Elementi per la verifica di conformità dei progetti di atti legislativi dell'UE al principio di sussidiarietà - Proposta di regolamento relativo ai detergenti e ai tensioattivi 28 giugno 2023 |
Indice |
| |Oggetto e finalità|Contesto|Base giuridica|Sussidiarietà|Proporzionalità|I contenuti in dettaglio|Esame presso le Istituzioni dell'UE|Esame presso altri Parlamenti nazionali| |
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Oggetto e finalità
La proposta di regolamento in esame, presentata dalla Commissione europea il 28 aprile 2023, è volta a sostituire la normativa vigente che stabilisce requisiti armonizzati per la libera circolazione dei detergenti e dei tensioattivi per detergenti nel mercato dell'Unione europea e a modificare, limitatamente a tali prodotti, il regolamento sulla vigilanza e conformità.
L'iniziativa, annunciata nel
programma di lavoro della Commissione europea per il 2022, si inserisce nell'attuazione della
Strategia industriale aggiornata, adottata nel maggio 2021, e della
comunicazione sulla
competitività a lungo termine (oltre il 2030)
dell'Unione europea, presentata lo scorso 16 marzo.
Essa ha quale obiettivo generale il rafforzamento della tutela della salute e dell'ambiente e la garanzia di un migliore funzionamento del mercato unico dei detergenti.
La normativa riveduta prevede tra l'altro:
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Contesto
La Commissione sottolinea che la necessità di rivedere la normativa vigente è emersa a seguito di una
valutazione effettuata nel 2019, che, pur riconoscendo l'efficacia dell'attuale regolamento sui detergenti nel garantire la libera circolazione di tali prodotti nel mercato unico e un elevato livello di protezione della salute umana e dell'ambiente, ne ha evidenziato alcune carenze.
Nello stesso anno è stato effettuato un
controllo dell'adeguatezza della legislazione in materia di
sostanze chimiche (escluso il
regolamento cd. REACH sulla registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche), che ha evidenziato la
complessità del quadro normativo dell'UE a causa dell'
elevato numero di atti legislativi specifici per prodotto e per settore e ha evidenziato l'opportunità di semplificare la comunicazione delle informazioni sulle etichette dei prodotti, anche ricorrendo a strumenti digitali.
Sono altresì emerse sovrapposizioni tra il regolamento sui detergenti vigente e il regolamento sulla classificazione, l'etichettatura e l'imballaggio delle sostanze e miscele (cd. regolamento CLP). Tali sovrapposizioni fanno sì che la stessa sostanza venga indicata più volte sulla stessa etichetta, anche con nomi diversi, generando confusione tra i consumatori.
La proposta tiene inoltre conto delle politiche dell'UE in materia di digitalizzazione e di altre iniziative per la sostenibilità dei prodotti, in particolare le conclusioni sulla digitalizzazione delle informazioni sui prodotti nella valutazione del nuovo quadro legislativo.
Il settore dei detergenti rappresenta un comparto importante dell'industria chimica europea e nel
2018 ha rappresentato circa il
4,2% del settore chimico complessivo in termini di
valore della produzione. Il
valore di mercato totale del settore europeo dei detergenti è stato di
41,2 miliardi di euro nel 2020. La produzione complessiva per il mercato, compresi sia i prodotti di consumo che quelli professionali, coinvolge circa
700 impianti in tutta Europa.
La Commissione europea stima che le nuove norme possano consentire all'industria dei detergenti
risparmi quantificati in
7 milioni di euro l'anno grazie all'abolizione della scheda tecnica obbligatoria per i detergenti pericolosi, mentre la
vendita di ricariche, riducendo lo smaltimento di rifiuti di plastica, dovrebbe consentire ai produttori di risparmiare circa
3,3 milioni di euro annui. Complessivamente, le nuove norme dovrebbero consentire all'industria dei detergenti un
risparmio annuo sui costi di oltre 10 milioni di euro.
La presentazione della proposta è stata preceduta da una
consultazione pubblica svoltasi dal 2 marzo al 25 maggio 2022.
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Base giuridica
La base giuridica addotta a fondamento della proposta è l'articolo 114 del TFUE, che prevede la possibilità di adottare misure per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri aventi per oggetto l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno. Si tratta della stessa base giuridica del regolamento vigente sui detergenti.
