Disposizioni urgenti a sostegno delle famiglie e delle imprese per l'acquisto di energia elettrica e gas naturale, nonché in materia di termini legislativi

12 luglio 2023
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

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L'articolo 1, comma 1 prevede che, per il III trimestre 2023, le agevolazioni riconosciute ai clienti domestici economicamente svantaggiati sulle tariffe per la fornitura di energia elettrica e di gas e le agevolazioni riconosciute ai clienti domestici in gravi condizioni di salute relative alla fornitura di energia elettrica (cd bonus sociali) siano rideterminate dall'ARERA nel limite di 110 milioni di euro per l'anno 2023, inclusi gli effetti derivanti dalla estensione della soglia ISEE (da 20 a 30 mila euro) per l'accesso, da parte dei nuclei familiari numerosi, al bonus sociale per disagio economico.

Il comma 2 conferma, per III trimestre 2023, l'azzeramento delle aliquote delle componenti tariffarie relative agli oneri generali di sistema per il settore del gas.

Il comma 3 prevede che, alla compensazione degli oneri derivanti dalle misure previste ai commi 1 e 2, pari rispettivamente a 110 e 175 milioni di euro per il 2023, si provveda a valere sulle risorse disponibili relative all'anno 2023 sul bilancio della Cassa per i servizi energetici e ambientali (CSEA) derivanti da stanziamenti per il rafforzamento del bonus sociale elettrico e gas.

Il comma 4 proroga la riduzione dell'aliquota IVA al 5 per cento (in deroga all'aliquota del 10 o 22 per cento prevista a seconda dei casi dalla normativa vigente) alle somministrazioni di gas metano usato per combustione per usi civili e industriali contabilizzate nelle fatture emesse per i consumi stimati o effettivi dei mesi di luglio, agosto e settembre 2023.

Il comma 5 prevede la riduzione al 5 per cento dell'aliquota IVA anche in relazione alle forniture di servizi di teleriscaldamento nonché somministrazioni di energia termica prodotta con gas metano in esecuzione di un contratto servizio energia.

Il comma 6 reca la quantificazione degli oneri derivanti dai commi 4 e 5 e indica le fonti di copertura finanziaria.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il provvedimento, composto da 3 articoli per un totale di 8 commi, appare riconducibile, anche sulla base del preambolo, a 2 distinte finalità: l'introduzione di misure di sostegno in favore delle imprese e delle famiglie per l'acquisto di energia elettrica e gas naturale; la definizione di misure interpretative volte a garantire il rafforzamento della capacità amministrativa delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, la riorganizzazione delle strutture e delle unità di missione istituite presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

L'articolo 2 del provvedimento in esame reca una norma qualificata come di interpretazione autentica – ed avente, quindi, in quanto tale effetto retroattivo – circa il termine temporale per l'emanazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri previsti per la riorganizzazione delle strutture e delle unità di missione della Presidenza del Consiglio ai sensi dell'articolo 1, comma 3, del decreto-legge n. 13 del 2023. La norma in esame sancisce l'applicabilità del termine del 30 giugno 2023, previsto dall'articolo 1, comma 1, per la riorganizzazione delle strutture di missione relative all'attuazione del PNRR dei ministeri anziché di quello, originariamente previsto dal citato articolo 1, comma 3, del 21 giugno 2023 (cioè due mesi dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 13).

In proposito, si ricorda che con la sentenza n. 66 del 2022 la Corte costituzionale si è trovata a dirimere una questione di costituzionalità vertente sul tema dell'applicabilità retroattiva di una norma che si qualificava come legge di interpretazione autentica. ma che era stata ritenuta dai giudici a quibus contrastante, innanzitutto, con il principio di ragionevolezza. In quel caso la Corte ha rilevato che la disposizione censurata non era effettivamente di interpretazione autentica, come si evinceva dalle circostanze che la stessa era stata emanata in mancanza di un contrasto giurisprudenziale o di dubbi manifestati dalla dottrina e che la soluzione interpretativa proposta non rientrava «tra i possibili significati attribuibili alla littera legis». Acclarata la natura "innovativa" della norma, da considerarsi dunque "semplicemente retroattiva" (e non di interpretazione autentica), la stessa è stata dichiarata incostituzionale in quanto irragionevole. Secondo l'orientamento della Corte quando una norma "impone" una scelta che non è ascrivibile alle possibili varianti di senso delle norme che regolano una determinata fattispecie, essa assume infatti senz'altro il carattere di norma dalla natura innovativa e non di carattere retroattivo. In proposito, la Corte ha ricordato che al legislatore non è preclusa l'adozione di norme retroattive, fermo restando il divieto in materia penale di cui all'articolo 25, secondo comma, della Costituzione, ma la retroattività deve trovare adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrastare con altri valori e interessi costituzionalmente protetti. 

Nel corso dell'esame in sede referente del decreto-legge 29 maggio 2023, n. 57, recante misure urgenti per gli enti territoriali, nonché per garantire la tempestiva attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza e per il settore energetico (AC 1183), è stato presentato dal Governo l'emendamento 3.028, volto a far confluire l'articolo 1 del provvedimento qui in esame nel medesimo decreto-legge 29 maggio 2023, n. 57;  inoltre, nel corso dell'esame in sede referente del decreto-legge n. 75 del 2023, recante misure in materia di pubbliche amministrazioni, è stato presentato l'articolo aggiuntivo 1.018 volto a far confluire l'articolo 2 del provvedimento in esame nel medesimo decreto-legge n. 75; in proposito, si ricorda che nella XVIII legislatura, nella seduta della Camera del 20 gennaio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C 2835-A di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020, è stato approvato dalla Camera con 464 voti favorevoli l'ordine del giorno 9/2835-A/10; tale ordine del giorno, presentato da componenti del Comitato per la legislazione, impegnava il Governo "ad operare per evitare la "confluenza" tra diversi decreti-legge, limitando tale fenomeno a circostanze di assoluta eccezionalità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari"; successivamente, nella seduta del 23 febbraio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C. 2845-A di conversione del decreto-legge n. 183 del 2020 (cd. "DL proroga termini") il Governo aveva espresso parere favorevole con una riformulazione all'ordine del giorno 9/2845-A/22, anch'esso presentato da componenti del Comitato per la legislazione; nel testo riformulato l'ordine del giorno impegnava il Governo "a porre in essere ogni iniziativa volta, in continuità di dialogo con il Parlamento, ad evitare, ove possibile, la confluenza dei decreti-legge, in linea anche con l'ordine del giorno 9/2835-A/10"; si ricorda anche, al riguardo, che il Presidente della Repubblica, nella sua lettera ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri del 23 luglio 2021, nel segnalare l'opportunità di "un ricorso più razionale e disciplinato alla decretazione d'urgenza" rileva che "la confluenza di un decreto-legge in un altro provvedimento d'urgenza, oltre a dover rispettare il requisito dell'omogeneità di contenuto, dovrà verificarsi solo in casi eccezionali e con modalità tali da non pregiudicarne l'esame parlamentare"; si rammenta infine che, in una precedente analoga circostanza (con riferimento cioè a una disposizione del decreto-legge n. 92 del 2015, abrogata nel corso dell'iter di conversione del decreto-legge n. 83 del 2015 e sostituita con una disposizione di identico contenuto inserita nel decreto-legge n. 83), la Corte costituzionale ha rilevato che si trattava di un iter che arrecava "pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla intelligibilità dell'ordinamento" (sentenza n. 58 del 2018).