Attuazione della direttiva (UE) 2021/1187 sulla razionalizzazione delle misure per promuovere la realizzazione della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T) 19 aprile 2023 |
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PremessaLe reti TEN-T sono un insieme infrastrutturale teso a collegare in modo esteso e completo i Paesi europei, mediante il più efficace sfruttamento delle modalità di trasporto. Esse consistono attualmente in una rete allargata da realizzare con un orizzonte temporale 2050 (Comprehensive network o rete Globale) e in una rete ristretta costituita dalle infrastrutture a maggior valenza strategica da completare entro il 2030 (Core network o rete Centrale). In totale, i "Core Network Corridor (CNC)" sono nove (v. figura):
L'Italia è interessata da quattro Corridoi:
Tali corridoi comprendono:
Per lo sviluppo delle reti TEN-T, il Regolamento (UE) n. 1316/2013, che ha istituito il "Meccanismo per collegare l'Europa" (Connecting Europe Facility-CEF), ha previsto uno stanziamento complessivo pari a 24,05 miliardi di euro, nell'ambito delle azioni del quadro finanziario 2014-2020. In questo quadro, gli stanziamenti annuali sono stati poi autorizzati dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Il Regolamento stabilisce le caratteristiche (sovvenzioni e contribuzioni in altre forme) ed i criteri per tale finanziamento europeo, di cui una parte è riservata agli Stati con PIL pro capite inferiore al 90% della media UE (tra cui non rientra l'Italia). Il programma di sviluppo delle reti TEN-T viene cofinanziato dalla Commissione UE, insieme agli Stati nazionali, attraverso appositi bandi di gara, con i quali vengono selezionati i progetti di interesse europeo che più contribuiscono agli obiettivi del programma. A luglio 2021 è entrato in vigore il nuovo Regolamento CEF 2.0, che reca 33,71 miliardi di euro per il periodo 2021-2027 per finanziare lo sviluppo di infrastrutture sostenibili e ad alte prestazioni nei settori dei trasporti, del digitale e dell'energia. Sempre nel 2021, inoltre, è stato approvato il programma dei primi tre bandi annuali fino al 2023, con dotazione di 7 miliardi di euro, destinati a progetti infrastrutturali sulla TEN-T Centrale e Globale, alle applicazioni intelligenti e alle soluzioni innovative per i trasporti, alla sicurezza delle infrastrutture e alla loro sostenibilità, alle infrastrutture per i combustibili alternativi e alla mobilità militare. Gli interventi sulle reti TEN-T sono oggetto, altresì, di finanziamenti nell'ambito del PNRR: la Missione 3 è dedicata, infatti, alle "Infrastrutture per una mobilità sostenibile" e vede, tra gli obiettivi comuni agli investimenti, anche la decarbonizzazione e la riduzione delle emissioni attraverso lo spostamento del traffico passeggeri e merci dalla strada alla ferrovia. La principale componente (M3C1.1) è destinata agli interventi sulla rete ferroviaria, con interventi per 24,77 miliardi di euro. L'intermodalità e la logistica integrata rappresentano la seconda componente (M3C2), con risorse pari a 630 milioni di euro. Entrambe queste componenti prevedono investimenti che attengono allo sviluppo delle reti TEN-T; in particolare si tratta dei seguenti:
Gli orientamenti dell'Unione europea per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T) sono attualmente interessati da una profonda revisione ad opera della proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio COM (2021) 812, che modifica il regolamento (UE) 2021/1153 e il regolamento (UE) n. 913/2010 e abroga il regolamento (UE) n. 1315/2013. Tale documento è stato esaminato, nell'ambito della fase c.d. ascendente della formazione del diritto europeo, presso la IX Commissione Trasporti congiuntamente alla proposta modificata di Regolamento COM(2022)384. Rinviando al dossier di documentazione per ogni approfondimento, si ricorda in questa sede che, nella seduta del 23 febbraio 2023, la Commissione Trasporti ha approvato un documento contenente una valutazione favorevole con le seguenti condizioni: 1. appare necessario condizionare gli obblighi degli Stati membri connessi alla realizzazione delle misure indicate nella proposta alla disponibilità di risorse finanziarie adeguate, soprattutto con riguardo all'adeguamento dell'infrastruttura ferroviaria; 2. con riferimento ai tracciati dei Corridoi europei di trasporto che attraversano l'Italia, di cui all'allegato III, è necessario prevedere, conformemente all'orientamento generale approvato dal Consiglio dell'Unione europea il 5 dicembre 2022:
3. con riferimento ai medesimi tracciati, risulta altresì necessario:
4. occorre attuare in modo efficiente e sinergico il coordinamento, anche temporale, dell'attuazione nei diversi Stati membri delle opere infrastrutturali relative al completamento dei corridoi, nel rispetto dei termini previsti e degli altri obblighi connessi; 5. è opportuno stabilire espressamente che lungo i corridoi non sono ammissibili, in linea di principio, restrizioni al transito stabilite in via unilaterale da uno Stato membro. Eventuali restrizioni dovrebbero essere motivate e comunicate alla Commissione europea e agli Stati membri limitrofi interessati, con indicazione di soluzioni alternative di transito altrettanto sostenibili ed efficienti, concordate con i medesimi Stati. La Commissione dovrebbe poter disporre di poteri sanzionatori adeguati in caso di violazioni delle previsioni in materia; 6. occorre inserire nel regolamento specifiche disposizioni che prevedano la creazione o l'ammodernamento, entro termini certi e con risorse adeguate, di reti infrastrutturali aeree, marittime e ferroviarie di collegamento con le regioni insulari, garantendo altresì servizi di trasporto sostenibili, regolari e frequenti con le medesime regioni; 7. i Piani urbani per la mobilità sostenibile dovrebbero comprendere azioni per migliorare l'accessibilità per le persone con disabilità, anziane e a mobilità ridotta; 8. con riguardo alla governance della rete, riconosciuta l'importanza del ruolo svolto dai Coordinatori europei, alcune fasi, quali l'identificazione e priorità degli investimenti, dovrebbero essere mantenute nell'ambito nazionale. Si raccomanda, peraltro, di confermare e rafforzare le disposizioni contenute nell'orientamento generale atte a prevedere la possibilità di obiettivi intermedi per i Piani di lavoro e conseguente monitoraggio; 9. con riguardo a eventuali ritardi nell'attuazione dei progetti, le tempistiche di soluzione dovrebbero essere definite in relazione ad un'analisi delle cause; 10. sia assicurato il coordinamento a livello europeo tra tutti i principali interventi di adeguamento e/o di manutenzione delle infrastrutture ferroviarie, al fine di evitare una pluralità di cantieri contemporanei in diversi Stati membri, con prevedibili ripercussioni negative sulla circolazione dei passeggeri e delle merci; 11. si proceda all'armonizzazione all'interno dell'Unione delle regole previste per l'effettuazione dei traffici ferroviari, omogeneizzando le troppe differenti normative regolamentari esistenti tra i vari Stati membri al fine di facilitare l'interoperabilità e la libera concorrenza; 12. il ricorso agli atti delegati della Commissione europea per modificare i tracciati previsti dalla disciplina legislativa andrebbe limitato alle tratte transfrontaliere di particolare complessità; e con le seguenti osservazioni: a) con riguardo alla rete centrale, di cui all'allegato I, si valuti di inserire, conformemente all'orientamento generale approvato dal Consiglio dell'Unione europea il 5 dicembre 2022:
b) con riguardo alla medesima rete centrale, si valuti altresì di prevedere l'inserimento:
c) con riferimento alla rete centrale estesa, di cui all'allegato I, si valuti l'opportunità di inserire:
d) con riguardo alla rete globale, di cui all'allegato I, si valuti altresì di inserire:
e) con riguardo alla lista dei nodi della rete transeuropea dei trasporti di cui all'allegato II, si valuti l'opportunità di inserire:
