Premessa
L’atto del Governo 116, avente ad oggetto il riordino del sistema dei giochi con particolare riferimento a quelli a distanza, è composto da 26 articoli ed attua alcuni dei principi di cui all’articolo 15 della legge delega n. 111 del 2023, che contiene i principi e i criteri direttivi per il riordino delle disposizioni in materia di giochi.
A parte il titolo I (artt. 1-5) che disciplina alcuni aspetti generali concernenti la disciplina dei giochi (finalità del provvedimento, definizioni, principi ordinamentali in materia di gioco nazionali ed europei, disciplina delle fonti di regolamentazione della materia) le disposizioni dello schema di decreto legislativo si concentrano sulla disciplina del rapporto concessorio riguardante i giochi a distanza (titolo II) sia nei suoi termini generali (artt. 6-11) sia con riferimento alla rete telematica e di punti vendita delle ricariche (artt. 12-13). Il titolo IV concerne la gestione dei giochi a distanza (artt. 16-21) mentre il titolo V (art. 22) concerne il contrasto all’offerta illegale di gioco (con particolare riguardo al gioco a distanza).
Il titolo III (artt. 14-15), contiene norme concernenti la tutela e la protezione del giocatore (non esclusivamente riferite al gioco a distanza, ma di portata generale) mentre il titolo VI contiene le disposizioni finali (art. 23-26).
Nel rinviare alle schede di lettura relative ai singoli articoli dello schema di decreto legislativo si riportano di seguito: una sintetica ricostruzione dei principi generali in materia di giochi pubblici; la ricostruzione della disciplina attualmente in vigore con riferimento alle concessioni dei giochi a distanza, con indicazioni relative all’entità della raccolta, al numero dei giocatori che hanno conti di gioco online ed al numero e alla tipologia di concessionari.
Infine sono riportati i principi della legge delega indicati all’articolo 15 della legge n. 111 del 2023, ai quali lo schema di decreto legislativo comincia a dare attuazione.
Principi dell’ordinamento nazionale in materia di giochi.
La disciplina dei giochi pubblici è articolata in numerose disposizioni legislative stratificatesi negli anni.
Le attività di organizzazione ed esercizio dei giochi e delle scommesse, qualificate come attività economiche per la prestazione di servizi (per la cui partecipazione è richiesto il pagamento di una posta in denaro), sono oggetto di monopolio statale (decreto legislativo 14 aprile 1948 n.496 articolo 1), sebbene ciò non implichi la gestione diretta ed esclusiva dei giochi medesimi. Rientrano in tale ambito tutti i giochi che, considerando il carattere aleatorio e le possibilità di vincite (ipotesi di cui al comma 6 dell'art. 110 TULPS), godono di una forte attrattiva sociale e concentrazione di utenti (sentenza 237 del 2006).
Il modello organizzativo è fondato sul regime concessorio e autorizzatorio a garanzia della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici, del contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose e del contrasto al fenomeno del gioco illegale.
È tramite una concessione di servizio infatti che l'Amministrazione affida a soggetti, prescelti sulla base di selezioni ad evidenza pubblica e nel pieno rispetto della normativa dell’Unione Europea, che diano adeguata garanzia di idoneità, l'esercizio del gioco, mantenendo, sull’attività stringenti poteri di controllo.
Le modalità di esercizio e raccolta del gioco pubblico sono essenzialmente due, la raccolta di gioco mediante rete fisica oppure a distanza (online).
La Raccolta del gioco nel 2022 si assesta complessivamente a 136.072,58 milioni di euro di cui 62.994,70 relativi al gioco fisico e 73.077,87 relativi al gioco a distanza.
La legge di stabilità 2011 (legge n. 220 del 2010) all'articolo 1, comma 77, prevede che è compito del MEF-Agenzia Dogane e Monopoli tenere aggiornato lo schema tipo di convenzione accessiva alle concessione per l'esercizio e la raccolta non a distanza, determinando i requisiti oggettivi per le società e soggettivi per amministratori, presidente e procuratori delle società concessionarie stesse.
La possibilità di uno Stato membro di istituire un monopolio per la gestione dei giochi si fonda sulle ragioni imperative di interesse generale ed è compatibile con un sistema di concessioni ed autorizzazioni in cui sono salvaguardati i principi unionali di equivalenza, effettività e proporzionalità, certezza del diritto e trasparenza come sancito dalla Corte di Giustizia dell’ Unione Europea(cause C-72/10 e C-77/10).
Le concessioni di gioco a distanza nella normativa vigente.
Il regime concessorio relativo ai giochi a distanza o online che formano oggetto principale dell’Atto del Governo 116, risulta oggi regolato dall’articolo 24 della legge 7 luglio 2009 n. 88 i cui commi da 11 a 32, volti al contrasto della diffusione del gioco irregolare ed illegale, intervengono sulla materia dei giochi a distanza, prevedendo l’emanazione di regolamenti atti a disciplinare ex novo o ad ampliare le disposizioni circa l’esercizio e la raccolta a distanza dei seguenti giochi (elencati nel comma 11):
a) scommesse, a quota fissa e a totalizzatore, su eventi, anche simulati; sportivi, inclusi quelli relativi alle corse dei cavalli, nonché su altri eventi;
b) concorsi a pronostici sportivi e ippici;
c) giochi di ippica nazionale;
d) giochi di abilità;
e) scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori;
f) bingo;
g) giochi numerici a totalizzatore nazionale;
h) lotterie ad estrazione istantanea e differita.
L’articolo 2, del già citato AG 116, individua, oltre alle sopra ricordate tipologie di gioco, le seguenti: giochi di sorte a quota fissa, scommesse su eventi simulati, giochi di carte in modalità di torneo e diversa dal torneo, scommesse a quota fissa con interazione tra i giocatori.
Le disposizioni dell’articolo 24 commi 11-32 ripropongono sostanzialmente il contenuto dell’articolo 1-ter del D.L. n. 149 del 2008 (Disposizioni urgenti per assicurare adempimenti comunitari in materia di giochi), introdotto dalla Commissione Finanze della Camera dei deputati nel corso dell’esame in sede referente e successivamente soppresso dall’Assemblea della Camera dei deputati (seduta del 6 novembre 2008).
Secondo quanto riportato dalla relazione illustrativa all’AG 116, le gare per l’affidamento delle concessioni per la raccolta del gioco online, di cui all’articolo 24, comma 11, lettere da a) a f), della legge n. 88 del 2009 non sono state bandite da tempo e la durata delle attuali concessioni, in scadenza il 31 dicembre 2022, è stata prorogata fino al 31 dicembre 2024 per effetto della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023), con un onere a carico dei concessionari.
In dettaglio, sono prorogate a titolo oneroso fino al 31 dicembre 2024 le concessioni per la raccolta a distanza dei giochi pubblici, assegnate ai sensi dell'articolo 24, comma 13, lettera a), della legge 7 luglio 2009, n. 88, e dell'articolo 1, comma 935, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, in scadenza il 31 dicembre 2022. Gli importi che conseguentemente i concessionari corrispondono sono calcolati alle medesime condizioni previste dalle convenzioni accessive alle predette concessioni e dalla normativa vigente; il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore ed è versato, per quanto dovuto nell'anno 2023, in due rate di pari importo entro il 15 luglio e il 1° ottobre di tale anno e, per quanto dovuto nell'anno 2024, in due rate di pari importo entro il 15 gennaio e il 1° giugno di tale anno.
Il comma 13 prevede, per i giochi ricompresi nelle lettere da a) ad f) del comma 11, l’attribuzione dell’esercizio e della raccolta a distanza dei giochi a nuovi soggetti -l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha la facoltà di limitare tali concessioni nella misura massima di 200 nuove concessioni-, ai quali viene attribuita la concessione per 9 anni (lett. a) secondo i requisiti e condizioni richieste al successivo comma 15, nonché ai soggetti già titolari di concessione attraverso rete fisica, rete di raccolta a distanza o entrambe (lett. b).
Attualmente operano in regime di concessione 93 concessionari, 34 di questi operano in base a una concessione rilasciata in esito a una gara pubblica svolta in ossequio alla previsione recata dall’articolo 24, comma 13, lettera a), della Legge 7 luglio 2009 n 88, mentre i restanti 59 concessionari hanno acquisito la concessione con gara svolta ai sensi dell’articolo 1, comma 935, della Legge 28 dicembre 2015 n. 208.
L’arco temporale di durata della concessione è ritenuto sufficiente ad assicurare un periodo di ammortamento degli investimenti effettuati dai privati che conseguono la concessione.
Il comma 14 stabilisce che l’esercizio e la raccolta a distanza dei giochi numerici a totalizzatore nazionale e delle lotterie ad estrazione istantanea e differita (giochi di cui alla lett. g e alla lett. h dell’art. 11) sono effettuati fino alla data di scadenza delle relative concessioni dai soggetti che, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del citato decreto, sono titolari unici di concessione per la gestione e lo sviluppo dei medesimi giochi. È inoltre consentito, dietro autorizzazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, ai soggetti di cui al comma 13, ai quali i titolari unici di concessione dei suddetti giochi abbiano dato licenza con la previsione di un aggio non inferiore all’8%.
Tale percentuale rappresenta quanto percepito dai titolari di punti di vendita dei medesimi giochi che fanno parte della rete fisica di raccolta dei predetti titolari unici di concessione.
Il comma 15 già citato stabilisce i requisiti e le condizioni perché i nuovi titolari di concessioni siano considerati idonei:
a) esercizio dell'attività in uno degli Stati dello Spazio economico europeo avendovi sede legale ovvero operativa con un fatturato complessivo, ricavato da tale attività, non inferiore ad euro 1.500.000 nel corso degli ultimi due esercizi chiusi anteriormente alla data di presentazione della domanda;
b) capacità tecnico-infrastrutturale comprovata da relazione tecnica sottoscritta da soggetto indipendente, nonché rilascio all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (oggi Agenzia delle dogane e dei monopoli) di una garanzia bancaria ovvero assicurativa, a prima richiesta e di durata biennale, di importo non inferiore ad euro 1.500.000;
c) anteriore costituzione in forma giuridica di società di capitali, con sede legale in uno degli Stati dello Spazio economico europeo;
d) possesso da parte del presidente, degli amministratori e dei procuratori dei requisiti di specifici requisiti di affidabilità e professionalità;
e) residenza delle infrastrutture tecnologiche, hardware e software, dedicate alle attività oggetto di concessione in uno degli Stati dello Spazio economico europeo;
f) il versamento di un corrispettivo una tantum all’ Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, per la durata della concessione, pari a 300.000 euro più IVA per le domande riferite ai giochi indicati alle lettere da a) ad e) del comma 11, a 50.000 euro più IVA nel caso del gioco del bingo e a 350.000 euro per i concessionari dei rimanenti giochi, non già abilitati alla loro raccolta a distanza, relativamente a domande di concessione riferite ai giochi di cui alle lettere da a) ed f).
Tali valori possono essere aggiornati ogni tre anni con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli sulla base dell’indice nazionale dei prezzi al consumo Istat. Allo stesso regime è assoggettato il valore dei contributi dovuti dai titolari di concessioni uniche ai sensi della lettera b) del comma 13. A seguito della proroga prevista dalla legge di bilancio 2023 si ricorda che tali valori sono incrementati del 15% (vedi supra).
È infine disposta, la sottoscrizione della domanda di concessione, il cui modello è reso disponibile dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato sul proprio sito web, che implica l'assunzione da parte del soggetto richiedente degli obblighi valevoli enumerati al comma 17 tra cui la promozione di comportamenti responsabili di gioco e vigilanza sulla adozione da parte dei giocatori, nonché di misure a tutela del consumatore previste dal codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206. L'Agenzia delle dogane e dei monopoli effettua l'istruttoria delle domande di concessione entro novanta giorni dalla data del loro ricevimento complete di tutta la documentazione occorrente salvo sospensioni conformemente a quanto previsto dal comma 18 (ad esempio nel caso di necessità di acquisizione di ulteriori elementi conoscitivi, ecc.).
Rapporto tra giocatore e concessionario nel gioco a distanza
La raccolta a distanza dei giochi di cui al comma 11 è subordinata alla stipula, anche per via telematica, di un contratto di conto di gioco tra il giocatore e il concessionario. Lo schema di riferimento del contratto di conto di gioco, reso disponibile dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli sul proprio sito web, è predisposto nel rispetto delle seguenti condizioni minime disciplinate al comma 19, cui restano senz'altro soggetti i contratti di conto di gioco in essere alla data di entrata in vigore della presente legge:
a) accettazione da parte del concessionario della regolazione del contratto secondo la legge dello Stato italiano e che italiano sia il foro competente per le eventuali controversie, nel rispetto delle norme vigenti anche di fonte comunitaria, con esclusione di forme di risoluzione arbitrale delle controversie medesime;
b) utilizzo del conto di gioco in osservanza delle disposizioni di cui al decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, di attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, nonché della direttiva 2006/70/CE recante disposizioni per la relativa esecuzione;
c) unicità del contratto di conto di gioco con ciascun giocatore, divieto di utilizzazione del conto di gioco di un giocatore per la raccolta o l'intermediazione di giocate altrui, improduttività di frutti del conto di gioco per il giocatore, nonché gratuità della relativa utilizzazione per il giocatore;
d) indisponibilità da parte del concessionario delle somme depositate sul conto di gioco, fatte salve le operazioni di addebito e di accredito direttamente connesse all'esercizio dei giochi oggetto di concessione;
e) tempestiva contabilizzazione e messa a disposizione al giocatore delle vincite e delle relative somme, comunque non oltre un'ora dalla certificazione ufficiale del verificarsi dell'evento che determina la vincita, salvo specifica diversa disposizione prevista dal regolamento di un singolo gioco;
f) accredito al giocatore, entro e non oltre sette giorni dalla richiesta e con valuta corrispondente al giorno della richiesta, delle somme giacenti sul conto di gioco di cui il giocatore chieda al concessionario il prelievo;
g) durata del contratto di conto di gioco non superiore alla data di scadenza della concessione;
h) informativa relativa al trattamento dei dati personali rispettosa della normativa vigente in materia;
i) assenso preventivo ed incondizionato del giocatore alla trasmissione da parte del concessionario all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, su richiesta di quest'ultima, di tutti i dati relativi ai movimenti e ai saldi del conto di gioco;
j) devoluzione all'erario dell'intero saldo del conto di gioco decorsi tre anni dalla data della sua ultima movimentazione.
