Contratto di programma 2022-2026 - Parte Servizi e Parte Investimenti tra MIT e RFI - Rete Ferroviaria Italiana S.p.A.

28 febbraio 2023
DOC. CXCIX, n.1

Indice

Il Documento Strategico della Mobilità Ferroviaria

I rapporti tra il Gestore dell'infrastruttura ferroviaria nazionale e lo Stato, ai sensi dell'articolo 15 del decreto legislativo n. 112 del 2015, sono regolati da un atto di concessione e da uno o più Contratti di programma, questi ultimi di durata non inferiore a cinque anni.

La procedura di approvazione dei Contratti di programma è stata modificata dal decreto-legge n. 152 del 2021, recante disposizioni urgenti per l'attuazione del PNRR e la prevenzione delle infiltrazioni mafiose, il quale ha, altresì, definito la natura e l'iter di approvazione del documento strategico predisposto a cura del MIT, nonché meccanismi di velocizzazione nel procedimento autorizzativo dei progetti ferroviari.

Nel dettaglio, l'articolo 5, comma 1, del citato decreto-legge ha apportato al decreto legislativo n.112 del 2015 le seguenti modifiche:

• ha introdotto il Documento Strategico della Mobilità Ferroviaria di passeggeri e merci (DSMF), predisposto dal MIT, con validità di norma quinquennale, sulla cui base sono successivamente stipulati i Contratti di programma;
• ha ridisegnato l'iter approvativo dei Contratti di programma, sia per la Parte Servizi che per la Parte Investimenti, nonché i relativi aggiornamenti annuali.

In sintesi, e rinviando al relativo dossier per ogni approfondimento, si ricorda che il DSMF costituisce la premessa per la stesura e per l'attuazione del Contratto di programma, che - come detto - regola i rapporti tra il concessionario Rete Ferroviaria Italiana - RFI S.p.A. e il concedente Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - MIT.

Il DSMF, infatti, contiene l'illustrazione delle esigenze in materia di mobilità di passeggeri e merci per ferrovia, delle attività per la gestione e il rafforzamento del livello di presidio manutentivo della rete, nonché l'individuazione dei criteri di valutazione della sostenibilità ambientale, economica e sociale degli interventi e i necessari standard di sicurezza e di resilienza dell'infrastruttura ferroviaria nazionale, anche con riferimento agli effetti dei cambiamenti climatici.

Esso deve, inoltre, indicare:

• gli assi strategici in materia di mobilità ferroviaria, con particolare riferimento ai programmi di sicurezza e di resilienza delle infrastrutture, anche in esecuzione di specifici obblighi di legge;
• i programmi di sviluppo tecnologico per aumentare la capacità e migliorare le prestazioni con riferimento alla rete Sistema nazionale integrato dei trasporti (SNIT) di primo e secondo livello;
• gli interventi prioritari sulle direttrici, nonché gli interventi prioritari da sottoporre a revisione progettuale;
• le attività relative al fondo per la progettazione degli interventi e le relative indicazioni di priorità strategica;
• le priorità strategiche relative ai collegamenti di ultimo miglio dei porti e degli aeroporti;
• la localizzazione degli interventi, con la specifica indicazione di quelli da realizzarsi nelle regioni del Mezzogiorno;
• le linee strategiche delle sperimentazioni relative alle innovazioni tecnologiche e ambientali;
• la ricognizione dei fabbisogni per la manutenzione e i servizi per l'infrastruttura ferroviaria;
• le metodologie di valutazione degli investimenti, con particolare riferimento alla sostenibilità ambientale e sociale e alla accessibilità per le persone con disabilità;
• i criteri di valutazione della performance del gestore e le relative penalità.

Con riferimento al nuovo ciclo programmatorio 2022 – 2026, per la Parte Servizi del Contratto di programma, il DSMF riporta un fabbisogno finanziario pari complessivamente a 3.356 milioni di euro annui, così articolati:

• 1.156 milioni di euro annui per le attività in conto esercizio;
• 2.200 milioni di euro annui per le attività in conto capitale di manutenzione straordinaria, con esigenza prioritaria di copertura del primo triennio contrattuale 2022-2024 al fine di assicurare stabilità alla pianificazione delle attività.

Il Contratto di Programma - Parte Servizi 2022-2026

Nella Parte Servizi del Contratto di Programma è contenuta la disciplina del finanziamento delle attività di gestione e manutenzione straordinaria per la resilienza e la sostenibilità dell'infrastruttura ferroviaria nazionale.

L'articolato

Il contenuto dell'articolato del Contratto di programma - Parte Servizi può essere sintetizzato come segue.

L'articolo 1 stabilisce che le premesse e gli allegati al Contratto di programma (v. infra) ne costituiscono parte integrante e sostanziale e sono pienamente vincolanti tra le Parti.

L'articolo 2 contiene le definizioni.

L'articolo 3 stabilisce che è oggetto del Contratto la disciplina del complesso di obbligazioni intercorrenti tra il Ministero ed il Gestore relativamente al finanziamento:

1. delle attività di manutenzione ordinaria necessarie al mantenimento in esercizio per la messa in disponibilità della rete in condizioni di sicurezza ed affidabilità, delle attività di circolazione per la gestione del traffico ferroviario e delle attività di Safety, Security, navigazione ferroviaria, assistenza alle PRM (Passeggeri a Ridotta Mobilità) e sgombero dell'infrastruttura secondo gli standard concordati;
2. delle attività di manutenzione straordinaria necessarie al mantenimento in esercizio per la messa in disponibilità della rete in condizioni di sicurezza ed affidabilità;
3. degli altri obblighi di servizio o oneri collegati all'attività del Gestore e discendenti da evoluzioni di normativa di settore o prescrizioni delle autorità competenti.

L'articolo 4 dispone che il Contratto ha validità per il periodo regolatorio 2022-2026, al contempo prevedendo che alla sua scadenza, nelle more del suo rinnovo e comunque per non più di ulteriori due anni, esso continui ad applicarsi ai rapporti tra le Parti alle medesime condizioni.

