Relazione della Commissione europea sull'applicazione nel 2023 del regolamento concernente l'accesso del pubblico ai documenti di Parlamento europeo, Consiglio, Commissione

3 settembre 2024

Indice

Finalità

Le disposizioni dei Trattati

Il regolamento relativo all'accesso del pubblico ai documenti

• qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni (articolo 2) secondo i principi, le condizioni e le limitazioni stabilite nel regolamento stesso, in modo tale da garantire l'accesso più ampio possibile. Ai sensi dell'articolo 2, la normativa in oggetto si riferisce a tutti i documenti detenuti da un'istituzione, sia quelli formati dalla medesima sia quelli ricevuti che si trovino in suo possesso, concernenti tutti i settori d'attività dell'Unione europea. Nel rispetto delle medesime condizioni, principi e limitazioni, le istituzioni possono concedere l'accesso ai documenti anche a qualsiasi persona fisica o giuridica che non risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro;
• le istituzioni rifiutano l'acccesso qualora ricorrano alcune eccezioni previste dall'articolo 4. Nello specifico l'accesso a un documento viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela dell'interesse pubblico (in particolare alla sicurezza pubblica, alla difesa e alle questioni militari, alle relazioni internazionali, alla politica finanziaria, monetaria o economica dell'Unione europea o di uno Stato membro) o alla vita privata e all'integrità dell'individuo (in conformità alla legislazione comunitaria sulla protezione dei dati personali). A meno che non sussita un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, le istituzioni rifiutano, inoltre, l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio agli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica (compresa la proprietà intellettuale), alle procedure giurisdizionali e alla consulenza legale, agli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. Sempre a meno che non vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, l'accesso può essere rifiutato altresì nel caso in cui riguardi documenti,  elaborati per uso interno o ricevuti da un'istituizione, relativi a una questione su cui l'istituzione non abbia ancora adottato una decisione, nonché documenti contenenti riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni o consultazioni preliminari in seno all'istituzione stessa, anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale. In ogni caso se tali eccezioni riguardano solo una parte del documento, le restanti parti del documento devono essere divulgate;
• il richiedente non è tenuto a motivare la domanda di accesso, la quale deve essere formulata in modo sufficientemente preciso per consentire all'istituzione di individuare il documento in oggetto (articolo 6);
• le istituzioni concedono l'accesso entro 15 giorni lavorativi dalla registrazione della domanda  oppure motivano il rifiuto totale o parziale con risposta scritta, informando il richiedente del suo diritto di presentare una domanda di conferma entro 15 giorni dalla ricezione della risposta dell'istituzione per chiedere alla stessa di rivedere la propria posizione (articolo 7). La domanda di conferma può essere presentata anche in assenza di una risposta nei termini da parte dell'istituzione. Anche la domanda di conferma deve essere trattata prontamente e, in caso di rifiuto totale o parziale dell'accesso e in caso di assenza di una risposta da parte dell'istituzione entro i termini, il richiedente ha il diritto di presentare un ricorso giurisdizionale contro l'istituzione o presentare una denuncia presso il mediatore.

Si trattava in particolare della proposta di regolamento COM(2008) 229 del 30 aprile 2008 e della proposta di regolamento COM(2011) 137 del 21 marzo 2011.

La relazione sull'attuazione del regolamento da parte della Commissione europea nel 2023

I servizi della Commissione sono coadiuvati dal servizio Archivi storici per le domande di accesso a documenti relativi agli archivi dei precedenti commissari e loro gabinetti. Nel 2023 il servizio Archivi storici ha fornito assistenza in 213 casi, principalmente al segretariato generale (42), alla direzione generale della Ricerca e dell'innovazione (19), al Servizio giuridico (12) e alle direzioni generali della Giustizia e dei consumatori (12), del Mercato interno, dell'industria, dell'imprenditoria e delle PMI (10) e della Mobilità e dei trasporti (10).