L’analisi di impatto della regolamentazione (air) dell’Atto del Governo 116, rileva che i conti di gioco attualmente aperti risultano essere 14 milioni e mezzo corrispondenti a quasi 10 milioni di titolari di conto di gioco.
Secondo quanto riportato nel Libro blu 2022 dell’Agenzia delle dogane (pag. 213) i conti di gioco aperti nel 2022 erano 17.265.398 milioni.
Inadempimento del concessionario e conseguenti sanzioni
Il comma 23 dell’articolo 24 della legge n. 88 del 2009, modificando l’articolo 4, comma 1, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, individua le sanzioni per alcune ipotesi di esercizio di giochi in forma illecita. Si prevede in particolare:
a) l'arresto da tre mesi a un anno o l'ammenda da euro 500 a euro 5.000 per chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza qualsiasi gioco istituito o disciplinato dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato con modalità e tecniche diverse da quelle previste dalla legge;
b) la reclusione da sei mesi a tre anni chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza, senza la prescritta concessione, qualsiasi gioco istituito o disciplinato dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato.
Il comma 24 prescrive che, salvo che il fatto costituisca reato, in caso di inadempimento da parte del concessionario delle disposizioni di cui ai commi 17 e 19, l’Amministrazione autonoma dei monopoli dispone:
a) per l'inadempimento delle disposizioni di cui al comma 17, lettere a), b), d), e), f), i) e l), nonché delle disposizioni di cui al comma 19, la sospensione della concessione fino alla data in cui il concessionario non ottemperi alle prescrizioni comunicate dalla Amministrazione, e, nel caso in cui l'inadempimento perduri per i trenta giorni successivi alla comunicazione, la revoca della concessione;
b) per l'inadempimento delle disposizioni di cui al comma 17, lettera h), la sospensione della concessione fino alla data in cui il concessionario non ottemperi alle prescrizioni comunicate dalla Amministrazione, e, nel caso in cui l'inadempimento perduri per i dieci giorni successivi alla comunicazione, la revoca della concessione;
Al comma 25 i termini di cui alle lettere a) e b) appena descritti sono ridotti a metà in caso di nuovo inadempimento rilevato prima che siano trascorsi dodici mesi dalla notifica del primo. In caso di terzo inadempimento nell'arco di dodici mesi, è disposta la revoca della concessione.
c) al primo inadempimento delle disposizioni di cui al comma 17, lettera m), la sospensione della concessione per la durata di quindici giorni; al secondo inadempimento delle medesime disposizioni, la sospensione della concessione per trenta giorni; al terzo inadempimento la revoca della concessione;
d) in ogni caso al terzo inadempimento delle disposizioni di cui ai commi 17 e 19 l'Amministrazione dispone la revoca della concessione.
La proroga delle concessioni relative alla raccolta fisica dei giochi
Il comma 124 dell’articolo 1 della legge di bilancio per il 2023 ha prorogato al 31 dicembre 2024 alcune concessioni concernenti il gioco la cui raccolta avviene su una rete fisica. Si tratta in particolare delle:
a) concessioni per la raccolta del gioco del Bingo in scadenza il 31 marzo 2023. Gli importi che conseguentemente i concessionari corrispondono sono calcolati alle medesime condizioni e sono versati da ciascun concessionario con le medesime modalità previste dalle convenzioni accessive alle predette concessioni e dalla normativa vigente; il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore;
b) delle concessioni di realizzazione e conduzione delle reti di gestione telematica del gioco mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, (slot machines, new slot, etc) di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, in scadenza il 29 giugno 2023. Gli importi che conseguentemente i concessionari corrispondono per la proroga sono determinati calcolando il corrispettivo unitario pagato per i nulla osta di esercizio degli apparecchi da intrattenimento di cui all'articolo 110, comma 6, lettera a), e l'importo dei diritti novennali degli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera b), del medesimo testo unico (apparecchi facenti parte della rete telematica che si attivano esclusivamente in presenza di un collegamento ad un sistema di elaborazione della rete stessa), maggiorato del 15 per cento e proporzionato alla durata della proroga, posseduti da ciascun concessionario al 31 ottobre 2022.
c) delle concessioni per la raccolta delle scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, compresi gli eventi virtuali, in scadenza il 30 giugno 2024.
Gli importi che conseguentemente i concessionari corrispondono sono calcolati alle medesime condizioni previste dalle convenzioni accessive alle predette concessioni e dalla normativa vigente e sono versati da ciascun concessionario, maggiorati del 15 per cento, entro il 15 luglio 2024.
I principi della legge delega indicati all’articolo 15 della legge n. 111 del 2023
L’articolo 15 della legge n. 111 del 2023 indica i principi e i criteri direttivi in materia di giochi.
In particolare, il comma 1, nel delegare il Governo ad attuare, con i decreti legislativi di cui all’articolo 1, il riordino delle disposizioni vigenti in tema di giochi pubblici, conferma il modello organizzativo dei giochi pubblici fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, quale garanzia in materia di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici, del contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio di proventi di attività criminose.
Nella relazione illustrativa di accompagnamento del disegno di legge, il Governo fornisce i seguenti ulteriori elementi. La necessità di tutelare la buona fede e l’ordine pubblico, di proteggere i soggetti più deboli e, in particolare i minori, di evitare una diffusione incontrollata, indiscriminata e senza regole del gioco, nonché di convogliare parte delle risorse verso la fiscalità generale, è alla base della “riserva statale sull’organizzazione dei giochi”, su cui si fonda il modello italiano. La ratio della riserva in favore dello Stato delle attività di gioco trova dunque fondamento, prima ancora che nelle esigenze dell’Erario, nei rilevanti interessi coinvolti nel gioco, quali le esigenze di contrasto del crimine e, più in generale, le esigenze di tutela dell’ordine pubblico, della fede pubblica dei giocatori e di controllo di un fenomeno che è suscettibile di coinvolgere flussi cospicui di denaro, a volte di provenienza illecita; non a caso le norme sul gioco sono inserite nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.
Tali garanzie si esplicano attraverso la regolamentazione pubblica e la gestione connessa.
Il comma 2 specifica i seguenti princìpi e criteri direttivi specifici per l’esercizio della delega in materia di giochi:
a) introduzione di misure tecniche e normative finalizzate a garantire una piena tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili, nonché a prevenire i fenomeni di disturbi da gioco d’azzardo (DGA) e di gioco minorile, quali:
1) diminuzione dei limiti di giocata e di vincita;
2) obbligo della formazione continua dei gestori e degli esercenti;
3) rafforzamento dei meccanismi di autoesclusione dal gioco, anche sulla base di un registro nazionale al quale possono iscriversi i soggetti che chiedono di essere esclusi dalla partecipazione in qualsiasi forma ai giochi con vincita in denaro;
4) previsione di caratteristiche minime che devono possedere le sale e gli altri luoghi in cui si offre gioco;
5) certificazione di ogni singolo apparecchio, con passaggio graduale, tenendo conto del periodo di ammortamento degli investimenti effettuati, ad apparecchi che consentono il gioco solo da ambiente remoto, facenti parte di sistemi di gioco non alterabili;
6) divieto di raccogliere gioco su competizioni sportive dilettantistiche riservate esclusivamente a minori di anni diciotto;
7) una ulteriore misura, introdotta durante l’esame alla Camera, prevede l’impiego di forme di comunicazione del gioco legale coerenti con l'esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili;
b) disciplina di adeguate forme di concertazione tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali in ordine alla pianificazione della dislocazione territoriale dei luoghi fisici di offerta di gioco, nonché del conseguente procedimento di abilitazione all’erogazione della relativa offerta dei soggetti che, attraverso apposite selezioni, ne risultano responsabili, al fine di consentire agli investitori la prevedibilità nel tempo della dislocazione dei predetti luoghi sull’intero territorio nazionale e la loro predeterminata distanza da luoghi sensibili uniformemente individuati;
c) riordino delle reti di raccolta del gioco sia a distanza sia in luoghi fisici, al fine della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco secondo criteri di specializzazione e progressiva concentrazione della raccolta del gioco in ambienti sicuri e controllati, con contestuale identificazione dei parametri soggettivi e oggettivi di relativa sicurezza e controllo; previsione che le reti dei concessionari della raccolta del gioco a distanza possano, sotto la loro diretta responsabilità, includere luoghi fisici per la erogazione di servizi esclusivamente accessori, esclusi in ogni caso l’offerta stessa del gioco a distanza ovvero il pagamento delle relative vincite;
d) per potenziare il contrasto del gioco illegale e delle infiltrazioni delle organizzazioni criminali nell’offerta di gioco, rafforzamento della disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti che, direttamente o indirettamente, controllano o partecipano al capitale delle società concessionarie dei giochi pubblici, nonché dei relativi esponenti aziendali, prevedendo altresì specifiche cause di decadenza dalle concessioni e di esclusione dalle gare per il rilascio delle concessioni, anche per società fiduciarie, fondi di investimento e trust che detengono, anche indirettamente, partecipazioni al capitale o al patrimonio di società concessionarie di giochi pubblici e che risultano non rispettare l’obbligo di dichiarazione dell’identità del soggetto indirettamente partecipante; individuazione altresì di limiti massimi di concentrazione, per ciascun concessionario e relativi soggetti proprietari o controllanti, della gestione di luoghi fisici di offerta di gioco; estensione dei requisiti previsti dalla normativa antimafia (decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159) ai partner contrattuali dei concessionari, in analogia con la disciplina del subappalto di opere e forniture alla Pubblica Amministrazione; in sede di attuazione l’estensione si dovrà applicare a tutti i soggetti d'impresa concorrenti nella cosiddetta filiera (produttori, distributori, installatori di apparecchiature e strumenti di qualsiasi natura, incaricati di manutenzione, raccolta e versamenti degli incassi, ossia il «trasporto valori»);
e) estensione della disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità di cui alla lettera d) a tutti i soggetti, costituiti in qualsiasi forma organizzativa, anche societaria, che partecipano alle filiere di offerta attivate dalle società concessionarie di giochi pubblici, integrando, ove necessario, le discipline settoriali vigenti;
f) previsione di una disciplina generale di gestione dei casi di crisi irreversibile del rapporto concessorio in materia di giochi pubblici, specialmente se derivante da provvedimenti di revoca o di decadenza;
g) in materia di imposizione tributaria sui giochi, riserva alla legge ordinaria o agli atti aventi forza di legge ordinaria, nel rispetto dell’articolo 23 della Costituzione (in base al quale nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge), delle materie riguardanti le fattispecie imponibili, i soggetti passivi e la misura massima dell’imposta. Per quanto riguarda le fonti secondarie, si prevede il riparto tra fonte regolamentare e amministrativa generale della disciplina dei singoli giochi e delle condizioni generali di gioco, nonché delle relative regole tecniche, anche di infrastruttura. Definizione del contenuto minimo dei contratti fra concessionari e loro punti di offerta del gioco, da sottoporre a preventiva approvazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli;
h) adeguamento delle disposizioni in materia di prelievo erariale sui singoli giochi, assicurando il riequilibrio del prelievo fiscale e distinguendo espressamente quello di natura tributaria, in funzione delle diverse tipologie di gioco pubblico, al fine di armonizzare altresì le percentuali di aggio o compenso riconosciute ai concessionari, ai gestori e agli esercenti, nonché le percentuali destinate a vincita (payout); adeguamento delle disposizioni in materia di obblighi di rendicontazione; certezza del prelievo fiscale per l’intera durata delle concessioni attribuite a seguito di gare pubbliche e specifici obblighi di investimenti periodici da parte dei concessionari per la sicurezza del gioco e la realizzazione di costanti buone pratiche nella gestione delle concessioni;
i) definizione di regole trasparenti e uniformi per l’intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, garantendo per i comuni forme di partecipazione alla pianificazione e autorizzazione dell’offerta fisica di gioco che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l’offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica, assicurando la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale compatibili con i princìpi delle norme di attuazione della presente lettera.
j) revisione e semplificazione della disciplina riguardante i titoli abilitativi all’esercizio di offerta di gioco e divieto di rilascio di tali titoli abilitativi, nonché simmetrica nullità assoluta di tali titoli se rilasciati in ambiti territoriali diversi da quelli pianificati, ai sensi delle precedenti lettere, per la dislocazione di sale da gioco e di punti di vendita di gioco, nonché per l’installazione degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del regio decreto n. 773 del 1931, ferme restando le competenze in materia del Ministero dell’interno di cui agli articoli 16 e 88 del medesimo regio decreto.
k) revisione della disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi gravanti sui giochi, per una maggiore efficacia preventiva e repressiva della loro evasione o elusione, nonché delle altre violazioni in materia, comprese quelle concernenti il rapporto concessorio; riordino del vigente sistema sanzionatorio, penale e amministrativo, al fine di aumentarne l’efficacia dissuasiva e l’effettività, prevedendo sanzioni aggravate per le violazioni concernenti il gioco a distanza;
l) riordino, secondo criteri di maggiore rigore, specificità e trasparenza, tenuto conto della normativa di settore adottata dall’Unione europea, della disciplina in materia di qualificazione degli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento e divertimento, nonché della disciplina riguardante le responsabilità di tali organismi e quelle dei concessionari per i casi di certificazioni non veritiere, ovvero di utilizzo di apparecchi non conformi ai modelli certificati. Riordino della disciplina degli obblighi, delle responsabilità e delle garanzie, in particolare patrimoniali, proprie dei produttori o distributori di programmi informatici per la gestione delle attività di gioco e della relativa raccolta;
m) si rimette a un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di concerto con il Comando generale del Corpo della guardia di finanza, la definizione di piani annuali di controlli volti al contrasto della pratica del gioco, in qualunque sua forma, svolto con modalità non conformi all’assetto regolatorio statale per la pratica del gioco lecito;
n) previsione dell'accesso, da parte dei soggetti pubblici e privati che svolgono attività di prevenzione e cura della patologia da gioco d'azzardo, ai dati concernenti la diffusione territoriale, la raccolta, la spesa e la tassazione dei giochi autorizzati di qualsiasi tipologia e classificazione;
o) previsione di una relazione alle Camere sul settore del gioco pubblico, presentata dal Ministro dell’economia e delle finanze entro il 31 dicembre di ogni anno, contenente tra l’altro i dati sullo stato delle concessioni, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione e sui progressi in materia di tutela dei consumatori di giochi e della legalità.