Ai sensi dell'articolo 5, RFI si obbliga nei confronti del MIT:

• a garantire l'utilizzabilità della rete in condizioni di sicurezza e di affidabilità mediante le attività di manutenzione ordinaria e straordinaria e ad assicurare la circolazione in sicurezza dei treni attraverso le attività di gestione della circolazione, nonché a svolgere le connesse attività di Safety, Security, navigazione, assistenza alle PRM e sgombero dell'Infrastruttura;
• in relazione alle attività di manutenzione ordinaria, a rispettare i tempi di primo intervento come stabiliti dall'Allegato 1a, Colonna C (v. infra);
• a comunicare al MIT entro 24 ore i casi di indisponibilità della linea superiori alle 6 ore;
• a trasmettere al MIT il programma di manutenzione ordinaria previsto sulla rete per l'anno in corso di esecuzione entro e non oltre il mese di aprile di ogni anno (Allegato 6a, v. infra), e il programma di manutenzione straordinaria previsto sulla rete per l'anno in corso di esecuzione con cadenza semestrale, entro aprile ed entro ottobre (Allegato 6b, v. infra), nonché il monitoraggio degli interventi di manutenzione straordinaria;
• a trasmettere ai Ministeri entro il mese di luglio di ogni annualità del Contratto le risultanze della contabilità regolatoria, nelle quali si evidenzino i meccanismi di imputazione dei costi relativi a tutti i processi industriali connessi alla attività del Gestore, ai sensi del decreto legislativo n.112 del 2015;
• a trasmettere contestualmente e ad integrazione del rendiconto annuale del Contratto, al MIT, entro il 30 giugno di ogni anno, la relazione annuale sulla sicurezza per l'ANSFISA relativa all'anno precedente;
• a rispettare i termini per le comunicazioni previste nel Contratto;
• ad agevolare lo svolgimento delle attività di vigilanza e assicurare al MIT l'accesso agli atti e documenti prodotti da o per conto dello stesso Gestore riferibili al Contratto, nonché l'accesso alle linee, ai cantieri e agli impianti, nel rispetto delle regole di sicurezza e senza compromettere l'operatività del cantiere;
• a garantire continuità al servizio di collegamento e trasporto passeggeri con mezzi veloci tra Reggio Calabria e Messina, attualmente in essere e regolato dall'articolo 5-bis del Contratto di programma 2016-2021 – Parte Servizi e successivi atti integrativi, alle modalità e condizioni ivi previste, fino al 30 settembre 2022 e, comunque, fino al subentro del nuovo contraente, ad esito dell'aggiudicazione della relativa procedura di gara;
• a continuare l'attività di revisione ed ottimizzazione dei processi manutentivi, per conseguire le performance di rete contrattualizzate, nel rispetto degli obblighi di mantenimento degli adeguati livelli e standard di sicurezza su tutte le linee dell'infrastruttura ferroviaria in esercizio;
• a fornire annualmente l'elenco delle linee rientranti nella concessione che siano state dismesse, nonché l'elenco delle linee sospese e delle linee/impianti di nuova attivazione;
• a collegare la valutazione della performance dei dirigenti responsabili della gestione delle attività di manutenzione al conseguimento dei risultati definiti nel Contratto;
• ad alimentare e aggiornare il sistema di monitoraggio di cui all'Allegato 6c (v. infra);
• a trasmettere annualmente al Consiglio superiore dei lavori pubblici i prezziari che il Gestore, in qualità di stazione appaltante, provvede ad aggiornare periodicamente;
• a trasmettere al Ministero, con cadenza annuale, una relazione sulle attività condotte da RFI nell'anno, in merito all'applicazione della normativa sugli appalti e connessi adempimenti antimafia, con specificazione di criticità/anomalie eventualmente rilevate nell'ambito dei processi interni di controllo, anche relativamente a procedure gestite in sede non centrale;
• a trasmettere ai Ministeri due volte l'anno (entro aprile ed entro ottobre), anche attraverso il predetto sistema di monitoraggio, una reportistica per ciascuna Direzione Territoriale del Gestore degli interventi di manutenzione straordinaria in corso di realizzazione;
• a effettuare il controllo delle opere esistenti e dei relativi elementi strutturali nonché, con particolare riferimento ai ponti e alle gallerie, a redigere una relazione contenente tali valutazioni e analisi, da trasmettere annualmente al Ministero;
• a predisporre un piano di manutenzione programmata per il mantenimento in piena efficienza dell'infrastruttura;
• a comunicare le iniziative poste in essere per innalzare il profilo di sostenibilità e il contributo al raggiungimento degli SDGs - Obiettivi di Sviluppo Sostenibile delle attività di manutenzione, nonché le azioni poste in essere per il miglioramento dei propri processi in ottica di maggiore efficienza ed efficacia della spesa pubblica.

Con riferimento all'aggiornamento del Contratto, l'articolo 6 elenca innanzitutto le cause al ricorrere delle quali le Parti possono chiederne la revisione, attraverso la sottoscrizione di un apposito Atto integrativo:

• variazione permanente del perimetro per inserimento nuove linee, per esclusione di linee esistenti e/o in caso di variazione del livello di disponibilità della rete;
• nuovi obblighi e/o variazioni degli oneri di servizio e/o di esercizio derivanti da nuova normativa di settore o nel caso in cui fossero emanate nuove prescrizioni da parte dell'ANSFISA o di altre Autorità competenti;
• disposizioni normative e/o Delibere CIPESS che apportino variazioni alle risorse previste dal presente Contratto;
• eventi eccezionali, come specificato al comma 6, vale a dire catastrofi naturali e/o eventi di forza maggiore tali da determinare oneri straordinari per il ripristino dell'infrastruttura;
• esecuzione di atti di indirizzo del Ministero aventi per oggetto modifiche o integrazioni sostanziali alle linee strategiche per il settore ferroviario che dovranno necessariamente essere accompagnate dalla valutazione degli eventuali fabbisogni finanziari emergenti e dalla individuazione delle relative fonti di copertura;
• mutamenti del quadro regolatorio e/o a seguito di provvedimenti delle competenti Autorità dai quali dovesse discendere una variazione del livello di gettito dei canoni per l'utilizzo dell'infrastruttura e/o degli introiti dei servizi rispetto all'ammontare approvato dall'ART (Autorità di Regolazione dei Trasporti) nel vigente periodo regolatorio.

