per materia sono espressi entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione; decorso tale termine, i decreti possono essere comunque adottati (art. 1, comma 3).
Qualora i termini per l’espressione dei pareri parlamentari scadano nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega, ovvero successivamente, i termini di delega sono prorogati di novanta giorni (art. 1, comma 4).
Con i decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo modifica o integra le disposizioni vigenti abrogando quelle incompatibili e introduce norme di coordinamento formale e sostanziale tra i decreti legislativi adottati (art. 1, comma 5).
Il Governo è altresì delegato ad adottare uno o più decreti legislativi contenenti disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi adottati, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dell’ultimo di essi, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi previsti dalla legge e con la procedura di cui all’articolo in esame (art. 1, comma 6).
- salvo quanto disposto dal comma 2 dell’articolo medesimo, dall’attuazione delle deleghe di cui agli articoli da 2 a 19 non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e non deve derivare un incremento della pressione tributaria rispetto a quella derivante dall’applicazione della legislazione vigente;
- in considerazione della complessità della materia trattata e dell’impossibilità di procedere alla determinazione degli eventuali effetti finanziari, la relazione tecnica che accompagna ciascuno schema di decreto legislativo, evidenzia i relativi effetti sui saldi di finanza pubblica;
· qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri o minori entrate, che non trovino compensazione all’interno dei medesimi provvedimenti, si prevede che la compensazione sia rinvenuta mediante parziale utilizzo delle risorse di cui all’articolo 1, comma 2, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, eventualmente integrate in base a quanto previsto dal comma 5 del medesimo articolo 1 della predetta legge n. 178 del 2020.
In proposito si ricorda che il comma 2 dell’articolo 1 della legge n. 178/2020 ha istituito, al fine di dare attuazione a interventi in materia di riforma del sistema fiscale, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, un Fondo con una dotazione di 8.000 milioni di euro per l'anno 2022 e di 7.000 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2023, di cui una quota non inferiore a 5.000 milioni di euro e non superiore a 6.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2022 è destinata all'assegno universale e servizi alla famiglia.
Ai sensi del comma 5 dell’articolo 1 della legge n. 178/2020, nel rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica, la NADEF indica la quota delle maggiori entrate permanenti rispetto alle previsioni tendenziali formulate per il DEF, derivanti dal miglioramento dell'adempimento spontaneo da destinare al Fondo di cui al comma 2, salve previsioni specifiche e derogatorie per le regioni a statuto speciale e per le province autonome. In proposito, si evidenzia che la NADEF 2022 afferma che tutte le maggiori entrate permanenti, derivanti dal miglioramento dell'adempimento spontaneo registrate nel 2019 e pari a circa 1,4 miliardi possono essere potenzialmente destinate al Fondo;
· qualora la compensazione degli oneri non avvenga con le modalità sopra indicate, alla stessa si provvede ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, ovvero mediante compensazione con le risorse finanziarie recate dai decreti legislativi adottati ai sensi della presente legge, trasmessi alle Camere prima di quelli che comportano i nuovi o maggiori oneri. A tale fine, le maggiori entrate confluiscono in un apposito fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze.
I decreti legislativi che recano nuovi o maggiori oneri o minori entrate entrano in vigore contestualmente o successivamente a quelli che recano la necessaria copertura finanziaria.
Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 17, comma 2, secondo e terzo periodo, della legge n. 196 del 2009 qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, la quantificazione degli stessi è effettuata al momento dell'adozione dei singoli decreti legislativi. I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.
La relazione tecnica, riferita al testo iniziale, con riferimento all’articolo 1, dopo aver ribadito il contenuto della norma, afferma che con riguardo agli aspetti finanziari, la relazione tecnica medesima non potrà che fornire una valutazione dei criteri e principi di delega, tenendo conto, comunque, che dai decreti legislativi di attuazione della delega non potranno derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e non dovrà derivare un incremento della pressione tributaria rispetto a quella risultante dall’applicazione della legislazione vigente. Tale clausola di invarianza finanziaria è espressamente prevista dall’articolo 20 del presente disegno di legge, ed è volta ad assicurare la neutralità finanziaria e/o l’invarianza del gettito complessivo, così da non incidere sui saldi di bilancio e da assicurare il rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
Ad ulteriore garanzia del rispetto di tale clausola di neutralità finanziaria, l’articolo 20, comma 3, stabilisce esplicitamente che qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri o minori entrate, che non trovino compensazione al proprio interno, si provvederà ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, ovvero mediante compensazione con le risorse finanziarie recate dai decreti legislativi adottati ai sensi della presente legge, trasmessi alle Camere prima di quelli che comportano i nuovi o maggiori oneri.