Si osserva che, secondo la giurisprudenza della
Corte di Giustizia, il ricorso a questa disposizione quale base giuridica di un atto è giustificato soltanto laddove esso sia volto
primariamente ed effettivamente alla rimozione di
ostacoli alla
libera circolazione delle merci o
alla libera prestazione di servizi, ovvero all'
eliminazione di
sensibili
distorsioni della
concorrenza.
In particolare, l'intervento dell'UE su tale base giuridica deve essere giustificato dalla necessità di rimuovere
divergenze tra gli Stati membri tali da
ostacolare le libertà fondamentali e da incidere
direttamente sul funzionamento del mercato interno.
Pertanto una
semplice disparità tra le normative nazionali non appare sufficiente a giustificare il ricorso all'art. 114. Secondo la giurisprudenza, occorre la sussistenza di una
distanza tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri tale da poter ostacolare effettivamente il funzionamento del mercato interno.
Il ricorso all'articolo 114 del TFUE è possibile anche in una prospettiva di
prevenzione, quando l'intervento dell'UE sia volto ad evitare l'insorgere di
futuri ostacoli agli scambi dovuti all'evoluzione eterogenea delle legislazioni nazionali, a patto che l'insorgere di tali ostacoli sia
probabile e la misura proposta si prefigga di prevenirli.
L'
articolo 114 del
TFUE non conferisce dunque al legislatore europeo una
competenza generale a disciplinare il mercato interno o a perseguire prevalentemente
finalità non direttamente riconducibili al suo funzionamento.
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Sussidiarietà
Nella relazione illustrativa che accompagna la proposta si sottolinea come poter disporre di norme di armonizzate per l'immissione sul mercato dei detergenti costituisca un valore aggiunto indiscutibile, e che il regolamento in vigore ha contribuito a creare condizioni di parità per i fabbricanti di detergenti, favorire la distribuzione e il commercio transfrontaliero e ad assicurare parità di garanzie sotto il profilo della tutela della salute umana e dell'ambiente
Nella valutazione di impatto la Commissione europea ricorda che, nel corso della consultazione pubblica che ha preceduto la presentazione della proposta, si è registrato un ampio consenso tra i portatori di interessi sul fatto che le questioni affrontate dal regolamento continuino a richiedere un'azione a livello dell'UE, per la dimensione europea delle questioni legate alla produzione, distribuzione e all'impiego dei detergenti, sia sotto il profilo della tutela della salute umana che dell'ambiente.
A titolo di esempio nella valutazione si citano i requisiti di biodegradabilità per i tensioattivi per proteggere l'ambiente o la comunicazione di informazioni sugli ingredienti ai consumatori per proteggere la salute umana. Lo stesso vale per i problemi specifici che non presentano una rilevanza nazionale o subnazionale ma hanno al contrario un impatto a livello dell'UE (ad es. vendite di ricariche, prodotti per la pulizia microbica, mancanza di comprensione e consapevolezza delle etichette delle sostanze chimiche da parte dei consumatori). Nella finalità di assicurare il buon funzionamento del mercato interno e un livello di tutela della salute umana e dell'ambiente omogeneo in tutta l'Unione, la Commissione ribadisce la necessità di un intervento a livello dell'Unione.
Inoltre, poiché il regolamento armonizza completamente le materie che disciplina, gli Stati membri non sono autorizzati ad apportare modifiche al campo di applicazione, ai concetti e alle definizioni o ad altri requisiti del regolamento sui detergenti: tali modifiche devono pertanto essere apportate a livello dell'UE.
In assenza di un insieme armonizzato di norme applicabili ai detergenti, verrebbero a crearsi 27 apparati normativi differenti che costituirebbero un ostacolo per i produttori e che realizzerebbero livelli di protezione per consumatori e utilizzatori professionali differenti in ogni Stato membro, oltre a barriere di mercato e distorsioni della concorrenza tra operatori di mercato di diversi Stati membri.
Infine, l'abolizione di alcuni obblighi di informazione imposti dal regolamento vigente ed ora ritenuti superflui può essere operata solo attraverso una modifica del regolamento stesso.