Gli aggiornamenti annuali del Contratto sono, viceversa, da sottoscriversi entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di bilancio.

L'articolo 7 disciplina dettagliatamente le modalità di finanziamento, prevedendo che a RFI siano corrisposte annualmente risorse sotto forma di contributi sia in conto esercizio per le attività di gestione (autorizzazioni di spesa ed erogazioni di cassa: Allegato 4b - rigo 1), sia in conto impianto per le attività di manutenzione straordinaria (autorizzazione di spesa: Allegato 4b - rigo 2), con la possibilità, a partire dal 2023, di procedere ad un'analisi della dinamica dei costi e dell'efficientamento aziendale con riferimento alle azioni poste in essere per il miglioramento dei processi del Gestore in ottica di maggiore efficienza ed efficacia della spesa pubblica.

I contributi in conto esercizio per le attività di gestione devono essere erogati a RFI in 12 rate mensili, pari ciascuna a 1/12 del totale annuo, con pagamento da effettuarsi entro la fine del mese di riferimento di ciascuna rata, mentre i contributi in conto impianto per la manutenzione straordinaria sono erogati in via anticipata sulla base dei fabbisogni previsionali rappresentati a cadenza semestrale, rettificati di eventuali surplus/deficit di incassi del semestre precedente.

Con specifico riferimento allo svolgimento temporaneo del servizio di collegamento marittimo passeggeri sulla tratta tra Reggio Calabria e Messina (v. supra, articolo 5), atteso il protrarsi delle procedure di affidamento a gara del servizio e in continuità con quanto già regolato dal Contratto di programma 2016-2021, è riconosciuto a RFI, per il periodo 1° ottobre 2021 – 30 settembre 2022, un corrispettivo massimo annuale pari a 5,68 milioni di euro, a valere sul capitolo di bilancio 7255 di competenza della Direzione Generale per la vigilanza sulle Autorità portuali, le infrastrutture, portuali ed il trasporto marittimo e per vie d'acqua interne del MIT, fermo restando che, nel caso di ulteriore prosecuzione del servizio, sarà previsto un corrispettivo addizionale, determinato in misura proporzionale al predetto importo, in funzione dell'effettivo periodo aggiuntivo di esercizio svolto.

Il successivo articolo 8 disciplina le modalità di rendicontazione e i meccanismi di conguaglio, impegnando RFI a predisporre, entro il mese di luglio di ciascun anno del Contratto, una relazione sullo stato di attuazione degli investimenti, nonché un rendiconto delle performance di rete e dei costi sostenuti al 31 dicembre dell'anno precedente (rendiconto annuale), anche al fine di consentire al Ministero la valutazione di adeguatezza, pertinenza e congruità dell'impiego dei finanziamenti erogati.

Oltre alla trasmissione due volte l'anno (entro aprile ed entro ottobre) di una scheda di monitoraggio relativa alle attività di manutenzione straordinaria, RFI è, altresì, tenuta a trasmettere al MIT annualmente, entro marzo, i valori target dell'indicatore di puntualità di cui all'Allegato 1b (v. infra), ai fini del monitoraggio di qualità della rete.

Ai sensi dell'articolo 9, ai fini della valutazione della performance del gestore, RFI ha l'obbligo di attestare, attraverso il monitoraggio di qualità della rete, il livello degli indicatori di prestazione effettivamente raggiunti. Qualora emerga che alcuni dei Gruppi Rete siano stati messi in disponibilità secondo livelli di prestazione inferiori a quelli contrattualizzati a livello annuale, o che la disponibilità degradata di tali Gruppi Rete non sia dovuta a eventi di forza maggiore ovvero a eventi non imputabili alla responsabilità diretta di RFI per attività di manutenzione della rete, il Ministero applica la penale prevista dall'Allegato 8 (v. infra) per ogni Gruppo Rete per cui i livelli di disponibilità siano risultati degradati. L'importo massimo di tutte le penali previste dal Contratto, anche per ulteriori inadempimenti o ritardi nelle comunicazioni obbligatorie, non può comunque superare per ciascun anno il limite massimo del due per mille delle risorse annualmente erogate al Gestore. 

I poteri di vigilanza e controllo spettano al Ministero che, anche sulla base dei dati di monitoraggio e di rendicontazione, può effettuare attività di audit documentale sugli interventi e sui livelli di qualità oggetto del Contratto, nonché verifiche, ispezioni, controlli diretti e indiretti, finalizzati alla vigilanza sulle attività svolte dal Gestore (articolo 10).

L'articolo 11 contiene la previsione di clausole risolutive espresse del Contratto, ai sensi dell'articolo 1456 del codice civile, prevedendo che:

• il MIT ha diritto di risolvere il Contratto qualora:
  • risulti da almeno due monitoraggi consecutivi sulla qualità della rete che, per ogni Gruppo Rete, l'indicatore del livello di guasti sia superiore rispetto al livello contrattualizzato; 
  • il Ministero eserciti il potere di decadenza o revoca della concessione;
• il Gestore ha diritto di risolvere il Contratto qualora:
  • i Ministeri risultassero inadempienti all'obbligo di corrispondere i contributi già disponibili a legislazione vigente per la copertura del Contratto (ex articolo 5, comma 12);
  • il Ministero risultasse inadempiente alle pattuizioni di cui all'articolo 7, commi 1 e 2, ossia all'erogazione dei finanziamenti sia in conto esercizio che in conto impianto.