In merito ai profili di quantificazione, si rileva che le norme in esame introducono alcuni presidi volti ad assicurare la tenuta finanziaria del provvedimento, sia disponendone in prima istanza l’invarianza finanziaria, sia prevedendo un meccanismo di copertura strutturato su più livelli conseguenziali volto ad assicurare la copertura dei nuovi o maggiori oneri nel caso in cui tale neutralità non dovesse concretamente manifestarsi in sede di esercizio delle deleghe, come analiticamente descritto in seguito nelle osservazioni riguardanti i profili di copertura finanziaria.
In proposito, va preliminarmente rilevato, come già osservato in altre occasioni, che il fatto che la relazione tecnica, come visto in precedenza, non abbia la possibilità di quantificare ex ante, nemmeno in termini di larga massima, gli effetti finanziari attesi dal provvedimento, oltre che per la complessità della materia trattata anche a causa della presenza di principi e criteri direttivi non sufficientemente dettagliati, espone al rischio di constatare solo all’atto della predisposizione degli schemi di decreto legislativo l’esistenza di ineludibili oneri da coprire, subordinando così l’effettivo esercizio delle deleghe alla eventuale entrata in vigore di un successivo provvedimento legislativo incaricato di reperire le risorse finanziarie necessarie a farvi fonte nel quadro dei vincoli di finanza pubblica.
Ciò posto, si rileva altresì che il citato meccanismo di copertura, strutturato su più livelli conseguenziali, si interseca con un vincolo ulteriore previsto dalle medesime norme - per altro già disciplinato in analoghi provvedimenti nelle scorse legislature - volto ad impedire che dall’attuazione delle deleghe possa derivare un incremento della pressione tributaria, ottenuta rapportando l’ammontare delle imposte dirette, indirette, in conto capitale e dei contributi sociali, da un lato, e il PIL, dall’altro. La previsione di siffatto vincolo appare suscettibile di determinare sensibili conseguenze, sia sotto il profilo delle modalità attraverso le quali assicurare la neutralità finanziaria del provvedimento o la sua copertura finanziaria all’atto dell’esercizio delle deleghe, sia sotto quello della verifica del rispetto del vincolo medesimo nel corso dell’esame parlamentare degli schemi di decreto legislativo. Sotto il primo profilo va infatti considerato che tale vincolo impone limiti alla possibilità di utilizzo delle risorse per far fronte agli oneri nei casi in cui questo utilizzo determini un peggioramento della pressione fiscale, come potrebbe accadere, a parità di andamento del PIL, nel caso dell’utilizzo delle maggiori entrate rientranti nella nozione di pressione fiscale per far fronte a maggiori spese, ivi comprese quelle derivanti dal riconoscimento di maggiori crediti fiscali pagabili, posto che, in questa ipotesi, l’aumento delle predette entrate, sebbene utilizzato a copertura per assicurare l’invarianza dei saldi, non verrebbe compensato da una corrispondente diminuzione di entrate della stessa natura, tale da lasciare invariata la pressione fiscale. Sotto il secondo profilo dovrebbe essere chiarito se il vincolo operi in relazione ai singoli provvedimenti che saranno adottati o, come appare più realistico, con riferimento all’insieme dei provvedimenti che saranno adottati all’esito del processo di riforma, giacché, in caso contrario, molto difficilmente si potrebbe realizzare l’adozione di decreti legislativi “virtuosi” - ossia suscettibili di generare maggiori entrate - per provvedere alle minori entrate derivanti da successivi decreti onerosi, considerata la possibilità di causare con ciò un conseguente momentaneo aumento della pressione fiscale. Anche quest’ultima soluzione per altro non sarebbe esente da criticità, posto che, in tal caso, la verifica in sede parlamentare circa l’effettivo rispetto del vincolo in argomento potrebbe essere compiutamente svolta non sui singoli provvedimenti ma solo all’esito dell’esame dell’ultimo schema di decreto legislativo.
