Elementi per la verifica di sussidiarietà - Proposta di regolamento relativo a un'interfaccia pubblica per le dichiarazioni di distacco dei lavoratori 9 dicembre 2024 |
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Finalità e oggetto
La proposta di regolamento in esame, presentata dalla Commissione il 13 novembre 2024, è volta a istituire un'interfaccia pubblica elettronica comune per le dichiarazioni di distacco dei lavoratori.
Un
lavoratore distaccato è un dipendente inviato dal proprio datore di lavoro a svolgere un
servizio su base temporanea in un altro Stato membro. Il mercato unico dell'UE comprende circa
5 milioni di lavoratori distaccati.
L'interfaccia pubblica verrebbe messa a disposizione dalla Commissione per l'uso volontario da parte degli Stati membri che ricevono lavoratori distaccati ("Stati membri ospitanti"). Essi potranno scegliere se imporre ai prestatori di servizi (imprese che distaccano i lavoratori) stabiliti in altri Stati membri ("Stati membri di origine") di utilizzare l'interfaccia per presentare alle autorità nazionali competenti una dichiarazione di distacco o se, in alternativa, mantenere il proprio sistema di dichiarazione nazionale.
Tutti gli Stati membri hanno istituito un
sistema di dichiarazione preventiva per i prestatori di servizi che distaccano lavoratori nel loro territorio che richiede alcune informazioni pertinenti per il controllo delle condizioni di lavoro dei lavoratori distaccati. Per approfondimenti, si consulti la seguente
pagina web, che contiene anche collegamenti con i
siti web nazionali relativi al distacco dei lavoratori (per l'Italia, la pagina "
Distacco transnazionale" del Ministero del lavoro e delle politiche sociali).
L'interfaccia, in sostanza un portale web per la dichiarazione digitale unica (E-declaration), sarebbe collegata al sistema di informazione del mercato interno (IMI), istituito dal regolamento (UE) n. 1024/2012, e strutturata sulla falsariga del portale RTPD, una piattaforma elettronica dell'UE già disponibile per le dichiarazioni dei lavoratori distaccati nel settore del trasporto su strada.
I prestatori di servizi potranno presentare gratuitamente la dichiarazione di distacco alle autorità nazionali competenti dello Stato membro ospitante utilizzando un modulo standard disponibile in tutte le lingue ufficiali dell'UE
che richiederebbe informazioni relative al prestatore di servizi, al lavoratore distaccato, all'incarico di distacco, alla persona di contatto per le autorità competenti e al destinatario del servizio.
Il portale consentirebbe potenzialmente ai prestatori di servizi di utilizzare
un unico modulo anziché 27 moduli nazionali diversi. Inoltre,
le informazioni richieste dal modulo sarebbero razionalizzate in circa 30 punti, mentre attualmente alcuni sistemi di dichiarazione nazionale chiedono informazioni articolate in più di 300 punti.
L'interfaccia pubblica offrirebbe, inoltre, ai prestatori di servizi la possibilità di riutilizzare i dati delle dichiarazioni di distacco presentate in precedenza e ai lavoratori distaccati la possibilità di ricevere una copia delle loro dichiarazioni.
Questi ultimi sarebbero pertanto informati nel corso della procedura e quindi agevolati nell'esercizio dei propri diritti. Tale possibilità - osserva la Commissione - non esiste attualmente nel contesto dei sistemi di dichiarazione nazionali.
Ciò premesso - e rinviando, per maggiori dettagli, al capitolo del presente dossier dedicato ai "principali contenuti della proposta" - gli obiettivi principali dell'iniziativa legislativa sono:
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Contesto giuridico, motivazione dell'intervento e valutazione |
Il quadro giuridico dell'UE vigente
Secondo la Commissione, l'iniziativa in esame è coerente con il quadro giuridico per il distacco dei lavoratori, costituito dalle direttive 2014/67/UE e 96/71/CE, che non vengono sostanzialmente modificate, neanche sotto il profilo dei livelli di tutela dei lavoratori.
La direttiva 96/71/CE, relativa al distacco dei lavoratori (modificata dalla
direttiva 2018/957/UE
), mira a garantire la parità di condizioni per le imprese e il rispetto dei diritti dei lavoratori, mentre la direttiva 2014/67/UE mira ad agevolare l'esercizio della libera prestazione dei servizi e il funzionamento del mercato interno, nonché a garantire il rispetto di un livello adeguato di tutela dei diritti dei lavoratori distaccati per la prestazione transfrontaliera di servizi, in particolare per quanto riguarda l'applicazione delle condizioni di lavoro e di occupazione fondamentali, applicabili nello Stato membro in cui il servizio deve essere prestato, a norma dell'art. 3 della direttiva 96/71/CE. In tale contesto la direttiva 2014/67/UE stabilisce quindi un quadro comune relativo a un insieme di disposizioni, misure e meccanismi di controllo appropriati, necessari per migliorare e uniformare l'applicazione nella pratica della direttiva 96/71/CE.