Quanto alle disposizioni varie e generali, l'articolo 12 subordina la validità e la vincolatività di qualunque modifica, variazione o rinuncia al Contratto alla forma scritta, con sottoscrizione delle Parti. E' altresì stabilito che, qualora una o più clausole del Contratto siano nulle, e purché non siano da ritenersi essenziali, il Contratto resta comunque valido per la restante parte e le clausole nulle sono sostituite, sempre previo accordo fra le Parti, con disposizioni pienamente valide ed efficaci.

Infine, l'articolo 13 prevede le modalità con le quali ogni comunicazione o notificazione relativa alle disposizioni del Contratto dovrà essere effettuata, mentre l'articolo 14 subordina la soluzione di eventuali controversie al preventivo esperimento di una procedura di composizione amichevole tra le Parti, fallita la quale è designato competente il Foro di Roma.

Gli allegati

Il Contratto di programma - Parte Servizi è corredato da 17 allegati, i quali, come disposto dall'articolo 1 (v. supra), ne costituiscono parte integrante e sostanziale e sono pienamente vincolanti tra le Parti.

L'Allegato 1a reca la classificazione delle linee ferroviarie per grado di utilizzo treni/giorno e relativi indicatori di disponibilità, indicando in particolare i tempi impiegati per il primo intervento e il numero di guasti/km. 

L'Allegato 1b esprime l'indicatore di puntualità per tipologia di servizio di trasporto, illustrando, per ognuno dei servizi considerati (Mercato - Lunga percorrenza servizio universale - Regionale - Merci), la puntualità di RFI e la soglia di performance quale obiettivo 2022.

L'Allegato 1c illustra altri indicatori di performance orientati agli utenti, quali la percezione della sicurezza in stazione, dell'illuminazione, della pulizia complessiva, eccetera.

L'Allegato 2 contiene una rappresentazione grafica della rete.

L'Allegato 3 reca un'articolazione di dettaglio della rete, che riporta la descrizione delle singole linee, la quantità di treni/giorno programmati e la relativa estensione per km. Risulta, al proposito, che la rete è composta:

• per 8.233,9 km da linee servite da non più di 40 treni/giorno;
• per 3.687,2 km da linee servite da un numero di treni/giorno compreso tra 40 e 100;
• per 3.227,2 km da linee servite da più di 100 treni/giorno;
• per 950 km da linee ricomprese all'interno dei nodi;
• per 733,6 km da linee AC/AV.

Sono, altresì, riportate le linee di collegamento ferroviario marittimo che assicurano la continuità territoriale (Villa San Giovanni - Messina; Messina - Villa San Giovanni; Villa San Giovanni/Messina - Golfo Aranci; Golfo Aranci - Villa San Giovanni/Messina).

L'Allegato 4a presenta il quadro delle proiezioni programmatorie, sotto il profilo tecnico-economico, dei volumi di attività negli anni di vigenza del Contratto e delle risorse disponibili a legislazione vigente, indicando:

• per le attività di gestione della rete un importo complessivo, dal 2022 al 2026, di 5.783,46 milioni di euro in conto esercizio;
• per le attività di manutenzione straordinaria un importo complessivo, sempre dal 2022 al 2026, di 11 miliardi di euro in conto impianto.

Segue l'Allegato 4b con il prospetto delle fonti delle risorse per cassa del Contratto di programma - Parte Servizi 2022-2026 e il quadro delle proiezioni di spesa e delle fonti per cassa dei Contratti di programma - Parte Servizi precedenti (2012-14 e 2016-21). 

Con specifico riferimento alle fonti per cassa per il Contratto in essere per il periodo 2022-2026:

• il totale in conto esercizio è pari a 5.113,46 milioni di euro, di cui:
  • 5.107,78 milioni stanziati sul capitolo di bilancio 1541 dalla legge di bilancio 2022 (n. 234 del 2021) e dalle future leggi di bilancio;
  • 5,68 milioni stanziati sul capitolo 7255 dalla legge di bilancio 2021 (n. 178 del 2020) per il servizio di navigazione Messina - Reggio Calabria;
• il totale in conto impianto è pari a 5.100 milioni di euro, stanziati sul capitolo di bilancio 7122 dalla legge di bilancio 2022 (n. 234 del 2021).

L'Allegato 5 contiene il Documento illustrativo delle attività di manutenzione ordinaria e straordinaria di RFI, nel quale sono illustrate nel dettaglio le attività e gli interventi posti in essere per garantire la sicurezza e l'efficienza della rete.

L'Allegato 6 illustra gli schemi di Reporting Package, descrivendo:

• all'Allegato 6a l'articolazione annuale per nature di spesa della pianificazione delle attività di gestione in conto esercizio e per nature di spesa delle attività di manutenzione ordinaria per DOIT (Direzione Operativa Infrastrutture Territoriale), con cadenza annuale a consuntivo;
• all'Allegato 6b l'articolazione per sottosistema/programma della pianificazione delle attività di manutenzione straordinaria con cadenza semestrale a preventivo, secondo priorità nazionali definite in fase di pianificazione;

• all'Allegato 6c la scheda di monitoraggio degli interventi di manutenzione straordinaria, conforme alle specifiche del sistema MOP (Monitoraggio Opere Pubbliche), per reporting periodico sull'avanzamento dei progetti di manutenzione straordinaria;
• all'Allegato 6d la scheda Coreg con cadenza annuale per il rendiconto delle spese di manutenzione ordinaria, circolazione, Safety, Security e navigazione.

L'Allegato 7 riporta lo schema della documentazione informativa di supporto per la valutazione delle modifiche di cui all'articolo 6 (v. supra).

L'Allegato 8 illustra gli indicatori di performance e le penalità, con relativi importi, previsti dall'articolo 9 (v. supra), con riferimento ai livelli annuali di guasti e ai tempi di primo intervento.

L'Allegato 9 riporta il Documento Illustrativo delle Altre Attività di Gestione della Rete, illustrando nel dettaglio le attività, i riferimenti normativi e le intese afferenti ai settori Safety, Security, navigazione, servizio alle PRM, servizio di sgombero infrastruttura, circolazione.