Nella relazione si aggiunge che la revisione proposta può garantire un contesto normativo in grado di consentire l'innovazione di nuovi tipi di prodotti, nuove tecniche di commercializzazione sostenibili e nuove tecnologie di etichettatura in tutto il mercato unico, semplificazioni normative per i fabbricanti di detergenti in materia di informazioni. La proposta garantirebbe anche un adeguamento armonizzato all'era digitale attraverso l'introduzione dell'etichettatura digitale. Un'azione normativa di questo tipo: i) contribuirebbe a sviluppare ulteriormente il mercato unico; ii) fornirebbe certezza del diritto e condizioni di parità per il settore; e iii) garantirebbe una migliore protezione della salute umana e dell'ambiente.
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Proporzionalità
Nella relazione illustrativa, la proposta viene ritenuta conforme al principio di proporzionalità in quanto introduce oneri commisurati agli obiettivi perseguiti, tra cui l'eliminazione di sovrapposizioni normative ridondanti, e la promozione della vendita attraverso il sistema delle ricariche e l'introduzione di prescrizioni sull'etichettatura digitale. Si sottolinea inoltre che le nuove disposizioni per i prodotti per la pulizia microbica sono basate sulle più recenti conoscenze scientifiche relative agli effetti dei prodotti in questo mercato emergente.
In merito all'introduzione di un passaporto del prodotto recante informazioni sulla conformità, la Commissione europea ritiene tale strumento adeguato per ridurre la quantità di detergenti e tensioattivi non conformi nel mercato dell'Unione, anche venduti sulle piattaforme e nella distribuzione online. Il regolamento mira a garantire che un detergente o un tensioattivo presentato alla dogana sia immesso e commercializzato sul mercato dell'Unione solo se corredato di tale passaporto del prodotto. Ad avviso della Commissione ciò dovrebbe portare a significativi miglioramenti in termini di efficienza, sia per le autorità di vigilanza del mercato che per le autorità doganali, senza imporre costi sproporzionati all'industria. I requisiti tecnici applicabili saranno gli stessi del passaporto del prodotto proposto nell'ambito della proposta di regolamento sulla progettazione ecocompatibile dei prodotti sostenibili per evitare di duplicare gli sforzi di digitalizzazione del settore e garantire l'interoperabilità con i passaporti del prodotto creati nell'ambito di altre normative dell'Unione.
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I contenuti in dettaglio
La proposta è articolata in otto capi:
a) disposizioni generali;
b) requisiti dei prodotti;
c) obblighi degli operatori economici;
d) marcatura CE ed etichettatura;
e) passaporto del prodotto;
f) vigilanza del mercato;
g) delega di potere e procedura di comitato;
h) disposizioni transitorie e finali.
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Disposizioni generali
L'articolo 1 definisce l'oggetto della proposta di regolamento, che stabilisce norme per la
circolazione nel mercato interno dei detergenti e dei tensioattivi, in essi contenuti o commercializzati da soli, garantendo un elevato livello di protezione della salute umana e dell'ambiente. La proposta aggiorna, includendo il possibile impiego nella sua composizione di microrganismi, la
definizione di detergente:
La proposta introduce inoltre definizioni aggiuntive riferite all'introduzione del
passaporto del prodotto, La definizione di
ricarica è invece allineata a quella utilizzata nella
proposta di regolamento sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio presentata nel novembre 2022 (si veda in proposito il dossier redatto dall'Ufficio Rapporti con l'Unione europea).
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Requisiti dei prodotti
Come il
regolamento vigente, la proposta prevede che detergenti e tensioattivi possano essere distribuiti nel mercato interno solo se conformi, mantiene inalterate le limitazioni del tenore di fosfati e altri composti del fosforo nei detergenti per bucato e per lavastoviglie destinati ai consumatori e conferma che i tensioattivi debbano soddisfare criteri di completa biodegradabilità per poter essere immessi sul mercato, sia da soli che nei detergenti. Introduce però nuovi requisiti di sicurezza per i microrganismi contenuti nei detergenti che, anche per la loro capacità di persistere e moltiplicarsi in ambienti diversi, possono essere fonte di rischi differenti da quelli collegati all'impiego di sostanze chimiche. Nel considerando 12) si precisa che i microrganismi dovrebbero essere autorizzati per l'uso nei detergenti solo se chiaramente identificati e accertato che il loro uso è sicuro.