Le relazioni sull'attuazione del regolamento da parte del Consiglio per il 2023 e del Parlamento europeo per il 2019-2021

La relazione del Consiglio per il 2023

La relazione del PE sull'accesso del pubblico ai documenti per gli anni 2019-2021

• ha rilevato che la Commissione riceve il maggior numero di domande iniziali di accesso del pubblico a documenti (7.445 nel 2019, 8.001 nel 2020, 8.420 nel 2021), seguita dal Consiglio (2.567 nel 2019, 2.321 nel 2020, 2.083 nel 2021) e dal Parlamento stesso (645 nel 2019, 442 nel 2020, 499 nel 2021). Riconosce che il tasso di risposta delle istituzioni è complessivamente positivo (nel 2019 era del 78% per la Commissione, del 74,7% per il Consiglio e del 93% per il PE; nel 2020 dell'81% per la Commissione, dell'84,1% per il Consiglio e del 93% per il PE; e nel 2021 del 73,7% per la Commissione, dell'83,3% per il Consiglio e del 95% per il PE);
• esprime preoccupazione per il frequente ricorso alle eccezioni, di cui all'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001, per negare il pieno accesso ai documenti, e ribadisce che un'istituzione, un organo o un organismo che invochi una delle eccezioni deve effettuare una valutazione obiettiva e individuale, dimostrare che il rischio per l'interesse protetto è fondato, prevedibile e non puramente ipotetico e giustificare debitamente il modo in cui l'accesso al documento comprometterebbe in modo specifico ed effettivo l'interesse protetto,  ricordando che le restrizioni di accesso ai documenti, in particolare a quelli legislativi, dovrebbero essere eccezionali e limitate allo stretto necessario;
• deplora che i documenti ufficiali siano spesso sovraclassificati dalle istituzioni dell'UE, ribadendo la necessità di stabilire norme chiare e uniformi per la classificazione e la declassificazione dei documenti e di istituire un'autorità indipendente dell'UE incaricata di vigilare sull'applicazione di tali norme;
• sottolinea l'importanza di migliorare la trasparenza delle decisioni adottate nelle procedure di infrazione, invitando la Commissione a rendere disponibili al pubblico i documenti pertinenti, come quelli inviati agli Stati membri, in relazione alle procedure di infrazione;
• ribadisce che i cittadini devono anche essere in grado di seguire nel dettaglio i processi decisionali degli organi preparatori coinvolti nelle procedure legislative e devono avere accesso a tutte le informazioni pertinenti, invitando le istituzioni dell'UE a pubblicare in modo proattivo, entro un lasso di tempo ragionevole e in modo facilmente fruibile e accessibile, i documenti collegati ai fascicoli legislativi, compresi i documenti che fanno parte del processo legislativo o ad esso collegati, compresi i documenti di trilogo che dovrebbero essere trattati come documenti legislativi, invitando le istituzioni a conformarsi pienamente alla sentenza della Corte di giustizia dell'UE (CGUE) nella causa T‑540/15 sull'accesso ai documenti di trilogo (v. infra);
• deplora che i negoziati  per la revisione del regolamento (CE) n. 1049/2001 si trovino da tempo in una fase di stallo ed esorta a riprenderli sulla base delle proposte della Commissione del 2008 e del 2011. A tal fine invita la Commissione a non prendere in considerazione alcuna proposta di revisione che riduca gli standard di trasparenza e di accesso ai documenti osservando che qualsiasi riforma dovrà affrontare questioni chiave quali l'estensione dell'ambito di applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 a tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE, la portata dei motivi del rifiuto di concedere l'accesso ai documenti, la definizione di "documento", la verifica dell'interesse pubblico, la trasparenza del processo legislativo e l'opposizione alle esenzioni per categoria, nonché integrare la giurisprudenza della CGUE e della Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU) e tenere conto dei nuovi sviluppi tecnologici;
• chiede di accelerare i lavori sulla creazione di una banca dati congiunta dedicata e di facile consultazione in merito allo stato di avanzamento dei fascicoli legislativi, come concordato nell'accordo interistituzionale "Legiferare meglio" del 2016;
• osserva con preoccupazione che i cittadini possono contestare il rifiuto di una richiesta di accesso a un documento, o la mancanza di una risposta entro il termine, solo al Mediatore, le cui raccomandazioni non sono giuridicamente vincolanti, oppure avviando contro l'istituzione un procedimento giudiziario presso la CGUE, il che potrebbe essere lungo e costoso, nonché dall'esito incerto, e quindi generare un effetto dissuasivo per il cittadino. Invita pertanto le istituzioni dell'UE ad adottare procedure più rapide, più accessibili e ulteriormente semplificate per la gestione dei reclami relativi ai rifiuti di accesso e misure per garantire ai cittadini la possibilità di contestare, laddove necessario, le decisioni.