L'Allegato 10 illustra lo stato di attuazione al 31.12.2021 del Contratto di programma – Parte Servizi (il riferimento è ai Contratti sottoscritti per i periodi 2012-2014, 2016-2021 e relativi Atti integrativi), nonché il rendiconto delle spese in conto investimenti e in conto esercizio.

Il quadro al 31.12.2021 delle fonti e degli impieghi previsti nei Contratti di programma per il periodo 2012-2021 ammonta complessivamente a 17.575 milioni di euro, di cui 10.193 milioni in conto esercizio e 7.382 milioni in conto investimenti, con fabbisogno interamente coperto.

L'Allegato 11, infine, illustra il contributo dei Contratti di programma allo sviluppo sostenibile.

Dal documento emerge che l'Italia risulta svantaggiata nel confronto con gli altri Paesi europei nei settori delle infrastrutture di trasporto, idriche e nel contesto urbano e abitativo; al contrario, l'indicatore internazionale relativo all'utilizzo della mobilità pubblica, che misura il peso di ferrovie e autobus nell'utilizzo dei mezzi di trasporto da parte dei passeggeri, evidenzia una situazione relativamente favorevole per l'Italia rispetto al contesto europeo, ma la percezione dei cittadini rilevata dai dati statistici nazionali esprime un livello di elevata insoddisfazione, cui si aggiunge il divario rilevato tra il Nord e il Sud del Paese.

Allo stato, risulta che il 90 per cento del traffico di passeggeri in Italia avviene su strada ed è limitata la quota del traffico ferroviario. Anche per il trasporto merci la quota su rotaia è bassa, inferiore alla media europea (nel 2019 era l'11,9 per cento, contro il 17,6 per cento).

Con specifico riferimento alle infrastrutture di trasporto, gli indicatori di riferimento individuati per misurare il contributo del settore al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDGs) sono i seguenti:

• volumi di passeggeri e merci per modalità di trasporto;
• densità della rete ferroviaria in rapporto all'estensione del territorio e alla popolazione;
• qualità della dotazione infrastrutturale (% rete AV, % rete a doppio binario e % rete elettrificata sul totale delle reti ferroviarie).

Il trasporto ferroviario mostra un vantaggio competitivo nel confronto con altri mezzi di trasporto, legato al minor numero di emissioni inquinanti. Risulta, in particolare, che, rispetto alle emissioni di CO₂ prodotte da un treno, quelle emesse da un'auto sono 2,6 volte superiori, quelle emesse da un aereo sono 4,7 volte superiori e quelle emesse da un camion sono 4 volte superiori.

Segue una tabella, nella quale sono indicati i singoli SDGs al cui perseguimento concorrono le attività di RFI. A titolo esemplificativo, gli interventi prioritari ferrovie - direttrici di interesse nazionale, al cui interno sono ricompresi gli interventi legati alla realizzazione dell'Alta Velocità, al completamento dei valichi alpini, all'adeguamento prestazionale dei corridoi europei TEN-T e connessioni merci, nonché quelli in ambito navigazione, soddisfano i seguenti SDGs:

• in modo indiretto:
  • 3. Assicurare la salute e il benessere per tutti e per tutte le età;
  • 12. Garantire modelli sostenibili di produzione e di consumo;
• in modo diretto:
  • 1. Porre fine a ogni forma di povertà nel mondo;
  • 7. Assicurare a tutti l'accesso a sistemi di energia economici, affidabili, sostenibili e moderni;
  • 8. Promuovere una crescita economica duratura, inclusiva e sostenibile, la piena e produttiva occupazione e un lavoro dignitoso per tutti;
  • 9. Infrastrutture resistenti, industrializzazione sostenibile e innovazione;
  • 10. Ridurre le disuguaglianze;
  • 11. Rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili;
  • 13. Promuovere azioni, a tutti i livelli, per combattere i cambiamenti climatici;
  • 14. Conservare e utilizzare in modo durevole gli oceani, i mari e le risorse marine per uno sviluppo sostenibile.

Il Contratto di Programma - Parte Investimenti 2022-2026

Il Contratto di programma 2022-2026, Parte Investimenti, reca la disciplina dei rapporti tra lo Stato e RFI con riguardo, da un lato, alla realizzazione degli investimenti per lo sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria ai fini del miglioramento della qualità dei servizi e del rispetto di livelli di sicurezza compatibili con l'evoluzione tecnologica e con le migliori prassi orientate allo sviluppo sostenibile, ottemperando alle innovazioni introdotte dalle disposizioni normative e, dall'altro, alle modalità di finanziamento delle suddette attività.

Il testo dell'articolato è preceduto, come già visto per la Parte Servizi, da una lunga premessa di ricognizione delle disposizioni di legge e provvedimentali rilevanti.

Sono, in particolare, richiamati:

• il decreto legislativo n. 50 del 2016, con il PGTL - Piano Generale dei Trasporti e della Logistica e il DPP - Documento di Programmazione Pluriennale (lett. m);

• l'Allegato "Connettere l'Italia: fabbisogni e progetti di infrastrutture", predisposto dal MIT, che anticipa le linee di indirizzo strategico per l'individuazione dei fabbisogni infrastrutturali al 2030, approvato con il DEF 2017 (lett. q);
• il decreto-legge n. 59 del 2021 recante misure urgenti relative al Fondo complementare al PNRR e altre misure urgenti per gli investimenti (lett. pp), 
• l'Allegato Infrastrutture al DEF 2022 – Dieci anni per trasformare l'Italia – Strategie per infrastrutture, mobilità e logistica sostenibili e resilienti (lett. jjj).