Articolo 1
(Finalità)
L’articolo 1 specifica la finalità sottostante alle norme del decreto in commento ovvero quello di introdurre un quadro regolatorio sistematico della disciplina dei giochi. La norma prevede, inoltre, che le disposizioni per la regolamentazione dei giochi esercitati attraverso rete fisica saranno contenute in un successivo decreto legislativo e che resta esclusa dall’ambito di applicazione del decreto in esame la disciplina delle case da gioco.
In particolare, la norma precisa che le disposizioni del decreto in esame costituiscono il quadro regolatorio di fonte primaria della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia (comma 1).
A tal fine il decreto reca il riordino, anche attraverso una loro raccolta sistematica ed organica, delle disposizioni di carattere generale applicabili ai giochi pubblici ammessi in Italia e, in particolare, di quelle relative ai giochi a distanza (comma 2, primo periodo).
Le disposizioni relative ai giochi pubblici ammessi in Italia raccolti attraverso rete fisica (punti vendita sui territori che hanno come attività principale o secondaria la commercializzazione dei giochi pubblici) saranno contenute in un successivo decreto legislativo emanato dopo la definizione di una apposita intesa programmatica al riguardo tra Stato, Regioni e Enti locali (comma 2, secondo periodo).
Il comma 3 precisa che è esclusa dall’ambito di applicazione del presente decreto la disciplina delle case da gioco che resta quella contenuta nelle disposizioni vigenti che le riguardano
Restano ferme le competenze del Ministero dell’interno in materia di giochi pubblici ai fini della tutela dell’ordine e sicurezza pubblici (comma 4).
In ordine alla competenza del Ministero dell’interno in materia di giochi pubblici si ricorda in particolare l’autorizzazione prevista ai sensi dell’articolo 88 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza per l’esercizio di sale scommesse e di altri giochi leciti (ad esempio con riguardo a locali nei quali sono in esercizio apparecchi videoterminali, di cui all’articolo 110, comma 6, lettera b), del Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza -TULPS che si attivano esclusivamente in presenza di un collegamento a un sistema di elaborazione della rete telematica – le cosiddette videolottery, le sale bingo e le agenzie di raccolta di scommesse ippiche e sportive). La pronuncia del Consiglio di Stato III, 27 luglio 2018, n. 4604, ha riconosciuto che il questore sia tenuto, per il rilascio dell'autorizzazione sopra indicata, a verificare la sussistenza non soltanto dei requisiti stabiliti dalla legislazione di polizia ma anche di quelli previsti dalle ulteriori fonti normative e ordinamentali, tra le quali assume una specifica valenza proprio la legislazione regionale in materia di rispetto delle distanze minime dai luoghi sensibili. La citata sentenza ricorda che la stessa amministrazione ha emanato la circolare n. 19 marzo 2018 n. 557 del Ministero dell'Interno che fa obbligo ai Questori di tener conto nel rilascio delle autorizzazioni in questione anche del rispetto delle distanze minime previste dalla legislazione regionale per l’esercizio delle attività di gioco.
Si ricorda che la disciplina dei giochi pubblici, intendendosi in senso più ampio giochi e scommesse, è contenuta in numerose disposizioni legislative, nonché in decreti del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli che si sono stratificati negli anni. I continui interventi legislativi sono stati finalizzati da un lato a contrastare il fenomeno del gioco illegale e dall'altro a reperire maggiori entrate per la copertura degli oneri recati dalle manovre di finanza pubblica. Il legislatore è altresì intervenuto con numerosi provvedimenti in materia di contrasto del gioco d'azzardo patologico (la cosiddetta ludopatia) e per la tutela dei minori. Le attività di organizzazione ed esercizio dei giochi e delle scommesse sono qualificate come attività economiche per la prestazione di servizi e sono riservate, per legge, allo Stato (decreto legislativo 14 aprile 1948 n. 496, articolo 1). La riserva statale sull’organizzazione dei giochi trova il suo fondamento nell'esigenza di tutelare l'ordine e la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato, di proteggere la pubblica fede contro il rischio di frodi e di salvaguardare i minori di età e i soggetti più deboli da una diffusione del gioco incontrollata, indiscriminata e senza regole. La disciplina di giochi che comunque presentino un elemento aleatorio e distribuiscano vincite è riconducibile alle materie ordine pubblico e sicurezza (articolo 117, secondo comma, lettera h)) e ordinamento penale (articolo 117, secondo comma, lettera l)) della Costituzione e pertanto, per questa via, di competenza esclusiva dello Stato. Vengono altresì in considerazione i profili di tutela della salute (la ludopatia è inserita tra i livelli essenziali di assistenza) e del governo del territorio che rientrano tra le materie di legislazione concorrente tra Stato e regioni (art. 117, terzo comma) e richiedono, anche per la stretta connessione con profili di carattere sociale, il coinvolgimento delle autonomie locali.
Articolo 2
(Definizioni)
L’articolo 2 reca le definizioni di alcuni termini utilizzati nel decreto in esame.
In particolare si segnalano le seguenti, che descrivono le varie tipologie di gioco pubblico autorizzato:
§ gioco pubblico a distanza ovvero gioco pubblico online: le tipologie di gioco, anche di abilità, con vincita in denaro disciplinate con regolamento, per la cui partecipazione è richiesto il pagamento di una posta costituita da una somma di denaro, alla cui raccolta il concessionario è legittimato sulla base della propria concessione e che lo stesso può raccogliere esclusivamente con le modalità a distanza individuate e definite nel contratto accessivo alla concessione (lettera e);
§ giochi di abilità: i giochi pubblici a distanza con vincita in denaro nei quali le probabilità di vincita dipendono dall’abilità del giocatore in misura prevalente rispetto all’elemento aleatorio (lettera f);
§ giochi di sorte a quota fissa: il gioco in solitario nel quale i possibili esiti hanno una probabilità di verificarsi predefinita e invariabile ed il rapporto tra l’importo della vincita conseguibile e il prezzo della partecipazione al gioco è conosciuto dal giocatore all’atto della puntata (lettera i);
§ giochi numerici a quota fissa: i giochi di sorte basati sulla scelta di numeri all’atto della giocata ovvero sull’attribuzione alla giocata di numeri determinati casualmente, per i quali l’importo della vincita, conseguita sulla base delle combinazioni vincenti, è predeterminato (lettera n);
Rientra in questo ambito, ad esempio, il gioco del lotto.
§ giochi numerici a totalizzatore nazionale: i giochi di sorte basati sulla scelta di numeri all’atto della giocata ovvero sull’attribuzione alla giocata di numeri determinati casualmente, per i quali una quota predeterminata delle poste di gioco è conferita ad un unico montepremi avente una base di raccolta di ampiezza non inferiore a quella nazionale e che prevedono, altresì, la ripartizione in parti uguali del montepremi tra le giocate vincenti appartenenti alla medesima categoria di premi (lettera o);
Rientrano in questo ambito, ad esempio, il superenalotto, SuperStar, Eurojackpot e Win for life.
§ giochi di carte in modalità di torneo: la riproduzione mediante rappresentazione virtuale di un gioco effettuato con le carte al quale prendono parte due o più giocatori sulla base della stessa quota di partecipazione e le vincite sono assegnate sulla base della classifica ottenuta all’esito dei risultati conseguiti da ciascun giocatore (lettera l);
§ giochi di carte in modalità diversa dal torneo: la riproduzione mediante rappresentazione virtuale di un gioco effettuato con le carte nel quale le vincite sono assegnate sulla base dei risultati ottenuti in ogni singola mano di gioco (lettera m);
§ scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori: la modalità di scommessa a quota fissa sportiva dove i giocatori possono rivestire il ruolo di scommettitore o di banco e il concessionario agisce come intermediario, limitandosi a mettere in contatto, attraverso la piattaforma e in maniera anonima, i singoli scommettitori (lettera u);
§ scommesse su eventi simulati: scommesse su eventi, simulati informaticamente, sportivi, ippici e su altri eventi, il cui esito è visualizzato tramite una grafica animata o per mezzo di un evento reale precedentemente registrato (lettera v);
Articolo 3
(Principi ordinamentali del gioco in Italia)
L’articolo 3 indica principi ordinamentali del gioco in Italia che devono essere anche considerati quali criteri interpretativi delle norme in materia di gioco pubblico.
La disposizione in commento (comma 1) indica i principi fondamentali che devono regolare l’esercizio del gioco pubblico in Italia.
In particolare, la norma stabilisce che l’esercizio del gioco pubblico è consentito nel territorio dello Stato nel rispetto dei seguenti principi fondamentali:
a) tutela dei minori di età;
b) legalità del gioco, assicurata attraverso la conformità alla disciplina stabilita dalle norme primarie e secondarie di settore;
c) sviluppo del gioco sicuro, volto ad assicurare la tutela del giocatore, specie se appartenente a fasce deboli, sia dal punto di vista della salute sia da quello dell’ordine pubblico e della sicurezza rispetto a fenomeni criminali;
d) promozione del gioco responsabile, diretto a evitare forme anomale o distorte delle giocate o comunque suscettibili di generare dipendenza patologica nel giocatore;
per gioco responsabile, ai sensi dell’articolo 2, lettera g), si intende l’insieme delle misure volte a ridurre la diffusione di comportamenti di gioco eccessivo o problematico, sviluppando nel giocatore la capacità di giocare in modo equilibrato, consapevole e controllato.
e) trasparenza dell’offerta di gioco, quale garanzia della piena conoscibilità delle regole e dei meccanismi di gioco;
f) sviluppo delle reti di gioco secondo modelli che assicurano competitività e solidità organizzativa, economica ed efficienza dei soggetti che compongono le relative filiere;
g) prevenzione, contrasto e repressione del gioco illegale o comunque non conforme a quello ammesso e regolato in Italia, nonché delle attività di riciclaggio eventualmente connesse alle attività di gioco;
h) tracciabilità dei flussi economici e finanziari delle giocate, al fine di prevenire e contenere ogni utilizzo finanziario non corretto delle attività di gioco;
i) unitarietà ed uniformità della organizzazione e della gestione della rete di offerta di gioco pubblico nell’intero territorio nazionale;
j) utilizzo della pubblicità del gioco pubblico funzionale alla diffusione del gioco sicuro e responsabile, comunque coerente con l’esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili.
Il comma 2 precisa che i principi sopra esposti al comma 1 valgono quale criterio interpretativo delle norme in materia di gioco pubblico stabilite dall’ordinamento nazionale.
Articolo 4
(Principi europei in materia di gioco)
L’articolo 4 indica i principi europei in materia di gioco da applicarsi nell’esercizio del gioco pubblico in Italia. La norma stabilisce, altresì, che i principi europei valgono come criterio interpretativo preferenziale delle norme poste alla disciplina del gioco nel nostro ordinamento.
La disposizione reca delle norme volte a precisare i principi dell’ordinamento europeo da applicarsi nella disciplina del gioco in Italia.
In particolare, il comma 1 stabilisce che il gioco ammesso in Italia deve rispettare i principi emergenti dell’ordinamento europeo.
In particolare, l’esercizio del gioco pubblico in Italia deve avvenire in conformità al principio della libera concorrenza sul mercato comune, al principio di non discriminazione e alle libertà stabilite dai Trattati dell’Unione europea, ferme in ogni caso le limitazioni dagli stessi previste.
A tale proposito, si ricorda che la legislazione europea e gli interventi della giurisprudenza dei competenti organi dell’Unione hanno contribuito a determinare l’approccio normativo sulla materia di giochi, in particolare assicurando l’apertura della concorrenza tra gli operatori economici interessati alle concessioni e tracciando chiaramente la distinzione tra la figura della concessione e l'altro strumento tipico di affidamento a terzi, cioè l'appalto.