La direttiva 2014/67/UE prevede inoltre la possibilità per gli Stati membri di imporre talune formalità amministrative e misure di controllo ai prestatori di servizi che distaccano lavoratori nel quadro di una prestazione di servizi, purché giustificate e proporzionate conformemente al diritto dell'Unione. Inoltre, l'art. 9, par. 1, lett. a) della stessa direttiva consente agli Stati membri di imporre a un prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro l'obbligo di presentare alle autorità nazionali competenti responsabili una semplice dichiarazione contenente le informazioni necessarie al fine di consentire controlli fattuali sul luogo di lavoro.
La proposta in esame, si sottolinea nella relazione, faciliterebbe la presentazione delle dichiarazioni di distacco ove necessarie, conformemente all'art. 9, par. 1, lett. a) e alla procedura di cui all'art. 9, par. 4, della direttiva 2014/67/UE, da espletare "con modalità di facile uso dalle imprese, per quanto possibile a distanza e per via elettronica", oltre a semplificare la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri e l'effettiva vigilanza sul rispetto degli obblighi di cui alle direttive 2014/67/UE e 96/71/CE.
La proposta integra inoltre le norme in materia di distacco dei conducenti nel settore del trasporto su strada stabilite dalla direttiva (UE) 2020/1057.
Come anticipato in premessa, la Commissione sta gestendo un portale multilingue connesso all'IMI per i trasportatori su strada che devono rispettare tali norme nuove. Detto portale consente ai trasportatori su strada di presentare dichiarazioni di distacco tramite l'IMI allo Stato membro o agli Stati membri in cui i loro conducenti saranno distaccati. La proposta in esame consentirebbe di replicare in altri settori la procedura amministrativa per la dichiarazione dei lavoratori distaccati applicata ai conducenti nel settore del trasporto su strada.
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Coerenza con le altre normative dell'UE
La Commissione sottolinea altresì che
la proposta si inserisce coerentemente nel quadro dell'azione dell'UE:
Infine, la Commissione precisa che le misure della proposta sono
in linea con gli sviluppi del quadro relativo a un'
identità digitale europea e del
portafoglio europeo di identità digitale, che potrà essere utilizzato dai prestatori di servizi come mezzo per identificarsi e dai lavoratori distaccati per ricevere e conservare una copia della dichiarazione di distacco.
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La normativa nazionale sul distacco transnazionale dei lavoratori e gli obblighi delle imprese estere in Italia (a cura del Servizio Studi)
La direttiva 2014/67/UE è stata recepita nell'ordinamento italiano dal
D.Lgs. n. 136 del 2016, il quale reca gli obblighi amministrativi che devono essere adempiuti dall'impresa che distacca lavoratori in Italia, anche con riferimento ai distacchi di lunga durata, ossia per un periodo superiore a 12 mesi (articoli 4-
bis e 10).
Per quanto concerne il
campo di applicazione, i suddetti obblighi si applicano:
Per quanto concerne la
comunicazione preventiva del distacco, l'impresa che distacca lavoratori in Italia ha l'obbligo di comunicare il distacco al Ministero del lavoro e delle politiche sociali al più tardi all'inizio del distacco e di comunicare tutte le successive modificazioni entro cinque giorni.
La comunicazione preventiva di distacco deve contenere le seguenti
informazioni: dati identificativi dell'impresa distaccante; numero e generalità dei lavoratori distaccati; data di inizio, di fine e durata del distacco; luogo di svolgimento della prestazione di servizi; dati identificativi del soggetto distaccatario; tipologia dei servizi; generalità e domicilio eletto del referente incaricato dall'impresa distaccante di inviare e ricevere atti e documenti e di quello con poteri di rappresentanza; numero del provvedimento di autorizzazione all'esercizio dell'attività di somministrazione, in caso di somministrazione transnazionale ove l'autorizzazione sia richiesta dalla normativa dello Stato di stabilimento; nelle ipotesi di impresa utilizzatrice che invia lavoratori in Italia, i dati identificativi di tale impresa utilizzatrice.