Nella premessa, si dà, altresì, conto delle modificazioni intervenute con riferimento alle risorse finanziarie, e precisamente consistenti in:

• una variazione in aumento per un importo pari complessivamente a circa 13.070,31 milioni di euro relativi a ulteriori risorse finanziarie stanziate dalle seguenti fonti:
  • 5.000,00 milioni di euro dall'articolo 1, comma 394, della legge di bilancio 2022 per l'accelerazione degli interventi finalizzati alla promozione del trasporto con caratteristiche di alta velocità e alta capacità AV/AC sulla linea ferroviaria adriatica (cap. 7122, pg. 15);
  • 5.750,00 milioni di euro dall'articolo 1, comma 395, della legge di bilancio 2022 per il finanziamento del Contratto di programma - Parte Investimenti 2022-2026 (cap. 7122, pg.2);
  • 1.391,97 milioni di euro a valere sulle risorse stanziate dal FSC - Fondo Sviluppo e Coesione 2021-2027;
  • 94,62 milioni di euro a valere sulle risorse di cui al punto T delle premesse del presente Contratto;
  • 38,70 milioni di euro dal decreto interministeriale MIT/Ministero per il sud e la coesione territoriale n. 492, in attuazione del PNRR misura M5C3 - 11 "Interventi infrastrutturali per le Zone Economiche Speciali (ZES)";
  • 33,50 milioni di euro in attuazione della sub-misura A4 del Piano complementare nei territori colpiti dal sisma 2009-2016 avente ad oggetto "Infrastrutture e mobilità" e assegnate a RFI con ordinanza del Commissario straordinario per il sisma n. 2 del 16 dicembre 2021, per interventi di "Potenziamento e restyling di stazioni ferroviarie";
  • 2,19 milioni di euro dal programma CEF 2014-2020, call 2020;
  • 759,32 milioni di euro dalla stipula di nuove convenzioni o protocolli di intesa con gli enti locali ed altro;

• una variazione in diminuzione per un importo complessivo pari a circa 36,64 milioni di euro così ripartiti:
  • 36,26 milioni di euro a valere sul programma PON-PAC e FSC 2014-2020;
  • 0,38 milioni di euro di riduzione di risorse derivanti da convenzioni con enti locali;

• una variazione a saldo zero, per un importo pari a 933,52 milioni di euro, che ha riguardato trasferimenti di risorse per far fronte a fabbisogni prioritari.

L'articolato

Il contenuto dell'articolato del Contratto di programma - Parte Investimenti può essere sintetizzato come segue.

L'articolo 1 chiarisce che il Contratto ha ad oggetto la disciplina dei rapporti tra le Parti con riguardo alla realizzazione di investimenti per lo sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria ai fini del miglioramento della qualità dei servizi e del rispetto di livelli di sicurezza compatibili con l'evoluzione tecnologica e con le migliori prassi orientate allo sviluppo sostenibile, ottemperando alle innovazioni introdotte dalle disposizioni normative, nonché alle relative modalità di finanziamento.

Come il precedente Contratto 2017-2021, il piano degli investimenti in corso e programmatici è articolato in 4 sezioni, delle quali la prima contiene le opere da realizzare dotate di integrale copertura finanziaria, mentre le altre hanno carattere programmatico, in quanto rappresentano la pianificazione tecnico-economica di massima per un periodo temporale almeno decennale dei fabbisogni finanziari di competenza, come quadro di riferimento a supporto della programmazione di finanza pubblica per la selezione e la sostenibilità del piano degli investimenti del DSMF da avviare.

Nello specifico, le sezioni sono le seguenti:

1. Sezione 1 - Opere in corso finanziate, riferita alle opere dotate di integrale copertura finanziaria;
2. Sezione 2 - Fabbisogni finanziari 2023-2026, riferita alle opere con fabbisogni finanziari nel quinquennio di vigenza del Contratto (primo quinquennio);
3. Sezione 3 - Fabbisogni finanziari 2027-2031 riferita alle opere da finanziare nel secondo quinquennio;
4. Sezione 4 - Fabbisogni finanziari oltre Piano riferita ad opere da avviare oltre l'orizzonte decennale del Piano.

Gli investimenti sono ulteriormente classificati in due Tabelle in base alla modalità di realizzazione:

• Tabella A - Portafoglio investimenti in corso e programmatici;
• Tabella B - Progetti infrastrutturali realizzati per lotti costruttivi non funzionali.

Gli investimenti in corso e programmatici, ricompresi nella Tabella A, sono poi rappresentati secondo due prospettive:

• per status attuativo e finanziario, tenendo conto della natura dell'intervento (progetto o programma), della copertura finanziaria (integralmente finanziato, finanziato solo per la progettazione o da avviare) e della priorità dei fabbisogni finanziari per la fase realizzativa (fabbisogni previsti per il 1° o 2° quinquennio o oltre il decennio), come di seguito rappresentato:
  • Programmi pluriennali di interventi;
  • Interventi in esecuzione;
  • Interventi prioritari;
  • Interventi in progettazione;
  • Interventi in programma;
• per classi tipologiche di destinazione coerenti con il DSMF, come di seguito rappresentato:
  • 01 Sicurezza, adeguamento a nuovi standard e resilienza al climate change;
  • 02 Sviluppo tecnologico;
  • 03 Accessibilità stazioni;
  • 04 Valorizzazione turistica delle ferrovie minori;
  • 05 Valorizzazione delle reti regionali;
  • 06 Città metropolitane;
  • 07 Porti e interporti: ultimo/penultimo miglio ferroviario e connessioni alla rete;
  • 08 Aeroporti: accessibilità su ferro;
  • 09 Direttrici di interesse nazionale.

E', infine, disposto che le Tavole, le Tabelle e gli Allegati al Contratto ne costituiscono parte integrante e sostanziale e sono pienamente vincolanti per le Parti, fermo restando che i fabbisogni programmatici esposti saranno finanziati compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica e che le erogazioni delle risorse statali stanziate a legislazione vigente saranno disposte nei limiti delle disponibilità di bilancio annuali.

L'articolo 2 contiene le definizioni.

L'articolo 3 stabilisce la durata del Contratto per il periodo 2022-2026 e dispone che, alla scadenza, nelle more del suo rinnovo e per un termine massimo di ulteriori due anni, esso continui ad applicarsi alle medesime condizioni, a tal fine assicurando i necessari trasferimenti di risorse per la prosecuzione degli interventi inseriti nella sezione 1 "Opere in corso".