f) si valuti di adeguare, per il nodo di Roma, il tracciato del transito merci in relazione ad un superamento non urbano delle linee con conseguente realizzazione del corridoio intermodale Roma-Latina in coerenza con la futura autostrada; g) si valuti di anticipare quanto meno al 2040 la scadenza del 2050 entro cui gli aeroporti della rete globale devono essere collegati alla rete ferroviaria a lunga distanza; h) con riguardo all'introduzione di nuovi e ambiziosi requisiti per l'infrastruttura ferroviaria, la velocità minima richiesta per le linee passeggeri (160 km/h) difficilmente può essere mantenuta lungo tutta la linea, in particolare in prossimità dei nodi urbani o lungo tratti interessati da vincoli orografici. Si ritiene pertanto necessario prevedere la limitazione dell'applicazione del parametro almeno in relazione alla lunghezza delle tratte interessate; i) in merito alla sagoma di trasporto combinato (P400), si valuti l'opportunità di modificare il requisito con il parametro di altezza del semirimorchio standard pari a 4 metri su vagoni di altezza di almeno 27 cm e di non prevedere l'obbligo sull'intera rete ma solo su un elenco predefinito di tratte ferroviarie, che includano almeno una linea diretta che consenta la circolazione ininterrotta di treni in uno Stato membro nonché sulle linee transfrontaliere e almeno una linea diretta collegata a terminali merci giacenti su un corridoio; l) con riguardo al nuovo parametro richiesto sulla rete centrale per la lunghezza dei treni, si valuti l'opportunità di non prevederne l'obbligo sull'intera rete, in quanto esso comporta investimenti aggiuntivi, sulla base di specifiche condizioni che permettano di contemperare le esigenze della pianificazione della capacità nelle ore di punta nel trasporto pendolari al fine di garantire la mobilità richiesta dal territorio; m) è opportuno rafforzare la cooperazione, ai sensi dell'articolo 9 della proposta, con Paesi vicini al fine di collegare la rete transeuropea dei trasporti con le loro reti infrastrutturali in modo da rafforzare la crescita economica e la competitività. In questa prospettiva appare prioritario facilitare il trasporto ferroviario con i Balcani occidentali; n) con riguardo ai requisiti operativi richiesti sulle linee merci, si valuti la possibilità di includere le imprese ferroviarie e i gestori dei terminali tra i soggetti responsabili della qualità dei servizi; o) con riguardo al trasporto su strada, si valuti l'opportunità di portare a 150 km la distanza massima tra le aree di riposo (rest areas), invece dei 60 km attualmente previsti; p) in merito al monitoraggio degli indicatori, si valuti l'opportunità di allinearne le tempistiche con quelle previste dalla normativa italiana che prevede una cadenza biennale. Infine, si sottolinea l'opportunità di enfatizzare il ruolo del trasporto pubblico e della mobilità attiva; q) si valuti, al fine di promuovere l'innovazione nel settore del trasporto aereo, l'inserimento dei cosmodromi o spazioporti nell'elenco delle componenti dell'infrastruttura del trasporto aereo. |
ContenutoPoiché la concreta realizzazione delle reti TEN-T molto spesso, di fatto, consiste in opere pubbliche, si pone il problema di assicurare che la loro progettazione ed esecuzione avvenga con modalità e tempi omogenei in tutto il territorio dell'UE. A tale riguardo, la disciplina delle autorizzazioni amministrative assume rilievo significativo. Di qui la necessità dell'intervento normativo. L'articolo 1 dello schema di decreto ne definisce - dunque - l'oggetto e l'ambito di applicazione, relativo alle procedure di rilascio delle autorizzazioni necessarie per la realizzazione di:
Il decreto si applica anche agli appalti pubblici relativi a progetti transfrontalieri che rientrano nell'ambito di applicazione appena illustrato. Sono, invece, espressamente esclusi i progetti riguardanti esclusivamente le applicazioni telematiche, le nuove tecnologie e le innovazioni ai sensi degli articoli 31 e 33 del Regolamento (UE) n. 1315/2013.