Durante il periodo del distacco e fino a due anni dalla sua cessazione,
l'impresa distaccante ha altresì l'obbligo di:
Nei casi in cui la durata effettiva del distacco supera i 12 mesi, il prestatore di servizi invia al Ministero del lavoro e delle politiche sociali una
notifica motivata entro cinque giorni dal superamento dei dodici mesi della durata del distacco. La comunicazione preventiva vale come notifica motivata dei distacchi di lunga durata, nel caso in cui la durata superiore ai dodici mesi è già predeterminata all'inizio del distacco.
A seguito delle modifiche apportate al richiamato D.Lgs. n. 136 del 2016 ad opera del D.Lgs. n. 122 del 2020, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha adottato il
Decreto n. 170 del 6 agosto 2021
avente ad oggetto le regole per la
trasmissione telematica delle comunicazioni dovute dai prestatori di servizi al Ministero, in relazione ai lavoratori distaccati di lunga durata in Italia, che si applicano alla
comunicazione preventiva di distacco e ad ogni variazione successiva della medesima, nonché alla comunicazione della
notifica motivata per i distacchi di lunga durata.
In particolare, il DM prevede che:
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Le motivazioni della proposta
Nella relazione illustrativa della proposta e nel documento di analisi che la accompagna sono esposte in dettaglio le motivazioni alla base dell'iniziativa.
La Commissione sostiene in particolare che gli obblighi e i requisiti relativi alla presentazione di una dichiarazione di distacco rappresentano uno degli ostacoli amministrativi più importanti alla prestazione transfrontaliera di servizi nel mercato interno. I sistemi nazionali di dichiarazione preventiva per i prestatori di servizi che distaccano lavoratori in un altro Stato membro differiscono come struttura e nelle informazioni richieste ai fornitori di servizi e non sono interconnessi. Rispettare le procedure amministrative di dichiarazione comporta pertanto notevoli oneri amministrativi e perdite di tempo per le imprese che distaccano lavoratori.
Da un'indagine sulle imprese concernente lo stato del mercato unico condotta nel 2024 - e richiamata dalla Commissione europea - è emerso che il 46,1% delle oltre 1.000 imprese contattate riteneva che i problemi e le incertezze connesse al distacco temporaneo di lavoratori in un altro paese fossero notevoli. Il tempo stimato necessario per registrare un distacco varia da 21 minuti in Estonia e Slovacchia a 87 minuti in Grecia, con una media europea di circa 40 minuti. Per l'Italia il tempo necessario è di 61 minuti.
In aggiunta, le autorità nazionali competenti che chiedono l'assistenza reciproca ad altri Stati membri devono affrontare notevoli oneri amministrativi per avviare una richiesta di informazioni nell'IMI. Le informazioni su un distacco specifico che fa scattare una richiesta di assistenza reciproca nell'IMI devono essere inserite manualmente nel sistema dalle autorità nazionali competenti, prima che sia possibile avviare la richiesta di assistenza. Ciò è dovuto al fatto che le dichiarazioni sono ricevute in sistemi degli Stati membri non collegati all'IMI.
Alla luce di queste motivazioni, la Commissione ritiene necessario un intervento normativo a livello UE.
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La valutazione della Commissione
La Commissione non ha elaborato una valutazione d'impatto ritenendo che le norme prospettate presentino un ambito di applicazione limitato, siano mirate e apportino modifiche tecniche alla legislazione vigente. Ha pubblicato tuttavia il citato documento di analisi, che contiene informazioni in merito al livello attuale degli oneri amministrativi delle diverse procedure nazionali di dichiarazioni dei lavoratori distaccati ed esamina i risparmi di tempo e risorse eventualmente ottenibili con l'introduzione di un modulo standard per le dichiarazioni di distacco dei lavoratori nell'ambito di diverse opzioni di attuazione, compresa un'interfaccia elettronica multilingue connessa all'IMI, tenendo conto dei diversi gradi di partecipazione degli Stati membri.
Impatto atteso
A livello di UE, l'analisi suggerisce che l'impatto di un sistema comune di dichiarazione dei lavoratori distaccati è influenzato dalla struttura del sistema comune e dal volume delle dichiarazioni di distacco che saranno oggetto del nuovo sistema. Si stima che la riduzione media del tempo necessario per compilare una dichiarazione di distacco utilizzando il modulo standard sia pari a circa il 73% del tempo medio attualmente necessario nell'UE.
La riduzione degli oneri varia a seconda dell'adozione del modulo tipo da parte degli Stati membri. La riduzione media degli oneri (costo totale) per i prestatori di servizi che distaccano lavoratori nel loro territorio è stimata ammontare al 58% rispetto alla situazione attuale, con la partecipazione del gruppo iniziale di nove Stati membri che finora si sono dichiarati disponibili a partecipare. Qualora tutti i 27 Stati membri decidessero di aderire all'iniziativa, la riduzione degli oneri a livello di UE salirebbe ulteriormente all'81% rispetto allo scenario di base attuale. L'analisi informa che il costo amministrativo medio per distacco stimato dalle aziende è di 150-200 euro e che l'onere amministrativo complessivo stimato per il distacco dei lavoratori nell'UE è pari a 477-635 milioni di euro.