Come previsto dall'articolo 5, comma 1, del decreto-legge n. 152 del 2021, a decorrere dall'anno successivo alla sottoscrizione, entro 60 giorni dall'entrata in vigore della legge di bilancio, le Parti sottoscrivono gli aggiornamenti annuali del Contratto, coerentemente con il contenuto del DSMF, con la seguente distinzione:

• gli aggiornamenti di importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro complessivi sono approvati con decreto del MIT di concerto con il MEF, previa informativa al CIPESS;
• gli aggiornamenti di importo superiore a 5 miliardi di euro, al netto delle risorse finalizzate per legge a specifici interventi, sono sottoposti alla procedura di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto-legge n. 152 del 2021.

Di tutti gli aggiornamenti è prevista la trasmissione alle Camere, entro cinque giorni dall'emanazione del decreto di approvazione ovvero dalla loro sottoscrizione. Resta fermo che gli investimenti ferroviari autorizzati e finanziati da specifiche disposizioni di legge sono inseriti di diritto nel Contratto di programma in corso alla data di entrata in vigore di dette disposizioni e ne costituiscono parte integrante.

L'articolo 4 individua analiticamente gli obblighi gravanti sul Gestore, imponendogli, tra l'altro di:

• attuare i piani di potenziamento e sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria nel rispetto delle norme, sviluppando anche tecnologie innovative per la sicurezza e la riduzione dell'inquinamento;
• effettuare il monitoraggio finanziario, fisico e procedurale sullo stato di attuazione delle opere pubbliche (MOP);
• formulare specifici programmi di intervento per il miglioramento degli standard di sicurezza per ottemperare agli obblighi sulla sicurezza ferroviaria;
• inviare al MIT e al MEF, entro il mese di settembre di ciascun anno, per il dimensionamento delle risorse da iscrivere nella futura legge di bilancio, le schede informbative con gli elementi e le informazioni ritenuti utili per le valutazioni di ammissibilità a finanziamento dei progetti/programmi;
• adottare misure appropriate per conseguire la maggiore riduzione dei tempi e dei costi nell'adempimento degli impegni assunti, garantendo la piena utilizzabilità delle opere infrastrutturali oggetto di investimento;
• consentire e agevolare le attività ministeriali di controllo, vigilanza, verifiche di cantiere, comunicando l'avanzamento dei progetti di investimento, mettendo a disposizione la documentazione necessaria e fornendo, ove richiesto, uno specifico supporto al Ministero nello svolgimento delle sue attività di controllo (audit documentali, verifiche, ispezioni, controlli, eccetera);
• segnalare al MIT e al MEF gli interventi per i quali siano venute meno le condizioni di fattibilità;
• trasmettere annualmente al Ministero i provvedimenti di nomina delle commissioni di gara ovvero di incarichi di collaudo tecnico-amministrativo, relativamente ai contratti di appalto di valore superiore a venticinque milioni di euro;
• rispettare i cronoprogrammi e comunicare eventuali ritardi e criticità nell'attuazione;
• non prevedere la clausola arbitrale nei contratti con terzi né attivarla, ove già prevista, salvo per specifici casi autorizzati dal MIT;
• trasmettere, con cadenza annuale, i nuovi accordi quadro relativi alla capacità ferroviaria sottoscritti con le Regioni;
• inviare sia al MIT che al MEF, entro il 30 giugno di ogni anno, una relazione sullo stato di attuazione dei programmi e dei progetti di investimento, nonché, al solo MIT, entro il 30 aprile ed il 31 ottobre, i "libretti regionali" contenenti una sintesi dei programmi e dei progetti di investimento suddivisi per Regione.

L'articolo 5 descrive dettagliatamente le fonti di finanziamento del Contratto di programma. In particolare, al fine di assicurare la certezza della provvista finanziaria annualmente necessaria per la sostenibilità dei volumi di spesa programmati, la Tavola 2 "Prospetto di sintesi fonti impieghi di cassa della Tabella A, B", riporta la pianificazione delle erogazioni di cassa per ogni singola fonte di finanziamento contrattualizzata, a carico:

• degli appositi capitoli di spesa del bilancio previsionale dello Stato dei vari Ministeri;
• dei programmi di finanziamento della Comunità europea, FESR e CEF a seguito di rendicontazione della spesa;
• delle risorse messe a disposizione nell'ambito del PNRR e del Piano Complementare (è, questa, la novità rispetto al precedente Contratto);
• di enti terzi (Regioni, Comuni ecc.) a seguito di sottoscrizione di apposita convenzione. 

La disposizione descrive poi nel dettaglio le modalità di trasferimento delle risorse per i diversi capitoli di bilancio, nonché, al comma 3, la documentazione che il Gestore è tenuto a trasmettere al MIT e al MEF, con riferimento all'avanzamento degli interventi e all'eventuale scostamento tra interventi eseguiti e pagamenti ricevuti.

La disposizione regola altresì l'ipotesi, opposta alla precedente, nella quale l'ammontare dei pagamenti effettuati dallo Stato a beneficio del Gestore sia superiore rispetto al valore delle contabilizzazioni corrispondenti allo stato di avanzamento progressivo dei lavori più eventuali, nel qual caso il MEF provvede alla rimodulazione dei pagamenti al Gestore, tenuto conto dei minori lavori realizzati rispetto a quanto stabilito, conseguentemente aggiornando il profilo di erogazione di cui alla Tavola 2, rigo 8.

Il Gestore documenta, inoltre, l'aggiornamento del costo degli interventi che evidenzi gli eventuali ribassi d'asta definiti.

Le risorse di cui alla Tavola 2 sono garantite al Gestore anche nel periodo di eventuale vacatio contrattuale in attesa dell'entrata in vigore del nuovo contratto.

L'articolo 6 riconosce al Gestore la facoltà di realizzare tutte le modificazioni ritenute necessarie o opportune del proprio assetto organizzativo interno e di stipulare accordi aggiuntivi al Contratto con Regioni e/o con enti territoriali, dandone entro 60 giorni puntuale informazione al MIT per la sua preventiva autorizzazione, rilasciata ai soli fini della verifica dell'assenza di effetti negativi sul Contratto.