Al concessionario, a differenza che all'appaltatore, non solo viene chiesto di farsi carico, in tutto o in parte, del peso dell’intervento, ma si trasferisce il rischio finanziario dell'investimento derivante dallo sfruttamento della gestione, per un determinato periodo di tempo, del business connesso alla concessione. La sentenza della Corte di giustizia (Quarta Sezione) del 15 settembre 2011 (causa C-347/09) ha chiarito le condizioni alle quali le norme sulla libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi consentono ad uno Stato membro di istituire un monopolio per la gestione di giochi d'azzardo: si tratta, in particolare, di ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la tutela dell'ordine sociale, a condizione che le restrizioni alla libera prestazione di servizi soddisfino i requisiti di proporzionalità. La massimizzazione delle entrate fiscali o dei profitti degli operatori economici non costituiscono giustificazioni per l'ordinamento dell'Unione. Successivamente, la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 16 febbraio 2012 nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10 ha stabilito la compatibilità di un regime di monopolio in favore dello Stato e di un sistema di concessioni e autorizzazioni nel settore dei giochi e delle scommesse, purché siano rispettati i principi comunitari in materia di libertà di stabilimento e di prestazione di servizi, parità di trattamento degli operatori - attraverso il principio di equivalenza e di effettività - e proporzionalità, assicurando inoltre il rispetto della certezza del diritto e del dovere di trasparenza. Viene infine in considerazione la decisione della Corte di giustizia dell'Unione europea (sentenza 30 giugno 2011, causa C 212/08) la quale, ai fini di una più ampia tutela dei consumatori, riferisce la lotta alla dipendenza dal gioco ai limiti ammissibili alla libera prestazione dei servizi.
Il comma 2 precisa che i requisiti richiesti per l’affidamento della concessione e gli impegni previsti per il concessionario sono determinati facendo riferimento alla effettiva protezione della salute del giocatore, nonché alla effettiva tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza.
Il comma 3 stabilisce che l’esercizio del gioco pubblico in Italia garantisce in ogni caso la tutela dell’affidamento e della buona fede nei rapporti tra concessionario e giocatore e nei rapporti tra concessionario e pubblica amministrazione, secondo la disciplina emergente dai Trattati dell’Unione europea.
Conseguentemente è riconosciuta la rilevanza europea del principio di stabilità delle regole della concessione, sia con riguardo agli obblighi e ai diritti del concessionario, inclusi eventuali canoni richiesti dallo Stato sia con riferimento alla disciplina fiscale, in quanto criterio di adeguata tutela dell’affidamento del concessionario rispetto al piano di investimenti adottato al momento della concessione.
Infine il comma 4 dispone che i principi europei valgono quale criterio interpretativo preferenziale delle norme applicabili al gioco in Italia cosicché l’interpretazione conforme a tali principi prevale rispetto ad altre possibili interpretazioni.
Articolo 5
(Fonti della disciplina del gioco in Italia)
L’articolo 5 indica le fonti che normano la disciplina del gioco in Italia, stabilendo altresì che eventuali modifiche alla disciplina vigente possono essere introdotte soltanto se riportate in modo esplicito. Il comma 3, inoltre, introduce norme volte a garantire il principio di stabilità delle regole della concessione.
Il comma 1 stabilisce che la disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia è recata dalle seguenti fonti:
a) fonti pattizie, bilaterali e multilaterali, di rilievo sovranazionale e fonti normative dell’Unione europea, per quanto di competenza;
b) la legge, incluso il presente decreto che costituisce il quadro regolatorio nazionale di carattere primario, assumendo il connotato di legge fondamentale della materia;
c) il regolamento;
d) il decreto del Ministro ovvero il provvedimento del Direttore dell’Agenzia, se previsti dalla legge e dal regolamento.
Ai fini della chiarezza e della omogeneità delle norme, il comma 2 dispone che le disposizioni di legge o di regolamento possono essere modificate o abrogate da una fonte successiva di pari rango soltanto se la modifica o l’abrogazione viene riportata in modo esplicito.
Il comma 3 prevede che, in attuazione del principio di stabilità delle regole della concessione di cui all’articolo 4, comma 3, gli obblighi e i diritti del concessionario, incluso l’eventuale canone richiesto dallo Stato e il regime di tassazione delle attività di gioco, non sono modificati per il periodo di vigenza ed efficacia della concessione.
Si ricorda che il richiamato comma stabilisce che è riconosciuta la rilevanza europea del principio di stabilità delle regole della concessione, sia con riguardo agli obblighi e ai diritti del concessionario, inclusi eventuali canoni richiesti dallo Stato, sia con riferimento alla disciplina fiscale, in quanto criterio di adeguata tutela dell’affidamento del concessionario rispetto al piano di investimenti adottato al momento della concessione.
Articolo 6
(Giochi pubblici a distanza e sistema concessorio)
L’articolo 6 reca la disciplina dell’esercizio e della raccolta dei giochi pubblici a distanza, con vincita in denaro, e del relativo sistema concessorio. In particolare la norma individua le tipologie di giochi rientranti nella disciplina medesima, elenca i requisiti e gli obblighi a cui sono tenuti i soggetti partecipanti alla gara pubblica di concessione, disciplina l’istruttoria della domanda di partecipazione nonché le condizioni minime che deve presentare il contratto di conto di gioco tra il concessionario e il giocatore predisposto dal concessionario.
Il comma 1 elenca le tipologie di gioco che rientrano nella disciplina dei giochi pubblici a distanza.
Si ricorda che in base alla definizione di cui alla lettera e) dell’articolo 2 del medesimo decreto in commento per gioco pubblico a distanza si intendono le tipologie di gioco, anche di abilità, con vincita in denaro disciplinate con regolamento, per la cui partecipazione è richiesto il pagamento di una posta costituita da una somma di denaro, alla cui raccolta il concessionario è legittimato sulla base della propria concessione e che lo stesso può raccogliere esclusivamente con le modalità a distanza individuate e definite nel contratto accessivo alla concessione.
La norma prevede che le tipologie di gioco pubblico con vincita in denaro, riservate allo Stato, di cui sono consentiti, in forza di apposito titolo concessorio rilasciato dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli delle dogane e dei monopoli, l’esercizio e la raccolta a distanza sono le seguenti:
a) scommesse, a quota fissa e a totalizzatore, su eventi, anche simulati, sportivi, inclusi quelli relativi alle corse dei cavalli, nonché su altri eventi;
b) concorsi pronostici sportivi e ippici;
c) giochi di ippica nazionale;
d) giochi di abilità, inclusi i giochi di carte in modalità torneo ed in modalità diversa dal torneo, nonché giochi di sorte a quota fissa;
e) scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori;
f) bingo;
g) giochi numerici a totalizzatore nazionale;
h) giochi numerici a quota fissa;
i) lotterie ad estrazione istantanea o differita;
j) ulteriori giochi svolti in modalità virtuale o digitale, anche attraverso il metaverso, istituiti e disciplinati con regolamento.
Si ricorda che sul sito dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli è possibile consultare l’elenco degli attuali concessionari autorizzati all’esercizio del gioco a distanza. Circa la differenza del raccolto derivante dal gioco fisico rispetto al gioco a distanza, nell’ultimo Libro Blu presentato dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli delle dogane e dei monopoli si evidenziano i seguenti dati (in milioni di euro).
Il comma 2 stabilisce che la disciplina dei giochi di cui al comma 1 è introdotta ovvero adeguata con appositi regolamenti. Fino alla data di entrata in vigore dei regolamenti emanati in applicazione del presente decreto restano ferme le discipline di gioco vigenti anteriormente all’entrata in vigore del presente decreto.
Per una sintetica indicazione della disciplina vigente in materia di giochi, si veda il sito dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, “Guida normativa dei giochi”.
Il comma 3 prevede che l’esercizio e la raccolta a distanza di uno o più dei giochi pubblici di cui al comma 1, lettere da a) a f), sono consentiti ai soggetti in possesso dei requisiti e che assumono gli obblighi di cui al comma 5, ai quali l’Agenzia delle dogane e dei monopoli delle dogane e dei monopoli, all’esito di apposite procedure di gara pubblica bandite nel rispetto delle disposizioni nazionali e unionali, attribuisce concessione per la durata massima di nove anni, con esclusione del rinnovo.
Il comma 4 dispone che l’esercizio e la raccolta a distanza dei giochi di cui al comma 1, lettere g), h) e i), (giochi numerici a totalizzatore nazionale; giochi numerici a quota fissa; lotterie ad estrazione istantanea o differita) sono consentiti ai soggetti titolari unici di concessione per la loro gestione e sviluppo.
La raccolta a distanza dei giochi di cui al precedente periodo è altresì consentita, previa autorizzazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli delle dogane e dei monopoli, ai concessionari di cui al comma 3 ai quali i titolari unici di concessione ne diano licenza contrattualizzandone altresì il relativo aggio, comunque non inferiore all’otto per cento ovvero a quello dagli stessi riconosciuto ai punti fisici di vendita dei medesimi giochi.
Con riguardo alla raccolta dei giochi numerici a totalizzatore nazionale, i giochi numerici a quota fissa e le lotterie nazionali attualmente esistenti risultano concessionari nella rete fisica: con riferimento alle lotterie nazionali ed istantanee la società Lotterie Nazionali S.r.l.; con riferimento ai giochi numerici a totalizzatore nazionale (SuperEnalotto, SuperStar e Vinci per la vita-Win for Life) il concessionario è la società Sisal S.p.A. mentre con riferimento ai giochi numerici a quota fissa (Lotto, 10 e Lotto) la società concessionaria è Lottoitalia s.r.l.
Al comma 5 sono indicati i requisiti e gli obblighi a cui sono tenuti i soggetti titolari di concessione per l’esercizio e la raccolta a distanza dei giochi.
Nello specifico, la norma prevede che la concessione ai soggetti di cui ai commi 3 e 4, primo periodo, è rilasciata dall’Agenzia, all’esito di gara pubblica, cui si può partecipare anche nelle forme di aggregazione previste dal Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36) e subordinatamente al rispetto, per chi partecipa alla gara, dei seguenti requisiti e condizioni, da prevedere nel bando di gara e valevoli per l’intera durata della concessione:
a) costituzione in forma giuridica di società di capitali, con sede legale in uno degli Stati dello Spazio economico europeo, anteriormente al rilascio della concessione e alla sottoscrizione della relativa convenzione accessiva;
b) possesso di adeguata pregressa esperienza e moralità esplicantesi nell’esercizio dell’attività di gestione e di raccolta di giochi, anche a distanza, in uno degli Stati dello Spazio economico europeo, avendovi sede legale ovvero operativa, sulla base di valido ed efficace titolo abilitativo rilasciato secondo le disposizioni vigenti nell’ordinamento di tale Stato, con ricavi complessivi, rivenienti da tale attività, non inferiori alla somma di tre milioni di euro conseguiti nel corso degli ultimi due esercizi chiusi anteriormente alla data di presentazione della domanda;
c) possesso di una capacità tecnico-infrastrutturale non inferiore a quella richiesta dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli con il bando di gara che prevede, tra gli altri, requisiti minimi ambientali, sociali, di innovazione tecnologica e di cybersicurezza, il cui possesso da parte del partecipante, anche mediante ricorso all’istituto dell’avvalimento, è comprovato da relazione tecnica asseverata da soggetto terzo indipendente, nonché parametri minimi ai fini della adozione di una articolata policy di gioco responsabile, requisiti e parametri questi che sono oggetto di valutazione e di punteggio in sede di procedura di affidamento della concessione;
d) possesso di adeguati requisiti di solidità patrimoniale, individuati dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli con il bando di gara;
e) possesso degli ulteriori requisiti individuati dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli con il bando di gara, secondo principi di ragionevolezza e proporzionalità e tutela della concorrenza, in coerenza con le disposizioni di cui all’articolo 110 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, in materia di offerte anormalmente basse, tra i quali, in particolare, il possesso di certificazioni di sistemi di qualità conformi alle norme europee e alla vigente normativa nazionale, rilasciate da soggetti accreditati ed il possesso di certificazioni in materia di responsabilità sociale di impresa e di sistemi di sicurezza e gioco responsabile;
f) comunicazione all’Agenzia delle dogane e dei monopoli dei dati identificativi delle persone fisiche o giuridiche che detengono, direttamente o indirettamente, una partecipazione al capitale o al patrimonio superiore al due per cento;
g) presentazione di un piano degli investimenti individuato dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli con il bando di gara, secondo principi di ragionevolezza e proporzionalità e tutela della concorrenza, asseverato da soggetto terzo con specifica relazione circa la relativa sostenibilità commisurata alla durata ed alle condizioni che regolano il rapporto concessorio;
h) impegno all’osservanza dei limiti di deposito fissati dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli con il bando di gara, secondo principi di ragionevolezza e proporzionalità e tutela della concorrenza;
i) impegno ad adottare azioni e misure da porre in essere per contrastare il gioco patologico preventivamente sottoposte alla valutazione dell’Agenzia;
j) impegno, condizionato all’affidamento della concessione, alla costituzione ed al rilascio a favore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di una garanzia nelle forme ed alle condizioni definite nella procedura competitiva secondo le disposizioni in materia di garanzie definitive di cui all’articolo 117 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici);
k) dichiarazione di assenza delle cause di esclusione di cui agli articoli 94, in materia di cause di esclusione automatica, e 95, in materia di in materia di cause di esclusione non automatica, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36;
l) residenza delle infrastrutture tecnologiche, hardware e software, e in specie dei server, dedicati alle attività oggetto di concessione in uno degli Stati dello Spazio economico europeo;
m) attivazione da parte del concessionario, previa autorizzazione dell’Agenzia e compatibilmente con le specifiche regole tecniche da essa stabilite, di un sito internet con dominio di primo livello nazionale direttamente gestito dal medesimo, collegato alla propria concessione e di sua proprietà con esclusione della possibilità per il medesimo concessionario di mettere il riferito sito a disposizione di soggetti terzi con qualsiasi soluzione tecnica o di interfaccia;
n) versamento di un corrispettivo una tantum, di importo pari a sette milioni di euro per ogni concessione richiesta, nella misura di quattro milioni di euro all’atto dell’aggiudicazione e tre milioni di euro all’atto della effettiva assunzione del servizio del gioco da parte dell’aggiudicatario, da attivarsi, comunque, non oltre sei mesi dal rilascio della concessione, fermo restando il limite numerico massimo di cinque concessioni che possono essere chieste da un singolo gruppo societario;
Si valuti l’opportunità di chiarire se il limite di cinque concessioni per gruppo societario si applichi ai giochi di cui alle lettere da a) a g) del comma 1 presi singolarmente o all’insieme dei medesimi e se nel computo delle cinque concessioni rientrino anche i giochi di cui alle lettere da h) ad l).
o) sottoscrizione dell’atto d’obbligo di cui al comma 6.