Incidenza sul bilancio
La Commissione sostiene che la proposta ha un'incidenza di bilancio limitata. Considerando un periodo iniziale di cinque anni di piena attuazione e manutenzione dell'interfaccia pubblica, essa sarebbe determinata principalmente dalle attività seguenti: sviluppo di soluzioni (1,3 milioni di euro); manutenzione delle soluzioni (0,7 milioni di euro); supporto (0,7 milioni di euro); formazione (0,2 milioni di euro); infrastruttura (0,1 milioni di euro), per un totale di circa 3 milioni di euro per 5 anni. Si stima inoltre che i costi di gestione dopo la piena attuazione ammonteranno a 0,5 milioni di euro l'anno e che, per quanto riguarda il fabbisogno di personale, la piena attuazione dell'interfaccia pubblica richiederà 1,5 equivalenti a tempo pieno e la manutenzione costante 0,5 equivalenti a tempo pieno.
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Consultazione dei portatori di interessi
La Commissione informa di aver consultato vari portatori di interessi, anche in cooperazione con l'Autorità europea del lavoro, al fine di individuare l'ambito di applicazione, il formato, la struttura e le opzioni di attuazione possibili per la dichiarazione elettronica: autorità nazionali, organismi preposti all'applicazione della legge, associazioni di imprese e le parti sociali europee.
Per quanto riguarda in particolare la consultazione delle parti sociali, la Commissione afferma che nel complesso l'iniziativa ha ricevuto sostegno.
I rappresentanti dei datori di lavoro hanno sottolineato che gli obblighi frammentati nel contesto della direttiva 2014/67/UE e l'introduzione di requisiti amministrativi a livello nazionale hanno comportato un aumento dei costi per le imprese e complicato la fornitura transfrontaliera di servizi nell'UE. Hanno pertanto accolto con favore l'iniziativa e l'idea di una procedura unica e di un portale centrale per le dichiarazioni di distacco, vedendo in ciò una notevole semplificazione quando si distaccano lavoratori in un altro Stato membro. Ritengono inoltre che semplificare e ridurre gli oneri amministrativi non significhi ridurre la tutela dei lavoratori, ma, al contrario, renderebbe più facile rispettare l'obbligo di notifica. Ciò ridurrebbe il numero di infrazioni e aiuterebbe le autorità a concentrare le ispezioni sui casi evidenti di frode/violazione.
I rappresentanti sindacali hanno sottolineato che il successo dell'iniziativa dipenderà dalla garanzia di un'adeguata tutela dei lavoratori, considerando che i lavoratori sono a rischio quando le norme applicabili vengono aggirate e un livello appropriato di tutela dei diritti del lavoratore distaccato non è attualmente pienamente garantito. Per raggiungere questo obiettivo, il nuovo sistema dovrebbe consentire una maggiore interoperabilità con i sistemi nazionali esistenti per consentire il riferimento incrociato e l'estrazione di dati per identificare i distacchi ad alto rischio. L'iniziativa dovrebbe aumentare la trasparenza del distacco e garantire che il lavoratore sia informato del distacco. Idealmente, i lavoratori dovrebbero ricevere automaticamente una copia della dichiarazione di distacco.
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Principali contenuti della proposta
La proposta di regolamento in esame consta di 10 articoli.
L'art. 1
prevede la realizzazione di un'interfaccia pubblica multilingue connessa all'IMI per le dichiarazioni di distacco dei lavoratori che gli Stati membri possono scegliere di utilizzare. In tal caso, l'interfaccia pubblica consente ai prestatori di servizi di rispettare obblighi giustificati e proporzionati di dichiarazione del distacco dei lavoratori, conformemente all'art. 9, par. 1 e 2, della dir. 2014/67/UE.
L'art. 2
riporta le funzioni principali dell'interfaccia pubblica:
La Commissione europea è responsabile dello sviluppo, della manutenzione e del funzionamento dell'interfaccia pubblica, garantendo l'accessibilità anche alle persone con disabilità.
L'art. 3
stabilisce, invece, la procedura tramite la quale gli Stati membri possono utilizzare l'interfaccia pubblica prevedendo, tra l'altro, l'obbligo di informare la Commissione sei mesi prima della data a partire dalla quale intendono utilizzarla (e sei mesi prima della data prevista per la cessazione dell'utilizzo). La Commissione deve rendere pubblico l'elenco degli Stati membri che la utilizzano.