Inoltre, in linea con quanto già previsto dall'articolo 47 del decreto-legge n. 50 del 2017, si prevede la possibilità per RFI di concludere accordi con Regioni e gestori delle linee regionali per realizzare su queste interventi di potenziamento e sviluppo, ovvero per disporre il subentro di RFI nella gestione delle medesime linee ferroviarie regionali, definendo gli oneri contrattuali e le relative coperture.

In particolare, ai sensi del comma 4, il Gestore, in ragione dello specifico know-how di settore e a valle dei gruppi di lavoro istituiti presso la Struttura Tecnica di Missione, si impegna a svolgere la funzione di stazione appaltante ai fini dell'acquisizione del documento di fattibilità tecnico-economica delle alternative progettuali per l'attraversamento dello Stretto di Messina, precisando che tale contratto costituisce obbligazione giuridicamente vincolante al fine dell'utilizzo delle risorse stanziate sul capitolo di bilancio 7008 istituito nello stato di previsione della spesa del MIT.

L'articolo 7 disciplina i poteri e i compiti del concedente, sancendo che il Ministero esercita tutte le attività necessarie a verificare l'esatto adempimento di tutti gli obblighi derivanti al Gestore dal Contratto, e in particolare per valutare i gradi di conformità alla programmazione e lo stato della progettazione e/o dei lavori. A tal fine il Gestore presta al Ministero la massima collaborazione rendendogli disponibili tutte le informazioni necessarie, ivi comprese le informazioni già trasmesse all'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, nonché i dati e le notizie riguardanti l'eventuale contenzioso per gli appalti di valore superiore ai 25 milioni di euro.

L'articolo 8 dispone in merito alla procedura di valutazione delle performance del Gestore e alle relative penalità.

Si prevede in particolare l'obbligo per RFI di comunicare annualmente, entro il mese di aprile, gli obiettivi di performance dell'anno in corso e la misurazione di quelle dell'anno precedente. Sono poi definiti gli indicatori rilevanti, nonché le formule da applicare per l'effettuazione delle diverse misurazioni.

Le sanzioni previste non incidono sulla dotazione finanziaria destinata alla realizzazione dell'intervento medesimo e, nel complesso, non possono superare l'importo di due milioni di euro per anno. 

Il comma 7 dispone che il mancato rispetto da parte del Gestore degli obblighi e della tempistica delle comunicazioni previste costituisce inadempimento dopo la prima diffida ad adempiere effettuata dal MIT. Al proposito, constatati fatti o comportamenti rilevanti dal punto di vista dell'eventuale inadempimento, il Ministero procede entro 15 giorni a farne osservazione scritta al Gestore, cui è consentito replicare per iscritto entro 15 giorni dal ricevimento della stessa. L'inadempimento è senz'altro provato in caso di mancanza di risposta da parte del Gestore.

Constatato il ricorrere delle fattispecie di cui sopra, il MIT adotta il provvedimento di irrogazione della penale pecuniaria nei riguardi del Gestore, dandone contestuale comunicazione al MEF (articolo 10).

A norma dell'articolo 9, RFI, entro il mese di giugno di ogni anno, provvede a comunicare il valore degli indicatori di monitoraggio dello stato della rete al 31 dicembre dell'anno precedente accompagnandoli da una relazione che evidenzi la progressiva evoluzione della rete e dei principali benefici apportativi dal completamento degli interventi avviati e/o conclusi, anche in relazione alle modifiche apportate all'orario di servizio. 

L'articolo 11 disciplina la clausola risolutiva espressa, prevedendo che il Ministero ha diritto di risolvere il Contratto ex articolo 1456 c.c. qualora:

• nell'ambito della procedura di cui all'articolo 8 "Valutazione delle performance e penalità" si registrino, per più del 50% dei progetti del campione monitorato, scostamenti dell'apposito indicatore di misurazione sintetico di risultato (I) superiori alla soglia prevista per due anni consecutivi.
• eserciti il potere di decadenza o revoca della concessione.

La disposizione prevede, altresì, che, nel caso di mancata copertura dei fabbisogni finanziari previsti dal Contratto e dai relativi aggiornamenti annuali, le Parti possono rinegoziare le priorità degli investimenti e che, nelle more di tale aggiornamento, RFI conserva la facoltà di salvaguardare l'avvio degli interventi previsti nella Tabella A01 - "Sicurezza, adeguamento a nuovi standard e resilienza al climate change", riallocando le risorse già contrattualizzate che non formano già oggetto di rapporti con terzi, ovvero facendo ricorso al mercato finanziario.

L'articolo 12 dispone in ordine ai poteri di vigilanza e controllo del MIT stabilendo che, anche sulla base dei dati del monitoraggio e di rendicontazione, il Ministero può effettuare attività di audit documentale sugli interventi e sui livelli di qualità oggetto del Contratto, nonché verifiche, ispezioni e controlli, diretti e indiretti, finalizzati alla vigilanza sulle attività svolte dal Gestore.

L'articolo 13 dispone la cessata efficacia di ogni disposizione riguardante la gestione degli investimenti contenuta nei precedenti Contratti di programma ovvero nei loro aggiornamenti, in vigore fra le Parti anteriormente alla data di sottoscrizione del presente Contratto, fatte salve, in ogni caso, le autorizzazioni di spesa ovvero i crediti del Gestore nei confronti dello Stato, da essi derivanti.

Infine, l'articolo 14 prevede le modalità con le quali ogni comunicazione o notifica relativa alle disposizioni del Contratto dovrà essere effettuata, mentre l'articolo 15 subordina la risoluzione di eventuali controversie al preventivo esperimento di una procedura di composizione amichevole tra le Parti, fallita la quale è designato competente il Foro di Roma.

Gli allegati

Il Contratto è corredato da tavole di sintesi, tabelle, dossier ex ante e un allegato, con 11 appendici, volti a dare informazioni di maggiore dettaglio sugli interventi in programma. Di seguito, una sintetica indicazione dei loro contenuti.