Le principali pronunce della Corte di giustizia dell'Unione europea

In particolare, il ricorrente aveva chiesto il 15 aprile 2015 al PE l'accesso ai documenti, redatti dal Parlamento o messi a sua disposizione, contenenti informazioni riguardo alle posizioni delle istituzioni su sette procedure legislative in corso. Si trattava, in particolare, di tabelle redatte nell'ambito di triloghi che comprendono generalmente quattro colonne: la prima contiene il testo della proposta legislativa della Commissione, la seconda, la posizione del Parlamento e gli emendamenti da esso proposti, la terza, la posizione del Consiglio e, la quarta, il testo di compromesso provvisorio o la posizione preliminare della presidenza del Consiglio in rapporto agli emendamenti proposti dal Parlamento. Con decisione dell'8 luglio 2015, il Parlamento aveva dato accesso integrale alle tabelle di cinque procedure, mentre, per le rimanenti altre due, aveva dato accesso solo alle prime tre colonne delle tabelle, rifiutando pertanto di divulgare la loro quarta colonna, ritenendo che la quarta colonna dei documenti di cui trattasi contenesse testi di compromesso provvisori e le proposte preliminari della presidenza del Consiglio, la cui divulgazione avrebbe pregiudicato in modo reale, specifico e grave il processo decisionale dell'istituzione nonché il processo decisionale interistituzionale nel contesto della procedura legislativa in corso.

• il regolamento (CE) n. 1049/2001 mira a conferire al pubblico un diritto di accesso che sia il più ampio possibile, per cui qualsiasi eccezione che deroghi a questo principio deve essere interpretata e applicata in senso restrittivo;
• l'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento prevede, tra l'altro, un'eccezione all'accesso ai documenti legislativi qualora la loro divulgazione possa pregiudicare gravemente il processo decisionale dell'istituzione in questione;
• nel rifiutare l'accesso ai documenti invocando tale eccezione, il Consiglio deve dimostrare che la loro divulgazione pregiudicherebbe in modo concreto ed effettivo il suo processo decisionale e che il rischio di un tale pregiudizio è ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico.