L'art. 4 detta i contenuti del
modulo standard
, che deve recare le informazioni relative al prestatore del servizio, al lavoratore distaccato, all'incarico di distacco, alla persona di contatto incaricata di mantenere i contatti con le autorità competenti e al destinatario del servizio. La Commissione stabilisce il modulo standard mediante atti di esecuzione.
Si prevede la possibilità che uno Stato membro non richieda tutte le informazioni contenute nel modulo standard, purché ne informi la Commissione. Inoltre, gli Stati membri che ritengono che talune informazioni debbano essere aggiunte o rimosse dal modulo standard, oppure che il modulo standard debba essere altrimenti modificato, possono chiedere alla Commissione di modificare di conseguenza il modulo standard.
L'art. 5
definisce le finalità del trattamento dei dati personali nonché le categorie di dati e gli interessati, chiarendo inoltre le responsabilità per il trattamento dei dati personali trasmessi tramite l'interfaccia pubblica. Tra l'altro, le informazioni ricavate dalle dichiarazioni di distacco dovranno essere disponibili nell'interfaccia pubblica, per un loro riutilizzo per dichiarazioni di distacco successive, per un periodo di 36 mesi dalla data della fine del periodo di distacco.
L'art. 6 stabilisce la messa a disposizione delle informazioni trasmesse tramite l'interfaccia pubblica alle autorità competenti dello Stato membro ospitante nell'ambito dell'IMI.
L'art. 7 m
odifica il regolamento (UE) n. 1024/2012 relativamente all'elenco degli atti dell'UE che prevedono l'uso dell'IMI per la cooperazione amministrativa tra le autorità competenti degli Stati membri che figurano nell'allegato del regolamento IMI, conformemente all'art. 3, par. 1, del medesimo regolamento.
L'art.8
definisce la procedura di comitato da seguire per la definizione del modulo standard.
Infine, l'art. 9 incarica la Commissione di valutare il regolamento cinque anni dopo la sua entrata in vigore e di riferire in merito all'esperienza acquisita in relazione alla sua applicazione e al conseguimento dei suoi obiettivi, mentre l'art. 10 reca disposizioni sull'entrata in vigore del testo.
Di seguito un grafico (in lingua inglese) – contenuto nel documento di analisi della Commissione – che spiega il funzionamento dell'interfaccia pubblica proposta.
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Base giuridica
La base giuridica della proposta è costituita dall'
articolo 114 TFUE
, inteso ad assicurare il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Secondo la Commissione, sebbene l'uso dell'interfaccia pubblica non sia obbligatorio per gli Stati membri, la prevista adozione da parte degli stessi favorirà un ravvicinamento delle norme in materia di procedura e requisiti per la dichiarazione di distacco dei lavoratori.
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Sussidiarietà
La Commissione motiva la necessità di intervenire legislativamente a livello di UE al fine di ridurre gli oneri amministrativi per i prestatori di servizi che distaccano lavoratori in uno Stato membro e facilitare nel contempo un'applicazione e un'attuazione migliori e maggiormente uniformi della direttiva 96/71/CE. Tali obiettivi non possono essere conseguiti in misura sufficiente dai soli Stati membri ma, a motivo della loro portata e dei loro effetti, possono essere meglio conseguiti a livello di Unione.
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Proporzionalità
La Commissione ritiene che il principio di proporzionalità sia rispettato in quanto le misure contemplate costituiscono un mezzo adeguato per conseguire gli obiettivi della proposta precedentemente richiamati. In particolare, l'introduzione di procedure analoghe per le dichiarazioni di distacco negli Stati membri che scelgono di fare uso dell'interfaccia pubblica riduce gli oneri amministrativi, facilita un monitoraggio efficace e sostiene la relativa cooperazione amministrativa. In considerazione della sua natura volontaria, inoltre, la Commissione ritiene che la proposta non vada al di là di quanto necessario per conseguire gli obiettivi e non incida sulle competenze degli Stati membri in materia di distacco dei lavoratori. Infine, poiché la proposta permetterebbe di replicare la procedura amministrativa e tecnica già istituita per il distacco dei conducenti nel settore del trasporto su strada, i costi finanziari e amministrativi per l'Unione sono limitati e in ogni caso proporzionati agli obiettivi da perseguire.
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Esame presso le Istituzioni dell'UE
La proposta è esaminata secondo la procedura legislativa ordinaria.
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Esame presso altri parlamenti nazionali
Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX, l'esame della proposta risulta avviato da parte del Parlamento svedese.
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