Il comma 6 prevede che la sottoscrizione della domanda di partecipazione alla gara, il cui modello è reso disponibile dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli sul proprio sito web, implica altresì l’assunzione da parte del soggetto aggiudicatario dei seguenti obblighi, valevoli per l’intera durata della concessione:
a) dimostrazione, su richiesta dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, della persistenza dei requisiti e delle condizioni di cui al comma 5 e comunicazione all’Agenzia delle dogane e dei monopoli di ogni variazione relativa ai predetti requisiti e condizioni;
b) immediata e integrale ricostituzione del capitale sociale nei casi di sua riduzione;
c) accesso dei giocatori all’area operativa del sito internet o delle app di gioco del concessionario dedicata all’offerta dei giochi di cui al comma 1, lettere da a) a f), nonché a quelli di cui alle lettere g), h), i) nei casi di cui al comma 4;
d) facoltà per ogni concessionario di attivare sul proprio sito internet, previa autorizzazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli e compatibilmente con le specifiche regole tecniche che la stessa stabilisce, esclusivamente una sola app per ciascuno dei giochi oggetto di concessione;
e) adozione e messa a disposizione dei meccanismi di tutela e protezione del giocatore di cui all’articolo 15;
f) esclusione dall’accesso al gioco da parte di minori ed esplicitazione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal concessionario;
g) indicazione, in modo visibile, sul sito internet e sulle app di gioco del concessionario del numero identificativo della concessione in titolarità e del marchio istituzionale dell’Agenzia;
h) promozione di comportamenti responsabili di gioco da parte dei giocatori e vigilanza sulla loro adozione;
i) svolgimento dell’eventuale attività di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto dei giochi oggetto di concessione;
j) impegno a collaborare con l’Agenzia, anche mediante messa a disposizione, su richiesta, di atti e documenti, per l’espletamento delle sue attività di vigilanza e controllo;
k) utilizzo di conti correnti bancari o postali esclusivamente dedicati alla gestione delle somme depositate sui conti di gioco dei giocatori;
l) pagamento, a decorrere dalla data di sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione, di un canone annuo di concessione determinato nella misura del 3 per cento del margine netto del concessionario calcolato sottraendo all’importo della raccolta di gioco l’ammontare delle vincite erogate e delle relative imposte, versato in due rate di pari importo entro il 16 gennaio e il 16 luglio di ogni anno di concessione.
Il comma 7 regola l’istruttoria della domanda di partecipazione.
In particolare, si prevede che l’istruttoria delle domande di partecipazione alla gara è effettuata dalla Agenzia delle dogane e dei monopoli entro sessanta giorni dalla data del loro ricevimento complete di tutta la documentazione occorrente per il riscontro dei requisiti e delle condizioni di cui al comma 5.
In caso di incompletezza della domanda ovvero della relativa documentazione, il termine è sospeso fino alla data stabilita dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli per la sua regolarizzazione.
Il termine è altresì sospeso, in caso di richiesta dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di integrazioni documentali ovvero di chiarimenti, dalla data della richiesta e fino alla loro ricezione.
In caso di decorso del termine per l’istruttoria senza l’adozione di un provvedimento conclusivo espresso da parte dell'Agenzia, la domanda di concessione si intende respinta.
Il comma 8, infine, stabilisce che la raccolta a distanza dei giochi pubblici di cui al comma 1 è subordinata alla stipula, anche per via telematica, di un contratto di conto di gioco tra il concessionario e il giocatore. Lo schema del contratto di conto di gioco è trasmesso all’Agenzia delle dogane e dei monopoli dal concessionario in occasione della partecipazione alla gara pubblica, e successivamente in occasione di ogni sua modificazione, ed è predisposto dal concessionario nel rispetto delle seguenti condizioni minime:
a) regolazione del contratto secondo la legge dello Stato italiano e previsione che è italiano il foro competente per le eventuali controversie, nel rispetto delle norme vigenti, anche di fonte comunitaria, e con esclusione espressa della risoluzione arbitrale delle controversie;
b) utilizzo del conto di gioco in osservanza delle disposizioni vigenti, anche di fonte unionale, in materia di prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo;
c) unicità del contratto di conto di gioco con ciascun giocatore, divieto di utilizzazione del conto di gioco di un giocatore per la raccolta o l’intermediazione di giocate altrui, improduttività di frutti del conto di gioco per il giocatore, nonché gratuità della relativa utilizzazione per il giocatore;
d) indisponibilità da parte del concessionario delle somme depositate sul conto di gioco, fatte salve le operazioni di addebito e di accredito, sempre mediante strumenti di pagamento idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, direttamente connesse all’esercizio dei giochi oggetto di concessione;
e) tempestiva contabilizzazione e messa a disposizione del giocatore delle vincite e delle relative somme, sempre mediante strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, comunque non oltre un’ora dalla certificazione ufficiale del verificarsi dell’evento che determina la vincita, salvo specifica diversa disposizione prevista dal regolamento di un singolo gioco;
f) accredito al giocatore, sempre mediante strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, entro e non oltre sette giorni dalla richiesta, delle somme rivenienti da vincite dal medesimo conseguite ed accreditate sul conto di gioco di cui il giocatore chieda al concessionario il prelievo;
g) in caso di prelievi di parte delle somme giacenti sul conto di gioco, effettuati su richiesta del relativo titolare, accredito a quest’ultimo dell’importo prelevato sempre mediante strumenti di pagamento idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari;
h) informativa relativa al trattamento dei dati personali rispettosa della normativa vigente in materia;
i) restituzione integrale ai giocatori, sempre mediante strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, delle somme costituenti il saldo dei loro conti di gioco nel caso in cui, alla scadenza a qualsiasi titolo della sua concessione, il concessionario non ne consegua una nuova attribuzione;
j) devoluzione all’erario delle somme costituenti il saldo dei conti di gioco decorsi tre anni dalla loro ultima movimentazione.
Articolo 7
(Tracciabilità dei flussi)
L’articolo 7 impone ai concessionari autorizzati alla raccolta a distanza dei giochi pubblici di tracciare i riversamenti e le vincite derivanti dalla raccolta delle giocate nonché i compensi spettanti ai soggetti operanti nella propria rete. Sono esclusi da tale obbligo i pagamenti dei rimborsi ai giocatori e i riversamenti a favore dello Stato o dell’Agenzia per pagamenti di imposte, tasse o utili erariali.
L’articolo 7, all’esplicito fine di assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari, finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali e il riciclaggio di denaro di provenienza illecita, obbliga i concessionari autorizzati alla raccolta a distanza dei giochi pubblici a tracciare tutti i riversamenti e le vincite derivanti dalla raccolta delle giocate e i compensi spettanti ai soggetti operanti nella propria rete.
Tale obbligo non comprende:
§ i pagamenti dei rimborsi ai giocatori
§ i riversamenti a favore dello Stato o dell’Agenzia per pagamenti di imposte, tasse o utili erariali.
Si segnala al riguardo che le disposizioni in esame non specificano quali modalità di tracciamento devono essere utilizzate al fine di garantire gli scopi indicati dalla norma. Si valuti l’opportunità di dettagliare le predette modalità nel testo della disposizione, ovvero di demandare tale funzione a norme di rango secondario.
Si ricorda che l’articolo 15 della legge delega (n. 111 del 2023) non prevede specifiche disposizioni in tema di tracciabilità dei flussi finanziari, specificando in linea generale (al comma 1) che, nell’adozione dei decreti legislativi di riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, l’utilizzo del modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio è posto a garanzia, tra l’altro, del contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose.
La lettera h) del comma 2 richiede che il Governo, nella predisposizione dei decreti legislativi attuativi, preveda tra l’altro un “adeguamento delle disposizioni in materia di obblighi di rendicontazione”.
Articolo 8
(Penali convenzionali)
L’articolo 8 individua le condizioni minime da introdurre nelle clausole relative a penali contrattuali inserite negli schemi di convenzione relativi alle concessioni per la raccolta a distanza dei giochi pubblici, in particolare specificando la misura massima delle somme dovute a titolo di penale nelle diverse ipotesi di inadempimento, inadempimento inesatto o parziale, nonché prevedendone la riduzione in caso di versamento del dovuto entro sette giorni.
Il comma 1 individua le condizioni minime da introdurre nelle clausole relative a penali contrattuali inserite negli schemi di convenzione relativi alle concessioni per la raccolta a distanza dei giochi pubblici affidate successivamente alla entrata in vigore delle norme in esame. Tali clausole penali devono inoltre essere predisposte nel rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, non automaticità, nonché di gradualità in funzione della gravità dell'inadempimento.
Le condizioni minime delle clausole penali sono le seguenti:
a) misura della penale non superiore complessivamente al sette per cento delle somme dovute, rispettivamente, all’Agenzia in caso di mancato o ritardato versamento delle stesse, nonché degli interessi nella misura del saggio di interesse legale (nei limiti previsti per gli interessi usurari, di cui alla legge 7 marzo 1996, n. 108), e successive modificazioni, calcolati dal giorno successivo alla scadenza di quello stabilito per l’effettivo versamento, salva l’applicazione dell’articolo 1384 del codice civile. Si ricorda che ai sensi del predetto articolo, la penale può essere diminuita equamente dal giudice, se l'obbligazione principale è stata eseguita in parte ovvero se l’ammontare della penale è manifestamente eccessivo, avuto sempre riguardo all’interesse che il creditore aveva all’adempimento;
b) misura della penale non superiore a 5.000 euro in caso di ritardo superiore a trenta giorni nella presentazione di documentazione ovvero di adempimento a prescrizioni relative alla registrazione dei diritti di proprietà intellettuale, sulla base di quanto previsto dalle convenzioni accessive alle concessioni;
c) misura della penale non superiore complessivamente allo 0,5 per cento della differenza tra la raccolta, le vincite e l’imposta o l’utile erariale dell’anno precedente, a fronte di inadempimento, qualora imputabile al concessionario, anche a titolo di colpa grave, agli obblighi previsti dalla convenzione accessiva alla concessione e diversi da quelli di cui alle menzionate lettere a) e b), nonché a fronte del mancato rispetto dei livelli di servizio previsti dalla convenzione di concessione.
Il comma 2 chiarisce che l’importo complessivo della somma dovuta a titolo di penale convenzionale è ridotto alla metà se il concessionario effettua il versamento di quanto eventualmente dovuto, oltre che della penale stessa, entro sette giorni dal ricevimento della contestazione.
Il comma 3 affida a un regolamento il compito di stabilire le disposizioni di attuazione delle norme in esame, incluse quelle relative al procedimento di accertamento, contestazione e irrogazione delle penali convenzionali, di partecipazione e contraddittorio nell’ambito di tale procedimento, nonché per la precisa individuazione dei criteri e dei dati adottati nella determinazione del valore complessivo della penale.
Articolo 9
(Trasferimento, decadenza, revoca delle concessioni)
L’articolo 9 dispone che trasferimento di una concessione per la raccolta di giochi pubblici a distanza deve essere autorizzato preventivamente ed espressamente dalla Agenzia a pena di nullità.
Si affida a un regolamento il compito di disciplinare le modalità con le quali, al ricorrere del presupposto per la revoca della concessione ovvero per la decadenza dalla stessa, l’Agenzia può assegnare al concessionario un termine per rimuovere le cause che altrimenti determinano la revoca ovvero la decadenza. Lo stesso regolamento stabilisce, per il caso di revoca della concessione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, condizioni e limiti per il pagamento di un indennizzo al concessionario proporzionato all’effettivo residuo onere di investimento fino alla data della revoca.
Il comma 1 prevede che il trasferimento di una concessione per la raccolta di giochi pubblici a distanza è nullo se non autorizzato preventivamente ed espressamente dalla Agenzia.
Viene dunque esclusa la validità del trasferimento in caso di mancata emanazione di apposito provvedimento autorizzatorio, dunque nel caso di prosecuzione dell’attività dopo il trasferimento nel silenzio dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.
Il procedimento (comma 2) di decadenza ovvero di revoca di una concessione di gioco è svolto dalla Agenzia nel pieno rispetto delle disposizioni in materia di procedimento amministrativo, come regolato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.
Ai sensi del comma 3, con regolamento, di concerto con il Ministro dell’interno per i profili concernenti l’ordine pubblico e la sicurezza, sono disciplinate le modalità con le quali, al ricorrere del presupposto per la revoca della concessione ovvero per la decadenza dalla stessa, l’Agenzia può assegnare al concessionario un termine per rimuovere, nei limiti consentiti dalla convenzione relativa alla concessione, le cause che altrimenti determinano la revoca ovvero la decadenza.