La relazione annuale 2023 del Mediatore europeo

• a seguito di un'indagine di propria iniziativa, il Mediatore ha chiesto alla Commissione europea di affrontare quanto prima i propri ritardi sistemici nel trattamento delle richieste di accesso ai documenti, rilevando che è necessario rivederne completamente le modalità per garantire il rispetto delle scadenze previste dal regolamento (CE) n. 1049/2001. Dall'indagine è emerso che, relativamente alle richieste di riesame di una decisione di accesso da parte di persone fisiche (la cosiddetta domanda di conferma), nell'85 % dei casi la Commissione non rispetta i termini previsti dalla normativa. Il 18 settembre 2023 il Mediatore ha trasmesso una relazione speciale al Parlamento europeo, chiedendone il suo sostegno formale affinché la Commissione dia seguito alla sua raccomandazione. A novembre ha discusso la relazione con i membri della Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo;
• il Mediatore ha aperto il 3 ottobre 2023 un'indagine di propria iniziativa sul modo in cui Commissione, Parlamento europeo e Consiglio gestiscono le richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi. Da sue precedenti indagini è emerso che in materia di richieste di accesso le tre istituzioni non rispettano pienamente il diritto e, più specificamente, la giurisprudenza dell'UE;
• in seguito a un'indagine il Mediatore ha chiesto al Consiglio di concedere pieno accesso del pubblico a un parere del suo servizio giuridico su una proposta legislativa in materia di salario minimo, sostenendo che una maggiore trasparenza, mentre erano in corso i negoziati sulla medesima proposta, avrebbe facilitato notevolmente la partecipazione del pubblico al processo legislativo dell'UE. A seguito di tale raccomandazione il Consiglio ha concesso l'accesso al documento richiesto;
• il Mediatore ha inoltre criticato la risposta negativa del Comitato europeo per la protezione dei dati (EDPB) alle molteplici richieste di accesso del pubblico ai documenti preparatori relativi ai trasferimenti internazionali di dati. In risposta alla raccomandazione del Mediatore l'EDPB ha infine concesso un accesso più ampio ai documenti richiesti;
• nel 2023 ha continuato ad essere problematico definire che cosa costituisca esattamente un documento dell'UE. Il Mediatore ha criticato la mancata inclusione iniziale da parte della Commissione di messaggi di posta elettronica specifici nell'ambito di una richiesta di accesso riguardante la corrispondenza sui progetti di strategie dell'UE in materia di suolo, foreste e adattamento ai cambiamenti climatici. Nel corso dell'indagine del Mediatore la Commissione ha accettato di registrare i messaggi di posta elettronica in questione e di esaminare se potessero essere divulgati;
• in un'indagine riguardante l'Agenzia europea per i medicinali (EMA) il Mediatore ha concluso che la prassi dell'Agenzia di inserire automaticamente determinate richieste di accesso ai documenti in una lista d'attesa in ordine cronologico, indipendentemente dal fatto che la loro gestione comporti o meno un onere amministrativo eccessivo, non poteva essere considerata buona amministrazione. Osservando che l'EMA sta già adottando misure per eliminare gradualmente la suddetta lista d'attesa, il Mediatore ha chiesto all'Agenzia di riferirle in merito ai progressi compiuti;
• il Mediatore ha anche formulato suggerimenti alla Banca europea per gli investimenti (BEI) sul modo in cui gestisce le richieste di accesso. In particolare, ha chiesto alla BEI di valutare tali richieste in base al loro merito e non alla luce del fatto che la Banca abbia già in programma di pubblicare i documenti in questione in un secondo momento nonché di spiegare meglio in che modo esattamente l'eventuale divulgazione potrebbe pregiudicare interessi tutelati dalle norme sulla trasparenza quando rifiuta l'accesso. I suggerimenti del Mediatore facevano seguito a un'indagine sul modo in cui la Banca aveva gestito una richiesta di accesso alla sintesi di un progetto che sta finanziando per la modernizzazione di una rete di distribuzione dell'elettricità in Polonia. In risposta, la BEI ha dichiarato di allinearsi nel trattamento delle richieste di accesso ai suggerimenti del Mediatore;
• in un'indagine relativa al processo decisionale in materia ambientale, il Mediatore ha criticato il rifiuto della Commissione di fornire accesso a documenti riguardanti le emissioni di gas a effetto serra dell'industria della ceramica comunicate nell'ambito del sistema di scambio di quote di emissioni dell'UE (EU ETS). Il Mediatore non concordava con l'argomentazione della Commissione secondo la quale i documenti richiesti non includevano un maggior numero di informazioni sulle emissioni nell'ambiente rispetto a quanto già pubblicamente disponibile né con la valutazione della stessa secondo la quale non vi era un interesse pubblico prevalente nella divulgazione dei documenti. Il Mediatore ha informato quindi la Commissione che stava valutando la possibilità di condurre un'indagine più ampia sull'interpretazione data da quest'ultima della portata delle informazioni ambientali e dei dati relativi alle emissioni nell'ambiente.

Il Mediatore europeo, carica ricoperta attualmente da Emily O'Reilly, è stato istituito dal Trattato sull'Unione europea (Maastricht, 1992) e ha sede a Strasburgo. Secondo l'art. 228  del TFUE il Mediatore europeo, eletto dal Parlamento europeo per la durata della legislatura con mandato rinnovabile, è abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'UE. Il Mediatore europeo agisce in completa indipendenza da ogni potere, ivi compreso dal Parlamento Europeo.

Esame presso altri parlamenti nazionali