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Obblighi degli operatori economici
La proposta razionalizza e chiarisce gli obblighi per
fabbricanti,
importatori e
distributori rispetto a quelli già previsti dalla
decisione su un quadro comune per la commercializzazione dei prodotti. Invece della dichiarazione di conformità attualmente richiesta, il fabbricante dovrà redigere una documentazione tecnica, effettuare una valutazione tecnica e creare un passaporto del prodotto per il detergente o tensioattivo recante le pertinenti informazioni sulla conformità. I fabbricanti di detergenti e tensioattivi non sarebbero più obbligati ad essere stabiliti nell'UE, tuttavia, se non stabiliti nell'UE, dovrebbero nominare un rappresentante autorizzato. Solo per i detergenti non pericolosi sarà prevista la scheda tecnica degli ingredienti che dovrà essere fornita su richiesta agli organismi nominati dagli Stati membri responsabili di ricevere le informazioni relative alla risposta di emergenza sanitaria (centri antiveleni).
Si prevede
l'abolizione di prescrizioni divenute inutili o ridondanti
, tra cui: a) l'obbligo per i produttori di redigere e rendere disponibile una scheda degli ingredienti per i detergenti pericolosi; b) l'obbligo di prove in laboratori approvati; c) la possibilità di chiedere una deroga per i tensioattivi non completamente biodegradabili; d) l'obbligo di stabilimento nell'UE per i produttori. Inoltre, le etichette saranno semplificate e razionalizzate per ridurre gli oneri amministrativi e favorirne la comprensibilità da parte dei consumatori.
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Marcatura CE ed etichettatura
Al termine della valutazione della conformità, i fabbricanti sono tenuti ad apporre la
marcatura CE sui detergenti e sui tensioattivi, in linea con i principi generali e le norme applicabili alla marcatura CE.
La proposta mantiene la maggior parte delle norme di etichettatura esistenti stabilite nel
regolamento vigente e introduce la possibilità di utilizzare un'etichetta digitale.
Per i prodotti preconfezionati gli operatori economici potranno decidere di trasferire su un'etichetta digitale, associata all'etichetta fisica, determinate informazioni obbligatorie in etichetta. Per le ricariche, sarà possibile fornire tutte le informazioni tramite un'etichetta digitale, escluse le istruzioni di utilizzo e dosaggio destinate ai consumatori;
Il citato
passaporto del prodotto, di nuova introduzione, dovrà essere collegato, tramite un vettore di dati, a un
identificativo univoco del prodotto e dovrà soddisfare i requisiti tecnici previsti dalla
proposta di regolamento sulla progettazione ecocompatibile dei prodotti sostenibili.
Su tale proposta, tuttora all'esame del Parlamento europeo e del Consiglio nell'ambito della procedura legislativa ordinaria, il 15 giugno si è pronunciata la Commissione ambiente, sanità pubblica e sicurezza alimentare (ENVI) del Parlamento europeo.
Il riferimento al passaporto del prodotto dovrà figurare in un registro centrale della Commissione e dovrà essere dichiarato in dogana in caso di importazioni. Un nuovo sistema informatico dovrebbe verificare tutti i passaporti digitali dei prodotti alle frontiere esterne dell'UE.
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Vendita tramite ricarica
La proposta chiarisce che i detergenti venduti mediante ricarica sono soggetti alle stesse regole di quelli preconfezionati e, come accennato, introduce un'etichettatura digitale volontaria per le ricariche allo scopo di favorire questa modalità di vendita e ridurre la quantità di imballaggi e di rifiuti di imballaggio.