Con lo stesso regolamento sono stabiliti, per il caso di revoca della concessione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, nel rispetto dell’articolo 21-quinquies della predetta legge n. 241 del 1990, condizioni e limiti per il pagamento di un indennizzo al concessionario proporzionato all’effettivo residuo onere di investimento fino alla data della revoca.
Il richiamato articolo 21-quinquies dispone che, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo.
Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico.
Ai sensi del comma 4, in caso di trasferimento autorizzato della concessione ovvero di sua revoca o di decadenza, il concessionario è comunque obbligato a proseguire nell’ordinaria gestione delle attività di raccolta del gioco fino al momento della effettiva immissione nella gestione di tali attività di altro concessionario, ovvero di effettiva assunzione diretta della gestione da parte dell’Agenzia.
Infine il comma 5 prevede che il provvedimento di decadenza dalla concessione di gioco, ovvero di revoca della stessa, sia pubblicato sul sito istituzionale dell’Agenzia.
Articolo 10
(Conservazione dell’equilibrio contrattuale e scadenza anticipata delle concessioni)
L’articolo 10 disciplina le ipotesi di rinegoziazione in buona fede delle condizioni contrattuali, in particolare disponendo che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli inserisca, nel contratto accessivo alle concessioni per la raccolta dei giochi pubblici a distanza, clausole finalizzate alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali per il ripristino dell’originario equilibrio, ove si verifichino specifiche circostanze.
È disciplinata altresì l’eccessiva onerosità sopravvenuta, che permette al concessionario di chiedere alla Agenzia di concordare una scadenza anticipata della concessione e la relativa risoluzione consensuale della convenzione ad essa accessiva. In tal caso può essere previsto e corrisposto un indennizzo a favore del concessionario, con provvedimenti normativi.
Il comma 1 prevede che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli inserisca, nel contratto accessivo alle concessioni per la raccolta dei giochi pubblici a distanza, clausole finalizzate alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali per il ripristino dell’originario equilibrio in caso di sopravvenuti mutamenti del quadro regolatorio di riferimento, di circostanze straordinarie e imprevedibili, sia estranee alla normale alea, sia all’ordinaria fluttuazione economica sia al rischio di mercato.
L’inserimento avviene nel rispetto del disposto dell’articolo 9 del nuovo Codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, che sancisce il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale.
Il richiamato articolo 9 prevede che, se sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all'ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l'equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali. Gli oneri per la rinegoziazione sono riconosciuti all'esecutore a valere sulle somme a disposizione indicate nel quadro economico dell'intervento, alle voci imprevisti e accantonamenti e, se necessario, anche utilizzando le economie da ribasso d'asta.
Nell'ambito delle risorse così individuate, la rinegoziazione si limita al ripristino dell'originario equilibrio del contratto oggetto dell'affidamento, quale risultante dal bando e dal provvedimento di aggiudicazione, senza alterarne la sostanza economica.
Se le circostanze sopravvenute rendono la prestazione, in parte o temporaneamente, inutile o inutilizzabile per uno dei contraenti, questi ha diritto a una riduzione proporzionale del corrispettivo, secondo le regole dell'impossibilità parziale.
Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono l'inserimento nel contratto di clausole di rinegoziazione, dandone pubblicità nel bando o nell'avviso di indizione della gara, specie quando il contratto risulta particolarmente esposto per la sua durata, per il contesto economico di riferimento o per altre circostanze, al rischio delle interferenze da sopravvenienze.
In caso di eccessiva onerosità sopravvenuta (comma 2), conseguente a significativi e non prevedibili mutamenti del mercato di riferimento ovvero del relativo quadro regolatorio, in caso di impossibilità di raggiungere in buona fede l’accordo di rinegoziazione, il concessionario può chiedere alla Agenzia di concordare una scadenza anticipata della concessione e la relativa risoluzione consensuale della convenzione ad essa accessiva. In tal caso, con provvedimenti normativi può essere previsto un indennizzo a favore del concessionario, da determinarsi secondo principi di ragionevolezza e proporzionalità e da corrispondersi in ragione del periodo residuo di durata della concessione non goduto.
Si ricorda a tal proposito che l’articolo 9, per il caso di revoca della concessione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, rimette ad un regolamento, nel rispetto dell’articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, la determinazione delle condizioni e dei limiti per il pagamento di un indennizzo al concessionario proporzionato all’effettivo residuo onere di investimento fino alla data della revoca.
Si valuti l’opportunità di esplicitare come nelle ipotesi di cui all’articolo 9 la tipologia di atto normativo in forza del quale può essere riconosciuto un indennizzo nelle ipotesi di eccessiva onerosità sopravvenuta.
Articolo 11
(Responsabilità)
L’articolo 11 dispone che l’affidamento della concessione comporta il trasferimento al concessionario del rischio operativo legato alla sua gestione secondo la normativa del Codice dei contratti pubblici.
Il comma unico prevede che l’affidamento della concessione comporti il trasferimento al concessionario del rischio operativo legato alla sua gestione, conformemente a quanto disposto in materia di rischio operativo dall’articolo 177 del nuovo codice dei contratti (D.Lgs. n. 36 del 2023).
Inoltre la concessione accessiva alle concessioni per l’esercizio della raccolta dei giochi pubblici a distanza attribuite successivamente alla data di entrata in vigore delle norme in esame deve contenere clausole conformi alle disposizioni in tema di rischio operativo di cui all’articolo 177 del predetto decreto legislativo n. 36 del 2023 e attuative del principio della responsabilità unica del concessionario nei confronti dell’Agenzia.
Si segnala che, per quello che sembra un mero refuso, il comma in esame fa riferimento alla “concessione accessiva alle concessioni” in luogo di “convenzione accessiva”.
L’articolo 177 del Codice dei contratti dispone che l’aggiudicazione di una concessione comporta il trasferimento al concessionario di un rischio operativo e disciplina l’assunzione, la valutazione e l’essenza di tale rischio. Viene inoltre precisato l’ambito applicativo della figura della concessione in relazione alla classificazione delle opere in tre categorie: calde, tiepide e fredde. Sono inoltre disciplinati l’equilibrio economico-finanziario della concessione e i profili contabili.
Il comma 1 precisa la caratteristica che connota il contratto di concessione. Secondo tale comma, infatti, l’aggiudicazione di una concessione comporta il trasferimento al concessionario di un rischio operativo legato alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi e comprende un rischio dal lato della domanda o dal lato dell’offerta o da entrambi. Lo stesso comma reca inoltre le definizioni di “rischio dal lato della domanda” e di “rischio dal lato dell’offerta”.
Il comma 2 precisa le condizioni che devono ricorrere per l’assunzione del rischio operativo. In base a tale comma, infatti, si considera che il concessionario abbia assunto il rischio operativo quando, in condizioni operative normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione. Tale comma dispone, inoltre, che la parte del rischio trasferita al concessionario deve comportare una effettiva esposizione alle fluttuazioni del mercato tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile. Il comma in 2 dispone altresì che, ai fini della valutazione del rischio operativo, deve essere preso in considerazione il valore attuale netto dell’insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi del concessionario. Il comma 3 precisa ulteriormente che il rischio operativo, rilevante ai fini della qualificazione dell’operazione economica come concessione, è quello che deriva da fattori eccezionali non prevedibili e non imputabili alle parti: non rilevano i rischi connessi a cattiva gestione, a inadempimenti contrattuali dell’operatore economico o a causa di forza maggiore. Si fa notare che le disposizioni recate dai commi 1-3 in esame riproducono nella sostanza, integrandola, la definizione di “rischio operativo” recata dall’art. 3, comma 1, lettera zz), del Codice appalti (D.Lgs. n. 50 del 2016).
Il comma 4 precisa l’ambito applicativo della figura della concessione in relazione alla classificazione delle opere in tre categorie: calde, tiepide e fredde. Secondo quanto riferito dal Governo:
§ le opere calde “sono quelle dotate di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi di utenza, in misura tale da ripagare i costi di investimento e di remunerare adeguatamente il capitale coinvolto nell’arco della vita della concessione”;
§ le opere tiepide “sono quelle che, pur avendo la capacità di generare reddito, non producono, tuttavia, ricavi di utenza in misura tale da ripagare interamente le risorse impiegate per la loro realizzazione, rendendo così necessario un contributo pubblico (di cui si occupa il successivo comma 6)”;
§ le opere fredde sono “quelle per le quali il privato che le realizza e gestisce fornisce direttamente servizi alla Pubblica Amministrazione e trae la propria remunerazione da pagamenti effettuati dalla stessa (ospedali, carceri, scuole et similia)”.
Il comma 4 dispone:
§ in relazione alle opere calde, che i contratti remunerati dall’ente concedente senza alcun corrispettivo in denaro a titolo di prezzo si configurano come concessioni se il recupero degli investimenti e dei costi sostenuti dall’operatore dipende esclusivamente dalla domanda del servizio o del bene, oppure dalla loro fornitura;
§ in relazione alle opere fredde (cioè in quelle operazioni economiche comprendenti un rischio soltanto sul lato dell’offerta), che il contratto prevede che il corrispettivo venga erogato solo a fronte della disponibilità dell’opera, nonché un sistema di penali che riduca proporzionalmente o annulli il corrispettivo dovuto all’operatore economico nei periodi di ridotta o mancata disponibilità dell’opera, di ridotta o mancata prestazione dei servizi, oppure in caso di mancato raggiungimento dei livelli qualitativi e quantitativi della prestazione assunta dal concessionario.
In relazione alle opere tiepide, il comma 6 dispone che se l’operazione economica non può da sola conseguire l’equilibrio economico-finanziario (come definito dal comma 5), allora è ammesso un intervento pubblico di sostegno. L’intervento pubblico può consistere in un contributo finanziario, nella prestazione di garanzie o nella cessione in proprietà di beni immobili o di altri diritti. Lo stesso comma chiarisce che:
§ è incompatibile con il regime delle concessioni, e quindi si applica la disciplina degli appalti, il caso in cui l’ente concedente attraverso clausole contrattuali o altri atti di regolazione settoriale solleva l’operatore economico da qualsiasi perdita potenziale, garantendogli un ricavo minimo pari o superiore agli investimenti effettuati e ai costi che l’operatore economico deve sostenere in relazione all’esecuzione del contratto;
§ è invece compatibile con il regime delle concessioni la previsione di un indennizzo in caso di cessazione anticipata della concessione per motivi non imputabili al concessionario (vale a dire per motivi imputabili all’ente concedente oppure per cause di forza maggiore).
Il comma 5 dispone, al primo periodo, che l’assetto di interessi dedotto nel contratto di concessione deve garantire la conservazione dell’equilibrio economico-finanziario, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria. Tale periodo ripropone la prima parte della definizione di «equilibrio economico e finanziario» recata dall’art. 3, comma 1, lettera fff), del Codice del 2016. Il secondo periodo del comma 5 precisa che l’equilibrio economico-finanziario sussiste quando i ricavi attesi del progetto sono in grado di coprire i costi operativi e i costi di investimento, di remunerare e rimborsare il capitale di debito e di remunerare il capitale di rischio. Ai fini della configurazione del contratto di concessione, non viene dettato alcun limite quantitativo (ma solo qualitativo) al valore monetario del rischio che la concessione deve trasferire all’operatore privato”.
Il comma 7 dispone che, ai soli fini di contabilità pubblica, si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat. In ogni caso, l’eventuale riconoscimento di un contributo pubblico, in misura superiore alla percentuale indicata nelle decisioni Eurostat e calcolato secondo le modalità ivi previste, non ne consente la contabilizzazione fuori bilancio.
Articolo 12
(Rete telematica)
L’articolo 12 affida all’Agenzia delle dogane e dei monopoli il compito di adottare le regole tecniche minime in funzione ed esecuzione delle quali ciascuno dei concessionari appronta e mette in operatività la propria rete telematica ovvero l’infrastruttura hardware e software di trasmissione dei dati necessaria per la gestione operativa della concessione, allo scopo di perseguire la salvaguardia e la tutela di alcuni interessi generali.
Il comma unico prevede che l’Agenzia delle dogane adotti le regole tecniche minime, in funzione ed esecuzione delle quali ciascuno dei concessionari appronta e mette in operatività la propria rete telematica, ovvero l’infrastruttura hardware e software di trasmissione dei dati necessaria per la gestione operativa della concessione, che persegua la salvaguardia e la tutela degli interessi generali dell’ordine pubblico, della sicurezza, dell’affidamento dei giocatori, nonché di una diffusione e sviluppo sostenibili dell’offerta di giochi pubblici.
Articolo 13
(Punti vendita ricariche)
L’articolo 13 affida all’Agenzia delle dogane e dei monopoli il compito di istituire e tenere l’albo per la registrazione dei titolari di rivendite, ordinarie o speciali, di generi di monopolio autorizzati alla raccolta di giochi pubblici, nonché dei soggetti che esercitano attività di punti vendita ricariche. L’iscrizione all’albo è subordinata al pagamento di una somma (200 euro per il primo anno e 150 per i successivi) ed è presupposto e condizione necessaria ed essenziale per lo svolgimento dell’attività di punto vendita ricariche, con esclusione espressa di un qualunque prelievo delle somme giacenti sul conto di gioco e del pagamento delle vincite.
Le disposizioni individuano le specifiche modalità di pagamento per l’effettuazione delle ricariche e pongono altresì dei limiti all’uso del contante; è al riguardo predisposto un sistema di controlli e un apparato sanzionatorio.