Tutto ciò considerato, appare necessario che nelle relazioni tecniche che accompagneranno gli schemi di decreto legislativo sia evidenziata la pressione fiscale a legislazione vigente alla quale il Governo dovrà attenersi e sia dimostrata l’invarianza della stessa all’esito del singolo provvedimento e, qualora invece quest’ultimo ne determinasse temporaneamente il peggioramento, dovrebbe quanto meno evidenziarsi il percorso che, per effetto dei successivi decreti legislativi, dovrebbe assicurarne il rientro verso un valore non superiore a quello di riferimento, al netto ovviamente degli effetti derivanti da provvedimenti legislativi estranei all’esercizio della delega nel frattempo eventualmente intervenuti.
In questo quadro, al fine di consentire in sede parlamentare una puntuale verifica del vincolo in esame, si potrebbe valutare l’opportunità di prevedere che le relazioni tecniche che corredano gli schemi di decreto legislativo indichino non solo l’impatto sul gettito, come previsto dall’articolo 1, comma 2, ma anche quello sulla pressione fiscale.
Su tali aspetti appare comunque opportuno un chiarimento da parte del Governo.
In merito ai profili di copertura finanziaria, si osserva che l’articolo 20 provvede alla copertura finanziaria degli oneri derivanti dall’attuazione delle deleghe legislative conferite dal provvedimento in esame individuando una pluralità di meccanismi volti ad assicurare la compensazione dei relativi effetti finanziari.
In primo luogo, il comma 1 dell’articolo 20 stabilisce che dall’attuazione delle deleghe conferite dal provvedimento in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica né un incremento della pressione fiscale tributaria rispetto a quella risultante dall’applicazione della legislazione vigente.
Il comma 2 dell’articolo 20 specifica che - stante la complessità della materia trattata e l’impossibilità di procedere già in questa fase alla determinazione degli eventuali effetti finanziari dei singoli decreti attuativi - la relazione tecnica di cui ciascuno schema di decreto sarà corredato ai sensi dell’articolo 1, comma 2, ne evidenzierà gli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche con riguardo agli effetti sui tributi degli enti territoriali. Con formulazione leggermente diversa il citato articolo 1, comma 2, prevede che la relazione tecnica allegata a ciascuno schema indichi l’impatto sul gettito, anche per i tributi degli enti territoriali e per la relativa distribuzione territoriale.
In proposito, si potrebbe valutare l’opportunità, sotto il profilo formale, di allineare la formulazione delle due disposizioni.
Al riguardo, si ritiene comunque utile acquisire l’avviso del Governo.
Si rileva, altresì, che il comma 1 dell’articolo 20, nel recare una generale clausola di invarianza finanziaria riferita all’attuazione delle deleghe conferite dal provvedimento, fa espressamente salvo quanto disposto dal comma 2 del medesimo articolo, che tuttavia, come si è detto, disciplina esclusivamente i contenuti delle relazioni tecniche che dovranno corredare ciascuno schema di decreto legislativo. Dovrebbe, invece, più correttamente farsi riferimento al comma 3 del medesimo articolo, che reca invece le ulteriori disposizioni di copertura finanziaria, da considerare qualora non trovi applicazione la clausola di neutralità finanziaria.
Sul punto, appare in ogni caso opportuno acquisire una conferma da parte del Governo.
Il successivo comma 3 prevede che, nell’ipotesi in cui uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino compensazione al proprio interno ovvero mediante parziale utilizzo delle risorse di cui all’articolo 1, comma 2, della legge di bilancio per l’anno 2021, eventualmente integrate in base a quanto previsto dal comma 5 del medesimo articolo 1, alla loro copertura finanziaria si provvederà al momento dell’adozione dei singoli decreti legislativi ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009. Ad ulteriore integrazione di tali modalità di copertura finanziaria, il medesimo comma 3 prevede che agli oneri derivanti dall’adozione dei decreti attuativi potrà provvedersi anche mediante compensazione con le risorse finanziarie recate dai decreti legislativi adottati ai sensi della presente delega, che sono trasmessi alle Camere prima di quelli che comportano i nuovi o maggiori oneri. A tal fine, le maggiori entrate o i risparmi di spesa confluiscono in un apposito fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, fermo restando che i decreti legislativi che recano nuovi o maggiori oneri o minori entrate entreranno in vigore solo contestualmente o successivamente a quelli che recano la necessaria copertura finanziaria.