L'
articolo 31 del Regolamento (UE) n. 1315/2013 definisce le
applicazioni telematiche come le tecnologie in grado di consentire la gestione del traffico e lo scambio di informazioni all'interno di modi di trasporto e fra di essi per operazioni di trasporto multimodale e servizi a valore aggiunto connessi ai trasporti, miglioramenti della sicurezza, della protezione e delle prestazioni ambientali e procedure amministrative semplificate. Esse facilitano, altresì, la connessione senza interruzioni tra l'infrastruttura della rete globale e l'infrastruttura del trasporto regionale e locale e, per la loro importanza, se ne prescrive l'utilizzo, per quanto possibile, in tutta l'Unione al fine di consentire che esista un insieme di capacità di base interoperabili in tutti gli Stati membri. Le applicazioni telematiche in parola includono in particolare:
Il successivo
articolo 33 tratta delle
nuove tecnologie e delle
innovazioni, il cui utilizzo consente, in particolare, di raggiungere i seguenti obiettivi al fine di mantenere la rete Globale al passo con lo sviluppo e l'introduzione di tecnologie innovative:
L'articolo 2 reca le definizioni. L'articolo 3 assegna, ai progetti che rientrano nell'ambito di applicazione del decreto, carattere prioritario e ne impone il riconoscimento a tutte le autorità, comprese le autorità designate, coinvolte nella procedura di autorizzazione, esclusi solo gli organi giurisdizionali. Nell'ipotesi in cui la disciplina nazionale preveda procedure specifiche di autorizzazione di progetti a carattere prioritario, dette procedure si applicano, fatti salvi gli obiettivi, i requisiti e i termini previsti dal decreto, anche ai progetti rientranti nell'ambito di applicazione del medesimo. Al proposito, si rammenta che nell'ordinamento italiano sono di recente intervenute plurime modifiche che hanno reso il quadro normativo assai diversificato, quanto a competenze, modalità procedurali e tempistiche (si ricordano - per esempio - il decreto-legge n. 32 del 2019, c.d. Sblocca cantieri, e il decreto-legge n. 77 del 2021, c.d. Semplificazioni). L'articolo 4 individua le autorità designate ai sensi del decreto nelle Direzioni generali del MIT, competenti in materia di:
Per quanto riguarda le infrastrutture di trasporto aereo, l'autorità designata è, invece, l'ENAC, che è tenuto a comunicare alla competente Direzione generale del MIT ogni attività svolta in tale qualità. Laddove, poi, per uno specifico progetto sia individuato un Commissario straordinario nominato ai sensi dell'articolo 4 del citato decreto-legge n. 32 del 2019 (c.d. Sblocca cantieri), l'autorità designata è il Commissario straordinario stesso. L'autorità designata per ciascun progetto, la cui identità è indicata sul sito istituzionale del MIT:
In ogni caso, le funzioni dell'autorità designata non pregiudicano le competenze delle altre autorità coinvolte nella procedura di autorizzazione, né la possibilità per il promotore del progetto di contattare singole autorità riguardo a specifiche autorizzazioni o pareri che formano parte della decisione di autorizzazione. Ai sensi dell'articolo 5, la durata massima della procedura di autorizzazione è di quattro anni dal suo inizio, stabilito ai sensi del successivo articolo 6, comma 1. Tale periodo di quattro anni in ogni caso:
Solo in casi debitamente motivati, l'autorità designata può concedere una proroga adeguata al predetto periodo di quattro anni, la cui durata è stabilita caso per caso, è debitamente motivata ed è limitata al solo scopo di completare la procedura di rilascio delle autorizzazioni e della decisione di autorizzazione. Il promotore del progetto è informato delle ragioni per le quali è stata disposta tale concessione e un'ulteriore proroga può essere concessa una sola volta, alle stesse condizioni. In ogni caso, è espressamente esclusa la responsabilità dell'autorità designata, nonché delle autorità coinvolte nella procedura di autorizzazione, allorché il periodo di quattro anni, prorogato come sopra, non sia rispettato e il ritardo sia imputabile al promotore del progetto. L'articolo 6 definisce la procedura di autorizzazione. Il promotore trasmette il progetto all'autorità designata o, se del caso, all'autorità comune istituita in conformità al seguente articolo 7, comma 2. Il termine massimo di durata, di cui all'articolo 5, comma 1 (v. supra), inizia a decorrere dalla data di ricevimento del progetto. Qualora il progetto non soddisfi il livello di dettaglio delle informazioni richiesto, l'istanza è rigettata, con decisione debitamente motivata, entro quattro mesi dal ricevimento, salvo termini più stringenti previsti dalla normativa vigente. Le autorità designate garantiscono comunque che i promotori dei progetti ricevano informazioni generali che fungano da orientamenti per la trasmissione del progetto, in funzione, se del caso, della modalità di trasporto interessata, contenenti informazioni sulle autorizzazioni, decisioni e pareri che possono essere necessari per l'attuazione di un progetto. Tali informazioni, per ogni parere, decisione o autorizzazione, comprendono:
Tali informazioni devono essere facilmente accessibili a tutti i promotori dei progetti, anche attraverso portali d'informazione elettronici. Una volta che il promotore del progetto abbia completato e presentato il fascicolo della domanda relativo al progetto, la decisione di autorizzazione è adottata, come visto, entro il termine di cui all'articolo 5, comma 1, salvo le proroghe di cui all'articolo 5, comma 4, e le autorità coinvolte nella procedura di autorizzazione comunicano all'autorità designata l'avvenuto rilascio delle autorizzazioni, delle decisioni e dei pareri richiesti. In ogni caso, la procedura appena descritta non pregiudica l'osservanza dei requisiti stabiliti dal diritto internazionale e dell'Unione europea, ivi compresi i requisiti in materia di tutela ambientale e della salute umana e non comporta un abbassamento degli standard destinati ad evitare, prevenire, ridurre o controbilanciare gli effetti negativi sull'ambiente. L'articolo 7, nell'ambito del procedimento autorizzativo, in ipotesi di progetti transfrontalieri, stabilisce che l'autorità designata cooperi con le autorità degli altri Stati membri interessati al fine di realizzare un coordinamento e concordare un calendario comune, nella misura in cui ciò sia possibile, tenuto conto del grado di preparazione e maturità del progetto. Si prevede, inoltre, la salvaguardia degli adempimenti in materia di impatto ambientale transfrontaliero, previsti dal decreto legislativo n. 152 del 2006, in ragione della rilevanza della tutela ambientale, e, infine, la possibilità di istituire un'autorità comune per i progetti transfrontalieri unitamente agli obblighi di informazione ai coordinatori europei da parte delle autorità designate. L'articolo 8 disciplina l'ipotesi in cui, nell'ambito di un progetto transfrontaliero, le procedure di appalto siano indette da un organismo comune, prevedendo che lo stesso sia tenuto ad applicare il diritto nazionale vigente in materia di contratti pubblici di uno Stato membro, in deroga alle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, conformemente all'articolo 39, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/24/UE o, a seconda dei casi, all'articolo 57, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/25/UE, salvo che non sia altrimenti stabilito di comune accordo tra gli Stati membri partecipanti. La stessa previsione vale per il caso di un appalto pubblico indetto da una controllata di un organismo comune, potendo gli Stati membri coinvolti decidere che la controllata sia tenuta ad applicare il diritto nazionale applicabile all'organismo comune. L'articolo 9 prevede che ogni due anni, e per la prima volta entro il 10 agosto 2026, il Dipartimento delle politiche europee della Presidenza del Consiglio dei ministri, con le indicazioni fornite dalle autorità designate e dalle autorità comuni eventualmente istituite, trasmetta alla Commissione europea una relazione contenente informazioni in merito al numero delle procedure di autorizzazione svolte, alla loro durata media, alle procedure che abbiano superato il termine e alla creazione di eventuali autorità comuni. L'articolo 10, coerentemente con quanto stabilito nella direttiva, dispone che il decreto non si applichi ai progetti la cui procedura di autorizzazione sia stata avviata prima del 10 agosto 2023. Si prevede, inoltre, che l'articolo 8 si applichi solo agli appalti per i quali sia stato inviato l'avviso di indizione di gara dopo il 10 agosto 2023 ovvero, qualora esso non fosse previsto, laddove l'amministrazione o l'ente aggiudicatore abbia avviato la procedura successivamente alla suddetta data, escludendone l'applicabilità agli organismi comuni istituiti prima del 9 agosto 2021 ove le relative procedure di appalto continuino ad essere disciplinate dal diritto applicabile in quella data. In materia finanziaria, l'articolo 11 prevede che l'attuazione del decreto non comporti nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e che le Amministrazioni interessate provvedano all'attuazione delle disposizioni nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente. Si segnala, infine, che costituisce parte integrante dello schema di decreto un allegato, contenente l'elenco dei collegamenti transfrontalieri e dei collegamenti mancanti, riguardanti il territorio italiano, elaborato sulla base dell'elenco dei collegamenti individuati in via preliminare dalla direttiva (UE) 2021/1187 (v. supra, articolo 1) nel relativo allegato:
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