Il comma 1 prevede che l’Agenzia delle dogane istituisca e tenga - senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica - l’albo per la registrazione, esclusivamente con modalità telematiche, dei titolari di rivendite, ordinarie o speciali, di generi di monopolio autorizzati alla raccolta di giochi pubblici, nonché dei soggetti che esercitano attività di punti vendita ricariche, titolari di autorizzazione all’installazione per gli apparecchi da gioco e per l’esercizio dell’attività di scommesse (ai sensi degli articoli 86 ovvero 88 del Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza – TULPS), e che sono abilitati, in forza di appositi accordi contrattuali sottoscritti con i concessionari, senza vincolo di mandato in esclusiva, all’esercizio delle predette attività, a fronte della corresponsione del compenso del punto vendita ricariche.
L’articolo 86 del TULPS individua gli esercizi commerciali per cui è prevista una licenza. Relativamente agli apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici per il gioco lecito, la licenza è necessaria:
a) per l'attività di produzione o di importazione;
b) per l'attività di distribuzione e di gestione, anche indiretta;
c) per l'installazione in esercizi commerciali o pubblici diversi da quelli già in possesso di altre licenze, ovvero per l'installazione in altre aree aperte al pubblico od in circoli privati.
L’articolo 88 prevede che la licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione.
Ai sensi del comma 2, l’iscrizione all’albo è subordinata al pagamento preventivo all’Agenzia di un importo annuale pari a 200 euro per il primo anno e a 150 euro per ciascuno degli anni successivi. Il mancato pagamento anche di una sola annualità del predetto importo comporta senz’altro la decadenza dall’iscrizione all’albo.
L’analisi tecnico-normativa precisa che, attualmente, la rete dei c.d. “punti vendita di ricarica”, in assenza di una specifica e dettagliata normativa di settore è cresciuta esponenzialmente sul territorio: attualmente sono presenti sul territorio circa 60.000 punti di vendita ricariche. L’articolo 27 del decreto-legge n. 124 del 2019, disciplinante il registro unico degli operatori del gioco, mai attuato, aveva previsto per tali operatori, l’iscrizione al registro come titolo abilitativo necessario per poter raccogliere gioco, pagando un importo pari a 200 euro annui.
Il comma 3 dispone che l’iscrizione all’albo è presupposto e condizione necessaria ed essenziale per lo svolgimento dell’attività di punto vendita ricariche, con esclusione espressa di un qualunque prelievo delle somme giacenti sul conto di gioco e del pagamento delle vincite. L’attività del punto vendita ricariche non può essere svolta senza l’affissione, all’esterno dell’esercizio e in posizione visibile, di una insegna o targa di specifico riconoscimento e individuazione della predetta attività, le cui caratteristiche e dimensioni sono stabilite con decreto del Direttore dell’Agenzia.
Il comma 4 prevede che lo schema di contratto per il punto vendita di ricariche adottato dal concessionario sia trasmesso all’Agenzia per la verifica della conformità dei relativi contenuti alle disposizioni dell’articolo in esame.
Ai sensi del comma 5, gli esercenti l’attività di punto vendita ricariche effettuano operazioni di ricarica del conto di gioco on line esclusivamente su richiesta del relativo titolare, procedendo a tal fine alla sua identificazione e alla verifica dell’identità di chi chiede la ricarica presso il punto vendita.
Tenuto conto della disciplina antiriciclaggio (secondo quanto previsto dall’articolo 53, comma 2, del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, ai sensi del quale gli operatori di gioco on line consentono operazioni di ricarica dei conti di gioco, ai soggetti titolari del conto esclusivamente attraverso mezzi di pagamento idonei a garantire la piena tracciabilità dei flussi finanziari connessi alle operazioni di gioco) la ricarica del conto di gioco on line presso il punto vendita ricariche avviene mediante gli strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, già in precedenza indicati dal titolare del conto di gioco al concessionario e da quest’ultimo già validati per l’effettuazione delle operazioni sul conto di gioco.
Fermo quanto previsto da tale ultima prescrizione, le operazioni di ricarica effettuate presso i punti vendita ricariche sono consentite, nel limite complessivo settimanale di 100 euro, anche in contanti e mediante strumenti di pagamento diversi da quelli indicati supra.
Il rispetto del limite di 100 euro è garantito dal concessionario mediante apposite misure sul sistema informatico utilizzato dai punti vendita ricariche per l’effettuazione delle ricariche e, per gli adempimenti di cui al presente comma a carico degli esercenti l’attività di punto vendita ricariche, trova applicazione l’apparato sanzionatorio previsto dall’articolo 64 del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231.
Il richiamato articolo 64 prevede che ai distributori e agli esercenti, a qualsiasi titolo contrattualizzati, dei quali i concessionari si avvalgono per l’offerta di servizi di gioco, ivi compresi quelli operanti sul territorio nazionale per conto di soggetti aventi sede legale in altro Stato comunitario, che non eseguono gli adempimenti cui sono tenuti ex lege, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da mille euro a 10.000 euro.
Si affida alla Guardia di finanza il controllo sull’osservanza delle disposizioni antiriciclaggio da parte dei distributori e degli esercenti, a qualsiasi titolo contrattualizzati, dei quali i concessionari si avvalgono per l’offerta di servizi di gioco e ne accerta e contesta le relative violazioni.
Nei casi di violazioni gravi, ripetute o sistematiche ovvero plurime, tenuto conto della rilevanza della violazione, le sanzioni amministrative pecuniarie di cui sono raddoppiate nel minimo e nel massimo edittali. In tali ipotesi, il concessionario è tenuto, in solido con il distributore o esercente contrattualizzato, al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria irrogata.
Qualora la Guardia di finanza, nell’esercizio dei poteri di controllo conferiti ai sensi del presente decreto, accerti e contesti una grave violazione delle disposizioni antiriciclaggio a carico dei distributori e degli esercenti, a qualsiasi titolo contrattualizzati, dei quali il concessionario si avvale per l’offerta di servizi di gioco, e riscontri la sussistenza, a carico dei medesimi soggetti, di due provvedimenti sanzionatori adottati nel corso dell’ultimo triennio, propone, a titolo accessorio rispetto alla sanzione amministrativa pecuniaria, la sospensione da quindici giorni a tre mesi dell’esercizio dell’attività medesima. Il provvedimento di sospensione è adottato dagli uffici centrali del Ministero dell'economia e delle finanze e notificato all'interessato. Il provvedimento di sospensione è notificato, negli stessi termini, oltre che all’interessato, anche al concessionario per conto del quale opera il distributore o esercente contrattualizzato, ai fini dell’adozione di ogni iniziativa utile ad attivare i meccanismi di estinzione del rapporto contrattuale.
L’esecuzione del provvedimento di sospensione, attraverso l’apposizione del sigillo dell'autorità procedente e delle sottoscrizioni del personale incaricato nonché il controllo sulla sua osservanza da parte degli interessati sono espletati dalla Guardia di finanza. L’inosservanza del provvedimento di sospensione è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 euro a 30.000 euro.
All’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui al presente articolo provvede il Ministero dell'economia e delle finanze, con proprio decreto.
Restano fermi, per il concessionario, gli obblighi antiriciclaggio (di cui al predetto decreto legislativo n. 231 del 2007). In relazione all’adempimento dei limiti per i pagamenti in contante con cui sono effettuate le ricariche (di cui al quarto periodo del comma 5) posti a carico del concessionario si applicano le disposizioni di cui all’articolo 9 del decreto legislativo n. 231 del 2007 in tema di controlli del nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza e Direzione investigativa antimafia e, in caso di violazione, le già richiamate sanzioni di cui all’articolo 64 dello stesso decreto legislativo.
Articolo 14
(Tutela della salute del giocatore)
L’articolo 14 chiarisce gli obiettivi primari della disciplina dei giochi, che consistono nel perseguire piena e affidabile protezione della salute del giocatore attraverso misure idonee a prevenire ogni modalità di gioco che possa generare disturbi patologici del comportamento o forme di ludopatia, anche attraverso l’uso dell’intelligenza artificiale.
Istituisce poi una Consulta permanente dei giochi pubblici ammessi in Italia, con lo scopo di monitorare l’andamento delle attività di gioco e i loro effetti sulla salute dei giocatori, nonché di proporre al Governo misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare lo sviluppo di ludopatia.
Il comma 1 chiarisce l’obiettivo primario della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia, ovvero perseguire piena e affidabile protezione della salute del giocatore attraverso misure idonee a prevenire ogni modalità di gioco che possa generare disturbi patologici del comportamento o forme di ludopatia.
Il comma 2 prevede che, per perseguire effettivamente i suddetti criteri generali, l’offerta di gioco e le relative modalità di svolgimento devono essere supportate da idonei strumenti di tecnologia avanzata, con particolare riguardo anche agli strumenti dell’intelligenza artificiale.
Il comma 3 istituisce, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, una Consulta permanente dei giochi pubblici ammessi in Italia.
Essa ha lo scopo di monitorare l’andamento delle attività di gioco, incluse quelle illecite e non autorizzate, i loro effetti sulla salute dei giocatori, nonché di proporre al Governo misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare lo sviluppo di ludopatia.
Con regolamento, adottato di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro per lo sport e i giovani, sono disciplinati l’organizzazione e il funzionamento della Consulta, il numero dei suoi componenti, la loro designazione in rappresentanza del Governo, delle Regioni, degli Enti locali, dei concessionari, nonché delle associazioni nazionali di categoria e dei consumatori. Deve prevedersi altresì che ai componenti non spettino compensi, gettoni di presenza, rimborsi spese o altri emolumenti comunque denominati.
Articolo 15
(Misure di tutela e protezione del giocatore)
L’articolo 15 individua i criteri cui si devono informare le forme organizzative del concessionario e i suoi strumenti tecnici, tecnologici e informatici allo scopo di tutelare e proteggere il giocatore, prevenendo e contrastando il gioco patologico.
Impone altresì ai concessionari di investire annualmente una somma pari allo 0,2 per cento dei loro ricavi netti, comunque non superiore a 1.000.000,00 di euro per anno, in campagne informative ovvero in iniziative di comunicazione responsabile.
Istituisce infine una commissione governativa operante presso il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri avente lo scopo di individuare i temi su cui devono vertere le predette campagne informative e iniziative di comunicazione, senza nuovi o maggiori oneri a capo della finanza pubblica.
Il comma 1 chiarisce che anche le forme organizzative del concessionario e i suoi strumenti tecnici, tecnologici e informatici sono finalizzati a tutelare e proteggere il giocatore prevenendo e contrastando il gioco patologico.
Sono fissati altresì i criteri per perseguire le predette finalità di protezione del giocatore in seno alle forme organizzative e agli strumenti del concessionario.
Si tratta dei seguenti:
a) presenza di misure di autolimitazione al gioco in termini di tempo, spesa e perdita di denaro;
b) presenza di limitazioni, basate sugli importi depositati sul conto di gioco di ciascun giocatore in un periodo di tempo predefinito, stabilite dal concessionario, secondo l’età del giocatore e i suoi comportamenti di gioco, in base a protocolli basati sulle migliori pratiche internazionali di settore e approvati dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli;
c) introduzione di messaggi automatici durante il gioco che evidenzino la durata dello stesso, garantendo inoltre informazioni in tempo reale ai giocatori sui livelli di spesa, al superamento di un determinato limite preimpostato;
d) presenza nei siti di gioco di contenuti obbligatori di informazione sul gioco problematico e sugli strumenti offerti di prevenzione e supporto;
e) presenza di strumenti di autoesclusione dal gioco, anche per singole categorie di prodotto, per un arco temporale definito dallo stesso giocatore;
f) attivazione di canali di contatto a disposizione dei giocatori per la divulgazione del gioco responsabile e che operano continuativamente per almeno cinque giorni a settimana e per non meno di otto ore giornaliere, nonché formazione obbligatoria degli operatori dei call center di contatto con i giocatori desiderosi di assumere comportamenti di gioco responsabile;
g) attivazione di procedure di monitoraggio dei livelli di rischio associati ai singoli giochi oggetto di concessione basate su metodologie certificate a livello internazionale, escluso in ogni caso che i giochi prevedano discriminazioni sociali, di genere, politiche, religiose o di altra natura;
h) presenza di strumenti idonei a consentire al concessionario, nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali, un maggiore controllo sul grado di partecipazione al gioco dei giocatori più esposti al rischio di gioco patologico.
Il comma 2 impone al concessionario di investire annualmente una somma pari allo 0,2 per cento dei suoi ricavi netti, comunque non superiore a 1.000.000,00 di euro per anno, in campagne informative ovvero in iniziative di comunicazione responsabile.
Tali campagne devono vertere su temi annualmente stabiliti da una commissione governativa operante, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, presso il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, è presieduta dal Capo del predetto Dipartimento ed è composta da cinque membri in rappresentanza dei Ministri della salute, dell’istruzione, dell’interno e dell’economia e delle finanze e per lo sport e i giovani. Ai componenti della commissione non spettano compensi, gettoni di presenza, rimborsi spese o altri emolumenti comunque denominati.
La somma che deve essere investita dal concessionario ai sensi delle norme in esame è compresa negli interventi e investimenti di comunicazione e informazione, e comunque in generale negli investimenti pubblicitari e promozionali del concessionario.
La qualificazione espressa di tali norme sembrerebbe rivestire un profilo principalmente fiscale, incidendo in particolare sulla deducibilità delle somme così investite ai fini delle imposte dirette.
Articolo 16
(Offerte e raccolta del gioco)
L’articolo 16 detta previsioni in materia di responsabilità per l’offerta e la raccolta del gioco a distanza effettuati dal concessionario.
Nel dettaglio, la norma sancisce l’esclusiva responsabilità del concessionario per gli atti e fatti posti in essere nell’esercizio delle attività di offerta e raccolta del gioco a distanza attraverso la propria rete telematica. Di conseguenza, in tali circostanze viene esclusa la responsabilità dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (Agenzia).