Per quanto riguarda le risorse di cui all’articolo 1, comma 2, della legge n. 178 del 2020, di cui si prevede l’eventuale utilizzo, si rammenta che tale ultima disposizione ha istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia il Fondo per l’attuazione della riforma fiscale, con una dotazione iniziale di 8 miliardi di euro per l’anno 2022 e di 7 miliardi di euro annui a decorrere dal 2023, di cui una quota non inferiore a 5 miliardi di euro e non superiore a 6 miliardi di euro a decorrere dal 2022 destinata all’assegno universale e ai servizi alla famiglia. Si segnala, inoltre, che secondo quanto stabilito dalla norma istitutiva, al Fondo medesimo affluiscono - sulla base di una procedura e di un meccanismo di calcolo dettagliati dai successivi commi 4 e 5 dell’articolo 1 della stessa legge n. 178 del 2020 - le risorse stimate come maggiori entrate permanenti risultanti dalla NADEF, rispetto alle previsioni tendenziali contenute nel DEF, derivanti dal miglioramento dell’adempimento spontaneo, fermo restando il rispetto degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
A tale proposito, nel Documento di economia e finanza 2023 il Governo ha evidenziato che le risorse destinate al Fondo in parola, in conseguenza delle maggiori entrate permanenti derivanti dal contrasto all’evasione nel periodo 2018-2019, ammontano a circa 1,4 miliardi di euro e che le stesse sono state utilizzate per il finanziamento delle misure di riduzione della pressione tributaria e contributiva previste dall’ultima legge di bilancio. Difatti, l’articolo 1, comma 872, della legge n. 197 del 2022 ha a tal fine disposto la riduzione del citato Fondo per un importo di 1.393 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2023. Alla luce di ciò, il predetto Fondo, iscritto sul capitolo 3833 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, reca al momento una dotazione di 1.869.540 euro annui a decorrere dal 2023.
Per quanto attiene, invece, al rinvio al meccanismo di copertura previsto dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009, si ricorda che tale disposizione della legge di contabilità e finanza pubblica, nell’affermare il principio che le leggi di delega che determinano oneri per la finanza pubblica devono recare i mezzi di copertura necessari per l’adozione dei relativi decreti legislativi, consente tuttavia che, nei casi in cui in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, la quantificazione degli stessi sia effettuata al momento dell'adozione dei singoli decreti legislativi. Conseguentemente, i decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.
Con riferimento al complesso delle disposizioni relative alla copertura finanziaria, si rammenta preliminarmente che nella scorsa legislatura la V Commissione bilancio della Camera dei deputati ha deliberato, nella seduta del 21 giugno 2022, il parere di propria competenza su un progetto di legge di iniziativa governativa recante un’ampia delega per la riforma fiscale (C. 3343-A), che recava, all’articolo 10, un meccanismo di copertura finanziaria dei decreti attuativi sostanzialmente coincidente con quello sopra descritto.
A tale proposito, nella citata seduta il rappresentante del Governo ebbe modo di chiarire che - stante il rinvio di una puntuale valutazione degli oneri derivanti dall’attuazione delle deleghe, per le ragioni dianzi esposte, al momento di adozione dei singoli schemi di decreto legislativo - si era ritenuto di delineare nel testo “un meccanismo di copertura strutturato su più livelli conseguenziali”, consistente, come detto, in modalità di compensazione interne a ciascun decreto delegato ovvero nell’utilizzo alle risorse del citato Fondo di cui all’articolo 1, comma 2, della legge n. 178 del 2020, come eventualmente integrate, e prevedendo, in seconda istanza, il ricorso alla procedura di cui all’articolo 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009, che subordina l’emanazione dei decreti legislativi da cui scaturiscano nuovi o maggiori oneri alla previa entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.
Nella medesima seduta il rappresentante del Governo segnalava che le disposizioni di cui trattasi prevedevano altresì “un meccanismo di salvaguardia finanziaria ulteriore e aggiuntivo rispetto alla procedura dettata dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009, consistente nella compensazione effettuata a valere sulle risorse finanziarie recate dai decreti legislativi adottati ai sensi del presente disegno di legge e trasmessi alle Camere prima di quelli che comportano nuovi o maggiori oneri”.
Al riguardo, si rileva che tale ricostruzione pare potersi sostanzialmente riferire anche alle disposizioni dell’articolo 20 del provvedimento in esame.