Tali previsioni si collegano anche teleologicamente alla
proposta di regolamento sugli
imballaggi e i rifiuti di imballaggio, presentata dalla Commissione europea nel novembre 2022 con la finalità di ridurre la quantità (in volume e in peso) degli imballaggi immessi sul mercato riducendoli al minimo, e conseguentemente a prevenire la produzione di rifiuti di imballaggio. Tale proposta privilegia appunto la vendita di alcuni prodotti tramite
ricarica e non nuove confezioni (per approfondimenti si veda il
dossier curato dall'Ufficio Rapporti con l'Unione europea della Camera dei Deputati)
Si segnala che tale proposta è tuttora all'esame, nell'ambito della procedura legislativa ordinaria, del Parlamento europeo e del Consiglio. Presso la Camera dei Deputati tale proposta è stata
esaminata
sia dalla Commissione Politiche dell'Unione europea che ha adottato in merito un
parere motivato
, non ritenendola conforme al principio di sussidiarietà, sia dalle commissioni riunite Ambiente, territorio e lavori pubblici e Attività produttive, commercio e turismo che hanno espresso una valutazione negativa, pur formulando alcuni indirizzi al Governo in vista del prosieguo del negoziato.
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Vigilanza del mercato
La proposta semplifica e chiarisce le norme relative alla sua applicazione e conferma che ai detergenti e ai tensioattivi continuerà ad applicarsi il
regolamento sulla
vigilanza del mercato. Viene introdotta una
procedura specifica a livello
nazionale per i detergenti o tensioattivi che soddisfano i requisiti di conformità ma che rappresentano
un rischio per la salute o l'ambiente, che prevede una apposita valutazione da parte delle
autorità di vigilanza del mercato di uno Stato membro.
La proposta conferisce inoltre alla Commissione il potere di adottare misure nei confronti di detergenti o tensioattivi specifici in determinate circostanze.
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Delega di potere e procedura di comitato
La proposta conferisce alla Commissione, al fine di tenere conto dei progressi tecnici e scientifici, delle nuove prove scientifiche e del livello di preparazione/alfabetizzazione digitale, il potere di adottare
atti delegati per:
La proposta conferisce inoltre alla Commissione europea la facoltà di adottare
atti di esecuzione per assicurare l'applicazione uniforme del regolamento e in particolare per stabilire:
a) i
requisiti tecnici dettagliati del
passaporto del prodotto;
b) se una
misura nazionale relativa a un detergente o tensioattivo che presenta un
rischio per la salute e la sicurezza delle persone o
dell'ambiente è giustificata.
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Disposizioni transitorie e finali
Il regolamento proposto dovrebbe essere applicato
2 anni e mezzo dopo la sua entrata in vigore, per consentire alla Commissione europea di elaborare i requisiti tecnici del passaporto del prodotto e dare ai fabbricanti e agli Stati membri il tempo di adattarsi alle nuove prescrizioni. Sono previste
disposizioni transitorie per i detergenti e i tensioattivi che sono stati prodotti conformemente alla normativa previgente, in modo da consentire la vendita delle scorte.
A tale scopo sarà
consentita la vendita di detergenti e tensioattivi, conformi al regolamento attualmente vigente, che siano immessi sul mercato
entro i 30 mesi successivi alla entrata in vigore del nuovo regolamento.
I detergenti e i tensioattivi immessi sul mercato dopo tale data possono essere commercializzati
fino a 36 mesi (3 anni) dalla data di entrata in vigore del nuovo regolamento (in sostanza per un periodo di sei mesi).
Sarebbe opportuno acquisire l'avviso del Governo sulla congruità di tale termine rispetto alle scorte esistenti o comunque stimate.
La Commissione dovrebbe monitorare l'attuazione, l'applicazione e il rispetto del nuovo regolamento e presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulla valutazione della sua efficacia, dopo 5 anni dalla sua applicazione. La proposta prevede inoltre la revisione dei requisiti di sicurezza per i microrganismi presenti nei detergenti, al fine di consentire l'utilizzo di più ceppi di microrganismi nei detergenti.
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Esame presso le Istituzioni dell'UE
La proposta segue la procedura legislativa ordinaria. Presso il Parlamento europeo essa è stata assegnata il 14 giugno 2023 alla
commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare (ENVI), che ha designato
relatrice la deputata
Manuela Ripa (Gruppo dei Verdi/Alleanza libera europea, Germania).
L'esame della proposta presso il Consiglio non è ancora iniziato.
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Esame presso altri Parlamenti nazionali
Sulla base dei dati forniti dal sito
IPEX
, l'esame dell'atto risulta in corso da parte del
Bundesrat tedesco, del Consiglio Nazionale della Repubblica Slovacca, e dei parlamenti lettone, lituano e svedese.
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