L’Agenzia è autorità regolatoria e di vigilanza, anche sanzionatoria, nel campo del Gioco pubblico. Essa è dotata di personalità giuridica di diritto pubblico ed è sottoposta all’alta vigilanza del Ministero dell’Economia e delle Finanze e al controllo della Corte dei conti.
L’Agenzia cura l’accertamento e la riscossione dei tributi ed esercita le funzioni ispettive di polizia doganale, tributaria, valutaria e giudiziaria. In particolare, gli obiettivi perseguiti sono: (i) supporto e promozione della crescita economica; (ii) tutela degli interessi finanziari dell’Italia e dell’Europa (iii) presidio di legalità dello Stato; (iv) tutela della sicurezza e salute dei cittadini.
Articolo 17
(Vincite)
L’articolo 17 demanda al regolamento di ciascun gioco la definizione degli aspetti di dettaglio riguardanti le vincite, gli eventuali rimborsi, nonché la conservazione da parte del concessionario dei dati e delle informazioni riguardanti le vincite.
In particolare, il comma 1 precisa che il regolamento di ciascun gioco definisce natura ed entità delle vincite, tempi e luoghi per la loro riscossione, nonché presupposti, modalità, tempi e luoghi degli eventuali rimborsi.
Il comma 2 specifica che il regolamento di gioco disciplina altresì le modalità e i tempi di conservazione da parte del concessionario di dati e informazioni relative a:
§ giocate effettuate o risultate vincenti e pagamento delle relative vincite;
§ vincite non corrisposte in quanto rivenienti da giocate risultate irregolari;
§ ricevute dei rimborsi corrisposti.
Articolo 18
(Pagamento delle vincite)
L’articolo 18 pone in capo al concessionario l’obbligo di provvedere al pagamento delle vincite in denaro dei giochi da lui gestiti.
In particolare, la norma stabilisce che il concessionario effettua il pagamento delle vincite in denaro dei giochi da lui gestiti secondo quanto previsto dal regolamento di gioco, trattandosi di attività di cui è direttamente responsabile.
Articolo 19
(Comunicazione degli esiti di gioco)
L’articolo 19 demanda al regolamento di gioco la definizione delle comunicazioni degli esiti di gioco sul sito informatico del concessionario.
In particolare, il comma 1 precisa che il regolamento di gioco con vincita in denaro stabilisce quali comunicazioni relative agli esiti del gioco sono effettuate sul sito informatico del concessionario e, in materia di scommesse, quali sono le validazioni dei risultati riportate sul medesimo sito.
Il comma 2 dispone che sul sito istituzionale del concessionario sono altresì riportate, per i giochi basati su quote, la misura delle quote, delle vincite, nonché le relative probabilità.
Le definizioni di cui all’articolo 2 contemplano: i giochi di sorte a quota fissa (comma 1, lettera i), i giochi numerici a quota fissa (comma 1, lettera n), le scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori (comma 1, lettera u)
Si segnala che la dizione “giochi basati su quote” non è rinvenibile tra le definizioni di cui all’articolo 2. Si valuti l’opportunità di precisarne l’ambito applicativo anche facendo riferimento alle tipologie di gioco indicate al medesimo articolo 2.
Ai sensi del comma 3, il regolamento di gioco stabilisce quali delle informazioni di cui ai commi 1 e 2 sono riportate anche sul sito istituzionale dell’Agenzia.
Articolo 20
(Manutenzione dei prodotti di gioco)
L’articolo 20 disciplina la manutenzione dei prodotti di gioco. In particolare si consente a un regolamento, previa verifica della neutralità sui saldi di finanza pubblica, in relazione ai singoli giochi a distanza, di disporre variazioni della restituzione in vincita e della posta di gioco, nonché delle misure del prelievo, direttamente proporzionali alla diminuzione della raccolta del gettito erariale, comunque non superiore al valore assoluto della diminuzione percentuale accertata; ciò può avvenire nel caso in cui la relativa offerta denoti una perdita dei predetti raccolta e gettito erariale, nell’arco dell’ultimo biennio, non inferiore al cinque per cento.
In particolare, la norma prevede che, in considerazione del generale dovere di conservazione dei valori patrimoniali pubblici, nonché di quello particolare di assicurare il miglioramento dei livelli di servizio in materia di giochi pubblici, al fine di preservarne lo svolgimento e di salvaguardare i valori delle relative concessioni, oltre che garantire una equilibrata concorrenza fra i concessionari di giochi diversi, con regolamento e previa verifica della neutralità sui saldi di finanza pubblica, sono consentite, in relazione ai singoli giochi a distanza, variazioni della restituzione in vincita e della posta di gioco, nonché delle misure del prelievo direttamente proporzionali alla diminuzione della raccolta del gettito erariale, comunque non superiore al valore assoluto della diminuzione percentuale accertata, nei casi in cui la relativa offerta denoti una perdita dei predetti raccolta e gettito erariale, nell’arco dell’ultimo biennio, non inferiore al cinque per cento.
In tali casi, tenuto conto della sostanziale natura commerciale delle attività di gioco oggetto di concessione, con i conseguenti, obiettivi ed ineliminabili margini di aleatorietà delle relative scelte, i provvedimenti adottati ai sensi del presente comma non comportano responsabilità erariale quanto ai loro effetti finanziari.
Articolo 21
(Raccolta a distanza dei giochi numerici e delle lotterie
ad estrazione istantanea)
L’articolo 21 detta previsioni rivolte ai concessionari dei giochi numerici e delle lotterie a estrazione istantanea, ai fini della raccolta a distanza dei suddetti giochi.
Nel dettaglio, la norma stabilisce che i titolari unici delle concessioni per la gestione e la raccolta dei giochi numerici a totalizzatore nazionale e dei giochi numerici a quota fissa, nonché i soggetti titolari della concessione per la gestione delle lotterie ad estrazione istantanea, raccolgono a distanza i giochi oggetto dei rispettivi titoli concessori a condizione di disporre di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti dall’Agenzia.
Tale disposizione sembra far riferimento anche ai concessionari che eseguono la raccolta di giochi secondo il modello “storico”, costituito dalla rete di luoghi fisici nei quali è consentito acquistare prodotti di gioco.
Articolo 22
(Contrasto all’offerta di gioco a distanza in difetto di concessione)
L’articolo 22 contiene previsioni volte a contrastare l’offerta di gioco a distanza in difetto di concessione, rinviando la definizione delle stesse ad apposito regolamento.
In particolare, il comma 1 precisa che con regolamento sono stabilite:
a) le modalità per l’esclusione dell’offerta di gioco con vincita in denaro attraverso reti telematiche o di telecomunicazione effettuata da soggetti sprovvisti di concessione;
b) di concerto con la Banca d’Italia, le modalità per impedire ai prestatori di servizi di pagamento la gestione di operazioni di raccolta e di versamento di somme, relative ad operazioni di gioco, a favore o per conto di soggetti privi della predetta concessione.
Il comma 2 dispone che il suddetto regolamento prevede altresì misure informatiche preordinate all’individuazione dei siti informatici di offerta di gioco a distanza non legale, cui inibire l’accesso in quanto non riferiti ai concessionari selezionati. Tali misure possono implicare il ricorso a soluzioni di intelligenza artificiale e sono adottate dall’Agenzia d’intesa con la Guardia di Finanza, avvalendosi della società di gestione del sistema informativo dell’amministrazione finanziaria (SOGEI).
SOGEI è una società controllata dal Ministero dell’economia e delle finanze (MEF), costituita con l’obiettivo di contribuire al processo di trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione.
Secondo quanto previsto dall’oggetto sociale, la società presta servizi strumentali all'esercizio delle funzioni pubbliche attribuite al MEF e alle Agenzie fiscali almeno per l’80% di fatturato. Inoltre, SOGEI può svolgere le ulteriori attività conferite in base a disposizioni legislative e regolamentari, per conto di regioni, enti locali, società a partecipazione pubblica, organismi ed enti che svolgono attività di interesse pubblico o rilevanti nel settore pubblico, nonché di istituzioni internazionali e sovranazionali e di amministrazioni pubbliche estere, comprese le attività verso l’Agenzia per l’Italia digitale.
Il rapporto contrattuale con la Pubblica Amministrazione è regolato da una serie di contratti e convenzioni che riconoscono a SOGEI il ruolo di esclusivo partner tecnologico del MEF e punto di riferimento per la digitalizzazione del Sistema Italia.
Il comma 3 statuisce che l’Agenzia, d’intesa con la Guardia di Finanza e avvalendosi di SOGEI:
a) redige la lista dei siti informatici di offerta legale di gioco a distanza direttamente ed esclusivamente riferiti ai concessionari selezionati ai sensi dell’articolo 6;
b) redige altresì e aggiorna costantemente la lista dei siti informatici il cui accesso è inibito in quanto volti a una offerta non legale di gioco a distanza.
Ai sensi del comma 4, le liste di cui al comma 2 sono rese pubbliche, con la più adeguata evidenza, in apposite sezioni dei siti istituzionali dell’Agenzia e della Guardia di Finanza.
Si valuti l’opportunità di rettificare, al comma 4, il riferimento al comma 2 sostituendolo con quello al comma 3 del presente articolo.
Il comma 5 prevede che ai fornitori di servizi di rete, ai fornitori di connettività alla rete internet, ai gestori di altre reti telematiche o di telecomunicazione o agli operatori che in relazione ad esse forniscono servizi telematici o di telecomunicazione, nonché ai prestatori di servizi di pagamento che violino l’obbligo imposto dall’Agenzia di inibire l’utilizzazione delle reti delle quali sono gestori o in relazione alle quali forniscono servizi, si applica, ferma restando l’eventuale responsabilità penale, una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 30.000 a euro 180.000 per ciascuna violazione accertata.
Articolo 23
(Disposizioni transitorie e finali)
L’articolo 23 contiene le disposizioni transitorie e finali.
Il comma 1 prevede, in attuazione del principio di delega di cui alla lettera q) della legge n. 111 del 2023, che entro il 31 dicembre di ogni anno il Ministro dell’economia e delle finanze trasmette ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica una relazione sul settore dei giochi pubblici, contenente tra l’altro dati sui progressi in materia di tutela dei giocatori e di legalità, sullo stato di sviluppo delle concessioni e delle relative reti di raccolta, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione del settore del gioco.
Il comma 2 stabilisce che, in occasione del futuro riordino normativo in materia di raccolta del gioco attraverso reti fisiche, si provveda altresì a quello complessivo in materia di fiscalità e di prelievi erariali nel settore del gioco pubblico, fermi restando gli obblighi e i diritti e del concessionario per il periodo di vigenza ed efficacia della concessione (compresi l’eventuale canone richiesto dallo Stato e il regime di tassazione delle attività di gioco). Fino a quel momento nulla è innovato in tema di fiscalità e prelievi relativi al settore della raccolta del gioco a distanza.
Il comma 3 dispone che l’Agenzia pubblica senza indugio, dopo l’entrata in vigore del presente decreto e in sua piena conformità, il bando di gara per l’assegnazione delle concessioni per la raccolta dei giochi a distanza di cui alle lettere da a) a f) dell’articolo 6, comma 1, in scadenza il 31 dicembre 2024 in modo da assicurarne in ogni caso la loro aggiudicazione entro tale data.
Articolo 24
(Disposizioni di coordinamento e abrogazioni)
L’articolo 24 contiene disposizioni di coordinamento.
In particolare, la norma al comma 1 demanda a un decreto legislativo successivo, adottato ai sensi dell’articolo 1, comma 5, della legge 9 agosto 2023, n. 111:
a) l’individuazione delle norme statali di rango primario e secondario, nonché delle disposizioni statali di natura amministrativa generale, che sono o restano abrogate in ragione della loro incompatibilità con quelle del presente decreto, a partire dall’articolo 1, comma 727, lettera e), della legge 27 dicembre 2019, n. 160, che è abrogato alla data di entrata in vigore del presente decreto;
b) l’introduzione di norme di occorrente coordinamento formale e sostanziale con quelle del presente decreto.
La disposizione di cui al comma 1, nella sua formulazione pare introdurre ulteriori principi di delega, non espressamente presenti all’articolo 15 della legge n. 111 del 2023, da attuare con un ulteriore decreto legislativo. Si valuti l’opportunità di fornire chiarimenti in merito, posta l’impossibilità di introdurre ulteriori principi di delega se non con legge ordinaria.
Il comma 2 chiarisce che fino all’entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1, lettera a), alle violazioni previste dalle vigenti disposizioni di legge continuano ad applicarsi le relative sanzioni.
Articolo 25
(Disposizioni finanziarie)
L’articolo 25 stabilisce che le maggiori entrate derivanti dall’applicazione di alcune norme del provvedimento in esame sono destinate a incrementare l’apposito fondo istituito dalla legge di delegazione fiscale.
In particolare, la norma, al comma 1, prevede che il fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze dall’articolo 22, comma 3, secondo periodo, della legge 9 agosto 2023, n. 111 è incrementato di 6 milioni di euro per l’anno 2024 e di 4,5 milioni di euro annui per ciascuno degli anni dal 2025 al 2033 derivanti dalle maggiori entrate previste all’articolo 13, comma 2.
Il comma 2 stabilisce che le maggiori entrate derivanti dall’articolo 6, comma 6, lettera n) sono versate all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate al fondo di cui al comma 1.
Articolo 26
(Entrata in vigore)
L’articolo 26 stabilisce l’entrata in vigore del provvedimento.
La disposizione prevede che il presente decreto entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.
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